夏侯遐邇 張震祺 陳佳龍 李啟明

東南大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系 江蘇 南京 211189

當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)形態(tài)和發(fā)展的模式正在發(fā)生著巨大的改變。建筑業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱行業(yè)和富民行業(yè)，在為社會穩(wěn)定做出巨大貢獻(xiàn)的同時，也存在著標(biāo)準(zhǔn)化和工業(yè)化水平低、勞動生產(chǎn)率低、科技進(jìn)步率低、建筑質(zhì)量和性能低以及資源能源消耗高、環(huán)境污染程度高等突出的“四低兩高”問題[1]。如何把握住當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，成為當(dāng)前建筑業(yè)發(fā)展的一項重大難題。2013年底，全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上提出了“促進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”的要求[2]。隨后，各級政府部門密集出臺了一系列相關(guān)政策推動建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。2014年底，江蘇省被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部列為建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化試點區(qū)域之一，圍繞試點省份的建設(shè)，江蘇省建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化迎來了發(fā)展的新機(jī)遇。

“建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”作為一個新興的概念，不僅涵蓋了建筑業(yè)發(fā)展過程中在“住宅產(chǎn)業(yè)化”“住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”“成品化住宅”“建筑工業(yè)化”等領(lǐng)域，同時又有更加廣泛和深刻的內(nèi)涵。建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的特征主要有：“建筑生產(chǎn)工業(yè)化”“產(chǎn)業(yè)鏈組織集成化”“管理手段和產(chǎn)品信息化”“建筑生產(chǎn)過程和建筑產(chǎn)品的綠色化”以及“建筑生命周期價值最大化”。建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵與特征的詳細(xì)介紹請參見文獻(xiàn)[3]。

鑒于建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化廣泛的內(nèi)涵，本文搜集的政策不僅包含了推進(jìn)“建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”的相關(guān)內(nèi)容，同時也涵蓋了推進(jìn)“建筑工業(yè)化”“裝配式建筑”“住宅工業(yè)化”“住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”“綠色建筑”“建筑信息化”等相關(guān)政策。

2013年以來，伴隨著大量建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)政策的發(fā)布，試點城市、基地、項目、研發(fā)中心等申報工作的展開，“建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”的“政策熱”逐漸演化為了政府、企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)乃至普通居民廣泛參與的“實踐熱”。與之相反的是，建筑業(yè)在20世紀(jì)推行“工業(yè)化”“裝配式建筑”等工作時，“政策熱”并沒有帶動“實踐熱”，部分試點工作甚至以失敗告終。為何前后會出現(xiàn)如此巨大的反差，相關(guān)學(xué)者主要通過建筑業(yè)自身發(fā)展（組織模式、關(guān)鍵技術(shù)等）、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、政策環(huán)境、市場環(huán)境等因素[1,4-7]說明該問題。然而，本文試圖從時間序列的角度關(guān)注政府在建筑業(yè)發(fā)展的不同時期推行政策的動機(jī)和策略，通過分析和對比在長期時間序列中的不同階段“政策熱”及其成效，更好地了解當(dāng)前“政策熱”帶動“實踐熱”的原因。鑒于此，政策變遷理論和政策學(xué)習(xí)理論為本文的研究提供了開展研究的觀察視角[8]。

1 問題的提出

政策變遷（policy change）是一個非常常見的政策現(xiàn)象。傳統(tǒng)的政策變遷認(rèn)為其來自于站在社會力量和社會沖突下被動的政府產(chǎn)生的應(yīng)對[9]。而從政策學(xué)習(xí)視角來看，政策變遷是指那些相對持久的思想改變以及關(guān)注政策目標(biāo)的實現(xiàn)或者修改的行為意圖[10]，政策學(xué)習(xí)不只是發(fā)生在國家內(nèi)部的過程，更多的會受到社會發(fā)展影響[11]，現(xiàn)在學(xué)術(shù)界主流的政策學(xué)習(xí)模式主要分為吸取教訓(xùn)型模式和社會學(xué)習(xí)型模式。吸取教訓(xùn)型模式主要是指技術(shù)層面的改進(jìn)，政策制定者以實用性態(tài)度采用政策工具來應(yīng)對某些社會問題；社會學(xué)習(xí)型源于政策過程的外部，可視為一種根本性的學(xué)習(xí)模式，伴隨著政策背后理念和范式的根本改變。

那么新中國成立以來的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策經(jīng)歷了怎樣的政策變遷過程？我國的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策變遷背后的學(xué)習(xí)模式是吸取教訓(xùn)型還是社會學(xué)習(xí)型？是否能從政策變遷和學(xué)習(xí)模式中發(fā)現(xiàn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化由“政策熱，實踐冷”轉(zhuǎn)變成“政策熱，實踐熱”的原因？下文將從時間序列的角度，對新中國成立以來的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策文本進(jìn)行分析，對上述問題進(jìn)行一一解答。

2 建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的三個政策時期：界定與分類

本文界定和分類1954—2021年中央層面的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策文本共288個，包括法律、具有法律效力的命令（中共中央發(fā)文、國務(wù)院發(fā)文等）、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件，形成本文的建筑產(chǎn)業(yè)化政策文本庫。

本文對建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策文本的篩選遵從如下原則：一是與建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化及其涵蓋內(nèi)容直接相關(guān)的政策，如《關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》（2016）、《關(guān)于加快推動我國綠色建筑發(fā)展的實施意見》（2012）等；二是不直接針對建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化及其涵蓋內(nèi)容的具體措施，但從財稅制度、應(yīng)對氣候變化等角度推動建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的政策，如《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》（2014）等；三是針對建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化具體領(lǐng)域發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》（2014）等。同時，將指導(dǎo)性政策（符合原則一、二）和具體領(lǐng)域的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范（符合原則三）分開統(tǒng)計，其中指導(dǎo)性政策共174個，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范共114個。

為了更加直觀地比較長時間內(nèi)的政策變遷，本文以每年出臺的政策數(shù)量和密集程度為依據(jù)，將建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策劃分為3個政策時期：1954—1989年為政策間斷松散期，這一時期建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的政策密度極小，大多數(shù)年份每年只出臺1部政策，并且存在多個政策間斷期和政策間斷點；1990—2009年為政策低密集期，除1993年和1994年沒有政策出臺外，其余年份均出臺政策，20年間一共出臺66個政策，平均每年出臺超過3個政策；2010—2021年為政策高密集期，12年集中出臺201個建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策，平均每年出臺24個，2015年為極大值年，單年出臺30個，呈現(xiàn)高密度分布（表1）。

表1 建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策三個時期年份與數(shù)量分布（含標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范）

3 建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的政策變遷

本節(jié)結(jié)合3個政策時期的時代背景、政策目的和發(fā)文部門，具體闡述建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的變遷過程。

3.1 政策間斷松散期（1954—1989年）：單一發(fā)展

第一段政策時期，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的概念尚未提出，這個階段建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化僅涵蓋建筑工業(yè)化的概念。從圖1中可以看出，第一段政策時期，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策在26年中間斷、零星地出臺。從政策的時代背景來看，20世紀(jì)50年代，新中國剛剛成立，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致城市住宅面臨嚴(yán)重短缺，我國開始向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)技術(shù)經(jīng)驗，在國內(nèi)推行標(biāo)準(zhǔn)化、工廠化、機(jī)械化的預(yù)制構(gòu)件和裝配式建筑。20世紀(jì)60年代至80年代，我國多種裝配式建筑體系得到了快速的發(fā)展，結(jié)構(gòu)體系呈現(xiàn)多樣化特征[12-13]。

圖1 我國建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中的相關(guān)政策文件

從政策目標(biāo)看，1956年第一部建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化指導(dǎo)性政策《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展建筑工業(yè)的決定》由國務(wù)院頒布，提出“實行工廠化、機(jī)械化施工，逐步完成對建筑工業(yè)的技術(shù)改造，逐步完成向建筑工業(yè)化的過渡”，明確了建筑工業(yè)化的方向，但沒有提出具體的實現(xiàn)指標(biāo)；1978年把工業(yè)化具體化為“三化一改”，同樣缺乏具體的實現(xiàn)指標(biāo)。這一時期，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范以裝配式框架、大板住宅為側(cè)重點。到20世紀(jì)80年代中期，基本實現(xiàn)以標(biāo)準(zhǔn)預(yù)制構(gòu)件為基礎(chǔ)的應(yīng)用技術(shù)體系[14]。

從發(fā)文部門類型看，這一時期，指導(dǎo)性政策主要由國務(wù)院出臺，而非具體的行業(yè)部門，表明這一時期的建筑產(chǎn)業(yè)化政策僅僅停留在中央宏觀指導(dǎo)層面，沒有落實到具體的行業(yè)中。

在行業(yè)發(fā)展實踐上，由于政策的推動和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷健全，到20世紀(jì)80年代初，裝配式混凝土應(yīng)用普及程度達(dá)到頂峰，全國多地形成了設(shè)計、制作和施工安裝一體化的裝配式混凝土工業(yè)化建筑模式。但從20世紀(jì)80年代中期開始，我國裝配式建筑的設(shè)計和施工水平逐步不能滿足社會建設(shè)的需求，設(shè)計施工專業(yè)化程度低、建筑形式和功能單一、抗震安全性弱、技術(shù)經(jīng)濟(jì)性差等劣勢越來越明顯。

3.2 政策低密集期（1990—2009年）：橫向擴(kuò)充

這一段政策時期，政策的出臺數(shù)量和涵蓋的內(nèi)容都有較大幅度的增長，同時建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵得到了極大地豐富。

20世紀(jì)80年代末至90年代初的9年時間里，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的相關(guān)指導(dǎo)性政策數(shù)量幾乎為零，而20世紀(jì)90年代初，隨著我國建筑業(yè)建設(shè)規(guī)模急劇增長，裝配式結(jié)構(gòu)體系已難以適應(yīng)新的建設(shè)規(guī)模[15]。20世紀(jì)90年代末期，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)開始起步，信息技術(shù)應(yīng)用得到推廣，政府開始注重建筑業(yè)信息化的普及和發(fā)展。

21世紀(jì)初，隨著政府將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃中，政府開始提倡節(jié)能建筑、生態(tài)住宅，推廣綠色建筑成為政府的一項重要任務(wù)。

這一時期的政策目標(biāo)不再盲目地追求速度和產(chǎn)量，轉(zhuǎn)而注重現(xiàn)階段建筑業(yè)發(fā)展的具體情況和質(zhì)量。如《建筑工業(yè)化發(fā)展綱要》（1995）吸取了我國幾十年來發(fā)展建筑工業(yè)化的歷史經(jīng)驗，借鑒國外有益經(jīng)驗和做法，提出了深化建筑業(yè)體制改革的問題[16]。

與此同時，“住宅產(chǎn)業(yè)化”“綠色建筑”“建筑信息化”等發(fā)展理念相繼提出?！蹲≌a(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化試點工作大綱》（1996）拉開了我國推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的序幕，《關(guān)于推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提高住宅質(zhì)量的若干意見》（1999）成為推進(jìn)我國住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件。

2001年，原建設(shè)部頒布《建設(shè)領(lǐng)域信息化工作基本要點》，正式提出建立建設(shè)系統(tǒng)各行業(yè)信息化技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)體系。

2006年我國第一部綠色建筑評價國家標(biāo)準(zhǔn)《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》出臺，《綠色建筑技術(shù)導(dǎo)則》和《綠色建筑評價技術(shù)細(xì)則》等文件進(jìn)一步完善了我國綠色建筑評估體系。而第二政策時期內(nèi)，少有裝配式建筑的指導(dǎo)性政策，與第一政策時期全面發(fā)展裝配式建筑形成鮮明對比。發(fā)文部門以住建部（或原建設(shè)部）為主，其中指導(dǎo)性政策有29個出自住建部，國務(wù)院和中共中央的宏觀指導(dǎo)政策只有5個，意味著這一時期建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策開始落實到具體的行業(yè)部門。

可以注意到，隨著社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)容在這一時期得到大幅的橫向擴(kuò)充，“低碳”“節(jié)能”“信息化”等時代性詞匯開始納入政策中，但是除了“綠色建筑”有了初步的評價體系，其他領(lǐng)域也僅僅局限于粗線條的框架指導(dǎo)，并沒有具體的推廣和應(yīng)用。而在第一段政策時期為主導(dǎo)的裝配式建筑在第二段政策時期處于完全的停滯狀態(tài)，沒有出臺一部指導(dǎo)性政策。

3.3 政策高密集期（2010—2021年）：全面發(fā)展

這一時期出臺的政策呈現(xiàn)爆炸性的增長，如表1所示，8年內(nèi)出臺的政策數(shù)量超過前兩段政策時期的總和，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)入全面發(fā)展時期。同時結(jié)合圖1可以看出，指導(dǎo)性政策和規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的相對比例趨于穩(wěn)定，說明了建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化各個相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展趨于理性。

這段時期，雖然建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展取得了一定成效，但建筑產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式仍然沿用傳統(tǒng)方式，行業(yè)快速發(fā)展過程中累積的矛盾開始日益突顯，如大量的勞動力需求與人口紅利消失的矛盾；較大的環(huán)境污染、能耗與綠色環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展要求的矛盾等。在此時代背景下，政府一再強(qiáng)調(diào)推動建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

這段政策時期的政策目標(biāo)的特點是全面化推行和具體化操作。建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的具體政策、應(yīng)用細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不斷地推廣和完善。2011年住建部出臺《建筑業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。2013年10月，全國政協(xié)會議提出發(fā)展“建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的概念第一次被提出。在其中的綠色建筑方面，住建部和發(fā)改委聯(lián)合出臺《綠色建筑行動方案》，制定了具體的目標(biāo)：“十二五”期間，完成新建綠色建筑10億 m2；到2015年末，20%的城鎮(zhèn)新建建筑達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)要求。至此，建筑工業(yè)化時隔二十余年被重新提及。

2014年，新《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》出臺，綠色建筑評價工作進(jìn)入新的階段。《綠色生活創(chuàng)建行動總體方案》（2019），明確提出到2022年，城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積占比達(dá)到60%，2021年推廣綠色建造正式納入國家《2030年前碳達(dá)峰行動方案》。在其他方面，2015年，《關(guān)于推進(jìn)建筑信息模型應(yīng)用的指導(dǎo)意見》（2015）明確規(guī)定：“到2020年末，建筑行業(yè)甲級勘察、設(shè)計單位以及特級、一級房屋建筑工程施工企業(yè)應(yīng)掌握并實現(xiàn)BIM與企業(yè)管理系統(tǒng)和其他信息技術(shù)的一體化集成應(yīng)用?！?/p>

2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展裝配式混凝土建筑和鋼結(jié)構(gòu)建筑，不斷提高裝配式建筑在新建建筑中的比例，并制定詳細(xì)的工作目標(biāo)。在裝配式建筑方面，僅2015—2021年這6年間即出臺了23個標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范文件。

這段時期指導(dǎo)性政策發(fā)文部門還是以住建部為主（76個），但是與第二段政策時期不同的是發(fā)文部門呈現(xiàn)出多樣化的趨勢：國務(wù)院（26個）、工業(yè)信息部（8個）、發(fā)展改革委員會（15個）、財政部（5個）等（部分政策是多個部門聯(lián)合出臺），同時生態(tài)環(huán)境部、科技部等也開始參與建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策制定，2018—2021年多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量達(dá)到20個，這意味著這一時期的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策不斷地得到具體行業(yè)部門的細(xì)化，同時政策參與部門逐漸增多，發(fā)文部門的聯(lián)合性得到極大增強(qiáng)。

中央高密集、全面和具體的政策出臺推動了建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的高潮，這一波浪潮區(qū)別于以往的顯著特點是以建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策為主導(dǎo)，通過示范項目（如住宅產(chǎn)業(yè)化示范基地、綠色建筑示范項目等）來推動建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化各個領(lǐng)域的發(fā)展。但是我國建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化仍然處于初級的發(fā)展階段，可以預(yù)見，相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，政府將持續(xù)、高密度地出臺建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)政策。

4 政策學(xué)習(xí)模式：吸取教訓(xùn)型還是社會學(xué)習(xí)型？

本節(jié)主要探討建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策變遷背后主要的政策學(xué)習(xí)模式，本文基于現(xiàn)有研究，對吸取教訓(xùn)型和社會學(xué)習(xí)型的政策學(xué)習(xí)模式在學(xué)習(xí)主體、學(xué)習(xí)目標(biāo)、學(xué)習(xí)動因和發(fā)生條件上進(jìn)行區(qū)分（表2）[17-19]。“吸取教訓(xùn)”是根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息調(diào)整政策的目標(biāo)和技術(shù)，而“社會學(xué)習(xí)”是政府對于社會或環(huán)境激勵而做出的反應(yīng)[20]。

表2 兩種政策學(xué)習(xí)的區(qū)分性特征[17-19]

在我國的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，到底蘊(yùn)含著哪種政策學(xué)習(xí)模式？經(jīng)過對3個政策時期的政策梳理和分析，本文認(rèn)為整個建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中同時存在著吸取教訓(xùn)型和社會學(xué)習(xí)型2種學(xué)習(xí)模式，且從時間序列的角度看，從第一政策時期至第三政策時期，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策大體由吸取教訓(xùn)型模式向社會學(xué)習(xí)型模式轉(zhuǎn)變。下文將從3個政策時期的學(xué)習(xí)主體、學(xué)習(xí)目標(biāo)、學(xué)習(xí)動因和發(fā)生條件4個方面，詳細(xì)闡述學(xué)習(xí)模式具體的轉(zhuǎn)變過程。

在學(xué)習(xí)主體上，第一政策時期的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策學(xué)習(xí)基本上發(fā)生于以裝配式為中心的小規(guī)模、技術(shù)上專門性的政策網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，隨著第二政策時期建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的概念得到豐富，以及第三政策時期全方位的發(fā)展，政策涵蓋裝配式建筑、綠色建筑、住宅工業(yè)化、建筑信息化等，已然演變成規(guī)模極大、公眾參與度較高的政策社群，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系逐漸緊密，如《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于加快新型建筑工業(yè)化發(fā)展的若干意見》（2020）等政策充分體現(xiàn)了綠色建筑與裝配式建筑的協(xié)調(diào)發(fā)展、建筑工業(yè)化和信息化的融合發(fā)展。

在學(xué)習(xí)動因上，第一段政策時期，政府對建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的政策學(xué)習(xí)主要基于城市住宅面臨嚴(yán)重的短缺，一定程度上被迫大量采用裝配式建筑，而到了第二、三段政策時期，隨著綠色低碳、可持續(xù)化、信息化等理念的普及和發(fā)展，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的政策學(xué)習(xí)主體在其影響下發(fā)生了大幅的轉(zhuǎn)變。

在學(xué)習(xí)目標(biāo)上，第一段政策時期，政府對建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的政策學(xué)習(xí)主要局限于政策工具（推廣裝配式）層面的學(xué)習(xí)，但到了第二、三段政策時期，政策學(xué)習(xí)主要是為了改善我國建筑業(yè)人工短缺、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和安全事故頻發(fā)等現(xiàn)狀，推進(jìn)傳統(tǒng)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，如在“雙碳”理念的推動下，在2018—2021年建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化指導(dǎo)性政策中，涉及綠色建筑類的政策占比達(dá)到了65%。由此可見，這兩段時期的學(xué)習(xí)目標(biāo)已經(jīng)上升到政策工具背后理念和范式的反思。

在發(fā)生條件上，第一政策時期處于計劃經(jīng)濟(jì)時代和改革開放初期，民間資本數(shù)量極少，政策學(xué)習(xí)呈現(xiàn)出高強(qiáng)度的政府組織動員能力和較低的社會參與度，到了第三段政策時期，在高強(qiáng)的政府組織能力存在的同時，裝配式建筑（如萬科、遠(yuǎn)大等企業(yè)）、綠色建筑（如萬科等企業(yè)）、建筑信息化（如廣聯(lián)達(dá)公司等）都有極高的民間參與度，在發(fā)展建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，逐漸形成了企業(yè)主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型、協(xié)同創(chuàng)新型等3種發(fā)展模式[7]。

5 江蘇省建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策變遷和學(xué)習(xí)模式探討

江蘇省作為國家建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的試點省份，政策的出臺數(shù)量以及試點項目的推廣數(shù)量一直處在全國的前列。本節(jié)以江蘇省為例，探討江蘇省建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和學(xué)習(xí)模式。本文收集了江蘇省建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)指導(dǎo)性政策共47部，表3是其具體年份的數(shù)量分布。

表3 江蘇省建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策年份與數(shù)量分布

在第一政策時期，江蘇省主要是直接印發(fā)并實施中央的政策文件；直到第二政策時期，江蘇省才零星地制定和出臺相關(guān)政策，政策的涵蓋范圍與中央文件相符，同時在把握整體方向和框架不變的主旨下，結(jié)合了江蘇省建筑業(yè)的發(fā)展實際和現(xiàn)狀。2007年，江蘇省建管局出臺《江蘇省建筑工業(yè)化導(dǎo)則》，成為全國第一個在省級層面上進(jìn)行建筑工業(yè)化技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)的省份，提出用10年時間成為國內(nèi)建筑工業(yè)化強(qiáng)省，用20年時間成為與國際建筑工業(yè)化發(fā)達(dá)國家接軌的建筑工業(yè)化強(qiáng)省，并設(shè)立了具體目標(biāo)。

在第三段政策時期（2010年后），江蘇省政策出臺的數(shù)量有了明顯的提升，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)容框架不斷完善，主要特點為全面布局、協(xié)同發(fā)展、具體細(xì)化。2014年《江蘇省政府關(guān)于加快推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化促進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》出臺，這是江蘇省在中央提出“建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”的概念后，首次在省級層面頒布直接以建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化命名的政策。

2017年《江蘇省“十三五”建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展綱要》和《省政府關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展的意見》出臺，開始從戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的改革；2017年末，江蘇省住建廳率先在全國制定發(fā)布《江蘇建造2025行動綱要》，政策體系逐漸形成了裝配式建筑、成品住房和綠色建筑“三位一體”融合發(fā)展，精益建造、數(shù)字建造、綠色建造、裝配式建造“四個協(xié)同”聯(lián)動發(fā)展的政策格局。

2021年7月，《江蘇省建筑業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)，明確提出新開工裝配式建筑占同期新開工建筑面積比達(dá)50%、成品化住房占新建住宅70%、裝配化裝修占成品住房30%等具體目標(biāo)。另外，江蘇省在此期間也編制了《裝配整體式混凝土結(jié)構(gòu)檢測技術(shù)規(guī)程》《預(yù)制預(yù)應(yīng)力混凝土裝配整體式結(jié)構(gòu)技術(shù)規(guī)程》《成品住房裝配化裝修構(gòu)造圖集》等20多部地方標(biāo)準(zhǔn)、圖集。

以上介紹了江蘇省建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策的變遷歷程，下面詳細(xì)論述江蘇省的政策學(xué)習(xí)模式。本文認(rèn)為，江蘇省建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的政策學(xué)習(xí)模式同為由吸取教訓(xùn)型模式向社會學(xué)習(xí)型模式轉(zhuǎn)變。

在我國的第一政策時期，江蘇省未出臺地方性的政策文本，主要使用國家層面的政策和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，即符合吸取教訓(xùn)型學(xué)習(xí)模式。

在第二、第三政策時期，省級層面的建筑工業(yè)化、住宅產(chǎn)業(yè)化、綠色建筑、建筑信息化等政策體系越來越完善。首先，在學(xué)習(xí)主體和發(fā)生條件上，江蘇省的政策社群數(shù)量多、規(guī)模大，多年來培育了一批龍頭骨干企業(yè)，政府與企業(yè)聯(lián)系緊密，創(chuàng)建了一批建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化試點示范。

截至2020年12月，江蘇省創(chuàng)建省建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化示范城市13個、示范園區(qū)7個、示范基地193個、示范工程95個，逐步形成“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的發(fā)展方向。

從學(xué)習(xí)目標(biāo)和學(xué)習(xí)動因上看，這些政策文件不僅僅只是本著實用性態(tài)度、采用政策工具以解決某類社會問題，而是由外部的“綠色”“節(jié)能”“標(biāo)準(zhǔn)化”“產(chǎn)業(yè)化”等新興理念所推動，在第三段政策時期的后期，學(xué)習(xí)動因上發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變，政策制定受到生態(tài)文明建設(shè)新理念、低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展理念思潮影響顯著，同時江蘇省一再強(qiáng)調(diào)推動和促進(jìn)建筑業(yè)的改革發(fā)展，“改革”一詞意味著政策工具背后理念和范式的改變及調(diào)整，與之相類似的還有“轉(zhuǎn)型”“升級”等用詞，與社會學(xué)習(xí)模式相符。

6 結(jié)語

本文研究發(fā)現(xiàn)，新中國成立以來，我國的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策經(jīng)歷了“單一發(fā)展—橫向擴(kuò)充—全面發(fā)展”的變遷過程，20世紀(jì)90年代之前，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的概念還局限于建筑工業(yè)化階段，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、城市住宅嚴(yán)重緊缺之時，國家層面被動地出臺建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策，照搬或者是套用發(fā)達(dá)國家的政策、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系，在性能、專業(yè)化程度、安全性上的弱勢，加之現(xiàn)澆結(jié)構(gòu)以其建設(shè)規(guī)模大、個性化多樣性、抗震性好等優(yōu)點，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展一度停滯。在此期間，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的學(xué)習(xí)模式主要是吸取教訓(xùn)型，盡管一直在借鑒、學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗，但是這種政策學(xué)習(xí)一直處在相對封閉的政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，只是階段性地動員了部分群體，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，民間資本幾乎為零，社會與市場并未發(fā)揮足夠的作用，眾多因素相互作用導(dǎo)致了這段時期建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化“政策熱，實踐冷”的現(xiàn)象。

反觀21世紀(jì)初開始的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展浪潮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步向前，民間資本蓬勃發(fā)展，住宅產(chǎn)業(yè)規(guī)模急劇擴(kuò)張，可持續(xù)化發(fā)展、綠色節(jié)能、信息化等理念一再被中央提及，為建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。中央從建筑工業(yè)化、住宅產(chǎn)業(yè)化、建筑信息化、綠色建筑等方面著手，大量出臺政策，全力推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。中央政策在此時期對建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)不僅僅局限于工具性理解，而是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展潮流下的治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。此時的政策學(xué)習(xí)模式明顯以社會學(xué)習(xí)為主導(dǎo)，政策社群規(guī)模大，政策背后理念和范式發(fā)生改變，與社會主體聯(lián)系度較高的特征愈發(fā)明顯。

政府在這一時期總結(jié)了20世紀(jì)失敗的教訓(xùn)，制定的政策更加符合各方的利益，更加適應(yīng)社會發(fā)展的潮流，極大增強(qiáng)了民間資本參與的意愿和信心。一大批企業(yè)（以萬科、長沙遠(yuǎn)大為代表）通過成立研究中心或者與科研單位合作，自主研發(fā)并推廣建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化；另外，政府、企業(yè)、高校等之間的協(xié)同創(chuàng)新型合作也更加普遍，逐步形成政產(chǎn)學(xué)研良性的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，造就了如今“政策熱，實踐熱”的現(xiàn)象。