文／田鯤 長(zhǎng)沙市天吉土地規(guī)劃咨詢有限公司 湖南長(zhǎng)沙 410000

引言：

土地作為人類生活的基礎(chǔ)，而目前卻存在人地矛盾突出的情況，如何對(duì)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，降低集約用地的使用成為了目前土地管理當(dāng)中所重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。目前，許多地區(qū)都已經(jīng)實(shí)行了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，這有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。但是在開展工作時(shí)存在片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)象，沒有考慮到農(nóng)民意愿，這嚴(yán)重影響了土地管理秩序。因此加大對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)行中問題進(jìn)行研究勢(shì)在必行。

1、我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤概述

目前，我國(guó)建設(shè)用地的供應(yīng)與需求之間存在著日益突出的矛盾，《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》的出臺(tái)有效整理了部分城鎮(zhèn)和農(nóng)村的建設(shè)用地，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)及土地復(fù)墾有一定的推動(dòng)作用[1]。《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》是一種比較好地解決土地供需矛盾的方式。

該辦法對(duì)建設(shè)用地增減掛鉤的意義進(jìn)行了明確，在每年對(duì)土地整體利用方式進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要將之前可以用在城鄉(xiāng)建設(shè)或者可以用于拆舊的地塊放置在一起，拆除舊的設(shè)施，使其能夠成為新的建設(shè)用地[2]。采用建新留用、建新安置以及復(fù)墾耕地等方式，規(guī)范化使用土地，這不僅能夠大力提升耕地質(zhì)量和數(shù)量，也能夠有效節(jié)約集約用地。通過使用建設(shè)用地增減掛鉤措施，能夠更好地使用城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地。

2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施成效

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目以保障農(nóng)民土地權(quán)益、保護(hù)耕地為出發(fā)點(diǎn)，其是一種有效的保護(hù)資源、推動(dòng)發(fā)展的方式。具體來說，目前該項(xiàng)目取得了以下成效：

2.1 緩解了城市供地緊張的矛盾

目前各個(gè)城市每年的發(fā)展用地指標(biāo)都有著比較嚴(yán)格的要求，這造成城市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化的過程當(dāng)中存在著制約。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，能夠在保證耕地占補(bǔ)平衡的條件之下，在城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中使用掛鉤指標(biāo)，從而做到既不占用年度指標(biāo)，也不會(huì)占用其他建設(shè)用地的指標(biāo)，從而大大緩解了指標(biāo)壓力，能夠大力推動(dòng)我們國(guó)家城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

圖1 某村“空心村、空心房”圖

2.2 推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

從長(zhǎng)期來看，我們國(guó)家農(nóng)民的居住形式大多都是自發(fā)形成自然院落，村莊為農(nóng)民自己建設(shè)，因?yàn)槿狈茖W(xué)的指導(dǎo)，導(dǎo)致村莊布局不夠合理，這嚴(yán)重影響了農(nóng)村的規(guī)劃。通過開展掛鉤，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行規(guī)劃，讓原本分散的居民逐漸聚集，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效開展環(huán)境衛(wèi)生整治，這大大改善了居民的生活環(huán)境，有效推動(dòng)來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)。

2.3 進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村土地管理制度改革

由于受到集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)村土地等相關(guān)法律的約束，目前我們國(guó)家在農(nóng)村土地權(quán)益保障、運(yùn)行管理、所有人主體等方面缺乏明確的政策，農(nóng)村土地使用的管理制度還有待進(jìn)一步深入研究，農(nóng)村集體建設(shè)用地目前還無法充分展現(xiàn)其價(jià)值，在市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)方面還有著不足。而采用增減掛鉤的方式則是指通過使用合適的方式來調(diào)整土地權(quán)屬，從而流轉(zhuǎn)建設(shè)用地，采用更加有效的措施來對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)，從而保障農(nóng)民權(quán)益[3]。這種方式也進(jìn)一步整治了低效土地，使其成為推動(dòng)土地資源轉(zhuǎn)向土地資本、土地資產(chǎn)的重要抓手。這也有效推動(dòng)了農(nóng)村土地管理制度的改革，促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，提高農(nóng)村土地資源價(jià)值，有利于偏遠(yuǎn)農(nóng)村享受城市改革發(fā)展紅利。此外，實(shí)行增減掛鉤項(xiàng)目也有利于建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)征地制度改革、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等。

3、我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題

3.1 掛鉤項(xiàng)目和相關(guān)規(guī)劃缺少銜接

在申請(qǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之前需要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循有關(guān)政策需求，科學(xué)的進(jìn)行規(guī)劃，并通過采用典型示范的方式，開展綜合整治。然而在實(shí)際操作時(shí)，部分地區(qū)為了能夠更好地解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)不足的有關(guān)問題，在選擇項(xiàng)目時(shí)常常只關(guān)注眼前利益，隨意規(guī)劃，造成所設(shè)計(jì)的掛鉤規(guī)劃不能有效和總體規(guī)劃銜接，存在規(guī)劃不合理的情況，無法科學(xué)引導(dǎo)及控制土地結(jié)構(gòu)，造成土地在質(zhì)量、數(shù)量、空間秩序等方面存在錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)，無法有效滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，難以解決各種爭(zhēng)地矛盾。

3.2 政策宣傳不到位

雖然我國(guó)城鄉(xiāng)掛鉤政策已制定多時(shí)，但部分農(nóng)民對(duì)該工作的認(rèn)識(shí)還不夠深入，這主要原因就是因?yàn)樾麄髁Χ炔粔?。許多農(nóng)民都單純的認(rèn)為掛鉤就是指將農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，所以部分農(nóng)民會(huì)感到抵觸，因此應(yīng)當(dāng)要針對(duì)這一現(xiàn)象對(duì)宣傳方向進(jìn)行調(diào)整[4]。此外，目前關(guān)于該政策的宣傳切入點(diǎn)主要是強(qiáng)調(diào)缺少足夠的建設(shè)用地，因此開展農(nóng)村土地整合，這也比較容易讓人產(chǎn)生誤解，因此需要及時(shí)調(diào)整。

3.3 管理手段不科學(xué)

在開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作時(shí)一般都急于開始工作，而并沒有在開展工作之前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體分析，這導(dǎo)致無法持續(xù)開展掛鉤管理工作。還有一些掛鉤項(xiàng)目只關(guān)注工作指標(biāo)，導(dǎo)致在開展掛鉤工作時(shí)無法有效核查。此外還有部分掛鉤項(xiàng)目在管理時(shí)只關(guān)注周轉(zhuǎn)指標(biāo)，而未關(guān)注到歸還指標(biāo)，由于沒有科學(xué)的管理手段導(dǎo)致在最后需要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行核減。

3.4 多部門協(xié)作機(jī)制不健全，缺少完善的資金保障體系

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作一般不僅僅是國(guó)土部門的事情，其涉及到地方各個(gè)部門，需要縣政府協(xié)調(diào)各單位，統(tǒng)籌解決好從規(guī)劃、調(diào)查到項(xiàng)目運(yùn)作這個(gè)過程當(dāng)中的一系列問題。然而目前部分縣級(jí)政府還未能建立起多部門協(xié)作推進(jìn)機(jī)制，導(dǎo)致部分項(xiàng)目難以有效開展。此外，各個(gè)部門關(guān)于惠農(nóng)的資金由各個(gè)部門分開管理使用，沒有整合，因此無法充分發(fā)揮出資金效用。一些地區(qū)增減掛鉤項(xiàng)目的資金來源一般是財(cái)政投入以及土地整理項(xiàng)目資金，社會(huì)資金占比非常小，導(dǎo)致資金無法滿足拆遷補(bǔ)償?shù)男枨?，拆遷改造工作難度較大。

3.5 農(nóng)民補(bǔ)償安置不到位，標(biāo)準(zhǔn)不一

一些地區(qū)還未能健全資金投入及返還機(jī)制，土地的增值收益還沒有全額返回到農(nóng)村，農(nóng)村缺乏足夠的資金來開展公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于上級(jí)撥付的補(bǔ)償款，一些地方政府沒有能夠發(fā)放到位，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，甚至相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊有著不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這造成矛盾激化，無法順利開展工作。

3.6 復(fù)墾后監(jiān)管難度大

根據(jù)要求，在確定增減掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)需要首先考慮到農(nóng)村新增建設(shè)用地的需求，若有結(jié)余，則可以將其調(diào)整為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，所設(shè)定的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際規(guī)劃要求，并將其納入到年度建設(shè)用地計(jì)劃當(dāng)中。然而在增減掛鉤制度當(dāng)中，卻缺乏明確的指標(biāo)，且由于部分農(nóng)村產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展規(guī)劃，無法較好的反映出潛在用地的需要。因此，很容易忽視一些農(nóng)村新增用地，而那些所規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)要真正體現(xiàn)出收益則需要將其流轉(zhuǎn)進(jìn)入城鎮(zhèn)，這導(dǎo)致政府具有自我實(shí)施和自我監(jiān)管的雙重功能，這種方式導(dǎo)致監(jiān)管難度大，且監(jiān)管效果較差。

3.7 復(fù)墾后耕地質(zhì)量低、面積小，新占用耕地等級(jí)高

農(nóng)村建設(shè)用地新復(fù)墾的土地質(zhì)量較低，由于耕地肥力的培養(yǎng)需要一定的時(shí)間，一部分增減掛鉤項(xiàng)目雖然復(fù)墾的耕地?cái)?shù)量達(dá)到了指標(biāo)要求，但復(fù)墾后的耕地質(zhì)量較低，部分新復(fù)墾的耕地含有大量磚塊、顆粒較大，土地有機(jī)質(zhì)含量較低，且復(fù)墾后一些耕地幾年不能用于作物種植，甚至存在占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象。

4、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的對(duì)策

4.1 提高重視力度，深入宣傳增減掛鉤政策

各級(jí)政府要加大宣傳力度，加大對(duì)于增減掛鉤工作的重視力度，將掛鉤工作納入日常工作目標(biāo)考核當(dāng)中，并建立起相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲、考核、檢查機(jī)制[5-6]，要制定科學(xué)的管理體系、嚴(yán)格的操作程序以及農(nóng)村補(bǔ)償機(jī)制。要將宣傳工作做得更加深入、更加細(xì)致，引導(dǎo)民眾主動(dòng)參與到增減掛鉤工作當(dāng)中。

4.2 堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，完善項(xiàng)目規(guī)劃管理機(jī)制

要以公平、公正為原則，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)根據(jù)城市實(shí)際情況、政府要根據(jù)城市實(shí)際建設(shè)情況、城市的戰(zhàn)略地位以及城市土地利用績(jī)效水平等來確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤總量[7]。要有效統(tǒng)籌規(guī)劃，將拆舊區(qū)以及建新區(qū)當(dāng)成一個(gè)整體來放入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局當(dāng)中，要科學(xué)地對(duì)其進(jìn)行定位，對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)空間、生態(tài)保護(hù)等統(tǒng)籌考慮，從而形成一個(gè)村莊和城鎮(zhèn)架構(gòu)合理，能夠相互銜接的城鄉(xiāng)形態(tài)。要根據(jù)區(qū)域的不同來對(duì)環(huán)境保護(hù)要求、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、復(fù)墾耕地標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行確定，建立起綜合規(guī)劃評(píng)估體系。要對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)行以及監(jiān)督進(jìn)行強(qiáng)化，適當(dāng)?shù)膶?duì)規(guī)劃編制、監(jiān)督以及審查進(jìn)行分離，從而做到嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃[8]。

4.3 轉(zhuǎn)變片面追求增加城鎮(zhèn)用地指標(biāo)的思想

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施的目的是將城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整作為紐帶，彰顯城鎮(zhèn)土地價(jià)值，并返還農(nóng)村土地級(jí)差收益，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。各地應(yīng)當(dāng)要加大對(duì)于該政策的認(rèn)識(shí)力度，從保護(hù)耕地及農(nóng)民土地權(quán)益出發(fā)，將推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為目標(biāo)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃來推進(jìn)增減掛鉤政策。不能把解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為唯一目的，只關(guān)注城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模，影響到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。此外，對(duì)于滿足整治條件的拆舊還建項(xiàng)目區(qū)域，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開展土地整治，加大資金投入力度，從而大大提升耕地質(zhì)量及數(shù)量[9]。

4.4 拓寬項(xiàng)目區(qū)的資金供給方式

為了能夠有效實(shí)施這個(gè)項(xiàng)目，要確保資金穩(wěn)定供應(yīng)。而目前資金來源的主要方式是政府供給，這種方式穩(wěn)定性不夠，因此需要采用更加多元化的資金供給方式。可以根據(jù)制定增減掛鉤指標(biāo)的單位需求來提交建設(shè)用地所需費(fèi)用，并且引導(dǎo)部分企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)資金聚攏，之后再統(tǒng)一處理獲得的資金。此外，還應(yīng)當(dāng)妥善處理建新區(qū)中的農(nóng)戶以及土地復(fù)墾，合理安排資金使用路徑。對(duì)于建新區(qū)中的備用土地，在公開出讓后，將土地補(bǔ)償金交由企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行投資。此外也可以采用當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或個(gè)人與政府合作的方式，來實(shí)現(xiàn)聯(lián)合開發(fā)，從而真正做到合理利用土地。如對(duì)于處在城郊位置或者城中村的村莊，可以對(duì)其進(jìn)行股份制優(yōu)化升級(jí)。具體地說首先應(yīng)當(dāng)量化處理集體土地及部分農(nóng)戶私人房產(chǎn)，使其形成股份公司，這樣就能將農(nóng)戶所擁有的個(gè)人土地以房產(chǎn)的方式入股，之后再采用公司經(jīng)營(yíng)的方式來改造村莊，政府給予一定優(yōu)惠并補(bǔ)償土地出讓金和部分基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，指導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶開展工作，從而引導(dǎo)農(nóng)戶都參與到項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，為其提供途徑及充足的資金[10]。

4.5 加強(qiáng)安置保障

地方政府應(yīng)當(dāng)在目前已經(jīng)存在的掛鉤政策上加大農(nóng)民所產(chǎn)生的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、購(gòu)房等支持力度，做好農(nóng)民的社會(huì)保障工作，要根據(jù)農(nóng)民的需求，保證增減掛鉤工作的公開透明，確保農(nóng)民利益不受侵犯。要關(guān)注農(nóng)民就業(yè)問題，并建立起就業(yè)和社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制，從而監(jiān)督是否做好農(nóng)民監(jiān)督工作。在選擇掛鉤項(xiàng)目時(shí)還要充分聽取農(nóng)民想法，公平公正的對(duì)農(nóng)民進(jìn)行足額補(bǔ)償，確保農(nóng)民能夠得到妥善安置，不影響農(nóng)民的正常生活。

4.6 多渠道提高新增耕地質(zhì)量

首先應(yīng)當(dāng)要將耕地質(zhì)量等級(jí)與指標(biāo)價(jià)格相互關(guān)聯(lián)，讓交易價(jià)格梯度有所拉大，不得出現(xiàn)惡心追求耕地面積的現(xiàn)象；其次是要轉(zhuǎn)變思想意識(shí)，要將耕地單位面積生產(chǎn)糧食的能力作為基礎(chǔ)建立起耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)保護(hù)機(jī)制，在考核內(nèi)容當(dāng)中假如新增耕地質(zhì)量。再次是應(yīng)當(dāng)要嚴(yán)格把控耕地的細(xì)碎化程度，根據(jù)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平來劃分耕地。最后有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，大力提高基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平，通過多種措施來有效保證土壤當(dāng)中的有機(jī)物含量，而對(duì)于采礦用復(fù)墾工程則需要關(guān)注如何有效降低土壤當(dāng)中所含重金屬的量。

4.7 完善項(xiàng)目管護(hù)機(jī)制

項(xiàng)目管護(hù)包括做好預(yù)防和監(jiān)管兩方面工作。首先對(duì)于新增耕地，一般會(huì)采用多種經(jīng)營(yíng)權(quán)分配的方式，使得經(jīng)營(yíng)主體能夠和復(fù)耕地相互匹配。其次，應(yīng)當(dāng)在土地承包權(quán)沒有變動(dòng)的前提之下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效連接，從而使得市場(chǎng)能夠合理調(diào)控所經(jīng)營(yíng)的耕地。再次是對(duì)于增減掛鉤項(xiàng)目所產(chǎn)生的盈利，應(yīng)該預(yù)留部分，將該部分資金用于后續(xù)耕地維護(hù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村集體來獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，從而保證耕地后續(xù)能夠得到合理使用。四是應(yīng)當(dāng)建立起監(jiān)督與乘法機(jī)制。要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定簽訂《新增耕地耕種管護(hù)合同》，明確承包方和監(jiān)管方的義務(wù)，并根據(jù)合同要求及實(shí)際情況制定處罰措施。

結(jié)語：

總的來說，現(xiàn)如今我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾還未能得到有效解決，有必要加大對(duì)于重視城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的重視。因?yàn)椴煌貐^(qū)情況有所不同，所以在推行增減掛鉤項(xiàng)目時(shí)會(huì)遇到一系列問題，這就需要當(dāng)?shù)卣⒆銓?shí)際，通過調(diào)整和創(chuàng)新政策，來提高城鄉(xiāng)用地增減掛鉤政策的適用性，有效解決目前我國(guó)城鄉(xiāng)用地緊張的現(xiàn)象，保護(hù)耕地。