(緬甸)伍慶祥

引 言

16-19世紀(jì)，西方殖民者東來，亞洲絕大部分國家先后淪為西方列強(qiáng)的殖民地。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，亞洲民族主義逐漸萌發(fā)和崛起，掀起了反殖民民族獨(dú)立運(yùn)動。二戰(zhàn)后，東南亞各國先后取得獨(dú)立，但在建構(gòu)現(xiàn)代民族國家的過程中，都不同程度地面臨著民族、宗教和意識形態(tài)的沖突與挑戰(zhàn)。其中，緬甸是最具代表性的國家之一，迄今為止，這個國家仍未基本完成現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)。

1948年獨(dú)立后不久，緬甸即開始陷入大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)和民族沖突。至今70多年來，緬甸內(nèi)戰(zhàn)仍未能平息。期間，緬甸發(fā)生了四次軍事政變，導(dǎo)致國家體制數(shù)次發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，軍人廢除了兩部憲法，制定了兩部憲法。截至目前，緬甸共出臺過三部憲法，分別是1947年出臺的《緬甸聯(lián)邦憲法》、1974年出臺的《緬甸社會主義聯(lián)邦共和國憲法》以及2008年出臺的現(xiàn)行《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》。這三部憲法的廢立過程實際上正是緬甸現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的過程，其中存在的問題、沖突與困境是我們理解這一議題的重要視角。

目前，學(xué)界對緬甸憲法的研究已有一定的成果。這些成果在理論視角上都遵循了政治憲法學(xué)將憲法的政治性作為“中心概念”(1)參見高全喜：《政治憲法學(xué)的興起于嬗變》，《交大法學(xué)》2010年第1期。或“根本屬性”(2)參見泮偉江：《憲法的社會學(xué)啟蒙——論作為政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的憲法》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2019年第3期。的出發(fā)點，但在研究方法上則分為兩種范式。一是將憲法作為分析緬甸政治材料的憲法解釋學(xué)范式，如1947年憲法所體現(xiàn)的國家發(fā)展戰(zhàn)略(3)祝湘輝：《制度設(shè)計與現(xiàn)代化的挫折——試論1947年《緬甸聯(lián)邦憲法》與緬甸發(fā)展戰(zhàn)略的選擇》，《東南亞研究》2009年第5期。、2008年憲法作為繼續(xù)保持軍人干政的策略(4)范宏偉、肖君擁：《緬甸新憲法(2008)與緬甸民主憲政前景》，《太平洋學(xué)報》2008年第8期。和“裝飾性掩蓋”(5)Susanne Prager Nyein, “Expanding Military, Shrinking Citizenry and the New Constitution in Burma”, Journal of Contemporary Asia, Vol.39, No.4, 2009，pp.638-648.所提供的法律保護(hù)(6)Stewart Manley, “Exploring the Paradox of Limitation Clauses: How Restrictions on Basic Freedoms in the 2008 Myanmar Constitution May Strengthen Human Rights Protections”, Australian Journal of Human Rights, Vol.16, No.1, 2010, pp.155-192.，以及民族國家構(gòu)建設(shè)想(7)劉務(wù)：《緬甸2008年憲法框架下的民族國家構(gòu)建——兼論緬甸的邊防軍改編計劃》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2014年第4期。等。二是將研究的重心從憲法文本轉(zhuǎn)移到形成憲法的政治規(guī)則研究的憲法社會學(xué)范式(8)參見喻中：《憲法社會學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2016年。，如英日殖民遺產(chǎn)對1947年憲法的影響(9)Maung Maung, Burma’s Constitution, Netherlands: Springer Netherlands, 1961.、1974年憲法與選舉的準(zhǔn)備過程(10)Albert D. Moscotti, Burma’s Constitution and Elections of 1974, Singapore: ISEAS Publishing, 1977.、民族問題對1974年憲法的影響(11)Robert H. Taylor, “Burma’s National Unity Problem and the 1974 Constitution”, Contemporary Southeast Asia, Vol.1, No.3, 1979,pp.232-248.、軍人集團(tuán)的專業(yè)化程度對權(quán)力分享的影響(12)Aurel Croissant and Jil Kamerling, “Why Do Military Regimes Institutionalize? Constitution-Making and Elections as Political Survival Strategy in Myanmar”, Asian Journal of Political Science, Vol.21, No.2, 2013,pp.105-125.、緬甸制憲過程產(chǎn)生的“社會整合”效果(13)David C. Williams, “Constitutionalism Before Constitutions: Burma’s Struggle to Build a New Order”, Texas Law Review, Vol.87, 2009,pp.1957-1993.、2008年憲法制憲作為軍政府建設(shè)“軍國體制”的“先發(fā)制人的過程”(14)Melissa Crouch, The Constitution of Myanmar A Contextual Analysis, Oxford: Hart Publishing, 2019; Melissa Crouch, “Pre-emptive Constitution-Making: Authoritarian Constitutionalism and the Military in Myanmar”, Law & Society Review, Vol.54, No.2, 2020,pp.487-515.等。

以上成果為理解緬甸憲法的內(nèi)容及其背后的政治結(jié)構(gòu)和過程具有一定的意義，但仍有進(jìn)一步探討的空間。首先，兩種范式都將憲法解讀為制憲者維護(hù)自身利益的理性策略和手段，這種簡單的工具性分析忽略了憲法背后建構(gòu)現(xiàn)代民族國家的宏觀政治過程。其次，以上研究都專注于對某一特定憲法的文本或制憲過程進(jìn)行分析，這樣的截面研究無法窺見緬甸三部憲法變遷背后的政治思想脈絡(luò)。最后，兩種范式對文本和過程的選擇性偏向，難以顯現(xiàn)三部憲法的制憲過程、憲法文本與政治實踐之間的內(nèi)在邏輯。簡而言之，現(xiàn)有研究成果未能剖析出三部憲法背后所蘊(yùn)含的緬甸民族國家建構(gòu)的政治過程與思想變遷。

憲法研究應(yīng)該是對“政治運(yùn)行的真實規(guī)則”(15)喻中：《憲法社會學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2016年，第30頁。的研究，但僅僅指出什么是政治運(yùn)行的真實規(guī)則，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這些真實規(guī)則是如何產(chǎn)生以及運(yùn)作的，為此需要結(jié)合憲法解釋學(xué)與憲法社會學(xué)的方法解讀憲法產(chǎn)生的文化結(jié)構(gòu)、情境與標(biāo)記(earmarking)過程。亞歷山大(Jeffrey C. Alexander)指出，憲法作為“法律之法”，不只是獲取經(jīng)濟(jì)和政治利益的手段，更是社會團(tuán)結(jié)的符號表征，這種文化結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在動機(jī)、社會關(guān)系和制度三個從微觀到中觀再到宏觀的遞進(jìn)式層面(16)Jeffrey C. Alexander, The Civil Sphere, New York: Oxford University Press, 2006, pp.164, 56-57; Jeffrey C. Alexander, The Meanings of Social Life: A Cultural Sociology， New York: Oxford University Press, 2003, p.121.。而為了對這套文化結(jié)構(gòu)的作用進(jìn)行細(xì)致的探討，需要把互動的“情境作為出發(fā)點”，“個體是以往互動情境的積淀，又是每一新情境的組成成分”(17)〈美〉 蘭德爾·柯林斯著，林聚任等譯《互動儀式鏈》，商務(wù)印書館，2018年，第32-33頁。。標(biāo)記是本文對緬甸憲法進(jìn)行分析的主要工具。擇利澤(Viviana A. Zelizer)在其名著《金錢的社會意義》中創(chuàng)造了這一概念來解釋人們通過對金錢賦予不同的意義和用途，創(chuàng)造出主觀上不同價值的金錢并以此來定義社會關(guān)系和情境；標(biāo)記的過程主要有三種路徑，一是賦予貨幣不同的意義，二是制定或分配貨幣的使用，三是創(chuàng)造或轉(zhuǎn)換出嶄新的貨幣(18)〈美〉維維安娜·擇利澤著，姚澤林等譯《金錢的社會意義》，華東師范大學(xué)出版社，2021年，第49-50頁。。不同的社會情境和社會關(guān)系在形塑貨幣，但當(dāng)人們需要面對微妙或復(fù)雜的社會互動時，才會給其中的貨幣貼上不同的標(biāo)記。而且，人們不僅標(biāo)記金錢，對所有類型的事物都會進(jìn)行標(biāo)記，以此來定義社會關(guān)系。擇利澤的標(biāo)記概念屬于經(jīng)濟(jì)社會學(xué)和文化社會學(xué)的范疇，通過借鑒社會學(xué)的概念，有助于揭示憲法的社會意義及其映射的社會情景和社會關(guān)系：制憲者是如何賦予憲法意義，如何為憲法指定用途，如何創(chuàng)造出新的憲法的。

具體到緬甸憲法的案例，正如施米特(Carl Schmitt)所說，憲法是一個國家的“根本規(guī)范或根本法”(19)〈德〉卡爾·施米特著，劉鋒譯《憲法學(xué)說》，上海人民出版社，2016年，第4頁。，二戰(zhàn)后脫離殖民統(tǒng)治建立的現(xiàn)代民族國家大多都將起草憲法與實施憲政視作建國的當(dāng)務(wù)之急。無論制憲者信奉何種意識形態(tài)，屬于哪個政治利益集團(tuán)，當(dāng)其開展制憲過程——即為建立一個新的國家而制定一個總體框架時，就必須回應(yīng)擺脫殖民統(tǒng)治后的民族國家建構(gòu)的各種挑戰(zhàn)，無論這個回應(yīng)是否只顧及到某個利益集團(tuán)或者只是權(quán)宜之舉。在這樣的認(rèn)識下，我們可以將制憲過程理解為民族國家建構(gòu)過程的縮影，制憲者對民族國家建構(gòu)的愿景則反映在成文憲法之中。因此，制憲過程以及成文憲法的內(nèi)容對于研究憲法及民族國家建構(gòu)都是不可或缺的。

緬甸三部憲法誕生的政治背景、政治目的、過程與面臨的挑戰(zhàn)雖然各不相同，但都試圖對緬甸民族國家建構(gòu)問題進(jìn)行回應(yīng)和解答。這些問題反映在動機(jī)、社會關(guān)系與制度層面，它們的長期存在和變遷以及政治行動者各自試圖解決的努力，使得情境產(chǎn)生連續(xù)的變化，憲法的成文就是不同政治行動者在不同情境下對同樣問題的不同標(biāo)記。三部憲法的標(biāo)記，在動機(jī)層面，試圖確認(rèn)民族國家建構(gòu)最本質(zhì)的政治追求目標(biāo)；在社會關(guān)系層面，試圖去回答各民族間如何實現(xiàn)和平共處與平等對待；在制度層面，試圖為國家做出最正確的發(fā)展道路選擇。

基于這樣的理論思路，本文將以憲法社會學(xué)與憲法解釋學(xué)為視角，結(jié)合過程分析與文本解釋路徑，運(yùn)用緬甸憲法文本、官方文獻(xiàn)等材料，通過考察緬甸三部憲法誕生的“情境”變化下，制憲者們?nèi)绾卧趧訖C(jī)、社會關(guān)系和制度三個層面進(jìn)行政治“標(biāo)記”，來理解緬甸現(xiàn)代民族國家建構(gòu)過程中的政治過程和思想變遷脈絡(luò)，從而把握緬甸憲法隱含的緬甸政治的本質(zhì)。

一 對動機(jī)的標(biāo)記

(一)1947年憲法的“獨(dú)立自由”標(biāo)記

1885年，緬甸完全淪為英國殖民地之后，緬甸民族主義者謀求民族獨(dú)立的努力就一直沒有停止過。其中，昂山(Aung San)領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立運(yùn)動影響最大。二戰(zhàn)時期，昂山先與日本人合作，暫時驅(qū)離了英國殖民者，后又與同盟國合作趕走日本。戰(zhàn)后，昂山帶領(lǐng)反法西斯人民自由同盟(以下簡稱“同盟”)與英國進(jìn)行了多次談判，要求獲得國家獨(dú)立。

此時昂山需要回答的是獨(dú)立后的緬甸將要建成什么樣的民族國家這個問題。昂山領(lǐng)導(dǎo)的同盟是當(dāng)時緬甸力量最大的政治團(tuán)體，但是同盟之外依然還有許多與其競爭的政治勢力，如巴莫(Ba Maw)、吳素 (U Saw)領(lǐng)導(dǎo)的勢力，緬共以及少數(shù)民族勢力等。這些政治勢力與同盟在許多問題上都有分歧，但都有一個共同的目標(biāo)，即爭取緬甸獨(dú)立。因此，昂山的民族國家建構(gòu)的首要任務(wù)就是以實現(xiàn)“獨(dú)立自由”為紐帶團(tuán)結(jié)所有政治勢力。

1947年1月27日，昂山與英國首相克萊門特·艾德禮(Clement Richard Attlee)簽署了“昂山—艾德禮條約”，同意緬族將爭取與其他少數(shù)民族共同建國，并承諾盡快舉行建國議會選舉，制定憲法(20)【緬】覺年、丹倫、丁溫：《1945—1948 緬甸政治》，緬甸文化部歷史研究司，2013年，第277頁。本文使用的緬文資料，均為筆者自譯。。但是，昂山的這個成果不僅受到政敵吳素等人的質(zhì)疑，也受到緬甸民眾和各政治勢力的質(zhì)疑。為此，昂山回到緬甸后，于1947年2月4日通過廣播向民眾承諾：“有人說我們未能獲得一年內(nèi)獨(dú)立的承諾。一年內(nèi)能否獲得獨(dú)立是我們自己的事……只要我們能在5月或6月舉行建國議會。我們越快做好決定，我們就能越快獲得獨(dú)立?！?21)【緬】昂山：《昂山將軍的講話》，文學(xué)庫出版社，2017年，第127-129頁。這個“一年內(nèi)獲得獨(dú)立”的目標(biāo)催促著昂山和同盟盡快與少數(shù)民族領(lǐng)袖達(dá)成協(xié)議，舉行建國議會選舉，并出臺憲法。

為此，昂山于1947年2月12日與撣族、克欽族和欽族領(lǐng)袖簽署了《彬龍協(xié)議》，獲得了少數(shù)民族與緬族共同爭取獨(dú)立的條件。4月9日，建國議會選舉舉行，同盟贏得了90%以上的席位，成為主導(dǎo)建國議會的第一大政治組織。7月19日，在建國議會召開期間，昂山被暗殺身亡，但在建國議會召開之前，他已主導(dǎo)制定了14項憲法起草原則，完成了憲法草案。9月24日，建國議會完成使命，出臺了1947年憲法，吳努(U Nu)被選為臨時總理，并赴英國與艾德禮簽署了“努—艾德禮條約”。根據(jù)這項條約，緬甸于1948年1月4日正式獨(dú)立。

然而，1947年憲法反映的對“獨(dú)立自由”價值的保障，在實踐中反而不僅對同盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)造成影響，也導(dǎo)致了緬族與少數(shù)民族之間的撕裂。同盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)破裂的極端表現(xiàn)就是昂山被刺殺。在這之前，緬甸共產(chǎn)黨已經(jīng)脫離同盟。建國后，同盟內(nèi)部的各個政治組織繼續(xù)發(fā)生分裂，導(dǎo)致軍方于1958年發(fā)動不流血政變，接管了權(quán)力。國防總司令奈溫(Ne Win)上將組建的看守政府一直執(zhí)政到1960年，才將權(quán)力移交給大選中獲勝的吳努。緬族與少數(shù)民族之間的撕裂也在建國之初就已發(fā)生，為了獲得自治與自主權(quán)(民族邦地位)，克倫族、克倫尼族、孟族、若開族等都在建國后不久與以緬族為主的中央政府發(fā)生沖突。1962年，體制內(nèi)的撣族政治勢力也提出“聯(lián)邦訴求”，軍方以國家面臨顛覆危險為由，于3月2日發(fā)動政變，推翻同盟政府，成立了革命委員會軍政府。緬甸政治行動者們在追求政治獨(dú)立和自由時的政治內(nèi)耗與民族對立，引發(fā)了政治危機(jī)，為軍人政權(quán)的崛起創(chuàng)造了條件。

緬甸獨(dú)立以來的民族矛盾常常被簡單地解釋為英殖民時期“分而治之”的結(jié)果，然而這樣的論斷忽略了1947年憲法下緬甸民族問題的動態(tài)發(fā)展。獨(dú)立前，若開族與孟族原本就與緬族聯(lián)手爭取獨(dú)立；撣族、欽族、克欽族等則是在“彬龍會議”后與緬族達(dá)成了統(tǒng)一建國的共識；僅有克倫族對加入緬甸有所抵觸，但也未與緬族發(fā)生直接的沖突。而緬共雖然被排除在聯(lián)盟之外，但依然是合法政黨。緬甸以1947年憲法建國后，緬共和克倫族才與中央政府發(fā)生武裝沖突，原本已與緬族達(dá)成共識的孟族、若開族、克欽族與撣族等也都與中央政府發(fā)生了武裝斗爭?？梢姡⒅趁駮r期遺留的“結(jié)構(gòu)性因素”并不會自動產(chǎn)生民族沖突的結(jié)果，兩者之間還需要一個“文化過程”，即1947年憲法的標(biāo)記過程。當(dāng)然，為了更深入地解釋緬甸民族沖突的問題，除了憲法在動機(jī)層面的標(biāo)記外，還要關(guān)注社會關(guān)系與制度層面的標(biāo)記，這是本文后續(xù)章節(jié)將要繼續(xù)討論的話題。

(二)1974年憲法的“社會主義”標(biāo)記

1962年奈溫第二次發(fā)動政變后向全國發(fā)布公告，表示“為控制已經(jīng)陷入極其危險境地的緬甸聯(lián)邦，緬甸國防軍接管了政權(quán)并進(jìn)行保護(hù)?！?23)【緬】緬甸歷史真相寫作組：《緬甸政治轉(zhuǎn)型期(1962—1974)》，大學(xué)出版社，1993年，第2頁。奈溫所說的“危險境地”，一方面是指同盟及后來的聯(lián)邦黨政府對社會主義道路的背離，以及少數(shù)民族的獨(dú)立訴求對緬甸民族國家建構(gòu)造成的重大威脅。因此，他的首要任務(wù)是建立一個團(tuán)結(jié)且強(qiáng)大的政治組織，以社會主義來統(tǒng)一各民族。但他認(rèn)為軍人干政并非良好的政治現(xiàn)象，“革命委員會不該一直只由軍人來參與工作。軍人也不能一輩子都統(tǒng)治國家?！?24)【緬】緬甸歷史真相寫作組：《緬甸政治轉(zhuǎn)型期(1962—1974)》，大學(xué)出版社，1993年，第61-62頁。他希望成立一個以社會主義作為意識形態(tài)指南的政黨，出臺社會主義憲法，實施一黨專政。

隨后，在奈溫的指示下，革命委員會起草了日后成為緬甸社會主義綱領(lǐng)黨(以下簡稱“綱領(lǐng)黨”)意識形態(tài)基礎(chǔ)的《緬甸特色社會主義》。該文表示，緬甸發(fā)動獨(dú)立戰(zhàn)爭的目的是為了建立社會主義經(jīng)濟(jì)制度，然而無論是同盟還是緬甸共產(chǎn)黨都未能有效地實踐這一制度，提議緬甸應(yīng)該實施符合國情特色的社會主義道路(25)【緬】緬甸歷史真相寫作組：《緬甸政治轉(zhuǎn)型期(1962—1974)》，大學(xué)出版社，1993年，第67頁。。這篇文章最后以《革命委員會的意識形態(tài)宣言 緬甸社會主義綱領(lǐng)》之名于1962年4月30日向全國進(jìn)行廣播。隨后，奈溫根據(jù)這份綱領(lǐng)于7月4日成立了綱領(lǐng)黨。

綱領(lǐng)黨成立之初人數(shù)非常有限，是由13名軍方高層組成的“干部黨”和“核心黨”，而到了1972年時已發(fā)展到73,369名黨員，其中軍人黨員有42,359名(26)【緬】吳哥哥勒：《緬甸軍治與進(jìn)退維谷的政治》，丁薩北出版社，2013年，第116頁。。隨著綱領(lǐng)黨完成初步的黨建后，將軍人統(tǒng)治制度化為綱領(lǐng)黨統(tǒng)治的時機(jī)也來臨了。1971年6月28日，綱領(lǐng)黨舉行第一次全國代表大會，奈溫在開幕演講中宣布綱領(lǐng)黨今后的三大任務(wù)：(1)建立嚴(yán)密鞏固的黨；(2)實現(xiàn)各民族團(tuán)結(jié)；(3)制定憲法(27)【緬】緬甸社會主義綱領(lǐng)黨中央組織部：《緬甸聯(lián)邦革命委員會主席的政治轉(zhuǎn)型期歷史性演講3》，印刷與出版公司，1975年，第153頁。。關(guān)于制定憲法，奈溫表示：“我們緬甸社會主義綱領(lǐng)黨已經(jīng)從核心黨發(fā)展為人民黨。因此，起草憲法也應(yīng)該由黨來主導(dǎo)?！?28)【緬】緬甸社會主義綱領(lǐng)黨中央組織部：《緬甸聯(lián)邦革命委員會主席的政治轉(zhuǎn)型期歷史性演講3》，印刷與出版公司，1975年，第169-170頁。1971年9月25日，綱領(lǐng)黨開始了制憲工作， 1974年1月3日頒布了新的憲法。

1974年憲法明確宣布要建立社會主義經(jīng)濟(jì)、民主和社會。這一目標(biāo)的提出是基于吳努政府未能實現(xiàn)建設(shè)社會主義的目標(biāo)，對此憲法前言特別強(qiáng)調(diào)：由于“獨(dú)立后的舊憲法的缺陷以及資本家議會制的弊端，封建主、地主、資本家等的影響日益擴(kuò)大，導(dǎo)致社會主義幾近消失。為從該局勢下獲得解放，建立社會主義，緬甸聯(lián)邦革命委員會因應(yīng)歷史責(zé)任而誕生，并制定了緬甸社會主義綱領(lǐng)，成立了緬甸社會主義綱領(lǐng)黨?！?974年憲法前言部分還批評獨(dú)立后上臺的吳努政府和執(zhí)政黨是不合格的社會主義建設(shè)者，在他們的統(tǒng)治下緬甸不斷偏離社會主義目標(biāo)。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，真正的社會主義踐行者綱領(lǐng)黨才“因應(yīng)歷史責(zé)任而誕生”，全體人民要“忠誠地接受緬甸社會主義綱領(lǐng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。而在制憲期間，奈溫根據(jù)新憲法的精神已經(jīng)提前卸下軍職，并在后來根據(jù)憲法舉行的1974年選舉中當(dāng)選為綱領(lǐng)黨政府的總統(tǒng)。在奈溫親身經(jīng)歷了同盟政府的不斷分裂以及對社會主義實踐的不力后指示起草的1974年憲法，不再將政治行動者的動機(jī)標(biāo)記為“獨(dú)立自由”，而是標(biāo)記為“社會主義”，并且認(rèn)為實現(xiàn)社會主義理想的目標(biāo)只能由綱領(lǐng)黨來實現(xiàn)。

(三)2008年憲法的“國家利益”標(biāo)記

然而，綱領(lǐng)黨的社會主義實踐并未獲得成功，由于多次失敗的經(jīng)濟(jì)政策，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不斷下滑，民怨累積，最后于1988年8月8日爆發(fā)了全國性抗議運(yùn)動(又稱“8888運(yùn)動”)，綱領(lǐng)黨政府失去了對國家的控制。在奈溫的指示下，9月18日國防總司令蘇貌(Saw Maung)上將發(fā)動政變奪取政權(quán)，成立國家恢復(fù)秩序委員會，并承諾將在社會穩(wěn)定后再次舉行大選，還政于民。于是，自“8888運(yùn)動”中興起的民主領(lǐng)袖昂山素季(Aung San Suu Kyi)與其政治伙伴成立了全國民主聯(lián)盟(以下簡稱“民盟”)，成為當(dāng)時影響最大的政黨。而綱領(lǐng)黨也經(jīng)過重組，改名為“民族團(tuán)結(jié)黨”。軍方的本意是希望在大選后以民族團(tuán)結(jié)黨的名義繼續(xù)執(zhí)政。然而在1990年5月12日舉行的全國多黨制大選中，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟取得了絕對性勝利，在485個席位中贏得了396席。計劃失敗的軍方拒絕將權(quán)力移交給獲勝的民盟，改口要求勝選“代表”在軍政府的領(lǐng)導(dǎo)下召開制憲大會，起草新憲法，國家恢復(fù)秩序委員會(后改名為“國家和平與發(fā)展委員會”)只會將權(quán)力移交給根據(jù)新憲法成立的政府(29)【緬】蒙育瓦昂欣：《全國民主聯(lián)盟記錄(1988—2010)》，五邊形出版社，2016年，第50頁。。

1992年，軍方在國民制憲大會協(xié)調(diào)會上定下基調(diào)，要求“在政黨利益與國家利益沖突時要以國家利益為主”(30)【緬】蒙育瓦昂欣：《全國民主聯(lián)盟記錄(1988—2010)》，五邊形出版社，2016年，第81頁。。這種對政黨利益與國家利益的區(qū)分成為此后指導(dǎo)軍人參政的思想基礎(chǔ)。國民制憲大會發(fā)布了六大目標(biāo)：(1)維護(hù)聯(lián)邦團(tuán)結(jié)；(2)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)；(3)鞏固主權(quán)；(4)促進(jìn)真實的多黨民主制度；(5)推動公正、自由與公平等三個社會真理；(6)實現(xiàn)軍隊在未來緬甸國家政治中的領(lǐng)導(dǎo)(31)【緬】蒙育瓦昂欣：《全國民主聯(lián)盟記錄(1988—2010)》，五邊形出版社，2016年，第86頁。。這六大目標(biāo)即緬甸國家利益，國家利益與軍人領(lǐng)導(dǎo)被聯(lián)系起來。由于民盟的抵制，國民制憲大會被迫中斷。隨后，軍政府將工作重點轉(zhuǎn)移到意識形態(tài)建設(shè)工作上，將國家利益進(jìn)一步具體化為“我們的三大責(zé)任”：“保護(hù)聯(lián)邦不被分裂；保護(hù)民族團(tuán)結(jié)不受破壞；保護(hù)主權(quán)鞏固”(32)自20世紀(jì)90年代開始，軍方要求所有的報紙、雜志、期刊、電視臺、影視作品等媒體刊登和播放這個內(nèi)容，直到2010大選結(jié)束后才停止。，成為日后再次啟動制憲工作時的意識形態(tài)基礎(chǔ)。

2003年5月30日，昂山素季的車隊在德拜因市遭到大規(guī)模暴力襲擊，造成多人死傷，甚至一度危及昂山素季本人的生命安全。德拜因事件發(fā)生后，引起了國際社會的強(qiáng)烈反應(yīng)，美國為此出臺了第一部專門制裁緬甸的獨(dú)立法案。

由于此前同盟政府的“無能”導(dǎo)致民族團(tuán)結(jié)崩潰，而軍人退出政治后國家再次面臨嚴(yán)重動蕩，改名后的民族團(tuán)結(jié)黨又在大選中失利，再加上20年來與民盟的艱難互動及制憲過程的周折，軍人認(rèn)為國家建構(gòu)工作不能完全寄托于政黨，且“黨爭”是動蕩之源。因此，有必要強(qiáng)化超越黨派利益的“國家利益”的觀念，并由軍人來保護(hù)“國家利益”。在這個思路下，2008年憲法為政治行動者標(biāo)記了新的動機(jī)，憲法的第一章“國家的基本原則”第六條規(guī)定的國家六項原則，就是國民制憲大會提出的六大目標(biāo)的再現(xiàn)。

在2008年憲法中，政治行動者經(jīng)歷了從“獨(dú)立自由”到“社會主義”再到“國家利益”的動機(jī)轉(zhuǎn)變。將“國家利益”和“政黨利益”區(qū)分是丹瑞(Than Shwe)新軍人政府對民族國家建構(gòu)工作的一個核心標(biāo)記，通過賦予軍隊參與和領(lǐng)導(dǎo)“國家政治”(即面向全國福祉的政治)的權(quán)力，使其政治行動有別于“政黨政治”的黨派斗爭，不僅賦予軍隊參政合法性，更給予了軍隊在緬甸政治中超然的地位。

二 對社會關(guān)系的標(biāo)記

(一)1947年憲法的“自由抉擇”標(biāo)記

1885年，緬甸完全淪為英國殖民地后，英殖民者對緬甸采取“分而治之”的統(tǒng)治政策，將緬族聚居的內(nèi)陸平原地區(qū)和少數(shù)民族聚居的山區(qū)區(qū)分開來。而且，即便在山區(qū)中，也對欽族、克欽族、撣族、克倫尼族、克倫族等地區(qū)采取了不同的統(tǒng)治政策。這種殖民政策導(dǎo)致緬族與山區(qū)少數(shù)民族在民族認(rèn)同和國家認(rèn)同上產(chǎn)生了較大差異，這種差異在緬甸民族主義者戰(zhàn)后尋求國家獨(dú)立時充分暴露出來，并深刻影響著此后緬甸國內(nèi)的和平穩(wěn)定與民族國家建構(gòu)進(jìn)程。當(dāng)1947年憲法標(biāo)記了實現(xiàn)“獨(dú)立自由”的動機(jī)后，就需要將這個標(biāo)記擴(kuò)展到民族關(guān)系之上，即要讓各民族擁有“自由抉擇”的權(quán)利。

二戰(zhàn)結(jié)束后，英國希望保留山區(qū)的殖民統(tǒng)治，僅讓緬族地區(qū)獨(dú)立；緬族希望緬族地區(qū)與山區(qū)獲得一體的獨(dú)立；而少數(shù)民族則意見不一，與緬族同是平原民族的孟族和若開族等基本同意與緬族共同建國，但山區(qū)民族卻相對猶豫。這是因為，一方面，歷史上緬族政權(quán)就未曾對山區(qū)少數(shù)民族地區(qū)實施過有效的統(tǒng)治；另一方面，英國的殖民政策使得山區(qū)少數(shù)民族和緬族關(guān)系更為疏遠(yuǎn)，山區(qū)少數(shù)民族擔(dān)心脫離了英國的殖民統(tǒng)治后只是換來緬族的“殖民”統(tǒng)治。為了打消各民族的顧慮，使他們愿意與緬族共同建立一個統(tǒng)一自主的國家，昂山需要保證各民族關(guān)系是平等和自由的。為此，昂山在與撣族、克欽族與欽族等三族土司與山官談判時表示：“緬族不是英國之奴，山區(qū)人民也不是英國之奴，另外山區(qū)人民也不是緬族之奴?！?35)【緬】昂山：《昂山將軍的講話》，文學(xué)庫出版社，2017年，第136-137頁。最終各方達(dá)成了同意共同建國的《彬龍協(xié)議》，保證少數(shù)民族代表擁有參政權(quán)。而且，在這場影響深遠(yuǎn)的會議上，為了獲得少數(shù)民族領(lǐng)袖的信任，昂山還承諾，將會把少數(shù)民族要求可自決去留的問題提交到建國議會上討論(36)【緬】色萊連穆：《彬龍承諾》，緬甸民族與發(fā)展研究中心，2020年，第ix頁。。

但是，剛在英國殖民和封建制度遺產(chǎn)下獨(dú)立建設(shè)民族國家的緬甸，其民族身份及領(lǐng)土問題尚未定型，這尤其體現(xiàn)在1947年憲法對國家領(lǐng)土與行政劃分的模糊不清的表述上?？藗惸岬貐^(qū)在殖民時期被定性為一個單獨(dú)國家，因此1947年憲法第二條在描述國家領(lǐng)土?xí)r特地強(qiáng)調(diào)緬甸領(lǐng)土包括：“(1)此前不列顛國王通過緬甸總督進(jìn)行統(tǒng)治的所有領(lǐng)土及(2)包括克倫尼領(lǐng)地在內(nèi)的緬甸全國組成的緬甸聯(lián)邦”(37)在1961年第一修憲法案中，關(guān)于緬甸領(lǐng)土的表述增加了兩點內(nèi)容：1960年10月1日簽署的《緬中兩國邊境劃定條約》中包含的土地；未來若獲得新土地，也須涵蓋在內(nèi)。，并在第五、六、七條中對撣邦領(lǐng)地、克欽邦領(lǐng)地及克倫尼領(lǐng)地進(jìn)行了界定。但是，在第九章第三節(jié)“克倫邦”第180條關(guān)于克倫邦的內(nèi)容中，憲法又規(guī)定克倫尼邦、薩爾溫區(qū)及總統(tǒng)特別工作組所確認(rèn)的周邊地區(qū)，如當(dāng)?shù)鼐用窦叭珖藗惾嗽敢?，則可合并成立克倫邦。第181條規(guī)定，在克倫邦確定之前，該地區(qū)暫定為郭都嘞特區(qū)。撣邦的勐別地區(qū)，經(jīng)過當(dāng)?shù)厝嗣裢?，也可并入克倫尼邦。?96條則將欽族山區(qū)和若開山區(qū)定為“欽特區(qū)”(38)在緬語里，該“特區(qū)”與之后強(qiáng)調(diào)特殊的政治形態(tài)的各種“特區(qū)”不同，是強(qiáng)調(diào)具有“民族特征”的區(qū)。在緬甸當(dāng)代法律史上，僅對欽使用過這個名稱。(不是欽邦)。

這種充滿了交叉和不確定性的自由抉擇條款，不僅造成各少數(shù)民族之間的領(lǐng)土矛盾，也造成少數(shù)民族對緬族的不信任與不滿。雖然1947年憲法為克倫族設(shè)立邦提供了可能性，但在獨(dú)立前后，克倫族提出為克倫族設(shè)立邦的領(lǐng)地要求，中央政府又未給予回應(yīng)。同時，孟族與若開族的設(shè)邦訴求，也未獲得政府的回應(yīng)。隨著緬族和克倫族之間的矛盾激化，緬甸獨(dú)立后第二年即1949年就發(fā)生了克倫族的武裝叛亂，克倫族甚至一度攻至當(dāng)時的首都仰光市郊。隨后，克倫尼族、若開族、孟族等地區(qū)也都發(fā)生了武裝反叛。吳努政府這才通過1951年的修憲法案第四條設(shè)立了未包括克倫尼邦地區(qū)的克倫邦，第八條則將克倫尼邦改名為克耶邦。但是否將撣邦的勐別地并入克耶邦，則又懸而未決。孟族和若開族要求成立邦的訴求依然未被采納。少數(shù)民族之所以希望獲得民族邦的地位，是因為根據(jù)“彬龍精神”，民族邦將獲得自治和自主的權(quán)力。根據(jù)1947年憲法，緬甸立法機(jī)構(gòu)分為人民院與民族院(39)1947年憲法中的民族院與2008年憲法中的民族院的緬語原詞并不相同，前者強(qiáng)調(diào)的是“多民族”之意，后者強(qiáng)調(diào)的是國家層面的“國族”之意。，擁有邦地位的民族會在民族院獲得相應(yīng)的席位數(shù)量。

此外，1947年憲法第201、202條根據(jù)“彬龍精神”給予了民族邦在10年后可決定脫離聯(lián)邦的權(quán)力，這使得緬甸聯(lián)邦在獨(dú)立10年后可能面臨被“解體”的風(fēng)險。標(biāo)記為“獨(dú)立自由”動機(jī)的1947年憲法在處理民族關(guān)系時也表現(xiàn)出極大的自由。根據(jù)“彬龍精神”，1947年憲法對被認(rèn)定為民族邦的少數(shù)民族給予特殊的政治待遇和特權(quán)。但是，當(dāng)緬族掌握政權(quán)之后，以緬族為主體的聯(lián)邦政府并不樂見國內(nèi)有“太多”民族邦出現(xiàn)，除了根據(jù)彬龍會議對克欽與撣成立民族邦做出承諾外，對其他少數(shù)民族成立民族邦的訴求都持謹(jǐn)慎和保留態(tài)度；同時，由于處于自殖民時代轉(zhuǎn)入建立民族國家的過渡過程，對少數(shù)民族的身份、地位與領(lǐng)地的認(rèn)定也表現(xiàn)出極大的不確定性。而為了回應(yīng)日益嚴(yán)重的民族團(tuán)結(jié)問題，緬甸中央政府在1961年的第三修憲法案中，將緬族信仰的上座部佛教定為國教，試圖以宗教途徑實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)，但此舉反而加深了信仰基督教的克欽、克倫和克耶族與緬族的隔閡和猜疑，民族關(guān)系進(jìn)一步撕裂。

(二)1974年憲法的“淡化民族”標(biāo)記

吳努于1960年再次上臺后，基于競選諾言進(jìn)行修憲。其間，撣族提出為了實現(xiàn)真實的聯(lián)邦制度，要求將緬族地區(qū)也劃為緬邦，與克欽、克倫尼、克倫、欽、孟、若開、撣等七大民族組成八個平等的邦，這一訴求得到了其他少數(shù)民族不同程度的響應(yīng)(41)【緬】色萊連穆：《彬龍承諾》，緬甸民族與發(fā)展研究中心，2020年，第87頁。。吳努政府對各民族提出的“聯(lián)邦訴求”持開放態(tài)度，召開人民議會、國民制憲大會商討“聯(lián)邦訴求”問題。與此同時，社會上也出現(xiàn)了反對“聯(lián)邦訴求”的聲音，并有“撣族謀求獨(dú)立”“聯(lián)邦即將崩潰”等謠言出現(xiàn)。1960年3月2日凌晨，軍方以防止聯(lián)邦分裂為由發(fā)動政變，奪取了政權(quán)。政治整合和國家認(rèn)同是國家建構(gòu)的兩面，要實現(xiàn)這兩點，關(guān)鍵在于公民與國家之間能夠建立“跨越族群分界線”的政治聯(lián)系(42)(瑞士)安德烈亞斯·威默著，葉江譯《國家建構(gòu)——聚合與崩潰》，上海人民出版社，2019年，第1頁。。奈溫認(rèn)為各民族過于強(qiáng)調(diào)民族間的差異，是導(dǎo)致緬甸民族國家建構(gòu)困難的根源(43)【緬】緬甸社會主義綱領(lǐng)黨中央組織部：《緬甸聯(lián)邦革命委員會主席的政治轉(zhuǎn)型期歷史性演講3》，印刷與出版公司，1975年，第107頁。，因此需要將社會主義的標(biāo)記擴(kuò)大到社會關(guān)系層面上，以此來淡化民族之間的差異。

奈溫主導(dǎo)制定的1974年憲法在國名上雖然保留了“聯(lián)邦”一詞，但卻不愿強(qiáng)調(diào)民族聯(lián)邦的概念，在回應(yīng)各民族的建邦訴求的同時，也建立了民族平衡的格局。1974年憲法新設(shè)立了克倫邦、欽邦、孟邦和若開邦，保留既有的克欽邦、撣邦和克耶邦，形成了七個民族邦。至于少數(shù)民族提出的將緬族聚居的內(nèi)陸地區(qū)也劃分為緬邦的意見，緬甸中央政府通過將緬族地區(qū)劃分為七個省來回應(yīng)，這樣既滿足了少數(shù)民族建邦的要求，又以同數(shù)量的七個省來平衡民族邦的地位。為了防止任何單一民族對領(lǐng)土劃分等問題提出訴求，憲法第39條規(guī)定必須由相關(guān)的省邦各方的人民來共同決定，以此杜絕了1947年時少數(shù)民族可各自決定其領(lǐng)土劃分的問題，創(chuàng)造了緬族與所有少數(shù)民族在領(lǐng)土劃分上的平衡對等，淡化了少數(shù)民族身份的政治特權(quán)。

此外，1974年憲法在賦予權(quán)力方面也刻意淡化民族概念。如憲法第12條規(guī)定，國家的立法、行政與司法權(quán)由“以農(nóng)民、工人為基礎(chǔ)，包含各族人民的公民所掌握”。在立法方面，僅設(shè)立一個人民議會，不再設(shè)人民院與民族院。關(guān)于議員的首要條件，憲法第173條a款規(guī)定為“真實代表勞動人民的人民代表”，也不再以民族身份來設(shè)立議員。而候選人是在綱領(lǐng)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的各階層組織和人民協(xié)商后，由綱領(lǐng)黨提出。各階層組織是指綱領(lǐng)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民、工人、作家、音樂家、戲曲家、電影工作者、畫家與雕塑家等行業(yè)和職業(yè)組織和團(tuán)體，沒有任何民族團(tuán)體和機(jī)構(gòu)。

可見1974年憲法試圖通過強(qiáng)調(diào)社會主義價值觀來淡化少數(shù)民族的身份認(rèn)同，以此來解決1947年以來的民族分化問題，其強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民與工人的階層身份以及公民的政治身份，而不再是民族身份。1947年憲法中允許少數(shù)民族在緬甸獨(dú)立10年后脫離聯(lián)邦的權(quán)利也被取消。所以，雖然緬甸國名上依然保留“聯(lián)邦”之名，但比1947年憲法，具有更加明顯的“單一制”(unitary)特征，雖然設(shè)立了七個民族邦，但民族身份與政治權(quán)力之間的關(guān)系則被淡化了。

(三)2008年憲法的“央地分層”標(biāo)記

1974年憲法下的緬甸民族問題，依然未獲得解決。1988年，新軍人政府上臺后，也將解決民族問題作為主要工作之一。1989年，從緬共分離出來的佤邦聯(lián)合軍、緬甸民族民主同盟軍(果敢)和民族民主同盟軍—撣東軍(勐拉)與軍方簽署了和平協(xié)議。1994年，克欽獨(dú)立軍與軍方簽署?；饏f(xié)議。簽署了和平?；饏f(xié)議的民地武獲得了特區(qū)身份，實施自治，緬甸民族問題在20世紀(jì)90年代后期多數(shù)時間處于和平?；鸬臓顟B(tài)。在這一時期，民地武不再謀求“反攻”或擴(kuò)大領(lǐng)土，而是滿足于在各自地區(qū)的“自治”。但是，由?；鸶顡?jù)團(tuán)體、武裝對峙團(tuán)體與新興團(tuán)體等形成的勢力格局使得緬甸民族國家建構(gòu)問題更加復(fù)雜化。

因此，2008年憲法在民族權(quán)力劃分和行政區(qū)域劃分問題上又進(jìn)行了更復(fù)雜的標(biāo)記?；谠谡蝿訖C(jī)上區(qū)分國家利益和黨派利益的標(biāo)記思路，在社會關(guān)系上進(jìn)行了“央地分層”的標(biāo)記，在擴(kuò)大民族地方權(quán)力的同時，也使各民族之間相互制衡，并保證中央對民族地方的絕對領(lǐng)導(dǎo)。

2008年憲法第九條a款規(guī)定，在保持既有的七個民族邦不變的情況下，將七個“省”(District)改名為“大省”(Region)(44)雖然2008年憲法在英、緬兩種語言版本上都做了這樣的改動，但在中文語境中一般依然沿用原來的譯稱“省”。。憲法第56條規(guī)定，在實皆省內(nèi)設(shè)立那加族自治區(qū)，撣邦內(nèi)設(shè)立德怒族自治區(qū)、勃?dú)W族自治區(qū)、崩龍族自治區(qū)、果敢族自治區(qū)與佤族自治省。自治省和自治區(qū)以領(lǐng)土面積而定，自治省大于自治區(qū)，但在實際的自治和自主權(quán)上并無區(qū)別。而與果敢和佤一樣由緬甸共產(chǎn)黨分裂出來的勐拉由于不具有特定的民族身份，未被給予自治身份。

不同于1974年憲法雖然對各民族邦的領(lǐng)區(qū)進(jìn)行劃分，但沒有給予實際的自治和自主權(quán)，2008年憲法給予了民族邦一定程度的自主權(quán)。在2008年憲法中，議會被區(qū)分為聯(lián)邦議會與省邦議會兩級，聯(lián)邦議會由人民院和民族院組成，省邦議會則只有單一議會。人民院議席由軍方代表(25%)以及以城市為單位的代表組成，民族院則由軍人代表(25%)和每個省邦各12席組成，其中，省邦內(nèi)的自治地方均各占一席。這一點與1947年憲法中基于人口對不同民族邦設(shè)定席位數(shù)量不同，也和1947年憲法中僅由少數(shù)民族代表組成民族院不同，而是對14個省邦都一視同仁，為每個省邦劃定了相同的席位。民族院議席的設(shè)定，看似提高了七個民族邦的自主權(quán)，但實際上用同樣數(shù)目的七個緬族省的議席來制衡和抵消了民族邦的自主權(quán)。此外，緬甸總統(tǒng)的產(chǎn)生辦法是，由民族院、人民院選舉產(chǎn)生的議員及兩院的軍人議員，三方各提名一名副總統(tǒng)候選人，再通過聯(lián)邦議會全體表決，從中選出總統(tǒng)及兩名副總統(tǒng)。由于民族院的議席中，七個民族邦與七個緬族省數(shù)量相同，而以城市為單位產(chǎn)生的人民院議席中，除撣邦由于領(lǐng)區(qū)廣大席位最多外，其他六個民族邦的席位都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于七個緬族省。因此，在這樣的設(shè)計下，即便七個民族邦的少數(shù)民族政黨贏取了各自邦的所有席位并形成同盟，也無法獲得獨(dú)立組閣的權(quán)力。省邦議會則以軍人代表(25%)以及省邦內(nèi)每個城市兩個議席和少數(shù)民族議席組成。省邦議會中的少數(shù)民族議席是指，在任何一個省邦中，為非該省邦的主體民族，同時也未擁有自治地方，且人口超過全國人口的0.1%的民族所設(shè)定的席位，該少數(shù)民族議席同時也是該省邦的相關(guān)民族事務(wù)部長。不過，所有省邦的首席部長都是由總統(tǒng)直接任命，而非省邦議會任命。

1988年新軍人政府上臺后，繼承了吳努政府以佛教民族主義進(jìn)行社會整合的路徑。但基于1960年將佛教定為國教引發(fā)少數(shù)民族反彈的經(jīng)驗，2008年憲法第361條將佛教標(biāo)記為“具有全國國民信仰人數(shù)最多的崇高特征的宗教”，以相對委婉的方式行佛教作為“國教”之實。

2008年憲法對民族關(guān)系的標(biāo)記，與前兩部憲法相比，顯得更加細(xì)化和嚴(yán)密。它對民族權(quán)力進(jìn)行了精細(xì)的劃分，除了1974年設(shè)立的七個傳統(tǒng)民族邦外，另外設(shè)立了自治地方，設(shè)立自治地方時也并不僅僅考慮民族武裝的實際控制，也考慮該民族武裝的民族身份特征。當(dāng)其民族身份不突出時，即便在實際上實施自治，也不給予民族自治身份。在給予了七個民族邦同等的代表權(quán)時，也給予了七個省同樣的代表權(quán)，使得少數(shù)民族的代表權(quán)擴(kuò)大的同時，緬族的代表權(quán)也擴(kuò)大了，最終使少數(shù)民族的代表權(quán)被“稀釋”。而且，省邦兩級立法機(jī)構(gòu)都無權(quán)自行選出各自的省邦首長。這種標(biāo)記的背后，反映出2008年憲法在認(rèn)同少數(shù)民族權(quán)益的同時，依然保留著緬族對少數(shù)民族的影響力。

三 對制度的標(biāo)記

(一)1947年憲法的“單一制”標(biāo)記

昂山曾在建國議會前召開的先行籌備大會上表示，緬甸必須采取“聯(lián)邦制”(45)【緬】昂山：《昂山將軍的講話》，文學(xué)庫出版社，2017年，第237頁。。昂山的判斷來自當(dāng)時緬甸各民族實力強(qiáng)大且尚未信任緬族的現(xiàn)實格局。雖然建國議會依據(jù)昂山的指導(dǎo)原則起草了憲法，但緬族主義者并不完全贊同昂山的“聯(lián)邦制構(gòu)想”，因此，憲法起草委員會在完成憲法起草后表示：“雖然我們都堅信單一制政府的好處，但現(xiàn)實是我們要實行聯(lián)邦制”；而且，由于緬族地區(qū)在“人口、領(lǐng)土、財政能力、政治覺醒度”等方面都高于邊境地區(qū)，因此“不將緬族地區(qū)設(shè)為邦，而是與中央聯(lián)邦政府結(jié)合為一體”，并希望未來能從聯(lián)邦制改變?yōu)閱我恢?46)【緬】緬甸歷史真相寫作組：《緬甸政治(1958—1962)》，大學(xué)出版社，1991年，第375頁。?；谶@樣的構(gòu)想，1947年憲法雖然以聯(lián)邦的形式聯(lián)合了各民族地區(qū)，但在許多細(xì)節(jié)上存在明顯的單一制標(biāo)記。

根據(jù)1947年憲法，國會由總統(tǒng)、人民院與民族院組成。人民院議席基于人口比例與選區(qū)選舉產(chǎn)生，且議席必須高于民族院議員人數(shù)的兩倍。民族院代表的則是少數(shù)民族的權(quán)力，由撣邦25席、克欽邦12席、欽特區(qū)8席、克倫尼邦3席、克倫族24席、其他地區(qū)53席組成，共125席。因此，不同民族邦在民族院中的權(quán)力地位并不相等?？偨y(tǒng)是國家的象征，由人民院與民族院聯(lián)合召開的議會選舉產(chǎn)生，但是作為聯(lián)邦政府首長的總理一職則由人民院單獨(dú)提名，民族院無權(quán)參與，政府也向人民院負(fù)責(zé)。

在立法權(quán)上，民族院的地位也低于人民院。1947年憲法規(guī)定，無論人民院還是民族院通過的法案，都必須獲得對方的同意才能正式通過。當(dāng)兩院在有關(guān)法案上產(chǎn)生分歧時，由總統(tǒng)召開兩院聯(lián)合議會進(jìn)行商討和表決。由于人民院議席數(shù)量多于民族院，因此當(dāng)兩院為分歧進(jìn)行表決時，人民院占有數(shù)量優(yōu)勢。在立法范圍上，涉及財務(wù)的法案也只能由人民院提出，民族院只能提交建議，而不是修改和否決，且人民院可自行決定是否接受民族院的建議。當(dāng)民族院質(zhì)疑人民院提交的法案不屬于涉及財務(wù)的法案時，則由總統(tǒng)來裁決。

民族院的權(quán)力更多地體現(xiàn)在民族邦的立法權(quán)上。根據(jù)憲法規(guī)定，由民族院的相關(guān)民族邦議席組成各邦的理事會(47)即邦議會。，實行邦內(nèi)的立法。邦理事會通過一部邦級法律草案，必須由總統(tǒng)簽署后才能正式出臺。而在邦政府的任命上，由總理與邦理事會商議后，從邦理事會成員中任命一人為邦政府主席，該職務(wù)同時也是聯(lián)邦政府的相關(guān)邦事務(wù)部長。雖然邦政府主席從邦理事會中產(chǎn)生，但任命權(quán)在總理而不在邦議會手上。此外，總統(tǒng)可不通過與邦政府或邦理事會商議，宣布該邦進(jìn)入緊急狀態(tài)。在財政稅收上，邦內(nèi)的部分稅金屬于聯(lián)邦政府所有，但邦政府無權(quán)分享聯(lián)邦政府的稅金。

總體而言，1947年憲法披著聯(lián)邦的外衣，但核心依然是單一制特征：有少數(shù)民族邦，卻沒有緬族邦，緬族政治地位等同于中央；人民院與民族院兩級議會權(quán)力不平等；各民族邦在民族院中的議席數(shù)量不相等；民族邦的自治權(quán)極為有限；聯(lián)邦財政分配不公正等。正因為如此，1962年撣族政治集團(tuán)要求實現(xiàn)“真正的聯(lián)邦制”，其中最主要的要求就是將緬族地區(qū)設(shè)立為與其他少數(shù)民族邦地位相等的緬族邦。然而，這個要求觸碰了大緬族主義者中的最強(qiáng)硬派國防軍的敏感神經(jīng)，從而促使其發(fā)動政變，并建立了更加單一制的體制。

(二)1974年憲法的“一黨制”標(biāo)記

1974年憲法在國家制度上實際上是將1947年憲法未能完全實現(xiàn)的“單一制”推進(jìn)為“一黨制”。1974年憲法第一章“國家”第一條說明：“緬甸國是勞動人民的主權(quán)獨(dú)立的社會主義國家。國家名稱為緬甸聯(lián)邦社會主義共和國。”第二章“原則”第五、六、七條將國家的目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)制度與組成原則明確為“建設(shè)社會主義社會”、“社會主義經(jīng)濟(jì)制度”和“根據(jù)社會主義民主組成”?？梢哉f，1974年憲法處處都強(qiáng)調(diào)其社會主義立場和特征。由于不滿1947年憲法多黨制的“弊端”，1974年憲法第11條規(guī)定：“國家采用一黨制。緬甸社會主義綱領(lǐng)黨是國家唯一的政黨，并領(lǐng)導(dǎo)國家。”

1974年憲法的基本原則是依據(jù)社會主義實行一黨專制。因此，與1947年憲法和2008年憲法不同，其政治結(jié)構(gòu)較為簡單。在進(jìn)行政治權(quán)力分配時，其指導(dǎo)原則是“中央領(lǐng)導(dǎo)下的地方自治制”。1974年憲法只設(shè)置了一個人民議會，并將其定性為“全國最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”。而國家委員會負(fù)責(zé)根據(jù)人民議會所頒布的法律、法律細(xì)則與決定對中央政府和地方政府進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與協(xié)調(diào)。國家委員會及中央權(quán)力部門向人民議會負(fù)責(zé)。國家委員會由人民議會代表推選而來，并在其中產(chǎn)生國家委員會主席(總統(tǒng))、副主席(副總統(tǒng))及秘書長。中央政府由部長團(tuán)隊、人民法官團(tuán)隊、人民檢察官團(tuán)隊和人民工作糾察團(tuán)隊組成，均由國家委員會自人民議會代表中選出。國家委員會之下，設(shè)有省邦、市、區(qū)、村等各級人民委員會。人民議會代表和各級人民委員會成員由選舉產(chǎn)生，其候選人均由綱領(lǐng)黨提名。

由于強(qiáng)調(diào)綱領(lǐng)黨對政治的領(lǐng)導(dǎo)，因此1974年憲法在權(quán)力分配上是以“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”進(jìn)行的。雖然在權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)立上，立法(人民議會)、行政(國家委員會、部長團(tuán)隊、人民工作糾察團(tuán)隊、各級人民委員會)和司法(人民法官團(tuán)隊、人民檢察官)各自獨(dú)立，但除了各級人民委員會之外，所有行政和司法人員同時也必須是人民議會的代表，而人民議會代表和各級人民委員會成員也皆由綱領(lǐng)黨提名，因此表現(xiàn)出立法、行政、司法不分家的“一體化”特征。

(三)2008年憲法的“混合制”標(biāo)記

1947年憲法的單一制通過1974年憲法的一黨制得到強(qiáng)化，但依然在民族國家建構(gòu)上表現(xiàn)不佳，軍政府在2008憲法中將國家制度標(biāo)記為“混合制”，采取了相對溫和、中庸，既照顧到少數(shù)民族和民主派的政治訴求，又保證軍人領(lǐng)導(dǎo)的路線，將聯(lián)邦、民主和紀(jì)律三者混合，形成緬甸特色的“紀(jì)律嚴(yán)明的民主聯(lián)邦制”。2008年憲法在政治結(jié)構(gòu)的設(shè)計上更為復(fù)雜和完善，特別體現(xiàn)在政府、議會、民族、政黨及軍隊之間的結(jié)構(gòu)設(shè)定上，并且為了確保軍人對國家政治的領(lǐng)導(dǎo)，軍人參與了到政治結(jié)構(gòu)的每個領(lǐng)域。

如上文所述，2008年憲法規(guī)定無論是聯(lián)邦議會的人民院、民族院還是省邦議會，都設(shè)定了無需選舉、由國防總司令直接任命25%的軍人代表席位，保證了軍人對國家層面和地方層面立法工作的參與。軍人對國家政治的參與還體現(xiàn)在總統(tǒng)的推選程序上，總統(tǒng)是國家領(lǐng)導(dǎo)人，同時也是政府領(lǐng)導(dǎo)人，總統(tǒng)自聯(lián)邦議會中產(chǎn)生。具體而言，由人民院中選舉產(chǎn)生的議員、民族院選舉產(chǎn)生的議員及軍人議員各推選一名副總統(tǒng)候選人，并由聯(lián)邦議會對三名副總統(tǒng)候選人投票，根據(jù)得票高低分別產(chǎn)生總統(tǒng)、第一副總統(tǒng)及第二副總統(tǒng)，這保證了在民主選舉制度下軍方參與立法權(quán)與行政權(quán)的合法途徑。

而對于總統(tǒng)的一個特殊規(guī)定是，當(dāng)選為總統(tǒng)及副總統(tǒng)之人，自當(dāng)選之日起不得從事政黨工作。這個規(guī)定切斷了總統(tǒng)與自身政黨之間的聯(lián)系，防止任何政黨代表在獲取國家最高權(quán)力地位后“權(quán)力膨脹”至“無法控制”的局面。同時，內(nèi)閣中屬于武裝暴力機(jī)構(gòu)的國防部、內(nèi)政部及邊境事務(wù)部也由國防總司令提名，使得國家暴力機(jī)構(gòu)依然全權(quán)掌握在軍隊手中。這就使得軍方即便沒有掌握最高行政權(quán)力，依然可維持自己對國家政治的領(lǐng)導(dǎo)地位。

2008年憲法第一章“國家基本原則”對軍隊的地位、組成、權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行了清晰且豐富的規(guī)定。如軍方事務(wù)軍方自主，國防總司令是所有武裝部隊的最高統(tǒng)帥，而不是國家元首或政府首腦，并且明確了軍方的一個重要職責(zé)是守護(hù)憲法。此外，還設(shè)定了國家國防與安全委員會，由總統(tǒng)、兩名副總統(tǒng)、人民院議長、民族院議長、國防總司令、國防副總司令、國防部部長、外交部部長、內(nèi)政部部長與邊境事務(wù)部部長組成。由于軍方代表占六席，因此國家最高的國防與安全機(jī)構(gòu)也是由軍方掌握話語權(quán)，這使得在民主聯(lián)邦制下，軍隊依然擁有極高的自主權(quán)。

與前兩部憲法相比，2008年憲法的另一個重大改革是，對國家宣布緊急狀態(tài)及軍方在緊急狀態(tài)下接管政權(quán)的行為進(jìn)行了制度化。憲法第10章“緊急狀態(tài)相關(guān)規(guī)定”寫明：總統(tǒng)在與國家國防與安全委員會商議后可對全國或任何一個省、邦、聯(lián)邦直轄區(qū)、自治地方等宣布緊急狀態(tài)，并將行政、立法、司法權(quán)移交國防總司令。緊急狀態(tài)為期一年，但國防總司令可依據(jù)情況申請延期兩次，每次6個月。緊急狀態(tài)結(jié)束后，權(quán)力應(yīng)交還總統(tǒng)并在六個月內(nèi)舉行大選。而在緊急狀態(tài)下，行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)及個人的所有行為，均免于日后追責(zé)。軍人在1958年、1962年及1988年的政變都因為缺乏合法性而飽受詬病，2008年憲法則通過“緊急狀態(tài)”的規(guī)定，為軍人提供了合法“政變”的途徑。

關(guān)于憲法修改的條件，2008年憲法也制定了詳盡且嚴(yán)格的條件。在第12章“修改憲法”中規(guī)定，首先，修憲法案必須獲得聯(lián)邦議會20%議員的同意，方能提交至聯(lián)邦議會進(jìn)行討論。對于憲法中的重要條款，必須獲得聯(lián)邦議會超過75%的議員同意，并在全民公投上獲得一半以上選民的同意方能進(jìn)行修改。而對于次要條款，則在獲得聯(lián)邦議會超過75%的議員同意后就能修改。這種設(shè)計使得任何違反軍人利益的修憲行為在沒有軍人的同意下都不會得到通過。

2008年憲法拋棄了1947年憲法和1974年憲法相對簡單的設(shè)計，做了極為復(fù)雜的標(biāo)記。通過設(shè)定多黨制大選，部分回應(yīng)了民主派的訴求；通過設(shè)定省邦議會和由人民院、民族院組成的聯(lián)邦議會，部分回應(yīng)了少數(shù)民族的聯(lián)邦訴求；而軍隊的自主權(quán)、各級議會中的軍人議席、軍人對行政權(quán)力的參與等則又保證了軍人領(lǐng)導(dǎo)國家政治的訴求。這種混合制體現(xiàn)了對1947年憲法的單一制和1974年憲法的一黨制糾偏的努力。

結(jié) 論

通過對緬甸三部憲法產(chǎn)生的政治背景、制憲過程、內(nèi)容、影響及相互之間聯(lián)系的研究，可發(fā)現(xiàn)緬甸憲法雖然充滿了權(quán)力、利益的分配，但同時也是關(guān)鍵政治行動者或集團(tuán)在不同階段對現(xiàn)代民族國家建構(gòu)問題的回應(yīng)。1947年憲法反映的是緬甸在謀求獨(dú)立建國之時，面對復(fù)雜的黨派政治、民族關(guān)系和社會思潮的競爭，試圖爭取最大的社會團(tuán)結(jié)的努力。1974年憲法見證了1947年憲法帶來的社會分裂，是試圖以一體化的方式推進(jìn)社會主義建設(shè)、鞏固社會團(tuán)結(jié)的嘗試。2008年憲法則是總結(jié)了前兩部憲法的不足后，面對更為復(fù)雜的民族、民主政治格局，以更加精細(xì)的方式在民族、政黨和軍人之間尋找權(quán)力平衡與制衡，從而維系社會團(tuán)結(jié)的實驗。

三部憲法內(nèi)含的民族國家建構(gòu)思想體現(xiàn)在對動機(jī)、社會關(guān)系和制度的標(biāo)記上，而一套成熟的民族國家建構(gòu)思想應(yīng)在這三個層面體現(xiàn)出一以貫之的遞進(jìn)關(guān)系。1947年憲法的“獨(dú)立自由”動機(jī)，體現(xiàn)到社會關(guān)系中就是“自由抉擇”，然而拓展到制度層面時卻出現(xiàn)了外“聯(lián)邦制”而內(nèi)“單一制”的沖突，可見當(dāng)時緬甸的民族國家建構(gòu)思想尚未定型。1974年憲法的“社會主義”動機(jī)和制度層面的“一黨制”具有內(nèi)在的連貫性，但在社會關(guān)系層面淡化民族標(biāo)記的做法，未體現(xiàn)社會主義對民族平等的價值追求，而是大緬族主義的表現(xiàn)。從這個意義上來看，2008年憲法是緬甸迄今最為完善的一套民族國家建構(gòu)思想，基于“國家利益”的動機(jī)發(fā)展出央地分層的平衡關(guān)系并擴(kuò)大建立紀(jì)律、民主和聯(lián)邦的“混合制”。

三部憲法的民族國家建構(gòu)思想也存在內(nèi)在的傳承和糾偏的邏輯關(guān)系，后者通過審視前者的經(jīng)驗、去蕪存菁、革故鼎新來完善民族國家建構(gòu)思想。如在動機(jī)層面，1947年憲法以“獨(dú)立自由”的動機(jī)標(biāo)記來爭取各民族的團(tuán)結(jié)，卻迎來了獨(dú)立后的內(nèi)戰(zhàn)和政治混亂，因此1974年憲法改以“社會主義”為動機(jī)標(biāo)記，但經(jīng)濟(jì)政策的失敗導(dǎo)致緬甸對社會主義也失去了信念，最終2008憲法將動機(jī)從主義之爭中抽離，修改為更具操作性的“國家利益”，試圖在民族國家利益的號召下實現(xiàn)不同主義、不同勢力的團(tuán)結(jié)。在社會關(guān)系層面，1947年憲法強(qiáng)調(diào)各民族自由抉擇的權(quán)利，導(dǎo)致民族矛盾在獨(dú)立后不久即激化，因此1974年憲法試圖通過淡化民族的標(biāo)記來建構(gòu)統(tǒng)一的民族國家認(rèn)同，但也沒有成功，最終2008憲法以央地分層的方式使各少數(shù)民族勢力和主體民族緬族之間形成一定程度的平衡。而在制度層面，1947年憲法是在聯(lián)邦制的外衣下實行的單一制，這種內(nèi)外不一的制度失敗后，1974年憲法制定了內(nèi)外一致的、強(qiáng)化版單一制——一黨制，而后來一黨制也失敗后，2008憲法選擇了更具包容性的“混合制”。

緬甸三部憲法的誕生是緬甸政治行動者建構(gòu)民族國家的三次努力。這些努力既吸取了前人的經(jīng)驗，也受限于政治行動者自己對民族國家建構(gòu)和當(dāng)時政治格局的理解。1947年憲法和1974年憲法都未能通過歷史的考驗而維護(hù)緬甸社會的團(tuán)結(jié)，2008年憲法在實施了10多年后，2021年緬甸再次發(fā)生軍事政變。2008年憲法是否能夠繼續(xù)維持緬甸社會的團(tuán)結(jié)，緬甸現(xiàn)代民族國家建構(gòu)何時才能找到適合的方案，還有待觀察。