耿月鋒，馮 克*，王海燕，張 萍，陳 棟，王安民

(1.聊城市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心，山東 聊城 252000；2.山東省農(nóng)藥檢定所，山東 濟南 250100；3.水發(fā)智慧農(nóng)業(yè)科技有限公司，山東 濟南 250100；4.聊城市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊，山東 聊城 252000)

新修訂的《農(nóng)藥管理條例》對農(nóng)藥數(shù)字化管理提出了新的要求，為農(nóng)藥經(jīng)營數(shù)字化提供了法律遵循[1]。近年來，聊城市根據(jù)《農(nóng)藥管理條例》及其有關(guān)辦法要求，按照部省市有關(guān)農(nóng)藥數(shù)字化管理建設(shè)工作部署，不斷加強農(nóng)藥經(jīng)營數(shù)字化管理，工作取得了一定成效。

1 農(nóng)藥經(jīng)營數(shù)字化現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)藥經(jīng)營行業(yè)現(xiàn)狀 聊城市地處魯西，下轄8個縣(市區(qū))和3個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，轄區(qū)耕地面積850多萬畝，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大市，2019年度全市農(nóng)藥制劑使用量78 88噸[2]。截至2021年12月，全市已取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證的經(jīng)營單位3 500余家，其中限制使用農(nóng)藥經(jīng)營單位30家，經(jīng)營單位年銷售農(nóng)藥制劑近萬噸。

1.2 農(nóng)藥經(jīng)營許可數(shù)字化 《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定，除衛(wèi)生用農(nóng)藥外，農(nóng)藥實行經(jīng)營許可制度。2019年前，聊城市農(nóng)藥經(jīng)營許可(限制使用農(nóng)藥經(jīng)營許可除外)由市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門辦理；2019年后，根據(jù)“一枚印章管審批”的政務(wù)服務(wù)管理體制改革要求，聊城市市縣兩級先后成立行政審批服務(wù)局，農(nóng)藥經(jīng)營許可職能也正式劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)部門。目前，隨著行政許可數(shù)字化管理工作的推進，聊城市各縣(市區(qū))已全部實現(xiàn)農(nóng)藥經(jīng)營許可網(wǎng)上辦理。農(nóng)藥經(jīng)營者通過“山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)聊城市分網(wǎng)”農(nóng)藥經(jīng)營許可網(wǎng)上窗口提交申報材料，工作人員通過線上受理，線下組織專家對經(jīng)營者經(jīng)營條件進行實地核查，符合條件的頒發(fā)經(jīng)營許可證，不符合條件的現(xiàn)場告知，工作人員通過郵寄方式將經(jīng)營許可證送達到申請者手中，申請者無需到現(xiàn)場，真正實現(xiàn)了農(nóng)藥經(jīng)營許可“一網(wǎng)通辦”，達到了經(jīng)營許可全程數(shù)字化的要求。

1.3 農(nóng)藥經(jīng)營銷售數(shù)字化 《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》要求，農(nóng)藥經(jīng)營要“有可追溯電子信息碼掃描識別設(shè)備和用于記載農(nóng)藥購進、儲存、銷售等電子臺賬的計算機管理系統(tǒng)”，其是申請農(nóng)藥經(jīng)營許可的必備條件之一。該辦法出臺以來，為方便經(jīng)營者申請農(nóng)藥經(jīng)營許可證，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部委托第三方開發(fā)了“中國農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)督管理平臺”，其中包括為農(nóng)藥經(jīng)營者開發(fā)的“農(nóng)資進銷存管理系統(tǒng)”[3]；部分省市縣也結(jié)合當?shù)貙嶋H，委托第三方開發(fā)了各式各樣的農(nóng)藥電子臺賬系統(tǒng)；一些數(shù)字化企業(yè)也借機開發(fā)了種類繁多的農(nóng)藥電子臺賬系統(tǒng)。據(jù)統(tǒng)計，目前僅在聊城市境域內(nèi)就存在16種不同類型的農(nóng)藥電子臺賬記錄系統(tǒng)，主要有農(nóng)資管家進銷存系統(tǒng)(簡稱農(nóng)資管家)、聊城市智慧農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理系統(tǒng)(簡稱智慧農(nóng)產(chǎn)品)、農(nóng)業(yè)部農(nóng)資進銷存管理系統(tǒng)(簡稱部進銷存)、農(nóng)銷樂農(nóng)資進銷存管理系統(tǒng)(簡稱農(nóng)銷樂)、山東省農(nóng)藥進銷存電子臺賬系統(tǒng)(簡稱省進銷存)等。這些農(nóng)藥電子臺賬系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用為聊城市農(nóng)藥數(shù)字化經(jīng)營提供了極大便利。

1.3.1 全市農(nóng)藥電子臺賬使用情況 從全市農(nóng)藥電子臺賬使用情況來看，全市3 515家經(jīng)營單位中使用農(nóng)資管家的經(jīng)營單位數(shù)量最多，達到1 891家，占全部經(jīng)營單位的53.8%;其次為使用智慧農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營單位，數(shù)量為807家，占比22.96%；使用部進銷存的經(jīng)營單位355家，占比10.1%；使用農(nóng)銷樂的經(jīng)營單位209家，占比5.95%；使用省進銷存的經(jīng)營單位171家，占比4.86%，使用其他電子臺賬系統(tǒng)的經(jīng)營單位數(shù)量較少，合計為82家，占比2.33%。具體(圖1)所示。

圖1 聊城市農(nóng)藥電子臺賬使用情況

1.3.2 縣(市區(qū))農(nóng)藥電子臺賬使用情況 分縣(市區(qū))來看，縣(市區(qū))、市屬開發(fā)區(qū)之間農(nóng)藥電子臺賬使用情況差異較大。一般每個縣(市區(qū))、市屬開發(fā)區(qū)都有1～2種占主導地位的農(nóng)藥電子臺賬系統(tǒng)。莘縣、臨清和高唐全域內(nèi)只有一種農(nóng)藥電子臺賬系統(tǒng)，莘縣所有經(jīng)營單位都使用農(nóng)資管家，臨清和高唐則使用智慧農(nóng)產(chǎn)品。東昌府區(qū)使用農(nóng)資管家和部進銷存的較多，陽谷縣使用農(nóng)資管家和省進銷存較多，冠縣使用農(nóng)資管家和農(nóng)銷樂較多，茌平使用智慧農(nóng)產(chǎn)品和部進銷存較多；市屬開發(fā)區(qū)使用部進銷存和農(nóng)資管家較多；東阿縣電子臺賬使用情況比較分散，農(nóng)銷樂、優(yōu)農(nóng)幫、農(nóng)資管家和店管家均有較多使用。具體情況(圖2)。

圖2 聊城市各縣(市區(qū))農(nóng)藥電子臺賬使用情況

1.3.3 各種農(nóng)藥電子臺賬系統(tǒng)功能特點 從農(nóng)藥電子臺賬功能來看，每種電子臺賬系統(tǒng)都具備農(nóng)藥進銷存記賬基本功能，但又各具特色。總體來看，部進銷存、省進銷存和智慧農(nóng)產(chǎn)品都是由政府部門委托第三方開發(fā)的電子臺賬系統(tǒng)，帶有“部門”色彩。這種類型的電子臺賬在滿足經(jīng)營單位使用的基礎(chǔ)上還要符合管理部門的要求，系統(tǒng)操作相對復雜，數(shù)據(jù)安全性較高，與部門管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接相對容易，但系統(tǒng)管理維護相對不足。農(nóng)資管家和農(nóng)銷樂屬于數(shù)字化企業(yè)根據(jù)農(nóng)藥經(jīng)營市場和經(jīng)營單位需求開發(fā)的電子臺賬系統(tǒng)，系統(tǒng)操作相對容易，系統(tǒng)數(shù)據(jù)管理維護比較及時，但數(shù)據(jù)安全性相對較低，與部門管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接難度大。從每種電子臺賬系統(tǒng)的特點來看，農(nóng)資管家、智慧農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)銷樂均開發(fā)了移動端app，支持移動端臺賬數(shù)據(jù)記錄，且數(shù)據(jù)自動上傳到云端，與電腦數(shù)據(jù)同步，便于數(shù)據(jù)的實時記錄與保存；農(nóng)資管家和智慧農(nóng)產(chǎn)品都有農(nóng)藥包裝廢棄物回收管理功能和會員管理等特色功能。

1.4 農(nóng)藥經(jīng)營管理數(shù)字化 在農(nóng)藥經(jīng)營管理方面，原農(nóng)業(yè)部于2018年推出了“中國農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)督管理平臺”，平臺包含基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、行政許可、產(chǎn)品質(zhì)量追溯、監(jiān)督執(zhí)法、風險監(jiān)測、行業(yè)統(tǒng)計、風險評估、行業(yè)一張圖等8個子平臺，功能齊全，為農(nóng)藥行業(yè)全鏈條管理提供了數(shù)字化的服務(wù)[4]。原山東省農(nóng)業(yè)廳于2018年也推出了“山東農(nóng)藥監(jiān)管圖”，首次實現(xiàn)了對農(nóng)藥行業(yè)的“圖”上監(jiān)管。聊城市早在2015年推出了“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管追溯平臺”，經(jīng)過后期建設(shè)，成為集農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)資監(jiān)管的綜合性平臺。另外，山東省政府結(jié)合大數(shù)據(jù)監(jiān)管推出了“部門聯(lián)合‘雙隨機、一公開’監(jiān)管平臺”，‘雙隨機、一公開’也成為農(nóng)藥監(jiān)管的基本方式。這些監(jiān)管平臺為農(nóng)藥管理數(shù)字化提供了便捷，讓農(nóng)藥管理更加科學高效。

2 農(nóng)藥經(jīng)營數(shù)字化存在問題

2.1 農(nóng)藥經(jīng)營電子臺賬種類多，給管理帶來一定困難 目前，聊城市轄區(qū)農(nóng)藥經(jīng)營電子臺賬有16種，每種電子臺賬雖然功能類似，但操作界面和操作方式不同，給管理部門監(jiān)督管理帶來一定困難。各個電子系統(tǒng)沒有統(tǒng)一的針對農(nóng)藥管理部門的數(shù)據(jù)對接接口，不利于管理部門實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥產(chǎn)品進銷存數(shù)據(jù)的采集、共享與整合，不利于農(nóng)藥管理部門對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥進銷存情況的動態(tài)管理，給農(nóng)藥可追溯工作帶來困難。

2.2 農(nóng)藥經(jīng)營者的素質(zhì)參差不齊 聊城市農(nóng)藥經(jīng)營人員素質(zhì)參差不齊、差別較大，尤其是鄉(xiāng)村級的經(jīng)營門店多數(shù)為中老年人在經(jīng)營。由于他們文化水平相對較低，對電子臺賬系統(tǒng)操作不熟練，加上個別類型的電子臺賬系統(tǒng)操作程序復雜繁瑣，臺賬系統(tǒng)后期培訓指導與維護缺失，致使部分農(nóng)藥經(jīng)營者不能熟練運用電子臺賬系統(tǒng)。甚至個別經(jīng)營者存在申請經(jīng)營許可時和取得許可后的實際經(jīng)營人員不一致，申請經(jīng)營許可時的人員能夠正常操作電子臺賬，但取得許可后經(jīng)營人員被更換為其他人員，出現(xiàn)電子臺賬不能正常記錄的違規(guī)現(xiàn)象。另外，在農(nóng)忙季節(jié)，經(jīng)營門店銷售量大，有時存在賒賬現(xiàn)象，致使電子臺賬不能正常錄入或者錄入農(nóng)藥產(chǎn)品的信息不全，流于形式。

2.3 經(jīng)營者臺賬系統(tǒng)更換頻繁，造成經(jīng)營數(shù)據(jù)丟失 《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》要求經(jīng)營者必須配備農(nóng)藥電子臺賬系統(tǒng)，但對使用哪種類型的電子臺賬未做要求。在實際經(jīng)營過程中，有些經(jīng)營者在安裝使用一種電子臺賬后，迫于管理部門對經(jīng)營數(shù)據(jù)的不同要求或?qū)ζ渌娮优_賬的青睞而選擇更換為另一種電子臺賬系統(tǒng)，舍棄了原臺賬系統(tǒng)數(shù)據(jù)，這樣造成經(jīng)營數(shù)據(jù)不同程度的的丟失，給可追溯工作帶來一定困難。

2.4 電子臺賬種類多，給數(shù)據(jù)安全帶來隱患 目前這些電子臺賬既有數(shù)字企業(yè)開發(fā)的付費系統(tǒng)，也有部門委托第三方開發(fā)的免費系統(tǒng)，但各個系統(tǒng)的質(zhì)量良莠不齊，對經(jīng)營數(shù)據(jù)保護程度也存在差異。數(shù)字企業(yè)開發(fā)的系統(tǒng)往往以營利為目的，對于數(shù)據(jù)的安全性考慮較少，在經(jīng)營單位使用過程中難免會造成信息泄露；另外，系統(tǒng)開發(fā)方通過系統(tǒng)采集經(jīng)營者經(jīng)營數(shù)據(jù)形成經(jīng)營大數(shù)據(jù)后，經(jīng)過分析可能會暴露用戶和農(nóng)藥經(jīng)營行業(yè)的一些特征信息，如果這些信息使用管理不當會對行業(yè)發(fā)展造成不利影響，嚴重的還可能引起反面輿論問題。

2.5 對農(nóng)藥電子臺賬處罰不易執(zhí)行 《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定對于“不執(zhí)行農(nóng)藥采購臺賬、銷售臺賬制度”的，“由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責令改正；拒不改正或者情節(jié)嚴重的，處2 000元以上2萬元以下罰款，并由發(fā)證機關(guān)吊銷農(nóng)藥經(jīng)營許可證”，但是在實際執(zhí)法中卻難以執(zhí)行。一是執(zhí)行臺賬的標準難以確定。對于臺賬記錄到什么程度才算執(zhí)行臺賬制度沒有明確的劃定標準。有些經(jīng)營單位只記錄了寥寥幾筆臺賬，有些經(jīng)營單位記錄了80%，但都達不到記錄率100%，都按照統(tǒng)一標準處罰會造成處罰不公。二是處罰條款中吊銷農(nóng)藥經(jīng)營許可證不易執(zhí)行。吊銷許可證即意味著直接負責的主管人員禁業(yè)10年，執(zhí)法機構(gòu)在真正辦案中都難以操作。

3 對農(nóng)藥經(jīng)營數(shù)字化發(fā)展的建議

3.1 鼓勵經(jīng)營單位使用統(tǒng)一電子臺賬系統(tǒng) 加強與行政主管部門、經(jīng)營者溝通對接，鼓勵申請者在申請經(jīng)營許可證時使用統(tǒng)一的電子記賬軟件。強化對農(nóng)藥經(jīng)營者的日常指導與監(jiān)管，讓經(jīng)營者在后期經(jīng)營過程中減少更換臺賬系統(tǒng)，利于臺賬管理和經(jīng)營數(shù)據(jù)的采集、共享與整合。

3.2 強化農(nóng)藥數(shù)字化監(jiān)管平臺的建設(shè)與維護 盡管目前各級各部門都建立了各自的農(nóng)藥數(shù)字化監(jiān)管平臺，但是各平臺的推廣建設(shè)與維護相對不足，數(shù)據(jù)對接不暢通。建議從上到下推動各級農(nóng)藥數(shù)字化監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)對接工作，形成“統(tǒng)一、高效、便捷”的農(nóng)藥數(shù)字化監(jiān)管網(wǎng)，實現(xiàn)農(nóng)藥行業(yè)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享共用，實現(xiàn)農(nóng)藥行業(yè)全程數(shù)字化可追溯。

3.3 加強經(jīng)營單位電子臺賬與監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)對接 監(jiān)管單位主動公開監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)接口，便于電子臺賬第三方數(shù)據(jù)及時對接監(jiān)管平臺，準確掌握經(jīng)營單位經(jīng)營狀況。

3.4 強化對經(jīng)營單位電子臺賬記錄的管理培訓和指導 農(nóng)藥管理人員應(yīng)當轉(zhuǎn)變工作方式，由原來的以教育、處罰為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笇?、服?wù)為主，學習掌握各種類型電子臺賬使用方法，組織開展轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營人員電子臺賬培訓，幫助經(jīng)營單位解決臺賬記錄中存在的各種問題，督促經(jīng)營人員嚴格執(zhí)行農(nóng)藥采購臺賬、銷售臺賬制度。對于確實不按照規(guī)定進行臺賬記錄，且拒不改正或者情節(jié)嚴重的農(nóng)藥經(jīng)營者再給予處罰。