張文暉，岳 雋，陳小祥

（深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，廣東·深圳 518055）

1 問(wèn)題提出

改革開(kāi)放四十年，我國(guó)城市化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，大量農(nóng)村集體土地被征收作為建設(shè)用地。這一過(guò)程中時(shí)常發(fā)生征地糾紛，主要聚焦在集體土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面。隨著2013年十八屆三中全會(huì)首次提出開(kāi)展農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革、2015年征地改革正式進(jìn)入試點(diǎn)，到近年來(lái)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《民法典》等相繼實(shí)施，農(nóng)村集體土地的權(quán)益和利益實(shí)現(xiàn)日益受到社會(huì)關(guān)注。各地在集中成片土地整備過(guò)程中針對(duì)農(nóng)村集體土地利益實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行了諸多有益探索，如廣東省在2016年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見(jiàn)》，明確留用地按實(shí)際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的10%到15%安排，為集體土地的權(quán)益實(shí)現(xiàn)提供了地方層面法律和實(shí)踐基礎(chǔ)。

在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)允許集體農(nóng)用地與集體建設(shè)用地同等納入土地整備實(shí)施范圍并進(jìn)行留用地安置，是對(duì)集體農(nóng)用地權(quán)益的認(rèn)定和利益實(shí)現(xiàn)方式的創(chuàng)新[1-2]。隨著我國(guó)大中城市逐步進(jìn)入存量發(fā)展時(shí)代，土地資源緊約束帶來(lái)的問(wèn)題日益凸顯[3-4]。2011年，深圳提出土地整備，目的在于通過(guò)綜合運(yùn)用土地收回收購(gòu)、房屋征收、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問(wèn)題處理等多種手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決城市存量土地再開(kāi)發(fā)的難題，從而保障和促進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展[5]，包括針對(duì)原農(nóng)村集體土地的土地整備利益統(tǒng)籌模式、針對(duì)成片區(qū)國(guó)有建設(shè)用地開(kāi)展的基于增值收益分享的土地整備模式、針對(duì)同時(shí)位于基本生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的綜合功能區(qū)土地整備模式等，成片區(qū)土地整備成為城市獲取發(fā)展空間，提升土地節(jié)約集約利用水平的重要手段[6]。成片區(qū)土地整備的核心思路在于通過(guò)對(duì)片區(qū)內(nèi)各類用地土地權(quán)益的認(rèn)定，部分地區(qū)允許分享一定比例的土地增值收益，從而促使原產(chǎn)權(quán)主體和市場(chǎng)主體配合政府完成土地整備工作[7-10]。在這一過(guò)程中，部分國(guó)有農(nóng)用地也會(huì)被納入成片土地整備實(shí)施范圍參與權(quán)益認(rèn)定和增值收益分享。但國(guó)有農(nóng)用地已經(jīng)完成土地國(guó)有化，現(xiàn)行政策對(duì)其土地權(quán)益規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單，且對(duì)利益分配規(guī)則規(guī)定甚少[11]，目前國(guó)內(nèi)對(duì)其收回的普遍補(bǔ)償規(guī)則是按照農(nóng)用地評(píng)估價(jià)值給予貨幣補(bǔ)償未考慮國(guó)有農(nóng)用地在成片土地整備中面臨的改用途情形。這種一刀切的做法，未對(duì)不同情形下國(guó)有農(nóng)用地的應(yīng)得利益進(jìn)行辨析，存在不合理性[12]。以深圳為例，國(guó)有農(nóng)用地在使用過(guò)程中，不僅形成了由大量從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)職工組成的農(nóng)墾公司，而且這些農(nóng)墾職工在國(guó)有農(nóng)用地范圍內(nèi)修建宿舍，就近居住，產(chǎn)生了大量的歷史遺留問(wèn)題。相較于集體農(nóng)用地的權(quán)益認(rèn)定和利益實(shí)現(xiàn)已開(kāi)展的諸多探索，國(guó)有農(nóng)用地的利益實(shí)現(xiàn)方式單一，改用途開(kāi)發(fā)過(guò)程中無(wú)法分享城市發(fā)展帶來(lái)的紅利，很難撬動(dòng)這部分用地參與成片土地整備。因此，我們有必要梳理研究我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)及征收、收回相關(guān)政策演進(jìn)思路，從已有經(jīng)驗(yàn)中尋找解決問(wèn)題的答案。

本文以深圳市國(guó)有農(nóng)用地為例，從理論依據(jù)、法律基礎(chǔ)、農(nóng)用地利益分配、實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)等方面開(kāi)展國(guó)有農(nóng)用地在成片土地整備過(guò)程中利益實(shí)現(xiàn)方式研究，以期為后續(xù)城市土地整備過(guò)程中國(guó)有農(nóng)用地的補(bǔ)償規(guī)則提供研究思路。

2 深圳國(guó)有農(nóng)用地土地整備現(xiàn)實(shí)困境

深圳是一個(gè)擁有高密度建成區(qū)的超大型城市，早在2005年就提出了面臨土地資源緊約束的發(fā)展困境。推動(dòng)土地整備的目的在于為城市發(fā)展提供成片空間，因此深圳的土地整備對(duì)象一般為集中成片，有一定規(guī)模的區(qū)域。這里面部分涉及到了國(guó)有農(nóng)用地的成片土地整備，但目前針對(duì)國(guó)有農(nóng)用地土地整備改用途開(kāi)發(fā)的實(shí)施規(guī)則尚未明晰，導(dǎo)致這類地區(qū)土地整備進(jìn)展緩慢，急需提出有益的破解思路。

2.1 案例基本特征

深圳國(guó)有農(nóng)用地規(guī)模較小，主要分布在光明區(qū)，其權(quán)屬來(lái)源為1958年廣東省成立的國(guó)營(yíng)光明農(nóng)場(chǎng)（圖1）。隨著機(jī)制改革，在2002年光明區(qū)（原光明新區(qū)）撤銷農(nóng)場(chǎng)建制，成立光明集團(tuán)區(qū)屬企業(yè)，實(shí)行“政企分家”，光明農(nóng)場(chǎng)也由政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)通過(guò)協(xié)議或劃撥方式取得土地。通過(guò)調(diào)研和走訪這部分用地現(xiàn)狀權(quán)益主體，可以發(fā)現(xiàn)部分國(guó)有農(nóng)用地并未進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和登記，也沒(méi)有土地出讓合同，部分地塊上還存在著村民轉(zhuǎn)為居民的安置補(bǔ)償未落實(shí)、原村集體實(shí)際使用土地與職工宿舍占地、農(nóng)場(chǎng)用地交錯(cuò)混雜等歷史遺留問(wèn)題。為解決上述問(wèn)題，自2010年以來(lái)，光明區(qū)先后出臺(tái)了《光明新城整體拆遷、統(tǒng)建上樓項(xiàng)目啟動(dòng)區(qū)建設(shè)方案》《解決原光明農(nóng)場(chǎng)職工土地訴求問(wèn)題工作方案》《關(guān)于印發(fā)原光明華僑畜牧場(chǎng)房地產(chǎn)歷史遺留問(wèn)題處理方案的通知》《關(guān)于研究光明集團(tuán)歷史用地確權(quán)和公明1100畝土地遺留問(wèn)題處理工作的會(huì)議紀(jì)要》等相關(guān)政策，并在2020年前完成了兩次土地確權(quán)，但仍存在大量國(guó)有農(nóng)用地因地上經(jīng)濟(jì)關(guān)系未理順、存在違法建筑或被高鐵線路切割等問(wèn)題而無(wú)法確權(quán)，即使已經(jīng)完成確權(quán)的國(guó)有農(nóng)用地，也應(yīng)其最高年限不能超過(guò)20年面臨到期等問(wèn)題。從使用功能角度，位于成片土地整備范圍內(nèi)的國(guó)有農(nóng)用地大部分已經(jīng)喪失農(nóng)用地功能。隨著深圳城市化水平日益提升，這些用地上的零星建筑物和職工宿舍與周邊的高密度開(kāi)發(fā)城市景象格格不入，其產(chǎn)權(quán)主體也迫切希望能夠通過(guò)改用途開(kāi)發(fā)的方式共享城市發(fā)展的紅利。

圖1 深圳光明農(nóng)場(chǎng)區(qū)位示意圖Fig.1 Location diagram of Shenzhen Guangming Farm

2.2 土地整備實(shí)施過(guò)程

為解決光明區(qū)國(guó)有農(nóng)用地土地整備問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)和原產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行了諸多探索，其實(shí)施過(guò)程主要包括兩個(gè)階段（圖2）。

圖2 光明區(qū)國(guó)有農(nóng)用地土地整備實(shí)施思路探索Fig.2 Exploration on the implementation of land preparation of state-owned agricultural land in Guangming District

在國(guó)有農(nóng)用地權(quán)益核算階段，初步探索按照深圳存量土地盤(pán)活的主要政策——“城市更新+土地整備”的實(shí)施思路，依據(jù)二次開(kāi)發(fā)后的規(guī)劃?rùn)?quán)益予以利益分配。但在現(xiàn)行政策下，國(guó)有農(nóng)用地不屬于城市建成區(qū)，涉及到農(nóng)轉(zhuǎn)用等工作，無(wú)法滿足城市更新的準(zhǔn)入條件，而對(duì)于土地整備來(lái)說(shuō)，因國(guó)有農(nóng)用地改用途開(kāi)發(fā)后的利益分配機(jī)制尚未明確，無(wú)法按照現(xiàn)行的土地整備模式進(jìn)行核算。

在國(guó)有農(nóng)用地利益實(shí)現(xiàn)階段，原產(chǎn)權(quán)主體的利益訴求與原村集體實(shí)際使用的農(nóng)用地類似，通過(guò)留用土地的方式進(jìn)行補(bǔ)償，但對(duì)深圳2015年《關(guān)于征地安置補(bǔ)償和土地置換的若干規(guī)定》中并未將國(guó)有農(nóng)用地單列為土地收回補(bǔ)償情形，只規(guī)定了除已明確情形以外的收回國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)采取貨幣補(bǔ)償，貨幣補(bǔ)償金額按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定，國(guó)有農(nóng)用地改用途開(kāi)發(fā)的利益實(shí)現(xiàn)形式尚未明確。

2.3 光明國(guó)有農(nóng)用地土地整備的主要困境

梳理光明農(nóng)場(chǎng)發(fā)展歷史和現(xiàn)狀問(wèn)題發(fā)現(xiàn)，這部分成片區(qū)土地整備中的國(guó)有農(nóng)用地存在兩方面的困境：一方面是上位政策未明確國(guó)有農(nóng)用地可在成片土地整備中實(shí)現(xiàn)改用途開(kāi)發(fā)的路徑，從而導(dǎo)致現(xiàn)行政策下只存在收回補(bǔ)償一種事實(shí)路徑；另一方面則是因收回補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用一刀切的方式，難以滿足國(guó)有農(nóng)用地權(quán)利人的訴求和解決國(guó)有農(nóng)用地上存在的歷史遺留問(wèn)題。

對(duì)于農(nóng)用地上所設(shè)立的用益物權(quán)，我國(guó)僅在法律里規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要針對(duì)的是集體農(nóng)用地，對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、草場(chǎng)、林場(chǎng)等耕作使用的大片國(guó)有農(nóng)用地，目前我國(guó)法律規(guī)定甚少，僅有《土地管理法》第15條和《物權(quán)法》第134條進(jìn)行了規(guī)定。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，可以參照設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但很多國(guó)有農(nóng)場(chǎng)并沒(méi)有實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)場(chǎng)職工之間是勞動(dòng)關(guān)系，不是承包關(guān)系，現(xiàn)行政策并對(duì)這一關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定，因此國(guó)有農(nóng)用地的利益實(shí)現(xiàn)路徑可參考借鑒哪一類用地，也缺乏明確的政策基礎(chǔ)。（表1）。

表1 關(guān)于國(guó)有農(nóng)用地土地權(quán)益的主要政策規(guī)定Table 1 Main policies and regulations on land rights and interests of state-owned agricultural land

3 利益分配機(jī)制探索的基礎(chǔ)依據(jù)

3.1 國(guó)有農(nóng)用地參與增值收益分配的理論基礎(chǔ)

我國(guó)土地管理涉及土地供應(yīng)和開(kāi)發(fā)建設(shè)的全周期過(guò)程。不同用地的利益實(shí)現(xiàn)可能因確權(quán)—用途管制—供應(yīng)—開(kāi)發(fā)建設(shè)各環(huán)節(jié)的不同屬性而產(chǎn)生差異（圖3），因此不能一概而論，需要從土地增值收益分配理論的基本原理出發(fā)進(jìn)行梳理。

圖3 土地管理全周期下各類用地增值收益分享涉及因素Fig.3 The benefit-sharing of various types of land use under the whole cycle of land management involves factors

土地增值包括用途性增值、供求性增值、全社會(huì)投資性增值和使用者投資性增值，這其中包括自然增值和人工增值，區(qū)分產(chǎn)生增值的原因進(jìn)行增值收益分配[13]。從理論層面，按照誰(shuí)投資誰(shuí)收益的原則，土地用途性增值的收益方為政府代表的全社會(huì)公共利益，供求型增值和全社會(huì)投資性增值由政府與使用者進(jìn)行分配，政府分享收益更多，而使用者投資產(chǎn)生的增值收益全部由使用者獲得。在實(shí)踐層面，由于上述四類增值產(chǎn)生的原因混雜在土地開(kāi)發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，因此并不能有效區(qū)分出具體環(huán)節(jié)的增值收益分配規(guī)則，也難以界定某一類用地在某一個(gè)環(huán)節(jié)的利益實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)（圖4）。

對(duì)于農(nóng)用地，無(wú)論國(guó)有還是集體，都因未實(shí)現(xiàn)用途轉(zhuǎn)變，農(nóng)用地上的用益物權(quán)未理清，未能依據(jù)城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)土地增值，政府通常以貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞绞栈?，而這一過(guò)程中因前者相較后者已經(jīng)完成了從集體土地到國(guó)有土地的轉(zhuǎn)變，不應(yīng)獲得相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償，因此兩者的地權(quán)內(nèi)涵也有所差異。對(duì)于模糊產(chǎn)權(quán)用地，如深圳的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際使用用地，屬于城市化征轉(zhuǎn)地過(guò)程中的歷史遺留問(wèn)題，應(yīng)補(bǔ)償未完善或手續(xù)未理清，有重新獲得補(bǔ)償權(quán)利，針對(duì)這部分用地的增值收益分享，深圳通過(guò)在新規(guī)劃條件下的土地增值收益分享比例進(jìn)行收回補(bǔ)償、并在此過(guò)程中明晰產(chǎn)權(quán)。

圖4 土地增值收益分配理論與實(shí)踐規(guī)則Fig.4 Theory and practice rules of land value-added income distribution

3.2 國(guó)有農(nóng)用地權(quán)益補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)

雖然上位法中并未對(duì)國(guó)有農(nóng)用地用益物權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，但在多數(shù)政策文件中提到了參照農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，因此可以認(rèn)為，允許國(guó)有農(nóng)用地按照其確權(quán)登記的背景，參照類似用地的補(bǔ)償規(guī)則實(shí)施。例如：國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕202 號(hào)）規(guī)定，因國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)或地方公益性建設(shè)需要收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地的，需依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并參照征收農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；需要收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建設(shè)用地的，參照征收農(nóng)民集體建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，保障農(nóng)場(chǎng)職工的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。此外，依據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地有關(guān)補(bǔ)償問(wèn)題的復(fù)函》（國(guó)土資廳函〔2009〕850號(hào)）有關(guān)解釋精神，收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地補(bǔ)償應(yīng)參照征收集體土地補(bǔ)償方式，即將收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地的補(bǔ)償分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，具體的補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由地方自行規(guī)定，但應(yīng)保持被收回土地的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工原有生活水平不降低。其中，對(duì)于地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，該復(fù)函指出應(yīng)按照“誰(shuí)投入、誰(shuí)獲得”的原則給予補(bǔ)償。

對(duì)于深圳及大部分城市的國(guó)有農(nóng)用地來(lái)說(shuō)，因其部分涉及到因各類原因未完成確權(quán)登記，無(wú)法完全按照政策規(guī)定參照集體土地的權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償，應(yīng)區(qū)分權(quán)屬清晰和存在產(chǎn)權(quán)瑕疵的國(guó)有農(nóng)用地，分別參照集體土地權(quán)益和模糊產(chǎn)權(quán)用地權(quán)益探索應(yīng)合理合法的分享哪些權(quán)利和收益。

3.3 國(guó)有農(nóng)用地改用途開(kāi)發(fā)利益分享的實(shí)踐基礎(chǔ)

深圳2009年在國(guó)內(nèi)首次提出城市更新，2011年提出土地整備，都是針對(duì)成片區(qū)土地再開(kāi)發(fā)的有益實(shí)踐探索，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展。解決上述成片區(qū)土地再開(kāi)發(fā)面臨問(wèn)題的政策工具已經(jīng)擴(kuò)展到扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用、拓展產(chǎn)業(yè)空間“1+6”、綜合整治、城市更新片區(qū)統(tǒng)籌等多種類型，雖然都是解決各類用地參與到二次開(kāi)發(fā)的增值收益分享問(wèn)題，但是基于不同的產(chǎn)權(quán)屬性和不同的政策目標(biāo)，采取了不同的利益分享規(guī)則（圖5）。解決國(guó)有農(nóng)用地土地整備的利益分享問(wèn)題，也可參照上述政策工具的調(diào)節(jié)要素和機(jī)制，與參照對(duì)象的利益分配規(guī)則進(jìn)行差異化處理。

圖5 深圳現(xiàn)有集中成片土地整備原產(chǎn)權(quán)主體利益實(shí)現(xiàn)規(guī)則Figu.5 Rules for realizing the interests of the original property right subject of centralized land preparation in Shenzhen

國(guó)內(nèi)其他地區(qū)對(duì)于國(guó)有農(nóng)用地收回后的利益分享形式也存在不同思路，例如鄭州出臺(tái)了《國(guó)有土地收購(gòu)補(bǔ)償辦法》，明確國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)主體可以獲得一定比例的貨幣補(bǔ)償，這里的貨幣補(bǔ)償不僅包括國(guó)有農(nóng)用地原有的評(píng)估價(jià)值，還包括了按照規(guī)劃建設(shè)用地評(píng)估的新價(jià)值的增值收益分享，并且參考累進(jìn)稅率的規(guī)則，對(duì)于增值收益較大的用地進(jìn)行差別化的分享比例調(diào)節(jié)。這些是結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境和各方主體訴求進(jìn)行的規(guī)則明確（表2），而深圳目前尚未出臺(tái)針對(duì)國(guó)有農(nóng)用地補(bǔ)償形式的明確規(guī)定，容易形成政策模糊區(qū)域。

表2 鄭州對(duì)于國(guó)有農(nóng)用地收回的補(bǔ)償思路Table 2 Compensation ideas for the recovery of state-owned agricultural land in Zhengzhou

4 利益分享機(jī)制的思路和建議

4.1 總體思路

這里所指的利益分配機(jī)制，是指國(guó)有農(nóng)用地改用途開(kāi)發(fā)后權(quán)利得以順利實(shí)現(xiàn)的各種機(jī)制保障及管理措施，包括權(quán)利確認(rèn)、權(quán)利行使過(guò)程中的各種運(yùn)作模式和實(shí)施程序的集合。首先要理清物與權(quán)的關(guān)系，依據(jù)理論基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)界定國(guó)有農(nóng)用地的地權(quán)內(nèi)涵。其次要理清權(quán)與利的管理，明確在現(xiàn)行條件下，國(guó)有農(nóng)用地土地整備中改用途開(kāi)發(fā)后利益分配可以實(shí)現(xiàn)的方式。要明確權(quán)與人的關(guān)系，明確原產(chǎn)權(quán)主體的角色定位，一類是按照產(chǎn)權(quán)主體的身份獲得等價(jià)值補(bǔ)償及分享部分增值收益，另一類是獲取等價(jià)值補(bǔ)償后，作為后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)投資主體獲取土地開(kāi)發(fā)權(quán)益，兩種情形下原產(chǎn)權(quán)主體獲取的利益可能類似，但其實(shí)現(xiàn)形式存在本質(zhì)上的區(qū)別。最后，需要依據(jù)各地的發(fā)展階段和市場(chǎng)反饋，在原有的制度基礎(chǔ)上，從實(shí)施的角度對(duì)政策思路進(jìn)行動(dòng)態(tài)修正，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有農(nóng)用地參與成片土地整備改用途開(kāi)發(fā)的根本目標(biāo)。（圖6）

圖6 國(guó)有農(nóng)用地改用途開(kāi)發(fā)后利益分配機(jī)制示意圖Fig.6 Schematic diagram of the benefit distribution mechanism after the conversion and development of state-owned agricultural land

4.2 明確國(guó)有農(nóng)用地參與成片土地整備改用途開(kāi)發(fā)利益補(bǔ)償規(guī)則

本文已經(jīng)針對(duì)國(guó)有農(nóng)用地參與成片土地整備改用途開(kāi)發(fā)后的權(quán)益內(nèi)涵進(jìn)行辨析，但因結(jié)合參考借鑒用地的產(chǎn)權(quán)屬性差異，進(jìn)行補(bǔ)償規(guī)則的優(yōu)化調(diào)整。例如深圳光明農(nóng)場(chǎng)國(guó)有農(nóng)用地處置，針對(duì)未確權(quán)用地，因涉及到原農(nóng)場(chǎng)職工以及在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)范圍內(nèi)已經(jīng)存在的村集體的補(bǔ)償安置問(wèn)題，與深圳處理原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際使用的“農(nóng)業(yè)用地”時(shí)涉及的歷史遺留問(wèn)題類似，因此可以初步按照原農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)模糊用地的利益分配規(guī)則進(jìn)行土地補(bǔ)償。但是對(duì)于鄭州等部分城市的國(guó)有農(nóng)用地，已經(jīng)完成了土地國(guó)有化和登記確權(quán)，應(yīng)參考針對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰的國(guó)有建設(shè)用地處置規(guī)則，按照低于建設(shè)用地的增值收益分享比例進(jìn)行補(bǔ)償。

4.3 考慮片區(qū)統(tǒng)籌，綜合運(yùn)用規(guī)劃、資金、土地手段實(shí)現(xiàn)

國(guó)內(nèi)對(duì)于單宗國(guó)有農(nóng)用地的收回補(bǔ)償，因涉及地塊單一，利益平衡難度較大，多采用貨幣補(bǔ)償或補(bǔ)繳地價(jià)、整體開(kāi)發(fā)的方式，較少采用留用土地或獲取部分土地開(kāi)發(fā)權(quán)益的方式進(jìn)行補(bǔ)償。但在集中成片地區(qū)土地整備實(shí)施過(guò)程中，因涉及到多個(gè)地塊的綜合整備，需要對(duì)片區(qū)內(nèi)的土地整備面臨問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，并通過(guò)補(bǔ)償指標(biāo)騰挪、規(guī)劃容積率與地價(jià)、留用地規(guī)模聯(lián)動(dòng)調(diào)控等手段開(kāi)展利益協(xié)調(diào)，保障國(guó)有農(nóng)用地土地整備利益能夠落地。這也是深圳針對(duì)復(fù)雜情形地區(qū)的土地整備采用的基本思路，例如：在原農(nóng)村集體土地整備利益統(tǒng)籌中，建立土地整備金—留用土地—規(guī)劃建筑面積和共享建筑面積互動(dòng)的方式，保障原產(chǎn)權(quán)主體的利益實(shí)現(xiàn)。在針對(duì)生態(tài)線內(nèi)的建設(shè)用地，則采用線內(nèi)線外聯(lián)動(dòng)，規(guī)劃指標(biāo)騰挪等方式，對(duì)于原產(chǎn)權(quán)主體的合理權(quán)益進(jìn)行落實(shí)。

5 結(jié)語(yǔ)與展望

傳統(tǒng)意義上，國(guó)有農(nóng)用地屬于非建設(shè)用地，無(wú)法參與城市化帶來(lái)的土地增值收益分享。但是，當(dāng)城市化程度越高，上述國(guó)有農(nóng)用地既不具備開(kāi)發(fā)建設(shè)條件，也不具備土地征收基礎(chǔ)，往往成為政府難管理、企業(yè)難利用、土地資源閑置浪費(fèi)的重點(diǎn)對(duì)象。在面臨日益緊張的土地資源約束之時(shí)，將其納入成片土地整備，實(shí)施改用途開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)資源配置效率，提高土地節(jié)約集約利用效率，為城市爭(zhēng)取更大的發(fā)展空間，意義重大。同時(shí)，原國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)國(guó)有農(nóng)用地的權(quán)益實(shí)現(xiàn)也有強(qiáng)烈的訴求，簡(jiǎn)單的按照農(nóng)用地評(píng)估價(jià)值進(jìn)行貨幣補(bǔ)償難以解決目前的問(wèn)題。本文回歸問(wèn)題本身，明確國(guó)有農(nóng)業(yè)用地在不同情形下所承載的權(quán)益內(nèi)涵，探索新時(shí)代背景下國(guó)有農(nóng)用地權(quán)益實(shí)現(xiàn)形式，是針對(duì)土地增值收益分享理論中國(guó)有農(nóng)用地這一特殊類型的細(xì)化研究，也符合城市地區(qū)開(kāi)展成片存量土地盤(pán)活的現(xiàn)實(shí)需求。由于各地區(qū)對(duì)城市成片土地整備的利益分享機(jī)制不一，這類已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)的國(guó)有農(nóng)用地的利益分享機(jī)制是否具有統(tǒng)一的規(guī)則，還需進(jìn)一步開(kāi)展相關(guān)研究。