文/丁國峰 王港君（安徽大學(xué)法學(xué)院）

創(chuàng)新是驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的內(nèi)在動力。當(dāng)前，國際形勢復(fù)雜多變，全球正處于新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革進(jìn)程中，技術(shù)創(chuàng)新力很大程度上決定了國家競爭力，高新技術(shù)才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點(diǎn)。對科技領(lǐng)域進(jìn)行財(cái)政激勵是長期以來保障科技創(chuàng)新活力的重要舉措，但科技創(chuàng)新領(lǐng)域財(cái)政政策若使用不當(dāng)，不僅不能促進(jìn)創(chuàng)新成果的產(chǎn)出，還可能在一定程度上阻礙科技創(chuàng)新的發(fā)展。因此，科技創(chuàng)新財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，以市場失靈理論為向?qū)?，確定財(cái)政激勵應(yīng)當(dāng)投放的領(lǐng)域，明確財(cái)政激勵的額度，根據(jù)具體情況確定財(cái)政激勵的方式。

一、我國科技創(chuàng)新領(lǐng)域財(cái)政補(bǔ)貼政策的主要問題

1.補(bǔ)貼對象與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不合理

如何確定合理的補(bǔ)貼對象與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，保證在不損害市場競爭活力的同時，引導(dǎo)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)正向發(fā)展，有賴于科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。根據(jù)《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》第11 條的規(guī)定，滿足企業(yè)主要產(chǎn)品（服務(wù)）發(fā)揮核心支持作用的技術(shù)屬于《國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》規(guī)定的范圍、研究開發(fā)費(fèi)用和高新技術(shù)產(chǎn)品（服務(wù)）收入達(dá)到一定比例、注冊時間一年以上等條件，即可被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)?！秶抑攸c(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》僅簡單規(guī)定電子信息技術(shù)、生物與新醫(yī)藥技術(shù)、航空航天技術(shù)、新材料技術(shù)等為國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域。對所補(bǔ)貼的高新技術(shù)產(chǎn)品的類型限制，不考慮企業(yè)進(jìn)行研究開發(fā)存在的風(fēng)險(xiǎn)與成本，以及所研發(fā)的高新技術(shù)產(chǎn)品的科技水平、質(zhì)量狀況及其影響，只需符合《國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》的規(guī)定?？疾煲陨弦?guī)定不難發(fā)現(xiàn)，我國對高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件的規(guī)定過于粗放，缺乏對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)及支柱型產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃安排和具體細(xì)化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定規(guī)則，不能體現(xiàn)對高新技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域或環(huán)節(jié)的市場失靈程度的考量，也不能體現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中核心技術(shù)的重點(diǎn)扶持，從而導(dǎo)致我國高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼產(chǎn)生缺位與越位的問題，對形成完整產(chǎn)業(yè)鏈、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的效用有限。

把握適度的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與合理的補(bǔ)貼方式對提升補(bǔ)貼效能作用的發(fā)揮也具有重要意義。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，會導(dǎo)致激勵作用不足，無法激發(fā)市場主體對高新技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)熱情；而補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過高，則會導(dǎo)致補(bǔ)貼“依賴癥”現(xiàn)象的出現(xiàn)，并在一定程度上影響市場作用的發(fā)揮，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、落后企業(yè)無法淘汰等問題的產(chǎn)生。如果政府不能掌握好補(bǔ)貼的力度和標(biāo)準(zhǔn)，在補(bǔ)貼過程中促進(jìn)企業(yè)完成技術(shù)的革新與規(guī)模化應(yīng)用，培養(yǎng)企業(yè)“自力更生”的能力，財(cái)政補(bǔ)貼將處于收放不自如的尷尬境地，導(dǎo)致資源不必要的消耗和行業(yè)發(fā)展的停滯甚至倒退等現(xiàn)象。

2.補(bǔ)貼程序不完善

對高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，其合理性有賴于政府審慎行使自由裁量權(quán)，補(bǔ)貼程序的不完善會導(dǎo)致自由裁量權(quán)無法得到應(yīng)有的控制，無法實(shí)現(xiàn)靈活性與規(guī)范性的統(tǒng)一。具體而言，補(bǔ)貼程序存在以下幾個方面的問題。

第一，高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定程序缺乏合理性。《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》第12 條對認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)的程序進(jìn)行了規(guī)定，首先由企業(yè)提出申請并提交相關(guān)材料，其次由專家組根據(jù)申報(bào)材料進(jìn)行評審，最后由認(rèn)定機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核認(rèn)定?！陡咝录夹g(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》的規(guī)定并不完善，以專家評審環(huán)節(jié)為例，《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》并未規(guī)定專家在進(jìn)行評審時應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查的內(nèi)容、隨機(jī)抽取專家的范圍和專家組的組成方式及專家評估失誤后的具體責(zé)任。規(guī)定的不細(xì)致將導(dǎo)致制度的可操作性降低，而責(zé)任制度的缺失也會讓專家評審環(huán)節(jié)具有極大的隨意性，從而引發(fā)權(quán)力尋租問題。

第二，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定程序缺乏科學(xué)性。對不同高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行的具體補(bǔ)貼方式及標(biāo)準(zhǔn)一般由地方規(guī)范性文件規(guī)定，地方規(guī)范性文件的制定過程缺乏論證與監(jiān)督，專業(yè)性和科學(xué)性有待考量?！栋不帐≈С肿灾鲃?chuàng)新能力建設(shè)實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了對于符合條件的高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助、獎勵的具體形式與額度，其第4、5、6 條規(guī)定了儀器設(shè)備補(bǔ)助、境外研發(fā)機(jī)構(gòu)投資補(bǔ)助和研究機(jī)構(gòu)認(rèn)定評估獎勵的具體補(bǔ)貼額度，其補(bǔ)貼額度的規(guī)定是固化的，缺少對補(bǔ)貼對象風(fēng)險(xiǎn)度和貢獻(xiàn)力的具體考察，其科學(xué)性和合理性有待商榷。

第三，決策失誤問責(zé)機(jī)制缺失。政府在彌補(bǔ)市場失靈過程中也會發(fā)生干預(yù)失敗現(xiàn)象，政府失靈所帶來的風(fēng)險(xiǎn)往往不可估量。政府在技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)革命中的干預(yù)往往是比較宏觀的介入，多以靈活的經(jīng)濟(jì)政策形式出現(xiàn)，其柔性與間接性以及集體決策性最終導(dǎo)致對干預(yù)失敗的問責(zé)困難重重。[1]政府與企業(yè)之間的信息不對稱，導(dǎo)致“騙補(bǔ)”事件頻頻發(fā)生，對于“騙補(bǔ)”事件的發(fā)生，政府很大程度上存在決策失誤，而問責(zé)機(jī)制的缺失也導(dǎo)致了政府決策失誤的成本較低，從而導(dǎo)致政府在決策過程中產(chǎn)生較大的隨意性。

二、科技創(chuàng)新領(lǐng)域財(cái)政補(bǔ)貼政策的完善路徑

1.宏觀統(tǒng)籌與微觀認(rèn)定相結(jié)合長效機(jī)制的確立

高新技術(shù)企業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃與微觀認(rèn)定相結(jié)合長效機(jī)制的確立是解決對誰進(jìn)行補(bǔ)貼的問題，其可以確保在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈核心技術(shù)發(fā)展的同時，保障市場調(diào)節(jié)機(jī)制的正常運(yùn)行與作用發(fā)揮。在科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展、市場環(huán)境瞬息萬變的時代背景下，國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域范圍劃定也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理與統(tǒng)籌規(guī)劃。為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效銜接，可以集合經(jīng)濟(jì)與科技學(xué)界專家，組成高新技術(shù)企業(yè)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、提高高新技術(shù)轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力效能為目標(biāo)，厘定國家在特定歷史時期內(nèi)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域，制定相應(yīng)的長期規(guī)劃和中短期規(guī)劃。將促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相統(tǒng)一作為制度完善的價(jià)值旨?xì)w，以統(tǒng)籌規(guī)劃為基石，對高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件與程序進(jìn)行完善和細(xì)化，將補(bǔ)貼行為對市場競爭的影響納入考量因素，對于認(rèn)定各環(huán)節(jié)的具體操作流程做出細(xì)致規(guī)定，使政府的自由裁量權(quán)在程序的框架內(nèi)規(guī)范行使，避免權(quán)力尋租等風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

2.公平競爭審查制度的貫徹落實(shí)

公平競爭審查制度實(shí)質(zhì)上就是通過合理界定市場作用的空間和政府干預(yù)的邊界，力圖在市場決定資源配置的基礎(chǔ)上約束和優(yōu)化政府干預(yù)，使市場作用和政府作用相互結(jié)合、相互促進(jìn)、相輔相成，從而推動市場經(jīng)濟(jì)體制與國家治理體系的不斷發(fā)展和完善。[2]公平競爭審查制度厘定政府與市場邊界的價(jià)值恰恰與提升政府對高新技術(shù)企業(yè)制定科學(xué)合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)市場良性發(fā)展的目標(biāo)不謀而合?！豆礁偁帉彶橹贫葘?shí)施細(xì)則》第5 條確立了內(nèi)部審查機(jī)制，其效用的發(fā)揮有賴于政策制定機(jī)關(guān)的積極作為，政策制定機(jī)關(guān)既制定政策又審查政策，運(yùn)動員與裁判員雙重身份重合，不能保證審查的效果和水平，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)外部監(jiān)督、細(xì)化第三方評估的具體流程來促進(jìn)公平競爭審查制度效能的發(fā)揮，提高政府制定規(guī)范性文件的水平。加大公平競爭審查的力度，調(diào)整、修改并且清除地方保護(hù)、貿(mào)易壁壘、違法給予優(yōu)惠政策等抑制高新技術(shù)企業(yè)市場競爭的不當(dāng)規(guī)定，重視對補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行專業(yè)評估，促進(jìn)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)。

3.評估機(jī)制的全流程覆蓋

政府補(bǔ)貼行為保障機(jī)制的意義在于提高政府補(bǔ)貼的資源配置效率，而政府補(bǔ)貼績效的高低必須通過科學(xué)的評估來反映和判斷。[3]評估機(jī)制的全流程覆蓋對提升高新技術(shù)企業(yè)補(bǔ)貼行為的正當(dāng)性和有效性具有十分重要的意義。具體來說，對政府補(bǔ)貼行為的評估應(yīng)當(dāng)分為事前評估和事后評估。事前評估是指在補(bǔ)貼行為發(fā)生前，應(yīng)當(dāng)對高新技術(shù)企業(yè)審查認(rèn)定、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定等事項(xiàng)進(jìn)行評估，提升補(bǔ)貼行為的正當(dāng)性與合理性。在評估過程中，應(yīng)當(dāng)以公共產(chǎn)品理論和市場失靈理論為出發(fā)點(diǎn)，以對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度和自主進(jìn)行研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)水平作為評估的重要標(biāo)準(zhǔn)，使得補(bǔ)貼行為在助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，實(shí)現(xiàn)社會福利的增長。事后評估是指在補(bǔ)貼行為發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)對補(bǔ)貼行為的績效進(jìn)行評估，以便為后續(xù)行為提供借鑒、做出指引。對補(bǔ)貼行為的績效進(jìn)行評估，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)自主創(chuàng)新成果水平、企業(yè)核心競爭力的提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級情況作為重要的考量因素，并以此為依據(jù)反思有利經(jīng)驗(yàn)和不足之處，實(shí)現(xiàn)對補(bǔ)貼資金的有效監(jiān)督，對失敗的補(bǔ)貼行為進(jìn)行問責(zé)，以此提高高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的有效性。