祁治業(yè)
蒙古國(guó)只有中俄兩個(gè)地理鄰國(guó),但冷戰(zhàn)結(jié)束30 年來(lái),它一直基于平衡中俄的戰(zhàn)略考量,創(chuàng)造了許多“第三鄰國(guó)”。①“第三鄰國(guó)”主要是指那些一貫支持蒙古國(guó)“民主改革”的國(guó)家,它們并非地理上接壤,而是擁有共同的西方式民主價(jià)值觀。比如:美國(guó)是“政治鄰國(guó)”、日本是“經(jīng)濟(jì)鄰國(guó)”、印度是“精神鄰國(guó)”等。日本被蒙古國(guó)視為“經(jīng)濟(jì)鄰國(guó)”,對(duì)蒙古國(guó)來(lái)說(shuō),與日本深化合作有助于實(shí)現(xiàn)蒙古國(guó)對(duì)外貿(mào)易和外國(guó)投資的多樣化,減少對(duì)中俄的經(jīng)濟(jì)依賴。自2010 年日蒙確立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系至今也已12 年,2022 年是兩國(guó)建交50 周年,本文將從政治與安全、經(jīng)貿(mào)與投資以及日本對(duì)蒙援助等方面梳理和分析日蒙關(guān)系的最新進(jìn)展及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。
2010 年11 月15—19 日,蒙古國(guó)總統(tǒng)查希亞·額勒貝格道爾吉訪問(wèn)日本,與日本首相菅直人會(huì)談后,兩國(guó)發(fā)表《日蒙關(guān)于建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》,將全面伙伴關(guān)系升級(jí)為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。日本是繼俄羅斯之后第二個(gè)與蒙古國(guó)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的國(guó)家。②蒙古國(guó)“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”順序:俄羅斯(2009)、日本(2010)、中國(guó)(2011)、印度(2015)、美國(guó)(2019)、韓國(guó)(2021)。日蒙雙方對(duì)此都高度重視,計(jì)劃從四個(gè)方面來(lái)構(gòu)建戰(zhàn)略伙伴關(guān)系:推動(dòng)高層對(duì)話、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、促進(jìn)人文交流、協(xié)調(diào)解決地區(qū)及全球問(wèn)題。
在21 世紀(jì)第二個(gè)10 年中,作為自從實(shí)行憲政以來(lái)日本任期最長(zhǎng)的首相,①安倍晉三在2012 年12 月26 日第二次出任首相,2014 年12 月24 日獲得連任,2017 年11 月1 日第四次當(dāng)選首相,直到2020 年8 月28 日宣布主動(dòng)辭職并于9 月16 日正式卸任首相一職。安倍晉三3 次訪問(wèn)蒙古國(guó)(見(jiàn)表1),對(duì)日蒙關(guān)系起到了積極的推動(dòng)作用。
表1 2010—2022 年日蒙高層互訪情況
2013 年3 月30—31 日,日本首相安倍晉三首次訪蒙,這也是2006 年8 月小泉純一郎訪蒙7 年之后日本首相再次訪問(wèn)蒙古國(guó)。出訪之前(3 月29 日),安倍在蒙古國(guó)4 家主要報(bào)紙上發(fā)表署名文章,闡釋他對(duì)日蒙關(guān)系的期望。他認(rèn)為,支撐兩國(guó)關(guān)系的是“自由民主、和平、互助”這三種精神,希望在這種價(jià)值觀的引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)兩國(guó)關(guān)系的飛躍發(fā)展。安倍與蒙古國(guó)總理諾羅布·阿勒坦呼亞格在會(huì)談中達(dá)成共識(shí),兩國(guó)決定在政治與安全、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、人員交流三個(gè)方面加強(qiáng)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。
安倍訪蒙的主要意圖包括:一是拉攏蒙古國(guó)在中日釣魚島爭(zhēng)端②安倍在2012 年12 月上任后,于次年1 月首次出訪便接連訪問(wèn)了越南、泰國(guó)和印度尼西亞3 國(guó),2 月訪問(wèn)美國(guó)、3月訪問(wèn)蒙古國(guó)、4 月訪問(wèn)了俄羅斯。2013 年1 月,安倍特使訪問(wèn)韓國(guó),日本外相岸田文雄接連訪問(wèn)菲律賓、新加坡、文萊和澳大利亞4 國(guó),5 月印度總理辛格訪日??梢?jiàn),當(dāng)時(shí)在中日釣魚島爭(zhēng)端的背景下,日本開展“包圍中國(guó)”的外交戰(zhàn)略。上支持日本。雖然安倍希望能夠得到蒙古國(guó)的聲援,當(dāng)時(shí)蒙古國(guó)是民主黨執(zhí)政,即便蒙政府對(duì)日本有所傾向,但礙于中蒙關(guān)系對(duì)蒙古國(guó)的重要性,它也不敢或者不便明言支持。二是擴(kuò)大與蒙古國(guó)在礦產(chǎn)能源領(lǐng)域的合作。因?yàn)?011 年3 月福島核事故后,日本基本上停止了原子能發(fā)電,回歸燃煤發(fā)電,安倍此訪意在蒙古國(guó)煤炭供應(yīng)方面有所突破。他在歡迎晚宴上致辭時(shí)還特別感謝了蒙方的捐款和援助,③2011 年3 月11 日,日本遭受強(qiáng)烈地震和海嘯并引發(fā)福島核事故后,蒙古國(guó)政府決定全國(guó)公務(wù)員向日本災(zāi)區(qū)捐贈(zèng)1天工資,共捐款8.03845 億蒙圖(圖格里克,約423 萬(wàn)元人民幣),這也是當(dāng)時(shí)蒙古國(guó)為外國(guó)救災(zāi)提供的史上最大金額的捐款。他贊賞這才是日蒙兩國(guó)之間的“患難見(jiàn)真情”。[1]蒙古國(guó)總理阿勒坦呼亞格表示“蒙古國(guó)將長(zhǎng)期穩(wěn)定地向日本供應(yīng)煤炭”,并邀請(qǐng)日本企業(yè)參與開采世界最大煤礦塔旺陶勒蓋煤礦(Tavan Tolgoi),安倍則保證“日本愿意做蒙古國(guó)發(fā)展的后盾”。[2]三是推動(dòng)構(gòu)建“美日蒙三方機(jī)制”,共同應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起。安倍和阿勒坦呼亞格在會(huì)談中一致同意建立包括美國(guó)在內(nèi)的美日蒙三方事務(wù)級(jí)協(xié)商機(jī)制,就政治和安全等廣泛領(lǐng)域的議題交換意見(jiàn)。
2015 年10 月22 日,安倍第二次訪蒙,這是他出訪蒙古國(guó)與中亞五國(guó)的第一站。雖然僅有短暫的4 個(gè)小時(shí),但他會(huì)見(jiàn)了蒙古國(guó)總統(tǒng)額勒貝格道爾吉、總理其米德·賽汗比勒格和議長(zhǎng)贊達(dá)呼·恩赫包勒德。④2012—2016 年,蒙古國(guó)是民主黨執(zhí)政,該黨實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)獨(dú)攬”,即總統(tǒng)、總理和議長(zhǎng)都來(lái)自民主黨。安倍表示,他以首相身份在任內(nèi)第二次到訪蒙古國(guó),這在日本歷史上尚屬首次,足以說(shuō)明日本對(duì)蒙古國(guó)的重視程度。[3]2016 年7 月14—16 日,安倍第三次訪蒙,主要是出席在烏蘭巴托舉辦的“第十一屆亞歐首腦會(huì)議”。他除了會(huì)見(jiàn)蒙古國(guó)總統(tǒng)額勒貝格道爾吉外,還會(huì)晤了當(dāng)時(shí)新上任的總理扎爾格勒?qǐng)D勒嘎·額爾登巴特和議長(zhǎng)米耶貢布·恩赫包勒德。①在2016 年6 月29 日舉行的蒙古國(guó)議會(huì)選舉中,人民黨以壓倒性優(yōu)勢(shì)贏得選舉上臺(tái)執(zhí)政,新上任的總理扎爾格勒?qǐng)D勒嘎·額爾登巴特和議長(zhǎng)米耶貢布·恩赫包勒德都來(lái)自人民黨。值得一提的是,這是安倍與額勒貝格道爾吉的第9 次會(huì)晤,充分體現(xiàn)了雙方對(duì)日蒙關(guān)系的重視,也說(shuō)明兩國(guó)政治互信達(dá)到了前所未有的水平。
實(shí)際上,在額勒貝格道爾吉的8 年(2009—2017 年)總統(tǒng)任期內(nèi),他對(duì)日蒙關(guān)系的推動(dòng)作用也十分明顯,這從他多次訪日便可見(jiàn)一斑。額勒貝格道爾吉的繼任者哈勒特馬·巴特圖勒嘎雖不“親日”,②巴特圖勒嘎在4 年總統(tǒng)任期內(nèi)(2017—2021 年)沒(méi)有訪問(wèn)過(guò)日本,他與俄羅斯總統(tǒng)普京會(huì)晤頻繁,故被認(rèn)為“親俄”。但他在俄羅斯符拉迪沃斯托克(海參崴)參加?xùn)|方經(jīng)濟(jì)論壇(EEF)期間與安倍會(huì)晤過(guò)3 次,③第1 次是2017 年9 月6 日在第三屆東方經(jīng)濟(jì)論壇,第2 次是2018 年9 月11 日在第四屆東方經(jīng)濟(jì)論壇,第3 次是2019 年9 月5 日在第五屆東方經(jīng)濟(jì)論壇。仍然保持了高層交往勢(shì)頭??偠灾?,兩國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人的政治引領(lǐng)對(duì)雙邊關(guān)系的走向十分重要。
從日蒙兩國(guó)確立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系至今(2010—2022 年),蒙古國(guó)經(jīng)歷了6 任總理④在蒙古國(guó)正式注冊(cè)的35 個(gè)黨派(截至2022 年5 月31 日)中,人民黨和民主黨成為輪流執(zhí)政的兩大政黨,一般總理掌握實(shí)權(quán)、代表執(zhí)政黨意志,總統(tǒng)相對(duì)來(lái)說(shuō)只是在外交禮節(jié)和名義上的國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人。并且都訪問(wèn)過(guò)日本。其中4 任總理都將上臺(tái)后的首次出訪選擇了日本,包括:民主黨的阿勒坦呼亞格和賽汗比勒格,⑤民主黨在2012 年7 月至2016 年7 月期間執(zhí)政,諾羅布·阿勒坦呼亞格于2012 年8 月9 日被議會(huì)任命為總理,2014 年11 月5 日被罷免,之后其米德·賽汗比勒格繼任(2014 年11 月21 日至2016 年7 月7 日)。以及人民黨的額爾登巴特和奧云額爾登。⑥人民黨于2016 年7 月上臺(tái)執(zhí)政,在2020 年6 月24 日舉行的議會(huì)選舉中成功連任,將持續(xù)執(zhí)政到2024 年6 月。扎爾格勒?qǐng)D勒嘎·額爾登巴特于2016 年7 月8 日被議會(huì)任命為總理,2017 年9 月7 日被罷免。羅布桑那木斯來(lái)·奧云額爾登于2021 年1 月27 日被議會(huì)任命為總理,同年6 月?lián)稳嗣顸h代理主席,12 月6 日正式當(dāng)選黨主席。為了切實(shí)推進(jìn)日蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的發(fā)展,蒙政府還在2013、2017 和2021 年積極推動(dòng)制定階段性的“行動(dòng)計(jì)劃”。
2013 年9 月11—14 日,蒙古國(guó)總理阿勒坦呼亞格上任后首次出訪選擇了日本,足見(jiàn)對(duì)日蒙關(guān)系的重視。他與安倍會(huì)談后,簽署了首份《日蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系中期行動(dòng)計(jì)劃》。2016 年10 月14 日,蒙古國(guó)總理額爾登巴特也將任內(nèi)首訪選在日本,體現(xiàn)了新一屆人民黨政府對(duì)日本的重視。2017 年3 月29 日,蒙古國(guó)議長(zhǎng)米耶貢布·恩赫包勒德訪日,當(dāng)時(shí)陪同出訪的蒙古國(guó)外長(zhǎng)曾德·蒙赫奧爾吉勒與日本外相岸田文雄簽署了新的《日蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系中期行動(dòng)計(jì)劃(2017—2021 年)》,這既是對(duì)上一份“中期行動(dòng)計(jì)劃”的更新,也成為此后5 年日蒙關(guān)系的路線圖,涵蓋了政治與安全、經(jīng)濟(jì)、人文交流、人力資源等諸多領(lǐng)域。2021 年7 月21—25 日,蒙古國(guó)總理奧云額爾登將其接任總理后的首次出訪選擇日本并出席東京奧運(yùn)會(huì)開幕式,以顯示對(duì)日本的政治支持。奧云額爾登與日本首相菅義偉會(huì)談時(shí),雙方對(duì)2017—2021 年“中期行動(dòng)計(jì)劃”的順利完成表示贊賞,并商定要盡快制定第3 份“中期行動(dòng)計(jì)劃(2022—2026 年)”。
由此可見(jiàn),在蒙古國(guó)不論是民主黨執(zhí)政還是人民黨執(zhí)政,都將日本放在重要戰(zhàn)略位置,因?yàn)槊晒艊?guó)急需的援助和貸款離不開日本和亞洲開發(fā)銀行的支持。
早在2012 年1 月,日本防衛(wèi)大臣一川保夫訪蒙時(shí)就與蒙古國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)魯布桑旺丹·包勒德簽署了日蒙加強(qiáng)防務(wù)合作的備忘錄,雙方計(jì)劃開展國(guó)防部副部長(zhǎng)級(jí)磋商并加強(qiáng)兩軍間的合作與交流。①一川保夫(Yasuo Ichikawa)就任日本防衛(wèi)大臣后首次出訪就選擇了蒙古國(guó),他在記者會(huì)上表示蒙古國(guó)是第7 個(gè)與日本簽訂軍事合作備忘錄的國(guó)家。魯布桑旺丹·包勒德(Luvsanvandan Bold)在2008—2012 年間擔(dān)任蒙古國(guó)國(guó)防部長(zhǎng),卸任后又在2012年8 月至2014 年12 月期間擔(dān)任蒙古國(guó)外交部長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)就有日本分析人士指出,這是一項(xiàng)主要針對(duì)中俄兩國(guó)的戰(zhàn)略舉措,意味著日本開始在軍事安全上插足“中國(guó)后院”。[4]日蒙兩國(guó)在2013 年啟動(dòng)“外交國(guó)防2+2”磋商機(jī)制以來(lái)已舉辦3 次會(huì)議。②2013 年1 月9 日,日蒙首次舉行“外交+軍事”磋商會(huì)議(東京,工作級(jí)別磋商);2014 年12 月10 日舉行第2 次會(huì)議(烏蘭巴托,局長(zhǎng)級(jí)磋商),2016 年1 月14 日舉行第3 次會(huì)議(東京)。值得注意的是,這3 次會(huì)議都是在蒙古民主黨執(zhí)政時(shí)期(2012—2016 年)舉行的,2016 年7 月蒙古人民黨上臺(tái)執(zhí)政以來(lái)便被擱置再未舉辦。
與此同時(shí),日本還積極聯(lián)合美國(guó)一起構(gòu)建“美日蒙三方機(jī)制”,共同應(yīng)對(duì)中俄崛起。該機(jī)制從2015 年啟動(dòng)以來(lái),至今已舉辦4 次會(huì)議。③2015 年9 月29 日首次舉行“美日蒙三方磋商會(huì)議”(紐約),2017 年8 月30 日舉行第2 次會(huì)議(烏蘭巴托),2018 年4 月26 日舉行第3 次會(huì)議(東京),2020 年1 月10 日舉行第4 次會(huì)議(華盛頓)。實(shí)際上,“美日蒙三邊會(huì)議”有意對(duì)標(biāo)“中蒙俄三國(guó)元首峰會(huì)”,但美日蒙三國(guó)機(jī)制務(wù)虛更多,中蒙俄三方合作相對(duì)更加務(wù)實(shí)。美日兩國(guó)的對(duì)蒙影響力無(wú)法與中俄相比,畢竟“第三鄰國(guó)”遠(yuǎn)在天邊,兩大鄰國(guó)近在眼前,蒙古國(guó)對(duì)此十分清醒。
不過(guò),2017 年3 月日蒙兩國(guó)達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議,由雙方國(guó)防部聯(lián)合在蒙古國(guó)設(shè)立一個(gè)“特別辦公室”,名義上是“防止朝鮮乃至中國(guó)和俄羅斯的安全威脅”。[5]此話聽(tīng)上去十分虛偽,何況30 多年前1987 年蘇聯(lián)剛開始從蒙古國(guó)撤軍時(shí),當(dāng)時(shí)蒙方最擔(dān)憂的卻是“美國(guó)在東北亞地區(qū)不斷升級(jí)的軍事存在和日本自衛(wèi)隊(duì)的擴(kuò)張”,[6]現(xiàn)在曾經(jīng)侵略成性的日本和好戰(zhàn)且霸權(quán)的美國(guó)卻搖身一變成了“愛(ài)好和平的國(guó)家”,頗具諷刺意味。
未來(lái)幾年,須警惕日本配合美國(guó)在東北亞制造亂局,從而謀求美國(guó)對(duì)日“核松綁”和“自衛(wèi)隊(duì)轉(zhuǎn)成國(guó)防軍”。2022 年1 月的哈薩克斯坦騷亂和2 月底爆發(fā)的俄烏沖突,使俄羅斯與美國(guó)為首的西方集團(tuán)走向全面對(duì)抗,日本和韓國(guó)也追隨美國(guó)對(duì)俄實(shí)施制裁;3 月10日尹錫悅贏得總統(tǒng)大選并于5 月10 日正式就任韓國(guó)總統(tǒng),5 月20—22 日美國(guó)總統(tǒng)拜登訪問(wèn)韓國(guó)意圖促進(jìn)美韓同盟關(guān)系,并且韓國(guó)已正式加入“北約網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)組織”。④2022 年5 月5 日,韓國(guó)國(guó)家情報(bào)院宣布已代表韓國(guó)作為正式會(huì)員加入“北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心”(NATO Cooperative Cyber Defense Center of Excellence,CCDCOE)。該組織除北約27 個(gè)成員國(guó)外,還有瑞典、瑞士、芬蘭、奧地利等4 個(gè)國(guó)際普遍公認(rèn)的中立國(guó)。韓國(guó)此次加入,標(biāo)志著首個(gè)非歐美、非中立國(guó)家的正式參與。另外,在俄烏沖突上,朝鮮支持俄羅斯、譴責(zé)美國(guó)和北約;美國(guó)則指責(zé)朝鮮在2022 年前5 個(gè)月已經(jīng)發(fā)射了23 次彈道導(dǎo)彈(其中6 次是洲際彈道導(dǎo)彈)并正在積極準(zhǔn)備進(jìn)行新的核試驗(yàn),美國(guó)對(duì)朝制裁加碼。⑤2022 年5 月26 日,美國(guó)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)提出對(duì)朝追加制裁的決議草案,但被中俄否決未獲通過(guò)。27 日,美國(guó)升級(jí)對(duì)朝單邊制裁,美韓日三國(guó)外長(zhǎng)發(fā)布譴責(zé)朝鮮的聯(lián)合聲明。在這一系列因素的綜合作用下,東北亞安全形勢(shì)再次緊張起來(lái)。5 月23 日拜登訪問(wèn)日本期間宣布啟動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”,⑥印太經(jīng)濟(jì)框架(IPEF):包括13 個(gè)初始成員國(guó):美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國(guó)、印度、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、文萊、泰國(guó)和越南。未來(lái)或許會(huì)邀請(qǐng)蒙古國(guó)加入。假如美國(guó)邀請(qǐng)韓國(guó)加入“美日蒙三邊會(huì)議”,最終形成“美日韓蒙四邊會(huì)議”,再配合“美日印澳”四方機(jī)制,或者兩者融合為“美日印澳韓蒙”六方會(huì)議,甚至再加上新加坡、菲律賓、泰國(guó)、越南等國(guó),最后拼合成“亞洲版北約”,將是中俄最不愿看到的結(jié)果。
回顧21 世紀(jì)前10 年的日蒙外交關(guān)系便可發(fā)現(xiàn),實(shí)際上在2010 年以前,日本與蒙古國(guó)的政治關(guān)系一直領(lǐng)先其他幾個(gè)大國(guó)(中、俄、美、印、韓等)。⑦日蒙全面伙伴關(guān)系(1998)、俄蒙傳統(tǒng)睦鄰伙伴關(guān)系(2002)、中蒙睦鄰互信伙伴關(guān)系(2003)、美蒙全面伙伴關(guān)系(2004)、德蒙全面伙伴關(guān)系(2008)、印蒙全面伙伴關(guān)系(2009)、韓蒙全面伙伴關(guān)系(2011)。因?yàn)樽?991 年以來(lái)日本對(duì)蒙古國(guó)的經(jīng)濟(jì)援助最多,日本也是第一個(gè)與蒙古國(guó)確立“全面伙伴關(guān)系”的國(guó)家。直到2010 年中國(guó)GDP 總量超越日本成為世界第二,以及隨著俄羅斯恢復(fù)對(duì)蒙古國(guó)的傳統(tǒng)影響力,在21 世紀(jì)第二個(gè)10 年中,日本對(duì)蒙影響力才逐漸落后中俄兩國(guó)。①中蒙在2014 年確立了“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”,俄蒙在2019 年確立了“永久全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。因此,2010 年日本與蒙古國(guó)確立“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”以來(lái),一直試圖借助兩國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系重建這種優(yōu)勢(shì)。
日本被蒙古國(guó)視為“經(jīng)濟(jì)鄰國(guó)”,也是蒙古國(guó)主要貿(mào)易伙伴中最早與蒙方簽訂自貿(mào)協(xié)定的國(guó)家。2010年日蒙兩國(guó)在將雙邊關(guān)系升級(jí)為“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”時(shí),便決定早日啟動(dòng)“經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(EPA)”談判,蒙古國(guó)十分期待擴(kuò)大與日本的貿(mào)易合作。
2012 年3 月11—15 日,在日蒙建交40 周年之際,蒙古國(guó)總理蘇赫巴托爾·巴特包勒德訪問(wèn)日本,與日本首相野田佳彥會(huì)談后雙方發(fā)表聯(lián)合聲明,決定開始啟動(dòng)《日蒙經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》談判。2014年7 月22 日,蒙古國(guó)總統(tǒng)額勒貝格道爾吉訪日并出席由日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)(Nippon Keidanren)和蒙古國(guó)政府聯(lián)合舉辦的“日蒙商業(yè)論壇”。額勒貝格道爾吉與日本首相安倍晉三會(huì)談后,兩國(guó)簽署了《日蒙EPA 談判原則性協(xié)議及促進(jìn)貿(mào)易投資的聯(lián)合聲明》。2015 年2 月10 日,蒙古國(guó)總理其米德·賽汗比勒格訪問(wèn)日本,這也是他上任后的首次出國(guó)訪問(wèn),在與安倍會(huì)談后兩國(guó)正式簽署了《日蒙經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》。這是蒙古國(guó)簽署的第一個(gè)自貿(mào)協(xié)定,蒙古國(guó)也成為第15 個(gè)與日本簽署EPA 的國(guó)家。
該協(xié)定的簽署標(biāo)志著日蒙兩國(guó)在戰(zhàn)略伙伴關(guān)系框架下的務(wù)實(shí)合作邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。協(xié)定于2016年6 月7 日正式生效,生效后10 年內(nèi),對(duì)于蒙古國(guó)從日本進(jìn)口的商品,蒙古國(guó)將取消96%的關(guān)稅;而對(duì)于日本從蒙古國(guó)進(jìn)口的商品,日本將100%免征關(guān)稅。蒙古國(guó)向日本出口的商品主要為精梳羊絨及羊絨制品,從日本進(jìn)口的主要商品為乘用車、卡車、公交車輛、大米和化纖產(chǎn)品等。
在日蒙EPA 的帶動(dòng)下,從2016 年開始兩國(guó)貿(mào)易額大幅增長(zhǎng),日本向蒙古國(guó)出口漲幅明顯(參見(jiàn)圖1),但是日本從蒙古國(guó)進(jìn)口仍在低位徘徊。這也反映出一個(gè)基本事實(shí):在日蒙雙邊貿(mào)易中,作為經(jīng)濟(jì)大國(guó)的日本長(zhǎng)期處于優(yōu)勢(shì)地位,而蒙古國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都是逆差國(guó)。
圖1 2000—2020 年日蒙貿(mào)易規(guī)模演變趨勢(shì)
總體上,2000—2020 年日蒙貿(mào)易總額約57.685億美元,同期中蒙貿(mào)易總額約811.267 億美元(中國(guó)是日本的14 倍);其中,日本向蒙古國(guó)出口總額為54.814 億美元,同期中國(guó)向蒙古國(guó)出口總額為219.946 億美元(中國(guó)是日本的4 倍);日本從蒙古國(guó)進(jìn)口總額為2.871 億美元,同期中國(guó)從蒙古國(guó)進(jìn)口總額為591.321 億美元(中國(guó)是日本的206 倍)。顯然,日蒙貿(mào)易規(guī)模與中蒙貿(mào)易規(guī)模相比,不可同日而語(yǔ)。還需指出的是,在蒙古國(guó)與其主要經(jīng)濟(jì)伙伴的進(jìn)出口貿(mào)易中,唯獨(dú)蒙古國(guó)對(duì)中國(guó)的出口額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于從中國(guó)的進(jìn)口額。也就是說(shuō),蒙古國(guó)在對(duì)華貿(mào)易中一直穩(wěn)居順差國(guó)地位;而被蒙古國(guó)視為“經(jīng)濟(jì)鄰國(guó)”的日本,不過(guò)是將蒙古國(guó)當(dāng)作礦產(chǎn)資源的供應(yīng)地和工業(yè)產(chǎn)品的傾銷市場(chǎng)。日本所宣稱的通過(guò)擴(kuò)大日蒙經(jīng)濟(jì)合作來(lái)平衡中國(guó)對(duì)蒙影響力,幫助蒙古國(guó)減少對(duì)華經(jīng)濟(jì)依賴,實(shí)際上是從蒙方手中賺取蒙古國(guó)在對(duì)華貿(mào)易中所獲得的巨額利潤(rùn)。由此可見(jiàn),日蒙自貿(mào)協(xié)定的主要受益者還是日本。
自2010 年日蒙兩國(guó)確立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以來(lái),日本對(duì)蒙直接投資(FDI)有所增長(zhǎng),但總體上投資規(guī)模并不大,與中國(guó)對(duì)蒙投資規(guī)模相比差距較大。在日本對(duì)蒙投資中,貿(mào)易和餐飲業(yè)占45%,輕工業(yè)占8.23%,建筑工程和建筑材料占14%,銀行業(yè)和金融業(yè)占9.6%,其他行業(yè)占23.17%。截至2021 年5月底,在蒙注冊(cè)的日企有670 家,其中貿(mào)易和餐飲業(yè)占63.13%(423 家),輕工業(yè)占10.30%,銀行和金融業(yè)占7.01%,旅游業(yè)占2.69%,其他行業(yè)占16.87%。[7]目前,日本是蒙古國(guó)第四大投資國(guó)和第三大貿(mào)易伙伴。①蒙古國(guó)的前4 大投資國(guó)為:加拿大、中國(guó)、美國(guó)、日本;前5 大貿(mào)易伙伴為:中、俄、日、韓、美。
總體上,2011—2020 年中國(guó)對(duì)蒙投資總額約45.2 億美元,日本對(duì)蒙投資總額約11.3 億美元,中國(guó)是日本的4 倍(參見(jiàn)圖2)。目前來(lái)看,中國(guó)在經(jīng)貿(mào)投資方面對(duì)蒙古國(guó)的重要性已經(jīng)遠(yuǎn)超日本。實(shí)際上,多年來(lái),蒙古國(guó)向中國(guó)出口礦產(chǎn)資源所賺取的外匯收入中,大部分都用來(lái)購(gòu)買其他國(guó)家的產(chǎn)品,而中國(guó)無(wú)形中一直在補(bǔ)貼蒙古國(guó)與其“第三鄰國(guó)”(包括日本、美國(guó)、韓國(guó)、印度、德國(guó)、澳大利亞等)的貿(mào)易逆差。
圖2 2011—2020 年中日兩國(guó)對(duì)蒙古國(guó)直接投資額(FDI)
日蒙兩國(guó)都有意擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)合作,蒙方為了減少對(duì)華依賴,日方想平衡中國(guó)的影響力。2021年7 月蒙古國(guó)總理奧云額爾登訪日期間,在與日本首相菅義偉、自民黨(日本執(zhí)政黨)干事長(zhǎng)二階俊博及日本議會(huì)“日蒙友好聯(lián)盟”主席林干雄(Motoo Hayashi)等會(huì)晤時(shí),奧云額爾登表示蒙古國(guó)愿意與日本在各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。雙方同意將經(jīng)貿(mào)投資合作提升到一個(gè)新的水平,并討論了具體的經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目,包括新建成的成吉思汗國(guó)際機(jī)場(chǎng)②烏蘭巴托的新成吉思汗國(guó)際機(jī)場(chǎng),位于蒙古國(guó)中央省色爾格楞縣的賀西格(Khushig)盆地,于2013 年6 月開始建設(shè),2021 年7 月4 日正式投入使用。該機(jī)場(chǎng)是利用日本政府的日元優(yōu)惠貸款建造的,還款期限為40 年,年利率僅為0.1%,項(xiàng)目總投資6.5 億美元,成為日蒙合作的新標(biāo)志性項(xiàng)目。成吉思汗國(guó)際機(jī)場(chǎng)設(shè)計(jì)年接待旅客300 萬(wàn)人次,貨物處理能力為1.19 萬(wàn)噸,距離烏蘭巴托市中心約50 公里(單程大約 80—100 分鐘),距離老機(jī)場(chǎng)布音特烏哈(Buyant Ukhaa)國(guó)際機(jī)場(chǎng)(于1957 年啟用)22 公里。未來(lái)15 年,新機(jī)場(chǎng)的管理將由蒙日合資企業(yè)“新烏蘭巴托國(guó)際航空有限責(zé)任公司”(New Ulaanbaatar International Airport)管理,這也是蒙古國(guó)第一次由私營(yíng)公司負(fù)責(zé)管理機(jī)場(chǎng)。隨著新機(jī)場(chǎng)的投入使用,老機(jī)場(chǎng)將用于通用航空的開發(fā)和培訓(xùn),所有國(guó)內(nèi)外商業(yè)航班都將通過(guò)新的成吉思汗國(guó)際機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。以及在機(jī)場(chǎng)沿線建設(shè)衛(wèi)星城市,建立經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)和旅游區(qū),烏蘭巴托周邊的環(huán)城高速公路項(xiàng)目,博格德汗鐵路項(xiàng)目,以及合作開展在蒙古國(guó)引進(jìn)褐煤制氫技術(shù)的氫電站項(xiàng)目的可行性研究等。
由于中蒙之間的“烏蘭巴托—扎門烏德—二連浩特—天津”鐵路是蒙古國(guó)對(duì)外貿(mào)易最主要的出海通道,扎門烏德口岸又是蒙古國(guó)進(jìn)出口貨物的中轉(zhuǎn)集散地,所以蒙古國(guó)十分重視扎門烏德自貿(mào)區(qū)建設(shè)。日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行向蒙古國(guó)提供3000 萬(wàn)美元貸款用于“扎門烏德自貿(mào)區(qū)發(fā)展項(xiàng)目”。[8]該自貿(mào)區(qū)已于2021 年8 月14 日開始正式運(yùn)營(yíng),第二期工程由蒙政府和亞洲開發(fā)銀行共同出資實(shí)施,為期5 年,可以預(yù)期日蒙貿(mào)易也將依賴該自貿(mào)區(qū)中轉(zhuǎn)。
簡(jiǎn)而言之,2010 年以來(lái)日蒙關(guān)系仍是“政熱經(jīng)冷”。盡管日本有資金和技術(shù)、蒙古國(guó)有礦產(chǎn)資源,近10 年來(lái)兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和投資領(lǐng)域的合作有所提升,雙方可謂優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各取所需,但在蒙古國(guó)看來(lái)并未達(dá)到其所期望的理想狀態(tài)(減少貿(mào)易逆差)。
回顧近30 年來(lái)的日蒙關(guān)系,實(shí)際上日本對(duì)蒙援助一直是推動(dòng)兩國(guó)關(guān)系發(fā)展前進(jìn)的主要?jiǎng)恿Γ毡疽栽鸀殇亯|逐步打開蒙古國(guó)對(duì)日開放的大門。
2015 年日蒙自貿(mào)協(xié)定簽訂后,日本對(duì)蒙無(wú)償援助逐漸退場(chǎng),日本開始強(qiáng)調(diào)經(jīng)貿(mào)合作的互利互補(bǔ)性,日本對(duì)蒙50 年的前期投入方才進(jìn)入“收獲期”,更進(jìn)一步的戰(zhàn)略合作蓄勢(shì)待發(fā)。
日本政府對(duì)蒙古國(guó)提供的官方發(fā)展援助(ODA)包括3 個(gè)方面:無(wú)償援助、日元貸款和技術(shù)合作。①官方發(fā)展援助(Official Development Assistance,ODA)也稱為政府開發(fā)援助,無(wú)償援助(Grant Aid)即贈(zèng)款,日元貸款(Loan Aid)也稱貸款援助、優(yōu)惠貸款、軟貸款,技術(shù)合作(Technical Cooperation)也稱技術(shù)援助。歸納起來(lái),在過(guò)去的30 年里,日本對(duì)蒙援助從時(shí)間線上看分為“三步走”,從覆蓋面上看分為“三個(gè)層次”。
日本對(duì)蒙ODA 援助始于1977 年簽署的《日蒙經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議》,②1972 年2 月日蒙建交以來(lái),經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)5 年的談判,蒙古最終放棄了對(duì)日本的“二戰(zhàn)”戰(zhàn)爭(zhēng)索賠(由日本興建15 個(gè)工業(yè)項(xiàng)目的要求)。日本政府決定援引“援助替代賠償”的模式,向蒙提供官方發(fā)展援助(ODA),并于1977 年3 月17日簽訂《日蒙經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》,這是蒙古當(dāng)時(shí)同發(fā)達(dá)國(guó)家簽署的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)定。根據(jù)該協(xié)定,日本政府承諾向蒙提供50億日元的無(wú)償援助,雙方合資興建羊絨和駝毛加工廠。當(dāng)時(shí)日本提供了50 億日元的無(wú)償援助與蒙合資建設(shè)戈壁羊絨廠。③戈壁羊絨廠(Gobi Cashmere),1981 年建成投產(chǎn),原為國(guó)企,該工廠于2007 年私有化,即今天的蒙古國(guó)戈壁公司。不過(guò),受美蘇“冷戰(zhàn)”的大環(huán)境制約,在1977—1989年間,日本對(duì)蒙援助都是圍繞戈壁羊絨廠有關(guān)的技術(shù)合作(參見(jiàn)圖3)。直到1990 年蒙古國(guó)開始轉(zhuǎn)向西方式民主化道路,日本才有機(jī)會(huì)插手俄羅斯昔日的勢(shì)力范圍,以日元開道向蒙古國(guó)滲透。
1990 年蒙古國(guó)開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),同年日本加大了對(duì)蒙援助的力度。1991 年起日本首次向蒙古國(guó)提供日元貸款(參見(jiàn)圖3),此后日本對(duì)蒙援助規(guī)模逐年擴(kuò)大。1997 年日蒙兩國(guó)協(xié)商確定了對(duì)蒙援助的優(yōu)先事項(xiàng),④1997 年3 月,日本派往蒙古國(guó)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作高級(jí)別代表團(tuán)與蒙方協(xié)商后確定日本優(yōu)先在以下領(lǐng)域提供援助:基礎(chǔ)設(shè)施改造(能源、交通、通信),人才培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)、人的基本需求(教育、健康和醫(yī)療、供水)。2004 年日本制定了對(duì)蒙援助計(jì)劃,⑤2004 年11 月,日本在削減對(duì)外援助的背景下又通過(guò)了指導(dǎo)未來(lái)5 年(2004—2009)的新版《日本對(duì)蒙援助計(jì)劃》,聚焦以下4 個(gè)方面的援助:支持促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的機(jī)構(gòu)建設(shè)和人力資源開發(fā)、支持農(nóng)村發(fā)展、支持環(huán)境保護(hù)、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。并在2012 和2017 年對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行了兩次更新。⑥2012 年4 月發(fā)布的《日本對(duì)蒙古國(guó)援助指南》規(guī)劃在以下3 個(gè)方面開展援助:礦業(yè)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展、包容性增長(zhǎng)、提高烏蘭巴托的中心城市功能。2017 年12 月發(fā)布的《日本與蒙古國(guó)合作政策》規(guī)定在以下3 個(gè)方面開展援助:創(chuàng)造健康的宏觀經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造環(huán)保和平衡的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、包容性社會(huì)發(fā)展。
圖3 1977—2020 年日本對(duì)蒙官方發(fā)展援助(ODA)演變
日本援助蒙古國(guó)肯定不是單純的樂(lè)善好施,“日元外交”背后必然有其政治議程。從時(shí)間線上看,日本對(duì)蒙援助分為“三步走”。
第一步,日本在1998 年率先成為蒙古國(guó)的“全面合作伙伴”。
1990—1996 年是蒙古國(guó)政治改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的艱難過(guò)渡期。1994 年蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)走出衰退并恢復(fù)正增長(zhǎng),這段時(shí)期一直是由蒙古人民黨(時(shí)稱人民革命黨)執(zhí)政。1996 年7 月,由4個(gè)民主黨派組成的“民主聯(lián)盟”首次上臺(tái)執(zhí)政,被美日等西方集團(tuán)視為“民主的勝利”。為了振興經(jīng)濟(jì),1997 年“民主聯(lián)盟”政府頒布了《礦產(chǎn)法》①《蒙古國(guó)礦產(chǎn)法》于1997 年6 月5 日頒布,1997 年7 月1 日正式生效。以促進(jìn)采礦業(yè)的發(fā)展。但1997—2000 年蒙古國(guó)因政治內(nèi)斗,政府內(nèi)閣更迭頻繁,經(jīng)濟(jì)增速下滑(參見(jiàn)圖4)??傮w上,1990—2000 年日本對(duì)蒙無(wú)償援助一直保持穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì),其發(fā)揮的主要作用是:幫助蒙古國(guó)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)形勢(shì),保民生、保民心,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,從而有利于鞏固該國(guó)“新生的民主制度”。這符合西方集團(tuán)②當(dāng)然,向蒙古國(guó)“輸血”的不只是日本,還有美國(guó)、德國(guó)、瑞士和澳大利亞等國(guó)。的整體戰(zhàn)略利益,或者說(shuō)是美國(guó)在其“盟友圈”內(nèi)賦予日本及各國(guó)的戰(zhàn)略任務(wù)。
圖4 1990—2020 年蒙古國(guó)GDP 增長(zhǎng)率(%)
對(duì)蒙古國(guó)來(lái)說(shuō),在20 世紀(jì)的最后10 年,來(lái)自日本的ODA 援助在蒙古國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的困難時(shí)期發(fā)揮了十分重要的作用,再加上日本長(zhǎng)期穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位,所以當(dāng)時(shí)蒙古國(guó)格外重視與日本的關(guān)系。1998 年日蒙率先確立了“全面伙伴關(guān)系”,這比俄、中、美、德、印、韓等大國(guó)都要早??梢哉f(shuō),2000 年之前,在這幾個(gè)大國(guó)中,日本與蒙古國(guó)的政治關(guān)系一直處于領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)地位。
從日本方面來(lái)說(shuō),1991 年蒙古國(guó)加入國(guó)際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行和亞洲開發(fā)銀行(ADB),日本及其主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行便逐漸成為蒙古國(guó)最大的援助者。由日本政府和世行、亞行等牽頭,1991 年召開了第一次國(guó)際援蒙會(huì)議,至2003 年共舉辦10 屆,其中7 次在日本、2 次在烏蘭巴托、1 次在巴黎。在這13 年中,日本持續(xù)推動(dòng)并主導(dǎo)對(duì)蒙援助議程,不僅提升了日本的國(guó)際形象,也實(shí)實(shí)在在取得了不俗的外交成效,2003 年日本已成為蒙古國(guó)最受歡迎的國(guó)家,日語(yǔ)也成為蒙古國(guó)人最喜歡的外語(yǔ)之一,這也為21 世紀(jì)的日蒙關(guān)系奠定了良好的基礎(chǔ)。
表2 1991—2003 年國(guó)際援蒙會(huì)議 (單位:億美元)
第二步,日本在2010 年成為蒙古國(guó)的“戰(zhàn)略合作伙伴”。
2000—2004 年是蒙古人民黨執(zhí)政并實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)統(tǒng)攬”,③2000 年7 月蒙古人民黨在議會(huì)選舉中以贏得72 席(總76 席)的優(yōu)勢(shì)重新掌權(quán),而美日等西方集團(tuán)支持的“民主聯(lián)盟”遭遇慘敗后聯(lián)盟解散。2000—2004 年人民黨實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)統(tǒng)攬”(總統(tǒng)、總理、議長(zhǎng)),近乎“一黨執(zhí)政”的狀態(tài)。從2001 年起蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)步入穩(wěn)步增長(zhǎng)期(參見(jiàn)圖4),日本開始減少無(wú)償援助并停止了日元貸款。2005—2010 年期間,除2008—2009 年受全球金融危機(jī)影響外,日本對(duì)蒙無(wú)償援助基本上趨穩(wěn)。另外,2004—2012 年也是日本對(duì)蒙出口的快速增長(zhǎng)階段,說(shuō)明來(lái)自日本的援助不僅贏得了蒙古國(guó)的民心還贏得了市場(chǎng)。因此,2009 年7 月,蒙古國(guó)總理桑吉·巴亞爾(Sanjaa Bayar)訪問(wèn)日本時(shí)與首相麻生太郎商定啟動(dòng)“戰(zhàn)略關(guān)系”轉(zhuǎn)型,兩國(guó)于2010 年11 月正式確立了“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”并決定在2011 年啟動(dòng)“自貿(mào)協(xié)定談判”,這一步同樣領(lǐng)先其他大國(guó)。
第三步,日本在2015 年成為蒙古國(guó)首個(gè)“自由貿(mào)易伙伴”。
2011 年蒙古國(guó)GDP 增速達(dá)到了17.3%的歷史最高值,2012 年日本更新了對(duì)蒙援助計(jì)劃。2012—2015 年蒙古國(guó)GDP 增速逐年下滑,與此同時(shí)日本對(duì)蒙無(wú)償援助開始逐年下降,日本對(duì)蒙出口也同步下滑。2015 年日蒙簽訂自貿(mào)協(xié)定,日本有意將兩國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系轉(zhuǎn)入互利互補(bǔ)的軌道,隨即開始大幅削減對(duì)蒙無(wú)償援助金額,①2016 年和2017 年,因蒙古國(guó)陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī),日本又臨時(shí)增加了對(duì)蒙無(wú)償援助。轉(zhuǎn)為提供低息、長(zhǎng)期的軟貸款項(xiàng)目為主。
總體上,1977—2020 年日本對(duì)蒙ODA 援助總額達(dá)到3634.89 億日元,其中無(wú)償援助1221.42 億日元,日元貸款1829.44 億日元,技術(shù)合作584.03 億日元。日本認(rèn)為,對(duì)蒙古國(guó)的援助將有利于保障煤炭和礦產(chǎn)資源的可持續(xù)供應(yīng)。
通過(guò)分析近30 年來(lái)日本對(duì)蒙ODA 援助的演變規(guī)律可以看出,無(wú)償援助、日元貸款和技術(shù)援助分別對(duì)應(yīng)蒙古國(guó)的“草根群體、政府、精英群體”這三個(gè)層面。
無(wú)償援助主要覆蓋蒙古國(guó)的民生和公益性項(xiàng)目,面向基層和草根群體,為日本贏得蒙古國(guó)民眾的好感和人氣。日本于1990 年啟動(dòng)對(duì)蒙“基層援助計(jì)劃”,②該計(jì)劃到2021 年時(shí)仍在實(shí)施,例如:2021 年3 月底,根據(jù)日本在蒙古國(guó)實(shí)施的“草根計(jì)劃”,日本政府無(wú)償向蒙古國(guó)達(dá)爾汗烏拉省夏林郭勒縣第十七幼兒園捐贈(zèng)4 億蒙圖(約14 萬(wàn)美元),用于翻新和擴(kuò)建該幼兒園的教學(xué)樓并改善教學(xué)設(shè)備。通過(guò)翻新、擴(kuò)建和新建學(xué)校及醫(yī)院③2019 年6 月15—17 日,日本外相河野太郎訪問(wèn)蒙古國(guó),這是日本外相9 年來(lái)再次訪蒙。河野太郎出席了使用日本援助的大約80 億日元建立的蒙日醫(yī)院(Mongolia-Japan Teaching Hospital)的揭牌儀式,該醫(yī)院是蒙古國(guó)國(guó)立醫(yī)科大學(xué)的附屬醫(yī)院,也是該國(guó)首家屬于大學(xué)的附屬醫(yī)院。等基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)支持蒙古國(guó)各省份的基層民眾日常需求,截至2022 年3 月共實(shí)施了582個(gè)項(xiàng)目。[9]
日元貸款主要針對(duì)大型項(xiàng)目和標(biāo)志性工程(參見(jiàn)表3),是向蒙古國(guó)政府提供的低息長(zhǎng)期貸款,同時(shí)有益于樹立日本負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象。
表3 1991—2020 年日本向蒙古國(guó)提供的日元貸款 (單位:億日元)
技術(shù)援助則聚焦提升蒙古國(guó)政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化,面向蒙古國(guó)社會(huì)各行業(yè)精英群體,同時(shí)培養(yǎng)對(duì)日友好(即“親日、親西方”)的未來(lái)領(lǐng)袖。在日本對(duì)蒙技術(shù)合作方面,近30 年來(lái)一直保持著平穩(wěn)趨勢(shì),變動(dòng)幅度不大。
日本向蒙古國(guó)提供的日元貸款經(jīng)歷了4 次高峰,每次對(duì)蒙古國(guó)來(lái)說(shuō)都有雪中送炭的意義。第1 次是2007 年日本承諾向蒙提供288.07 億日元的優(yōu)惠貸款,④貸款年利率為0.2%,40 年還款期,含10 年寬限期(Grace period)。2008 年3 月3 日蒙古國(guó)外長(zhǎng)桑加蘇倫·奧云訪日,她與日本外相高村正彥以換文形式確認(rèn)該筆貸款用于建設(shè)烏蘭巴托新國(guó)際機(jī)場(chǎng)。第2 次是2015 年2 月10 日蒙古國(guó)總理其米德·賽汗比勒格訪日,日本首相安倍晉三承諾為正在建設(shè)中的烏蘭巴托新國(guó)際機(jī)場(chǎng)再提供368.5 億日元貸款;2007 年和2015 年兩筆貸款合計(jì)656.57 億日元,這也成為日本向蒙古國(guó)提供ODA 援助以來(lái)最大的單一援助項(xiàng)目。第3 次是2017 年12 月5 日蒙古國(guó)政府與日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)在烏蘭巴托簽署了一項(xiàng)價(jià)值320 億日元的貸款協(xié)議,這筆貸款是一個(gè)總額56.5 億美元的“國(guó)際救助計(jì)劃”的一部分,①2016 年底,因巨額財(cái)政赤字和貨幣貶值影響,蒙古國(guó)深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)(政府債務(wù)已達(dá)GDP 的90%左右)。2017 年3月,蒙古國(guó)家開發(fā)銀行有一筆5.8 億美元的債務(wù)即將到期,當(dāng)時(shí)面臨主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。在蒙古國(guó)政府請(qǐng)求下,國(guó)際貨幣基金組織(IMF)牽頭在2017 年達(dá)成了一項(xiàng)國(guó)際救助計(jì)劃:由IMF 提供4.343 億美元貸款,亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、日本和韓國(guó)提供最高30 億美元貸款,中國(guó)與蒙古國(guó)中央銀行續(xù)簽150 億元人民幣(約22 億美元)的本幣互換協(xié)議,最終該“國(guó)際救助包”總金額約為56.5 億美元。幫助蒙古國(guó)度過(guò)債務(wù)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)困境。第4 次是2020 年,日本外相茂木敏充于10 月9 日訪問(wèn)蒙古國(guó),他與蒙古國(guó)外長(zhǎng)尼亞木·恩赫泰旺會(huì)談后雙方簽署“日本政府向蒙古國(guó)提供250 億日元緊急援助貸款”的換文,幫助蒙古國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情的沖擊,這是日本又一次雪中送炭之舉。②“新冠肺炎危機(jī)應(yīng)對(duì)緊急支持貸款”(COVID-19 Crisis Response Emergency Support Loan),250 億日元約2.33 億美元(或16 億元人民幣)。另外在新冠疫苗援助方面,日蒙兩國(guó)于2021 年7 月8 日簽署協(xié)議,日本向蒙古國(guó)提供價(jià)值8.83 億日元(約800 萬(wàn)美元)的無(wú)償援助,[10]在此框架下蒙古國(guó)將獲得變種新冠病毒基因測(cè)序設(shè)備以及疫苗運(yùn)輸冷藏車、便攜式冰箱等冷鏈設(shè)備。日本還通過(guò)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)向蒙古國(guó)提供了大約235 萬(wàn)劑輝瑞疫苗的直接援助,可以滿足為12—17 歲少年兒童(約29萬(wàn)名)、孕婦和其他人群接種疫苗。[11]
綜上所述,在日本對(duì)蒙援助方面,30 年來(lái)日本不斷通過(guò)草根計(jì)劃、民生項(xiàng)目、基建援助、疫苗外交等“暖心工程”,多管齊下、各有側(cè)重,持續(xù)夯實(shí)蒙古國(guó)民間對(duì)日友好的民意基礎(chǔ),也為日企開拓蒙古國(guó)市場(chǎng)鋪平了道路。盡管日本ODA 援助在蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了一定作用,但是,2010 年以來(lái)蒙古國(guó)GDP 總量的大幅增長(zhǎng),更多是得益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)對(duì)蒙古國(guó)礦產(chǎn)品的巨大需求。當(dāng)我們站在第三方立場(chǎng)審視日蒙關(guān)系(甚至蒙古國(guó)與整個(gè)西方國(guó)家的外交關(guān)系)時(shí),會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)有意思的現(xiàn)象:在蒙古國(guó)為了從日本(美國(guó)、歐洲等西方集團(tuán))獲得無(wú)償援助、優(yōu)惠貸款和技術(shù)援助等現(xiàn)實(shí)利益時(shí),便會(huì)在高層互訪和首腦會(huì)晤中大談“共同的民主價(jià)值觀”。換個(gè)角度思考,這何嘗不是蒙古國(guó)采取的一種“投其所好”討好“西方金主”的手段,實(shí)際上“嘴上都是主義、心里全是生意”。
近30 年來(lái),日蒙關(guān)系進(jìn)展迅速、各領(lǐng)域合作成績(jī)顯著,但目前似乎日本對(duì)蒙古國(guó)仍存在“投入大于產(chǎn)出”的情況,或者說(shuō)還未到“收獲的季節(jié)”。也許,蒙古國(guó)的鈾礦和稀土資源才是日本長(zhǎng)久以來(lái)真正的戰(zhàn)略布局。蒙古國(guó)主要的稀土礦床包括:蒙古國(guó)西部科布多省米彥嘎德縣的哈勒贊布熱格泰礦(Khalzan Burged),南戈壁省的霍特格爾礦(Khotgor)和木希蓋胡達(dá)格礦(Mushgai Khudag),以及東戈壁省哈坦布拉格縣的魯根高勒礦(Lugiin Gol)等。蒙古國(guó)稀土儲(chǔ)量相當(dāng)于全球已知儲(chǔ)量的16.8%,是僅次于中國(guó)的全球第二大稀土資源國(guó)。
中國(guó)作為全世界第一大稀土出口國(guó),從2010 年開始加強(qiáng)稀土行業(yè)管理,對(duì)稀土開采、生產(chǎn)和出口實(shí)施限制措施,并于2011 年5 月出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。2010—2011 年全球稀土供應(yīng)出現(xiàn)短缺,導(dǎo)致稀土價(jià)格上漲,而日本曾為中國(guó)稀土的第一大進(jìn)口國(guó),不得不尋找中國(guó)以外的稀土供應(yīng)來(lái)源。可以說(shuō),日本對(duì)蒙古國(guó)的稀土資源覬覦已久,而蒙古國(guó)也瞅準(zhǔn)時(shí)機(jī)向日本拋出了橄欖枝。2010 年11 月蒙古國(guó)總統(tǒng)額勒貝格道爾吉訪問(wèn)日本時(shí),就曾提出與日本合作開發(fā)蒙古國(guó)的煤炭、鈾、稀土等礦產(chǎn)資源。2011 年1 月5 日,日本國(guó)家戰(zhàn)略擔(dān)當(dāng)大臣玄葉光一郎訪蒙,就共同開發(fā)煤炭和稀土礦達(dá)成一致,以實(shí)現(xiàn)資源供應(yīng)的多元化。但由于俄羅斯對(duì)蒙古國(guó)鈾礦等戰(zhàn)略資源的壟斷性控制,日本一直沒(méi)有機(jī)會(huì)插手蒙古國(guó)鈾和稀土等礦產(chǎn),日本仍在伺機(jī)而動(dòng)。
2022 年是日蒙兩國(guó)建交50 周年,2021 年蒙古國(guó)總理奧云額爾登訪日時(shí)就曾邀請(qǐng)日本德仁天皇和時(shí)任首相菅義偉訪問(wèn)蒙古國(guó),并將今年確定為“日蒙青少年友好交流年”。但是2021年10 月菅義偉下臺(tái),岸田文雄接任首相一職。2022 年4 月30 日至5 月2 日,日本外務(wù)大臣林芳正對(duì)蒙古國(guó)進(jìn)行了為期3 天的正式訪問(wèn),今年下半年或?qū)⒂瓉?lái)日本高層訪蒙的高光時(shí)刻,它對(duì)下一階段的日蒙關(guān)系和東北亞局勢(shì)帶來(lái)何種影響,需要我們持續(xù)關(guān)注和深入研究。