□ 朱迪

案 情

不久前，某市自然資源主管部門接到該市某村村民覃先生提出的修改該村第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）成果中耕地圖斑類型的書面請求。村民怎么會對作為重大國情國力調(diào)查的“三調(diào)”成果有異議？該市自然資源主管部門負責信訪事項的工作人員經(jīng)過多方了解后才明白事情的原由。覃先生家中8 口人都居住在村里的老屋中，覃先生于2022 年結(jié)婚分戶后，就不便與父親和兄弟姐妹擠在老屋共同生活。為改變自身居住條件，經(jīng)該村村委同意后，覃先生到所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設綜合服務中心申請農(nóng)村宅基地。對于覃先生的申請，農(nóng)房審批承辦人員答復：目前“三調(diào)”成果已經(jīng)啟用，其擬申請的農(nóng)村宅基地位置地類為耕地，不能批準宅基地使用申請，并建議其到市自然資源主管部門將選址范圍內(nèi)的耕地改為其他地類才能通過審批。這也就出現(xiàn)了本文開頭覃先生要求修改“三調(diào)”成果的一幕。那么，“三調(diào)”成果能不能修改？修改了圖斑類型的宅基地建設申請能否通過審批？

分 歧

“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果客觀地反映了國土利用狀況，也反映了耕地保護、生態(tài)建設等方面存在問題，各相關領域在對“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果應用中，時有調(diào)整成果以適應其管理需求的提法出現(xiàn)，其原因是沒有準確理解國家對調(diào)查真實性的要求。

覃先生認為，2020 年年底，他將擬申請宅基地所在位置推平，之后一直沒有耕種，就不能算是耕地，市自然資源主管部門如果能按鄉(xiāng)村建設綜合服務中心要求，將對應“三調(diào)”地類改為建設用地，他申請的宅基地就能順利通過審批，希望市自然資源主管部門能予以辦理。

鄉(xiāng)村建設綜合服務中心認為，中心承接了自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設等部門委托的農(nóng)宅建設審批職能，上級部門要求新批農(nóng)宅要充分利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和未利用地，不得占用耕地建住宅。通過在該省農(nóng)宅建設審批系統(tǒng)中核查，覃先生宅基地選址占用到耕地，因覃先生又不愿意修改選址，就想著找自然資源主管部門修改“三調(diào)”成果，并希望通過系統(tǒng)審查。

市自然資源主管部門認為，新《土地管理法》實施后，農(nóng)宅建設審批管理部門明確為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。該省進行農(nóng)宅審批改革時將審批權(quán)限下放鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府承擔，基層審批部門對于農(nóng)宅用地審批相關業(yè)務理解出現(xiàn)與《土地管理法》等法律法規(guī)不一致的地方時，應由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進行指導。該市的“三調(diào)”成果已經(jīng)省、國家核查入庫，相關成果任何部門都不能隨意修改。覃先生的訴求，自然資源主管部門不能支持。

市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門認為，農(nóng)宅建設審批系統(tǒng)是省自然資源廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合建設并批準使用的，其中的地類數(shù)據(jù)來源于自然資源主管部門，基層工作人員在農(nóng)宅建設審批時遇到地類問題應由自然資源主管部門負責解決。

分 析

實踐中出現(xiàn)這樣的問題，原因在于對“三調(diào)”成果與農(nóng)宅建設審批關系的理解存在誤區(qū)，誤認為“三調(diào)”的地類可以根據(jù)需要隨意修改，誤認為地類不是耕地的可隨意占用。如何消除這些誤區(qū)，需要從以下三個方面進行分析理解。

首先，“三調(diào)”成果不能隨意修改。

“三調(diào)”是重大國情國力調(diào)查，也是國家制定經(jīng)濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重要政策舉措的基本依據(jù)。調(diào)查數(shù)據(jù)的真實準確是“三調(diào)”的生命線。自然資源部反復強調(diào)“對調(diào)查真實性毫不動搖，寸步不讓，虛報嚴懲”。為確?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)真實準確，國務院第三次全國國土調(diào)查領導小組辦公室印發(fā)了《關于加強第三次全國國土調(diào)查質(zhì)量管理保證調(diào)查數(shù)據(jù)真實性的通知》，強調(diào)要保證調(diào)查數(shù)據(jù)真實性，對存在擅自修改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)，偽造、篡改調(diào)查成果，編造虛假數(shù)據(jù)，提供虛假調(diào)查資料等行為的，要依據(jù)《統(tǒng)計法》《土地調(diào)查條例》《統(tǒng)計違法違紀行為處分規(guī)定》《土地調(diào)查條例實施辦法》等有關規(guī)定，移交有權(quán)處理的機關，對責任單位有關人員或直接責任人依法依規(guī)給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！叭{(diào)”之后，實地地類確有變化的，可在年度國土變更調(diào)查據(jù)實調(diào)查后變更。不能因為違規(guī)審批農(nóng)宅等原因纂改“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果。

本案中，市自然資源主管部門通過核實該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的調(diào)查時點影像、外業(yè)舉證照片、省級核查記錄等調(diào)查資料，證實覃先生宅基地選址范圍的土地在2020 年之前主要用于種植玉米和木薯。調(diào)查人員根據(jù)土地種植情況、土壤條件、灌溉條件等綜合判斷其為地類旱地，完全符合“三調(diào)”技術規(guī)程。覃先生提出的修改地類訴求沒有依據(jù)，鄉(xiāng)村建設綜合服務中心要求修改“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果作為農(nóng)宅建設審批前提的做法也不符合相關法律法規(guī)的規(guī)定。

其次，農(nóng)村宅基地履行審批手續(xù)可使用耕地。

為解決農(nóng)村宅基地申請難、審批難的問題，新《土地管理法》將農(nóng)村宅基地審批權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但相關審批規(guī)則并沒有進行大幅調(diào)整，依據(jù)新《土地管理法》第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準……農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)……”以及第四十四條“建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)……”的相關規(guī)定，農(nóng)村宅基地可以使用包括耕地在內(nèi)的農(nóng)用地，前提是要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

在實踐中，各地制定的農(nóng)村宅基地審批管理辦法，對不予批準宅基地的情形，并未增加此項內(nèi)容?？梢娫卩l(xiāng)（鎮(zhèn)）基層審批機構(gòu)實施農(nóng)村宅基地審批時，不能以農(nóng)村宅基地選址占用到了耕地，作為不予批準宅基地的理由。

本案中，市自然資源管理部門核實了該省印發(fā)的農(nóng)村宅基地審批管理辦法，也沒有涉及占用耕地不予批準宅基地的規(guī)定，而是要求盡量選擇村內(nèi)空閑地。鄉(xiāng)村建設綜合服務中心以覃先生農(nóng)村宅基地選址占用到了耕地，不予批準宅基地的做法，與新《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定不符。

最后，原為耕地更須落實“占補平衡”。

在農(nóng)村宅基地審批中，對“三調(diào)”成果啟用最為普遍的誤解是：“三調(diào)”成果啟用后，只要是“三調(diào)”地類為建設用地的土地，就可直接批準用于建設。為此，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于以“三調(diào)”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》，要求自2022 年4 月15日起，建設項目用地審查報批的地類要以“三調(diào)”為基礎的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準。在確保地類真實性的前提下，應綜合考慮地類來源的合理、合法性。同時，現(xiàn)狀為建設用地的，根據(jù)其來源合法性進行分類處理。有合法來源的，按照建設用地地類報批；無合法來源的，按照建設占用時調(diào)查的實際地類報批，地類為耕地的，應依法落實耕地“占補平衡”。簡言之，即便農(nóng)村宅基地選址涉及“三調(diào)”地類是建設用地，如果“三調(diào)”之前是耕地，且沒有合法的建設用地手續(xù)，還是要履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地報批程序，并同時辦理耕地占補平衡手續(xù)。

本案中，覃先生擬選址范圍在“三調(diào)”之前一直是耕地，且覃先生2020年底推平土地打地基，也未辦理合法手續(xù)，即便選址范圍的“三調(diào)”地類是建設用地，覃先生申請農(nóng)村宅基地審批，也依然要辦理耕地“占補平衡”、農(nóng)轉(zhuǎn)用等相關手續(xù)。

在國務院第三次全國國土調(diào)查領導辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局于2021 年8 月26日聯(lián)合發(fā)布《第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》之后，“三調(diào)”成果逐步在國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保建設等領域應用，由于“三調(diào)”是遵循實事求是、以現(xiàn)狀認定地類的原則進行調(diào)查，其成果必然會真實反映出某些領域管理中存在的問題。然而在農(nóng)村宅基地審批的實踐中，要解決此類歷史遺留形成的分歧與沖突，須在《關于以“三調(diào)”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》明確的處置規(guī)則基礎上，依法依規(guī)履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的報批、耕地“占補平衡”等涉及農(nóng)村宅基地審批的相關手續(xù)。農(nóng)村宅基地審批是與自然資源管理領域高度相關的工作，雖然在農(nóng)宅審批制度改革后，轉(zhuǎn)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責，要確保農(nóng)村宅基地審批的職能“接得住、接得穩(wěn)、接得好”，就要理順農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)業(yè)務指導機制，加強農(nóng)村宅基地審批的專項培訓，提升基層審批機構(gòu)的自然資源管理相關專業(yè)素質(zhì)。這需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等相關主管部門的共同努力、通力協(xié)作。