應飛虎

(廣州大學法學院，廣東 廣州 510006)

FOP(Front of package)營養(yǎng)標示制度是指在食品包裝的主視角區(qū)簡化地標示重要食品營養(yǎng)信息的制度，它屬于食品信息制度的組成部分。20多年來世界各國眾多種類和形式的立法實踐和嘗試，使這個看似較小議題的領域成為世界立法的熱點，且這種熱度還在持續(xù)之中。如作為FOP營養(yǎng)標示制度中具有最深規(guī)制力度的營養(yǎng)素超標警示制度，繼智利、秘魯、以色列、巴西、新加坡等國制定之后，加拿大等國的類似制度目前也處于立法程序之中，從而使越來越多的國家在FOP營養(yǎng)標示制度方面走上或即將走上深度規(guī)制之路。不僅如此，多個國際組織或機構也深度參與進來。如世界衛(wèi)生組織2019年制定了《促進健康飲食FOP標示指導準則和框架手冊》;[1]世界食品法典標簽委員會(CCFL)在2016年的第43屆會議上，決定對是否需要制定FOP營養(yǎng)標簽的全球原則進行研究和考量，之后于2019年完成《FOP營養(yǎng)標簽指引草案》，[2]以供進一步研究和討論。由于FOP營養(yǎng)標示制度被一些國家認為是貿易壁壘，因此也被作為貿易政策而受到極大的關注。[3]在我國，2018年由中國營養(yǎng)學會制定并發(fā)布的《預包裝食品“健康選擇”標識使用規(guī)范》(試行)，雖然只是一個社會組織制定的團體標準，但這也開啟了我國FOP標示的實踐之旅，具有一定意義，當然從FOP營養(yǎng)標示制度的種類、功能及干預程度來看，這僅僅只是FOP標示立法的前奏。目前正在修訂的《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》，其征求意見稿已經過了2018、2020、2021年三次公布，雖然FOP營養(yǎng)標示制度納入了其中，但明顯存在著較多問題。這也有待對FOP營養(yǎng)標示制度進行深入研究。為何FOP營養(yǎng)標示會持續(xù)成為世界各國的立法熱點？為何在食品營養(yǎng)成分表制度之上還會產生FOP標示制度？這一制度的產生與發(fā)展有哪些規(guī)律可尋？目前我國超過一半的成年居民超重或肥胖，為有效預防和應對我國國民的肥胖問題，推進健康中國建設，我國應該選擇怎樣的FOP營養(yǎng)標示制度？這是本文擬研究的問題。

一、FOP營養(yǎng)標示的內涵及制度功能

作為一種在食品包裝的特定位置以特定方式標示特定營養(yǎng)信息的制度，F(xiàn)OP營養(yǎng)標示制度的產生與發(fā)展，緣于營養(yǎng)成分表制度本身的局限以及有限的實施效果。營養(yǎng)成分表制度30多年來的產生與發(fā)展，本身就是社會在應對肥胖問題上的一個階段性勝利。這種信息披露的新領域，也歷經了披露從自主到強制，披露范圍從小到大的過程。時至今日，能量信息以及重要營養(yǎng)素信息的強制披露在世界主要國家已成常態(tài)，但這種制度自產生起，其不足就已顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為由于字體字號等外在形式以及在食品包裝上的不利位置，營養(yǎng)成分表不易引起消費者注意；受制于決策能力和基礎知識，消費者很難在短時間內根據(jù)營養(yǎng)標簽信息對食品健康程度作出判斷，從而使營養(yǎng)成分表制度不能有效促進消費者對健康食品的選擇。正是這些不足導致了FOP標示制度的產生，①而FOP營養(yǎng)標示制度在發(fā)展過程中，又走出了一條與傳統(tǒng)營養(yǎng)標簽制度完全不同的路子，成為營養(yǎng)標示制度發(fā)展史上的2.0版。

就制度內容而言，F(xiàn)OP營養(yǎng)標示制度已不是傳統(tǒng)意義上的信息披露制度。傳統(tǒng)的信息披露止于披露，而FOP營養(yǎng)標示制度在披露信息的同時，更注重信息的易注意性、信息的簡潔化、標示的警示效果以及信息使用對消費者的便利程度等。傳統(tǒng)的經濟人假設認為，只要有信息的披露，理性的經濟人就會使用這些信息，或者對信息作進一步的處理，以作出最有利于自己的選擇。在這一假設下，制度無需發(fā)展到FOP營養(yǎng)標示這一階段。FOP營養(yǎng)標示制度之所以出現(xiàn)，不僅緣于西方發(fā)達國家解決和預防肥胖問題的急迫，更緣于認知心理學、行為經濟學、神經科學等學科的發(fā)展。這些學科的研究和發(fā)現(xiàn)，不僅質疑了理性經濟人假設的絕對性，更是在信息的易注意性、信息的形式、標示的警示效果等方面對FOP制度的設計予以了實質性的知識支持，從而對消費者選擇健康食品進行有效的助推，以下簡述之。

(一)信息位置的突出

食品的營養(yǎng)成分表一般被置于食品外包裝的背面，尤其是不健康食品的營養(yǎng)成分表，企業(yè)更是會把它置于消費者視覺很難觸及的地方。把重要營養(yǎng)信息標示于食品包裝的最顯眼的地方，是FOP制度起源之時解決營養(yǎng)成分表位置不佳的主要舉措。雖然目前FOP營養(yǎng)標示制度已普遍存在，這一概念也已被學術研究、政府文件以及立法文本廣泛使用，但是較少有法律層面對FOP作出概念界定。FOP字面含義是包裝的正面或前面,制度上的含義則是指包裝的主要視覺區(qū)域。至于何為主要視覺區(qū)域，歐盟的《消費者食品信息條例》(2011)較早作出了解釋，在該條例中，主要視覺區(qū)域(principal field of vision)是指在購買時最有可能被消費者一眼看到(at a glance)的區(qū)域。定義中明顯強調了“一眼看到”這一要素，這也是FOP制度的主要功能之一。當然，把重要營養(yǎng)信息置于包裝的主要視覺區(qū)域，其功能并不限于促進消費者選擇健康食品，另一種作用機制也值得關注。由于最易被消費者目光觸及的區(qū)域是食品包裝上的最佳位置，很多年來，企業(yè)從促進營銷的角度出發(fā)，極為有效地利用這一區(qū)域，F(xiàn)OP區(qū)域的信息往往是最有利于企業(yè)營銷的。FOP制度的出現(xiàn)，使食品包裝主要視覺區(qū)域被部分地占據(jù)，這一方面使企業(yè)從營銷的角度對食品包裝主要視覺區(qū)域的可利用面積減少；另一方面，F(xiàn)OP信息的存在，在一定程度上也會影響企業(yè)營銷信息的表達效果，甚至還會促使企業(yè)對FOP區(qū)域利用的重塑。簡言之，F(xiàn)OP標示制度的功能不僅是把重要營養(yǎng)信息置于消費者最容易看到的區(qū)域，同時還能在一定程度上抑制企業(yè)利用食品包裝最佳位置營銷高能量食品的能力。

(二)信息的簡化

FOP營養(yǎng)標示這一命名，突出了信息的標示區(qū)域，這極易產生誤解，讓人以為該制度僅僅是把同樣的信息置于包裝上更易被看到的區(qū)域。事實上，促使FOP制度產生的一個重要原因在于簡化信息的需要。營養(yǎng)成分表上的能量信息和重要的營養(yǎng)素信息，足以反映食品的健康程度，但對絕大多數(shù)消費者而言，即使注意到了營養(yǎng)成分表，也很難基于表中的信息對食品的健康程度快速作出判斷，這是因為：第一，對食品健康程度的判斷需要一定的營養(yǎng)學知識。如食品中總能量是否過高，糖含量是否過高，無法僅僅依賴含量的絕對值作出判斷。第二，即使消費者可以對個別指標的高低作出判斷，基于各指標值作出綜合判斷需要更多的專業(yè)知識，這不是一件容易的事。第三，即使消費者擁有營養(yǎng)成分表中的信息及相應的專業(yè)背景知識，由于購買食品需要即時作出決定，消費者沒有足夠的時間進行專業(yè)的計算和判斷。第四，即使消費者在購買食品時有能力對食品的健康程度作出專業(yè)的計算和判斷，這一計算和判斷的過程并不一定就會促使消費者選擇健康食品。這是因為，雖然后天的環(huán)境也是影響人類對食品偏好的因素，但人類對高能量食品天生具有吸引力，[4]這種吸引力有其進化原因以及相應的神經基礎，當然人在面對三高食品時，也會有理性的一面，受制于特定的消費環(huán)境，是選擇還是放棄，是這兩種認知機制共同作用的結果。如果食品的健康程度還要消費者對已有信息進行計算才能獲知，面對高能量食品的吸引力，消費者會放棄計算，選擇的天平更容易向高能量食品傾斜；如果消費者面對的是簡化的信息，雖然并不必然促使消費者選擇健康食品，但現(xiàn)成的、直接可用的信息在促進消費者選擇健康食品方面也能起到一定作用。FOP營養(yǎng)標示制度提供了多類簡化信息，如智利的營養(yǎng)素超標的警示信息，法國的顯示食品整體健康程度的營養(yǎng)分信息。這些簡化信息可以較好地克服前述的消費者利用營養(yǎng)標簽表中的信息進行決策時的困難，簡化消費者利用信息的過程，滿足消費者在即時決策中對食品健康信息的需求。當然，任何事物都有兩面性，過度簡化的信息也會導致信息的不足，這正是制度在設計過程中需要權衡的。

(三)注意力的吸引和警示性的提升

FOP營養(yǎng)標示制度通過把簡化信息放置于食品包裝的主要視覺區(qū)域，可以較好地抑制消費者對高能量食品的選擇，促進健康食品的消費。簡化信息以什么形式出現(xiàn)，這是制度設計者不能回避的問題。當然，如果遵循傳統(tǒng)的信息披露思路，信息形式并不會影響信息本身的質量，那么這個問題就不會存在；但如果從事實上的效果以及行為經濟學的角度來看，這一問題在FOP營養(yǎng)標示制度設計時必須予以考慮。FOP標示的顏色、形狀及大小除了會對易注意性產生影響之外，還會實質性地影響消費者的認知，從而產生不同的制度功效。這一點猶如對煙草的消費警示，文字和圖形兩種警示形式，警示效果完全不同。這是因為這兩種具有相同內容但形式不同的信息，進入人的大腦后行經的神經回路不同，因而會產生不同的認知和警示效果。研究表明，食品包裝上的不同顏色會影響消費者對食品健康程度的判斷，僅僅綠色就會使消費者更容易作出食品健康的判斷。[5]FOP標示的不同形狀也會影響消費者對食品健康風險的認知。如智利對超標營養(yǎng)素的警示圖案，采用了類似交通標示中的禁行標示，因而產生更為有效的警示效果。巴西的研究表明，警示標示設計時使用三角形符號、白色背景和文字“High In/Alto em”比文字“A lot of/Muito”和八角形符號有更多的優(yōu)勢。這些設計元素有助于吸引消費者的注意力，使他們能夠更容易看到警示標示，因此也更適合巴西民眾。[6]這種功能是傳統(tǒng)的營養(yǎng)成分表制度所不具備的。

二、FOP營養(yǎng)標示制度的演化進程及規(guī)律

營養(yǎng)標示制度運行中的不足導致了FOP標示制度的產生。雖然兩種制度幾乎同時產生，但由于問題更為復雜，涉及利益更為深入，F(xiàn)OP制度直到最近10多年才密集發(fā)展起來。隨著這一制度的確立，尤其是不健康食品信息的強制披露制度在更多國家的確立，以及這一制度良好效果的獲得，F(xiàn)OP標示制度已呈現(xiàn)出廣泛的認可度和接受度。雖然發(fā)展中存在一些障礙或停滯，我們還是能夠可以從FOP營養(yǎng)標示制度較短的歷史中看到清晰的發(fā)展脈絡：制度從無到有，從僅有零星國家的制度實踐到全世界主要國家的制度參與；從最初的自主標識，到其后的強制標示，以及實施強制標識國家數(shù)量的不斷增長；從僅展示健康食品信息到對不健康食品的警示；從單項信息的強調或警示到綜合性信息的提供。FOP標示制度在多元的發(fā)展中不斷走向有益、有效、親民。

(一)制度從無到有，種類不斷增多，干預程度趨于深化。

FOP標示制度有多個種類。如根據(jù)強制性程度，可有自主標示和強制標示之分；根據(jù)信息指標多少，可有單一指標和綜合指標之分；根據(jù)信息的功能，有警示性信息與解釋性信息之分；根據(jù)對營養(yǎng)標簽中的基礎性信息進行處理深度不同，可有淺度處理的信息和深度處理的信息之分?？v觀FOP標示制度的簡短歷史，其發(fā)展的脈絡非常清晰。制度發(fā)展過程中最重要的趨勢性特征就是對標示信息的形式、內容的干預程度一步步不斷深入。從早期的提升信息易注意性的制度，到顯示食品健康程度的信息制度，再到警示不健康食品的制度，信息不斷簡化、清晰，信息的呈現(xiàn)也更趨顯著，信息的警示效果以及市場的干預程度不斷得到提升。如墨西哥在2014年就開始實施每日營養(yǎng)指南(Guideline Daily Amount)的FOP標示制度，這種FOP標示制度僅在營養(yǎng)標簽制度的基礎上向前走出了一小步，在幫助消費者選擇方面作用還是極其有限的，因此，2019年墨西哥議會修改健康法，引入了FOP警示標示制度。在歐洲，為應對國民鹽攝入嚴重超標這一問題，1989年芬蘭對食品中鹽的含量標示進行立法，對鹽含量超過一定標準的食品，規(guī)定必須在食品包裝上標示“鹽含量高”(high salt content),對鹽含量低于一定標準的情形，可標示“低鹽”(low salt)。這是最早的營養(yǎng)素含量的強制性警示立法，但事實上那時FOP標示還沒有形成基本的概念，1990年歐共體的《食品營養(yǎng)標簽指引》(90/496/EEC)中沒有FOP標示制度，僅在指引的第7條第1款規(guī)定了“營養(yǎng)標簽應該印制在顯而易見之處(conspicuous place)”；2011年歐盟的《消費者食品信息條例》在序言以及第30條第3款和第34條第3款中對FOP標示制度作出了專門規(guī)定，其制度內容僅限為對重要營養(yǎng)信息的易注意性的強化，這也是早期的FOP標示制度的主要表現(xiàn)。近幾年，歐盟較多成員國制定了各自的FOP標示制度，一方面，成員國的制度是非強制性的，另一方面，多種制度的適用在歐盟內部造成了不統(tǒng)一，鑒于此，并鑒于FOP制度在促進消費者作出健康食品選擇方面的強大能力，2020年5月，歐洲委員會在“農田到餐桌戰(zhàn)略行動計劃”中建議2022年底前在歐盟范圍內引入統(tǒng)一的具有強制力的FOP營養(yǎng)標示制度。此項制度的發(fā)展史清晰地呈現(xiàn)了制度從無到有、從有到強的歷程。

FOP標示制度發(fā)展至今已出現(xiàn)了多個種類，并存于世界各國。為何世界上不同種類的FOP標示制度得以并存？為何深度干預的制度在南美這一肥胖率較高的區(qū)域得以普及？這是因為作為預防和解決肥胖問題的舉措，其制度內容由多個因素決定。除了某個區(qū)域肥胖問題的嚴重程度這一核心因素外，社會對肥胖問題的認識程度、政府和社會對民眾健康的重視程度以及周邊國家的相關制度等也是重要的影響因素。這些影響因素在世界各國存在較大差異，因此也導致了不同干預程度的制度的并存。

(二)雖有反對力量，但良好的反肥胖效果促進了制度發(fā)展。

由于FOP營養(yǎng)標示制度尤其是強制警示制度對企業(yè)的深度干預，制度在形成過程中常會受到食品行業(yè)或企業(yè)的反對。食品行業(yè)或者反對待通過的制度，或者主張采用干預力度相對較輕的制度。如巴西的衛(wèi)生規(guī)制部門(ANVISA)制定FOP制度在尋求社會各方意見時，食品和飲料行業(yè)希望采用類似英國的交通燈制度，而消費者組織則希望運用類似智利的超標警示制度。[7]法國在2014年提出使用營養(yǎng)分標示制度后，食品行業(yè)對這種制度的采用予以了強烈反對，并采取提出自己的標示方案、阻止對營養(yǎng)分制度的公共研究等多種策略和方法阻礙或延遲制度的引入。[8]烏拉圭政府2018年發(fā)布了專門的行政令引入強制性的FOP警示制度，在制度形成過程中，代表食品企業(yè)利益的行業(yè)組織CIALI提出單一的制度不能解決肥胖帶來的疾病問題，這種制度不僅會損害行業(yè)的正常發(fā)展，也不能達到教育消費者的效果。[9]又如，雖然美國進行了2016年食品標簽制度改革，但FOP標示制度的立法并沒有啟動，很大的原因在于美國有數(shù)量眾多的食品業(yè)巨頭，其巨大的影響力影響了國內的立法。另外，這種反對的力量也可能來自國外。在北美自由貿易協(xié)議進行談判協(xié)商的過程中，美國政府試圖通過限制協(xié)議成員國向消費者警示不健康食品的權力，以阻止協(xié)議其他兩個成員國的FOP標示立法活動。美國貿易代表辦公室2017年發(fā)布的《貿易壁壘》報告中，把營養(yǎng)標簽作為一種貿易壁壘對待，并在政府層面關注各國的相關立法。如報告顯示，智利的營養(yǎng)標示立法導致美國公司損失數(shù)百萬美元的銷售及相關費用。美國在WTO技術性貿易壁壘委員會等框架內向智利提出了對這一問題的關切。[10]總體而立，各種形式的反對一定程度上會影響立法的進程或制度內容，但面對肥胖及與飲食相關疾病問題的嚴重化和普及化，F(xiàn)OP標示制度終究會被選擇。這緣于FOP標示制度良好的反肥胖效果。一方面，F(xiàn)OP標示制度通過提升重要信息的易注意性、簡化重要信息以及對超標營養(yǎng)素的警示等多種路徑，促使消費者選擇健康食品，排斥不健康食品；另一方面，這種制度可以倒逼食品生產者修改食品成份，或者重新設計產品，以免在嚴格實施的制度框架下處于不利境地。如智利《食品營養(yǎng)成分與廣告法》修改并實施后，含糖飲料的購買量比實施前下降了23.7%；[11]不僅需要警示標示的食品數(shù)量減少了，作出警示標示的食品中糖含量也較大幅度下降。[12]

(三)非強制性制度在制度演進中發(fā)揮重要作用。

由于強制性的FOP標示制度直接加重了食品企業(yè)的標示責任，同時也能促進消費者選擇健康食品，這種制度往往被食品企業(yè)尤其是不健康食品的企業(yè)所反對。因此單純依賴食品行業(yè)不斷推進FOP標示制度是不可能的。制度實踐中，在強制性制度不能或很難確立的情形下，非強制性的標示制度常被選擇。在非強制性的制度框架下，企業(yè)為何愿意主動標示？這是因為市場主體間的標示意愿存在著較大差異，并非所有的企業(yè)都沒有標示的意愿，一些企業(yè)尤其是生產健康食品的企業(yè)，本身就有較大的標示意愿，他們主動的標示行為，在直接增加標示率的同時，對不標示企業(yè)形成一定的市場壓力。這種市場的壓力也會使一些企業(yè)改變食品成分。[13]澳大利亞于2014年6月起實施的健康星制度(HSR)實踐也表明了這一點。[14]這種自主標示的制度在形成或實施的過程中，公權與私權主體常常進行合作。如澳大利亞的健康星制度就是由澳大利亞政府和食品行業(yè)以及公共健康和消費者組織合作發(fā)展起來的，且整個制度的發(fā)展也受到了州政府和地方政府的資助。又如歐盟的《消費者食品信息條例》在立法理由中強調基于自愿的原則，最重要的營養(yǎng)信息可以在包裝的主要視覺區(qū)再次顯示，因此有必要在制度上澄清哪些信息是最重要的，以免企業(yè)隨意選擇再次顯示的營養(yǎng)信息而使消費者困惑?；谶@樣的理念，條例在第30條第3款對最重要信息作出了界定，在第34條第3款對標示的形式要求作出規(guī)定。這樣自主標示的制度保障了市場主體是否采用FOP標示制度的選擇權，但市場主體選擇使用后，必須遵循制度的強制性規(guī)定。這種選擇的自主性與標準的強制性的共同作用，在尊重市場主體權利的同時，也可以較好地實現(xiàn)公權的意圖。

(四)制度擴散呈現(xiàn)出一定的區(qū)域性。

在FOP標示制度發(fā)展的歷程中，制度種類不斷出現(xiàn)，極為顯然的是，制度的擴展以制度借鑒或移植的方式呈現(xiàn)了一定的區(qū)域性。如營養(yǎng)分制度2017年在法國被政府認可并實施后，比利時、西班牙、德國、荷蘭、盧森堡等國政府也認可并推薦了這一制度，此外，雖然沒有政府的推薦，一些大型食品企業(yè)在葡萄牙、瑞士和奧地利等國也運用了這種標示。2016年智利的營養(yǎng)素超標警示制度實施后，阿根廷、秘魯、烏拉圭、墨西哥、巴西等較多南美國家也采用了這一制度，加拿大目前正處于立法過程中。瑞典1989年運用“Keyhole”標志標示健康食品以來，挪威、丹麥、冰島、立陶宛等北歐國家以及馬其頓等國，先后采用這一標志，并且還共同商議這一標示的使用規(guī)則。特定的FOP標示制度之所以會在一定區(qū)域內普及，一方面在于某個區(qū)域可能會面臨同樣需要解決的問題；另一方面，同一區(qū)域具有同樣或類似的制度，便于食品在該區(qū)域內的流通。

三、FOP營養(yǎng)標示制度構建的認知前提

FOP標示制度是一種發(fā)展中的新型制度，其法律屬性以及在法律體系中的地位至今并不清晰。它與傳統(tǒng)的營養(yǎng)標簽制度有何不同？與食品安全法、健康促進法是一種怎樣的關系？它的特殊性對立法程序有什么要求？標準的制定程序是否足以承載FOP營養(yǎng)標示制度的制定？在構建FOP營養(yǎng)標示制度的過程中，這些問題首先有必要明晰。

(一)FOP營養(yǎng)標示制度的法律特質

1.與傳統(tǒng)營養(yǎng)標簽制度的差異

作為一種新型的營養(yǎng)標簽制度，F(xiàn)OP營養(yǎng)標示制度與傳統(tǒng)的營養(yǎng)標簽制度在內容上存在重大差異：第一，客觀信息與主觀信息的差異。傳統(tǒng)的營養(yǎng)標簽制度以營養(yǎng)成分表為中心，它提供的是有關食品營養(yǎng)成分的基本信息。成分表中的信息是一種客觀信息，并不需要制度制定者對這種信息進行主觀評價；而FOP營養(yǎng)標示制度所涉及的信息是以營養(yǎng)成分表為基礎對信息的進一步利用，這種利用以食品是否健康及健康程度為信息目標，這是對營養(yǎng)信息涉及到的問題進行主觀評價。這也決定了FOP營養(yǎng)標示制度的復雜性。第二，對市場主體干預的度的差異?？傮w而言，F(xiàn)OP營養(yǎng)標示制度比營養(yǎng)成分表制度對市場主體的干預更為深刻，對市場主體的影響更大。恰當?shù)亩仁且环N制度有效性的表征和保障，而這并不是一件容易的事，它因此會對立法程序等提出新的要求。

2.與食品安全法的差異及法律屬性

營養(yǎng)標簽制度目前被置于食品安全法的框架之下，被認為是食品安全法的一部分。這一點可以從兩方面的立法得到證實：第一，營養(yǎng)標簽制度目前規(guī)定在《食品安全法》之中?！妒称钒踩ā返谒恼碌谌?jié)的標題為“標簽、說明書和廣告”，雖然食品標簽也包含了食品的營養(yǎng)標簽，但在文字表述上，該節(jié)對營養(yǎng)標簽制度沒有作出全面規(guī)定，僅在第六十七條第二款規(guī)定，“專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，其標簽還應當標明主要營養(yǎng)成分及其含量。”同時第六十七條第三款規(guī)定，“食品安全國家標準對標簽標注事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”該款把食品安全國家標準對標簽的規(guī)定納入了食品安全法中。我國的《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》制定于2011年，是食品營養(yǎng)標簽的一般規(guī)則，該通則是以食品安全國家標準(GB 28050-2011)的形式發(fā)布的。第二，我國的健康促進法中沒有關于營養(yǎng)標簽的任何制度。作為提供基本營養(yǎng)信息和應對不健康食品過度攝入而導致的肥胖及相關疾病問題的營養(yǎng)標簽制度，沒有出現(xiàn)在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》中。2016年在起草和討論《基本醫(yī)療法》的過程中，基于大健康的考慮把法更名為《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，并且在草案中專門增加了一章作為健康促進的內容。當然，這顯示了健康促進法的制定存在著一定程度的倉促，但也很顯然地表明，在認識上，營養(yǎng)標簽制度并沒有被納入到健康促進法的框架之下。

從法律性質看，營養(yǎng)標簽制度在本質上屬于健康促進法。傳統(tǒng)的營養(yǎng)標簽制度旨在提供基本的食品營養(yǎng)信息，也具有一定的食品安全法的特質，F(xiàn)OP營養(yǎng)標示制度具有極為典型的健康促進法的性質，沒有食品安全法的特性。健康促進法與食品安全法在食品問題上雖然有領域上的重合，但兩種法律的立法理念和價值追求不同。食品安全法側重于食品的安全保障，這是對作為人類必需品的食品在質量上的最低要求。在我國，除供食用的源于農業(yè)的初級產品的質量安全管理適用《農產品質量安全法》外，其他食品都必須符合《食品安全法》的規(guī)定和要求。而健康促進法的主要目的在于對人類健康的促進，它與食品安全法在內容上有交叉，健康促進法有涉及到食品方面的制度內容，但更多是與食品不相關的制度內容。即使一些與食品相關的制度內容，與食品安全法也有很大差異。與食品安全法追求食品的安全不同，健康促進法是在食品安全法的基礎上，對食品作為一種必需品在質量上的更高要求，即對人類健康的追求。這種法律理念和價值追求的差異對立法程序和知識要求會產生實質性的差異。在FOP營養(yǎng)標示制度制定的過程中，這種差異必須受到關注。

(二)FOP營養(yǎng)標示制度的特質對立法的影響

1.FOP營養(yǎng)標示立法對行為經濟學等相關的知識要求

FOP營養(yǎng)標示立法看似是一個以營養(yǎng)信息為主體的專業(yè)領域，然而事實上與傳統(tǒng)營養(yǎng)標簽制度制定時面臨的問題是完全不同的。在這一制度的形成過程中，營養(yǎng)方面的專業(yè)技術問題并非關鍵，因為它很少涉及到制定營養(yǎng)成分表制度時相關的技術指標問題。作為肥胖應對法，它更多需要考慮肥胖這一社會問題，如肥胖問題在社會中的嚴重程度；其他應對肥胖問題的制度舉措及其效果等。它需要運用的知識體系與營養(yǎng)標簽制度制定時完全不同，對專家的知識需求更為廣泛，除了營養(yǎng)學方面的專業(yè)知識之外，更需要經濟學、社會學、法學等方面的知識。②還有一點不能忽視的是，F(xiàn)OP營養(yǎng)標示是一種對市場較深度的干預，與傳統(tǒng)的營養(yǎng)標簽制度的相對穩(wěn)定不同，這種干預的度并非是恒定的，隨著需要解決的問題的變化，制度也需要適時地作出反應。這也對參與立法的專家的知識提出更高的要求。

在制度內容上，F(xiàn)OP標示制度特別強調信息的易注意性和信息的風險警示功能，這種立法需要認知科學、心理學、腦科學方面的知識支持，需要行為經濟學的視野和工具。易注意性的問題并不是傳統(tǒng)信息披露制度所關注的，也不是傳統(tǒng)法律所關注的。信息易注意性的提升有助于消費者的選擇，因此成為FOP標示制度的核心之一，但通過制度路徑提升信息的易注意性，有賴于行為經濟學等學科的支持；信息的風險警示也是FOP標示制度的功能，警示效果的獲取也有賴于行為經濟學等學科的支持，僅有營養(yǎng)學、食品學的專業(yè)知識無助于問題的解決。

2.FOP營養(yǎng)標示立法對程序的要求

與食品安全法相比，健康促進制度在制定時相對更難形成共識。食品安全法作為一種保障安全的基本制度和基礎性制度，全社會的共識容易形成，食品生產者和提供者很難反對這類制度。而食品領域的健康促進制度，是對食品的健康要求，這種高于食品安全的要求，使這一制度涉及的問題具有極強的社會性，利益相關主體多元，問題更為復雜，立法難度加大。這一方面在于不易如食品安全那樣成為全社會關注的焦點；另一方面，也不易形成社會共識。如立法議程較難形成，立法中的阻礙會相對較多。FOP標示制度在形成和發(fā)展過程中就遭到了世界上較多國家食品行業(yè)力量反對，對深度干預的FOP標示制度更是有強烈反對。因此需要在制度制定時有更多的利益主體參與，③而這需要有適當?shù)某绦虮Ｕ稀?/p>

FOP標示制度在發(fā)展過程中，出現(xiàn)了不同種類、不同功能及不同干預程度的制度。FOP標示制度產生初期以強化易注意性的制度為主，由于這一制度并沒有增加新的信息，在《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》中作出規(guī)定，并無不妥，但如果認為FOP標示屬于營養(yǎng)標示的一部分，進而認為所有的FOP標示都必須是《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》的制度范圍，或者認為這屬于標準的問題進而運用標準的制定程序，這會對FOP標示制度的確立產生實質性的影響。我國食品標準的制定雖然也有基本的程序，但在社會參與、公開性方面要弱于法律的制定程序。與法律的制定程序比，也更簡化一些，約束相比較少，因此并不適合以制定標準的程序和要求制定FOP營養(yǎng)標示制度。運用制定標準的程序來制定FOP標示制度，不足以承載FOP這一復雜制度的制定。

3.FOP營養(yǎng)標示立法的體例需求

世界上制定FOP標示制度尤其是營養(yǎng)素超標警示制度的國家，多把其納入健康法或健康促進法的框架下。如以色列根據(jù)《公共健康保護法》(食品)在2017年制定《公共健康保護條例》(食品)(營養(yǎng)標簽)，確立了強制性的營養(yǎng)素超標警示制度；④2016年1月法國衛(wèi)生部也是根據(jù)健康法第5條啟動引入FOP標示制度;秘魯2017年制定的《健康飲食促進法》確立了上述類似制度；墨西哥的營養(yǎng)素超標警示制度也是在2019年對《一般健康法》作出修改后,由規(guī)制機構在2020年3月發(fā)布的；加拿大于2018年公布的FOP標示制度的草案，也是采用了對食品與藥品法進行修改的方式。也有國家或區(qū)域在食品信息法的框架下制定，如智利的法律名為《食品營養(yǎng)成分與廣告法》，歐盟的FOP標示制度在2011年《消費者食品信息條例》中確立。也有國家單獨制定FOP標示制度，如阿根廷⑤。這樣的處理并不僅僅只是立法形式的問題，而是這種制度的內容及法律屬性決定了制度的制定必須有更多的社會參與、充分的利益考量以及專門的程序保障。我國的FOP營養(yǎng)標示制度可以在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》中作出原則性的規(guī)定，具體的規(guī)范可以在法律原則性規(guī)定的基礎上制定單行性規(guī)范，也可以在制定食品信息法的過程中，把FOP標示制度納入其中。

四、我國FOP營養(yǎng)標示的制度選擇及構建

(一)我國的FOP標示制度及其不足

作為應對肥胖問題的一個舉措，F(xiàn)OP營養(yǎng)標示制度具有較強的反肥胖功能，因此極短時間內在世界上有了很大的發(fā)展，對其進行立法的國家和參與的國際組織不斷增多，制度干預的程度也不斷加深。近些年來，我國國民超重肥胖的問題凸顯，慢性病發(fā)病呈上升趨勢。2021年12月國家國民體質監(jiān)測中心發(fā)布的《第五次國民體質監(jiān)測公報》數(shù)據(jù)結果顯示：2020年成年人超重率、肥胖率分別為35.0%和14.6%，較2014年分別增長了2.3和4.1個百分點?！吨袊用駹I養(yǎng)與慢性病狀況報告(2020年)》顯示我國6-17歲、6歲以下兒童青少年超重肥胖率分別達到19%和10.4%。⑥超重肥胖是促成心臟病、糖尿病等慢性病的重要因素。在1980年，相關機構對全國30萬成人的流行病學調查顯示，糖尿病患病率僅為0.67%，根據(jù)2017年調查及估算，全國18歲以上成人糖尿病患病率為11.2%，糖尿病前期患病率為35.2%。[15]肥胖是導致我國糖尿病發(fā)病率近30多年來迅猛增長的重要原因，而高能量食品的過度攝入則是導致肥胖的主要原因。我國國民對高能量食品的攝入多年來呈增長趨勢。如2018年5月發(fā)布的《中國兒童含糖飲料消費報告》顯示，1998年我國城市兒童人均每天飲用飲料329毫升，2008年增長到715毫升，增長趨勢極其明顯?！吨袊用駹I養(yǎng)與慢性病狀況報告(2020年)》顯示，我國居民人均每日烹調用鹽9.3克，大大超過了世界衛(wèi)生組織推薦的每天5克攝入的上限。鹽的過度攝入是導致高血壓的重要因素。2014年9月至2017年6月在對全國的35-75歲170多萬城鄉(xiāng)社區(qū)居民的篩查中，高血壓檢出率高達37.2%。高鹽、高脂、高糖食品的過度攝入會導致肥胖等一系列健康問題，為預防或應對這些健康問題，有必要建立科學、可行的FOP營養(yǎng)標示制度。

我國目前FOP營養(yǎng)標示制度的建立處于起步階段。國務院辦公廳2017年6月印發(fā)的《國民營養(yǎng)計劃(2017-2030年)》強調“完善營養(yǎng)法規(guī)政策標準體系”，并指出“加快修訂預包裝食品營養(yǎng)標簽通則”；2019年6月國務院發(fā)布的《關于實施健康中國行動的意見》，要求“修訂預包裝食品營養(yǎng)標簽通則”。兩次提到的預包裝營養(yǎng)標簽通則有所特指，專指2011年制定的《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》。該通則中沒有確立FOP營養(yǎng)標示制度?！额A包裝食品營養(yǎng)標簽通則》目前正在由中國營養(yǎng)學會、中國疾病預防控制中心營養(yǎng)與健康所、深圳市標準技術研究院等機構組織修訂，2018年12月公布的《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》(征求意見稿)在第五條第五款中增加了如下條文：“鼓勵在包裝正面采用圖形等信息對營養(yǎng)成分表進行補充說明，當食品中的脂肪、納、糖含量要求符合T/CNSS 001-2018時，可以選擇“健康選擇”標識?！睏l文中“T/CNSS 001-2018”指的是2018年中國營養(yǎng)學會發(fā)布的《預包裝食品“健康選擇”標識使用規(guī)范》(試行)，這是一個社會團體主導制定的團體標準，它設定了一套總結性指標體系，即對乳及乳制品、堅果和籽類、糧谷類制品、肉制品等十類食品的脂肪、飽和脂肪、總糖和鈉等設定技術指標和閾值標準。滿足該標準的食品，可以在外包裝上使用“健康選擇”或“聰明選擇”標志，向消費者傳遞該食品具有相對較健康的特性。這是我國第一個FOP的標示規(guī)范，具有開創(chuàng)意義，但該規(guī)范僅僅只是我國建立和完善FOP標示制度的開頭，離世界上主要的FOP標示制度還有很大距離：第一，該標準為團體標準，不是政府主導制定的標準。當然，團體標準作為市場自主制定的標準和政府主導制定的標準都是法律意義上的標準，且具備相應能力的社會組織協(xié)調相關市場主體共同制定滿足市場需要的標準，也是法律所鼓勵的。但相對而言，政府主導制度的標準，更容易被接受和采用。第二，該標準沒有強制力，采用自愿使用原則，企業(yè)在生產、流通、銷售等過程中自愿使用。第三，該標準中的健康選擇標示，旨在對健康食品的生產和營銷的鼓勵，而不是對不健康食品作出的警示。2021年9月公布的《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》(征求意見稿)，其第五條第五款被簡化并修改為“允許在包裝正面采用圖形、文字等方式對食品的營養(yǎng)信息進行補充說明。”這一簡化，把“鼓勵”改成了“允許”。雖然“鼓勵”和“允許”這兩個表述都不可能構成適用上的強制性，但差別也極為明顯，一般而言，需要鼓勵的往往是企業(yè)意愿較弱的行為，而需要制度允許的常常是企業(yè)意愿較強的行為。食品分為健康和不健康兩類，健康食品的信息標示本質上無須鼓勵，只要存在基本的制度，生產健康食品的企業(yè)自有動力去作出標示。對不健康食品的信息披露，企業(yè)并無積極性，如不能設定為強制制度，在制度上鼓勵就有必要。而對企業(yè)并無積極性的行為在制度上設定為允許，實質上沒有意義，“允許”一詞的運用，事實上使在食品包裝正面對營養(yǎng)信息進行補充說明的制度，僅適用于健康食品的進一步披露。這不僅與較多國家采用或擬采用的營養(yǎng)素超標警示制度相差甚遠，與法國等歐洲國家較大范圍采用的營養(yǎng)分制度也有極大差距。

在地方層面，2020年通過的《深圳經濟特區(qū)健康條例》中確立了FOP營養(yǎng)標示制度。條例第四十三條第二款規(guī)定，“鼓勵食品生產者生產低鹽、低油、低糖、無糖食品，并在包裝上作顯著標識?！痹撘?guī)定強調了“顯著標識”，具有FOP標示制度的特征，但該制度沒有規(guī)定以何種標示標識，且也是鼓勵性質的舉措。當然，一個地方性條例作出這樣的規(guī)定已是有價值的舉措了，鑒于地方條例適用上的區(qū)域性，作出與全國規(guī)定有實質性差異的強制性食品標示制度，不利于食品的正常流轉。值得關注的是，《深圳經濟特區(qū)健康條例》第四十七條規(guī)定，“酒精飲料、碳酸飲料的銷售者應當在貨架或者柜臺上設置符合標準的健康損害提示標識?！贬槍υ撘?guī)定，深圳市衛(wèi)生健康委員會制定了《深圳市酒精飲料碳酸飲料健康提示標識制作標準和設置規(guī)范》(試行)，進一步明確“碳酸飲料銷售者應當在貨架或者柜臺上設置兒童青少年不喝或少喝含糖飲料等提示標識”。在立法技術上，它避開了對食品生產者設定強制性FOP標示義務，而對屬地的碳酸飲料銷售者設定健康損害提示義務。這種制度在我國是開創(chuàng)性的，如能有效實施，在消費者選擇碳酸飲料時能產生一定的警示效果。

(二)建立警示性為主體的FOP標示制度

我國目前沒有強制實施的FOP營養(yǎng)標示制度，擬引入的制度也是對健康食品的自主標示。但實踐中即使沒有制度的強制要求，也有企業(yè)在食品包裝上進行FOP標示。如330毫升罐裝芬達橙味汽水的包裝正面左下腳列示了其總能量172千卡。172這一數(shù)字較大較黑，還用一個較大的框框把信息框于其中，且框架內呈白色，而該食品包裝整體呈橙色。這樣的FOP標示，既免除了消費者對總能量的計算過程，也強化了能量信息的易注意性。此舉難能可貴的是，它強化的信息正是飲料中對它自身不利的高能量信息。這種情形在實踐中是極為少見的。為了獲取FOP標示制度良好的反肥胖效果，我們有必要設計一套科學、可行的制度體系。其中，F(xiàn)OP標示內容的選擇是制度設計的核心。

1.警示性FOP標示制度的功能優(yōu)勢

在FOP標示的發(fā)展史上，先后出現(xiàn)了多個種類的制度，這些制度各有不同的功能側重。如有的制度僅追求信息的顯著性和易注意性；有的制度在不健康到健康這一范圍內對食品的健康程度作出整體評價并標示；有的制度僅對食品的健康或不健康作出評價并標示；在對食品的健康程度進行標示時，有的制度進行綜合全面評價，也有僅對單個或多個指標進行標示。這些制度的功能各異，尤其在應對高能量食品過度攝入導致的肥胖問題時，其效能更是有極大差異。在眾多FOP標示制度中，營養(yǎng)素超標警示FOP制度，一方面可以揭示營養(yǎng)素超標食品的不健康及其程度，另一方面也可以利用警示性的設計元素抑制消費者對不健康食品的消費沖動，從而對消費者選擇不健康食品能產生較好的阻遏效果，與其它制度一起共同作用可以較為有效地預防肥胖問題。在我國后續(xù)的制度選擇中，這種警示制度值得關注。

(1)理性選擇在食品消費中的限度

一般的常識認為，食品健康程度的信息足以使消費者作出適合自己的選擇。只要能夠從眾多食品中分辨出健康食品和不健康食品，無論在食品上標示健康食品還是不健康食品，都不會影響消費者作出的選擇，喜歡健康食品的消費者會選擇健康食品，偏好高能量食品的消費者會選擇高能量食品。這是運用經濟人假設可以推導出的結果。食品可區(qū)分為健康食品和不健康食品，從理論上說，只要標示了其中一類，沒有標示的就是另一類，即無論如何標示，都不會影響普通消費者對食品健康程度的識別。但這僅僅是在對食品健康程度的識別層面，在選擇層面，這個標準還適用嗎？人的理性選擇在食品領域完全適用嗎？進化心理學、行為經濟學等研究表明，理性選擇在食品領域不能完全適用。人對高能量食品具有天生的偏好。在遠古生存環(huán)境下，高能量食品需要優(yōu)先被選擇，并以脂肪形式儲存于體內，以增加食品短缺這一常態(tài)下的生存率。在進化歷程中，這種特性被寫入了基因。神經科學的研究也表明，大腦中自有一套神經系統(tǒng)的運行，促進人類的對高能量食品的追求。這是高能量食品很難被理性排斥的原因。[16]可見，理性經濟人假設在高能量食品的選擇這一點上并不可以完全適用。實驗心理學的諸多研究也印證了這一點。如Daniel Read等實驗發(fā)現(xiàn)，當被試者被要求為他們自己選擇一周后的食品時，74%的人選擇健康食品；而要求立即選擇食品時，70%的人選擇不健康食品。[17]健康食品被現(xiàn)代人所追求，這個調查表明，健康食品并不是每個人時刻的追求。在延時消費決策中，“遠離垃圾食品”這類社會主流的生活理念會占主導地位，健康食品會被大多數(shù)人理性地選擇，此時理性選擇可以占主導地位；但在即時消費決策中，盡最大可能地攝入并儲存能量以備不時之需這種進化的力量便會占上風，基因操縱的潛意識力量會對理性選擇造成嚴重干擾，理性選擇就不易實現(xiàn)。這也使在健康食品選擇的促進及不健康食品的排斥上，運用行為經濟學的研究成果顯得必不可少。

(2)警示性FOP標示制度的功能

基于進化的原因而導致人類對高能量食品通過潛意識層面的追求，這一因素在對高能量食品進行規(guī)制時需要充分關注和考慮。不考慮這一因素，而堅持人是理性的以及人在獲取高能量食品過程中也是理性的，會損害高能量食品規(guī)制政策的科學性和有效性。正因如此，在運用FOP標示制度應對肥胖問題時，有必要采用行為經濟學的研究發(fā)現(xiàn)進行制度設計，以抵減對高能量食品的天然偏好。在FOP標示制度選擇上，對健康食品的標示，僅僅只是為消費者的理性選擇提供信息；對不健康食品進行警示，并不僅僅在信息層面促進人的理性選擇，更重要的是，這種負面警示，一定程度上可以抵減追求高能量食品的進化力量。這一方面在于，負面信息比正面信息更容易引起消費者的注意，即損害健康的信息比獲得健康的信息具有更大的易注意性；另一方面，從損失厭惡看，消極的健康信息比積極的健康信息更易引起人的反應。人損失厭惡的特質顯示了人對損失有更大的敏感性，[18]人天生具有規(guī)避損失的特性，這種規(guī)避損失特質也具有神經機制。從認知心理學的角度，人類對健康食品和不健康食品的信息會作出不同的認知反應，不健康食品信號具有更為強大的阻止消費者選擇不健康食品的功能。較多的研究也證實了制度的效果。如巴西學者的研究表明，警示性標示在改善對食品的選擇方面比交通燈制度更為有效。[19]

對不健康食品進行的警示性標示，不僅可以通過特別的心理機制影響消費者對食品的選擇，另一方面，這種警示還具有規(guī)范意義，它以法律形式向民眾清晰地傳遞一種信息：高能量食品的過度攝入是有害的；在現(xiàn)代社會中，應該減少高能量食品的攝入。⑦而這類信息雖然在社會上也較廣泛存在，但并沒有以規(guī)范的形式存在。而警示信息以規(guī)范的形式存在，可以進一步增強民眾的遵循率。這也是負面信息的警示制度具有更佳效能的原因之一。

2.警示性FOP標示制度的構建

構建警示性FOP標示制度時，會面臨較多的問題，比如，是采用指標信息還是綜合信息？營養(yǎng)素的閾值如何確定？是一步到位還是分階段實施？對這些問題都需要進行系統(tǒng)研究。

(1)指標信息與綜合信息的選擇。選擇單一或多個指標的信息還是反映食品健康程度的綜合信息，是構建警示性FOP標示制度時首先需要回答的問題。綜合性信息是對食品健康程度的全面評價，一般以ABCD等濃縮信號的形式存在，根據(jù)規(guī)則，A級食品比B級食品相對更健康，這種信息自然最便于消費者作出選擇。但這種綜合性的濃縮信息，其弊端也是存在的：第一，綜合信息在形成過程中融合了食品的健康因素和不健康因素，由于健康因素與不健康因素常常存在一定程度的抵銷，因此這類綜合信息雖然可以較好地反映食品的健康程度，但并不能反映重要營養(yǎng)素的超標情況。從消費者選擇的角度而言，重要營養(yǎng)素的超標信息是必要的。因為超標營養(yǎng)素的過度攝入，其負面影響并不必然可以用健康因素來消解。第二，在標示的操作上，綜合信息遠遠比指標信息復雜。這種復雜性主要來源于兩方面：首先，信息濃縮過程中存在一些困難。綜合信息是否真正可以反映食品的健康程度，關鍵是由權重決定的。而權重的確定并不容易。這一方面是標示過程中的困難，另一方面也會帶來標示信息的科學性問題。而重要營養(yǎng)素指標的單獨標示，不存在這樣的困難，也不會存在標示是否科學的問題。其次，評判一份食品是否健康，需要考慮的因素并不僅限于重要的食品營養(yǎng)素，還包括食品的加工方式、深加工程度、添加劑類別、食品原料的來源等等，這大大增強了評判的復雜性和難度，增加了企業(yè)的工作量，也會使企業(yè)承受更大的制度遵循成本。如果評判中不包含這些因素，綜合信息的科學性就會受到影響?？傮w而言，與綜合性食品信息比，警示性的指標信息在預防和干預肥胖等因食品而導致的健康問題時具有相對更大的功效，且不存在如綜合信息在形成過程中的主觀判斷，不存在是否科學的問題；這種信息的提供簡單，企業(yè)在遵循過程中工作量小，承受的成本少。

(2)閾值的確定。警示性FOP標示制度的構建的關鍵在于超標營養(yǎng)素閾值的設定。營養(yǎng)素究竟多高才算超標，才需要特別標示？實踐中世界各國確定的閾值有一定差異。具體閾值的確定具有一定的技術性，不是本文研究的內容?；诰拘訤OP標示制度的功能和特性以及世界各國的經驗，閾值的確定需要考慮以下三點：第一，閾值確定的影響因素。閾值的確定受國民的體重情況、營養(yǎng)攝入習慣以及食品產業(yè)情況等多個因素的影響。我國可在參考世界各國閾值(見表一)的基礎上，根據(jù)我國國情，綜合考慮國民的體重情況、營養(yǎng)攝入習慣以及食品產業(yè)情況等多個因素確定FOP營養(yǎng)標示制度的閾值。第二，需要標示閾值的營養(yǎng)素。納、飽和脂肪和添加糖這三類營養(yǎng)素的過度攝入會導致多類慢性病，有損國民健康，有必要進行超標警示。也有國家把能量值也納入了警示范圍，即每百克或百毫升食品的能量超過一定閾值，就有義務標示。在重要營養(yǎng)素單獨標示后，對能量進行標示是有必要的，這是因為在對脂肪、糖進行單獨標示的情形下，能量的綜合標示可以更快地反映能量信息；另外，從能量的角度，也存在飽和脂肪和糖的含量各自都不在警示范圍內但食品的總能量過高的情形。在肥胖問題趨于嚴峻的情形下，能量信息在FOP中單獨標示更有必要。第三，分階段的閾值模式。閾值的高低是公權干預市場程度的主要指標。作為一種新型的制度，可采用分階段的閾值模式。在制度實施的初期階段，可先確定相對較高的閾值，之后再逐漸地降低閾值。這一方面在于給予食品行業(yè)一定的準備和適應的時間，同時減少傳統(tǒng)對新型制度的抗拒力；另一方面，隨著警示性FOP標示制度的實行，市場本身就具有降低閾值的功能，在制度上進一步降低閾值的阻力較小。

表一 各國FOP標示制度中的營養(yǎng)素超標閾值⑧

(3)標示形狀與顏色的選擇。如前所述，基于經濟人假設，同一信息的不同信息呈現(xiàn)形式，不會影響理性人運用信息的效果。但行為經濟學研究表明，不同的信息呈現(xiàn)形式會對受眾產生不同的效果。如食品包裝采用綠色，食品的健康程度會被受眾過高估計。使用文字和使用圖示進行相同內容的說明，也會對受眾產生不同的認知效果，而不同的圖示也可以產生不同效果。如智利采用交通標示的形狀進行警示性的FOP標示，之所以產生極好效果，緣于交通規(guī)則標示的特殊性。一方面，交通規(guī)則標示整體上具有廣泛的社會認可度，在長久的教育和經歷中，這類標示作為一種規(guī)則已經深入人心，采用這類標示，可以提高標示內容被遵循的可能性；另一方面，交通標示中的禁行標示，如若不予嚴格遵循，會產生嚴重后果，這一點更是深入人心的。類似的超標營養(yǎng)素警示標示，可以促進民眾下意識地遵循。以色列在營養(yǎng)素超標警示標示的選擇和設計中，也采用了類似的交通標示。以色列的交通標示主要有兩類，一類以三角形為基礎設計，提供各類路面信息；另一類以圓形為基礎設計，提供命令性的規(guī)則。以色列的營養(yǎng)素超標警示標示為紅色圓形，與命令性交通標示一致。在我國，根據(jù)《深圳經濟特區(qū)健康條例》而設定的碳酸飲料健康提示標識義務，雖然不屬于FOP警示性標示制度，但為實施這一制度而制定的《深圳市酒精飲料碳酸飲料健康提示標識制作標準和設置規(guī)范》，其標示的設計對我國FOP營養(yǎng)標示制度的構建具有一定的參考價值。該規(guī)范中的“不喝或少喝含糖飲料的標示牌”，整體為長方形，內為紅色圓形，圓形邊緣為白色，圓形內有一人對百毫升含糖量大于5克的飲料作出類似交警的禁行手勢。很顯然，這種設計經過了非常精心的考慮。我國在警示性FOP營養(yǎng)標示的設計時，可以參考這些經驗。在警示標示設計時最需要研究的問題是，究竟怎樣的設計會產生最佳的警示效果？由于標示形狀和顏色的選擇目的主要在于獲得標示在潛意識層面的刺激效果，因此不可能通過傳統(tǒng)的理性分析選定最佳的設計方案，而有必要通過實驗找到合適的、有效的標示符號。這可以是在實驗場景或交易現(xiàn)場通過收集眾多消費者對不同標示的反應；⑩也可以運用神經科學的知識和工具，尤其運用功能性核磁共振成像(fMRI)探測不同標示對受眾大腦神經的激活區(qū)域及激活程度，以了解不同標示對消費者選擇產生的影響，從而找到產生最佳效果的標示方案。如若如此，這將會是我國第一例運用神經科學的知識和實驗輔助進行的立法。

注釋：

① 雖然各國對民眾進行營養(yǎng)標示制度方面的教育，但教育更側重于增加民眾使用營養(yǎng)標簽信息的意識，以及增強民眾初步使用的能力，很難解決民眾對營養(yǎng)標簽信息深度使用不足的問題。也有國家的制度在營養(yǎng)成分表上對上述困境作出了一些回應，如美國在2016年營養(yǎng)標簽制度改革時，把標簽中的“卡路里”字號加大，把表明卡路里值的數(shù)字加大字體并加黑，以引起消費者對能量信息的注意；加拿大2016年營養(yǎng)標簽制度改革時，在營養(yǎng)標簽表的最下端增加了一個判斷營養(yǎng)素含量高低的簡要標準，以促進消費者作出食品健康程度的判斷?？傮w而言，這些制度回應不足以有效解決問題。

② 如加拿大衛(wèi)生部對擬展開的標示立法進行了規(guī)制影響分析。參見http://www.gazette.gc.ca/rp-pr/p1/2018/2018-02-10/html/reg2-eng.html，2022-3-12.。

③ 如世界食品法典標簽委員會在《FOP營養(yǎng)標簽指引草案》(2019)原則六中也強調了政府領導多部門的利益相關者參與發(fā)展FOP標示制度的重要性。

④ 法律文本可參見https://www.health.gov.il/LegislationLibrary/Mazon12A_2017.pdf，2022-3-12.。

⑤ 法律文本可參見https://www.diputados.gov.ar/proyectos/proyectoTP.jsp?exp=4995-D-2019，2022-3-12.。

⑥ 國務院新聞辦：“國務院新聞辦就中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告(2020年)有關情況舉行發(fā)布會”，http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/24/content_5572983.htm，2022-3-12.。

⑦ 值得關注的是，2021年9月公布的《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》(征求意見稿)在第四條中增加了一款，“預包裝食品應明確標示：兒童青少年謹慎選擇高鹽、高脂、高糖食品。”這第一次在我國法律或國家強制性標準中作出這樣的警示性表述。由于這種信息的展示沒有涉及到特定產品的營養(yǎng)信息情況，因此不是本文所研究的FOP營養(yǎng)標示，但這類制度具有一定的警示效果。當然，條款中使用“謹慎選擇”這樣的表述，在呈現(xiàn)對過度攝入高能量食品的社會態(tài)度時并不堅定，在規(guī)范意義上的表述并不清晰，可能使作為受眾的青少年無所適從。因此建議把該條改成，“預包裝食品應顯著明確標示：過度攝入高鹽、高脂、高糖食品有害健康?！?/p>

⑧本表由作者根據(jù)以色列、新加坡、巴西等國的制度整理而成。

⑨ 新加坡擬在飲料上適用的FOP營養(yǎng)標示制度與法國的營養(yǎng)分制度類似，但新加坡的規(guī)定還要求C級和D級飲料同時必須在飲料包裝的正面標示飲料的等級。參見https://www.reach.gov.sg/Participate/Public-Consultation/Ministry-of-Health/consultation-on-draft-food-(amendment)-regulations-2021，2022-3-12.。

⑩ 如法國的營養(yǎng)分標示制度在推出前，曾對四個不同種類的營養(yǎng)標示在80個超市進行效果測定實驗。參見https://www.nycfoodpolicy.org/france-becomes-second-country-europe-implement-government-official-front-pack-nutrition-labeling-system/，2022-3-12.。