孫久文 崔雅琪

(1.隴東學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅 慶陽(yáng) 745000； 2.中國(guó)人民大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872)

提要： 進(jìn)入“十四五”時(shí)期，我國(guó)生產(chǎn)力由原來(lái)的沿海單向布局逐步向沿海內(nèi)陸雙向布局轉(zhuǎn)變，新時(shí)代國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略明確了邊境城鎮(zhèn)作為內(nèi)陸對(duì)外開(kāi)放直接窗口的重要作用，提出從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論高度強(qiáng)化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)功能的需要。研究認(rèn)為，邁向現(xiàn)代化的我國(guó)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的基本戰(zhàn)略要同國(guó)家戰(zhàn)略緊密相扣，優(yōu)化職能定位、空間結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)，主要任務(wù)是加快邊境城鎮(zhèn)對(duì)外開(kāi)放發(fā)展、產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展、體系現(xiàn)代化發(fā)展和社會(huì)全面發(fā)展。未來(lái)建設(shè)我國(guó)邊境城鎮(zhèn)體系的政策措施，要考慮民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊要求，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)并重，增強(qiáng)節(jié)點(diǎn)城市引領(lǐng)作用，通過(guò)建設(shè)邊境自由貿(mào)易區(qū)和邊境開(kāi)放經(jīng)濟(jì)帶構(gòu)建跨境合作機(jī)制，拓展邊境城鎮(zhèn)參與國(guó)際合作的領(lǐng)域。

自“一帶一路”倡議提出以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于支持邊境重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)》《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》等一系列文件，明確新時(shí)代邊境城鎮(zhèn)作為內(nèi)陸對(duì)外開(kāi)放直接窗口的重要作用，以及從國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度加快邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的需要。邁入新時(shí)代，《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出要強(qiáng)化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)功能。邊境城鎮(zhèn)將以此為指導(dǎo)，優(yōu)化職能定位、空間結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)，作為對(duì)外開(kāi)放的排頭兵參與邊境自由貿(mào)易區(qū)和邊境開(kāi)放經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，拓展邊境城鎮(zhèn)參與國(guó)際合作的領(lǐng)域。在國(guó)家“十四五”規(guī)劃當(dāng)中，進(jìn)一步把邊境地區(qū)的發(fā)展提高到一個(gè)新的高度，提出“推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊，大力改善邊境地區(qū)生產(chǎn)生活條件，完善邊境城鎮(zhèn)體系，支持邊境口岸建設(shè)，加快抵邊村鎮(zhèn)和抵邊通道建設(shè)，推動(dòng)邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，加大對(duì)重點(diǎn)邊境地區(qū)發(fā)展精準(zhǔn)支持力度”，邊境地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。

在此背景下，圍繞我國(guó)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)方面的主要?dú)v程與發(fā)展目標(biāo)，貫徹國(guó)家“十四五”規(guī)劃，需要系統(tǒng)梳理我國(guó)邊境城鎮(zhèn)體系現(xiàn)狀及特征，研究邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的總體戰(zhàn)略、重點(diǎn)任務(wù)和政策舉措，不僅對(duì)邊境地區(qū)加快城鎮(zhèn)體系建設(shè)、強(qiáng)化城鎮(zhèn)功能、保證“十四五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)共同富裕和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義，而且對(duì)我國(guó)依托“一帶一路”經(jīng)濟(jì)走廊建立對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略高地，開(kāi)啟同中亞、南亞、西亞、東北亞、東南亞地區(qū)的亞洲國(guó)家的經(jīng)貿(mào)平臺(tái)，加快形成面向東歐國(guó)家的商貿(mào)物流樞紐，進(jìn)一步發(fā)展高質(zhì)量外向型經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義，提高中國(guó)在經(jīng)濟(jì)全球化和世界舞臺(tái)的影響力，具有深遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。

一、我國(guó)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)的特征與條件

面向“十四五”時(shí)期，國(guó)家大力實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在這個(gè)新的發(fā)展階段，中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)各個(gè)地區(qū)的協(xié)同并進(jìn)。作為一個(gè)海陸兼?zhèn)涞膰?guó)家，中國(guó)擁有長(zhǎng)約2.28萬(wàn)千米的陸上邊境線。若將省級(jí)行政單位作為研究的空間尺度，邊境地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南、廣西以及甘肅共9個(gè)省(自治區(qū))，總面積約為595.1萬(wàn)平方千米，同朝鮮、俄羅斯、哈薩克斯坦、印度、越南等14個(gè)國(guó)家接壤，具有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)[1]。新時(shí)代背景下，構(gòu)建科學(xué)合理的邊境城鎮(zhèn)體系對(duì)2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、2050年建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略意義重大。

(一)邊境城鎮(zhèn)體系及其特征分析

中國(guó)陸上邊境線漫長(zhǎng)，邊境各省份分別處于不同的國(guó)際經(jīng)濟(jì)圈：東北三省與內(nèi)蒙古東部面向東北亞，內(nèi)蒙古西部和新疆溝通中亞，西藏朝向南亞，云南、廣西以東南亞為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象。結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)，將邊境省份一分為五[1]，劃分為五個(gè)地區(qū)展開(kāi)對(duì)城鎮(zhèn)體系的分析具有合理性。

1．東北邊境地區(qū)

遼中南城市群和哈長(zhǎng)城市群是東北邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的核心。遼中南城市群位于東北邊境地區(qū)南部，規(guī)劃范圍包括以沈陽(yáng)和大連為中心的9個(gè)市，分別是遼寧省的沈陽(yáng)市、大連市、鞍山市、撫順市、本溪市、丹東市、遼陽(yáng)市、營(yíng)口市、盤(pán)錦市?？偯娣e為8.38萬(wàn)平方千米。2020年常住人口為2821萬(wàn)人，GDP為1.90萬(wàn)億元，分別占全國(guó)的2.04%、2.55%。哈長(zhǎng)城市群由11個(gè)市州構(gòu)成，具體包括黑龍江省哈爾濱市、大慶市、齊齊哈爾市、綏化市、牡丹江市，吉林省長(zhǎng)春市、吉林市、四平市、遼源市、松原市、延邊朝鮮族自治州，總面積為27.85萬(wàn)平方千米。常住人口總數(shù)為4693萬(wàn)人，GDP為2.56萬(wàn)億元，分別占全國(guó)的3.39%、3.44%，是東北邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的關(guān)鍵組成部分，處于京哈廣大動(dòng)脈的北段，對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、拓展區(qū)域發(fā)展新空間起著關(guān)鍵作用。

2.內(nèi)蒙古邊境地區(qū)

呼包鄂榆城市群是內(nèi)蒙古邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的軸心。呼包鄂榆城市群橫跨內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省，規(guī)劃范圍包括：內(nèi)蒙古自治區(qū)的呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市，陜西省的榆林市。呼包鄂榆城市群的總面積為13.17萬(wàn)平方千米。2020年常住人口總數(shù)為1006萬(wàn)人，GDP為1.42萬(wàn)億元，分別占全國(guó)的0.73%、1.91%。內(nèi)蒙古地域狹長(zhǎng)，除呼包鄂榆城市群外，蒙東的呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟、赤峰市、通遼市也是內(nèi)蒙古邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的關(guān)鍵組成部分。與內(nèi)蒙古邊境地區(qū)相連的還有一段甘肅邊境地區(qū)，邊境線長(zhǎng)65千米，屬酒泉市肅北蒙古族自治縣①。

3.新疆邊境地區(qū)

新疆是我國(guó)面積最大的邊境省份，形成“一圈多群三軸”的城鎮(zhèn)總體空間格局?！耙蝗Α敝笧豸斈君R都市圈，是我國(guó)西北邊境地區(qū)建成的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，發(fā)揮對(duì)外交流通道、重要能源工業(yè)基地和人文旅游交流中心的作用?！岸嗳骸敝缚κ?阿圖什、伊犁河谷、庫(kù)爾勒、克奎烏、阿克蘇、庫(kù)車(chē)、麥蓋提-莎車(chē)-澤普-葉城、和田-墨玉-洛浦、阿勒泰-北屯、博樂(lè)-阿拉山口-精河等綠洲城鎮(zhèn)組群[3]，是新疆新型城鎮(zhèn)化的核心空間構(gòu)成?！叭S”指蘭新線城鎮(zhèn)發(fā)展軸、南疆鐵路城鎮(zhèn)發(fā)展軸、喀什-和田新興城鎮(zhèn)發(fā)展軸。

4.西藏邊境地區(qū)

西藏是我國(guó)人口密度最低的省區(qū)，農(nóng)牧民居住分散，廣大邊境地區(qū)的發(fā)展面臨諸多困難。在此背景下，加快特色中小型邊境城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)西藏繁榮穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。近年來(lái)，西藏在邊陲小城鎮(zhèn)的空間布局與組織形態(tài)架構(gòu)中進(jìn)一步強(qiáng)化中心節(jié)點(diǎn)城市——拉薩的帶動(dòng)作用，日喀則作為副中心城市的拱衛(wèi)輔助作用也得到發(fā)揮，從而構(gòu)成藏南寬谷山原城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、藏東南山地城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、藏東“三江”流域城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、藏北高原城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和藏西高原城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)五個(gè)特色城鎮(zhèn)區(qū)域。

5.西南邊境地區(qū)

西南邊境地區(qū)主要包括云南和廣西兩省區(qū)。云南省依據(jù)“強(qiáng)區(qū)、富帶、興群、促廊”的空間體系建設(shè)路線，開(kāi)發(fā)“一區(qū)、一帶、五群”為主體的點(diǎn)線面結(jié)合總體空間結(jié)構(gòu)?！耙粎^(qū)”指的是滇中城市集聚區(qū)，“一帶”即邊境開(kāi)放城鎮(zhèn)帶，“五群”即滇西城市群、滇東南城市群、滇東北城市群、滇西南城市群、滇西北城市群，使得全省空間獲得點(diǎn)軸擴(kuò)散、帶狀輻射的充分開(kāi)發(fā)。廣西則按照協(xié)同發(fā)展、以大促小的邊境城鎮(zhèn)組織形態(tài)建設(shè)方針，憑借交通基礎(chǔ)設(shè)施的橋梁作用，發(fā)展增長(zhǎng)極集聚能力強(qiáng)、周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的城市群與城鎮(zhèn)群，形成北部灣城市群和桂中、桂北、桂東南城鎮(zhèn)群，涵蓋全省約五分之四的城鎮(zhèn)人口。

(二)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)條件

1.邊境地區(qū)特殊的地緣政治環(huán)境

復(fù)雜多變的地緣政治問(wèn)題始終制約著我國(guó)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)。首先，邊境地區(qū)與鄰國(guó)接壤，扮演著抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的角色，處于國(guó)家核心的戰(zhàn)略地位，是維護(hù)國(guó)家安全的重要空間。因此，鞏固和發(fā)展與鄰國(guó)的政治關(guān)系，邊境地區(qū)首當(dāng)其沖?；谶@一特殊的職能，邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的建設(shè)形勢(shì)愈加復(fù)雜，在建設(shè)過(guò)程中須因地制宜地進(jìn)行合理規(guī)劃與布局。其次，隨著對(duì)外開(kāi)放范圍不斷擴(kuò)大、程度不斷加深，特別是“一帶一路”倡議的提出，國(guó)與國(guó)之間的交流愈加頻繁，在邊境地區(qū)形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域開(kāi)放格局的同時(shí)，也易滋生不穩(wěn)定因素，進(jìn)而阻礙邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)。再次，邊境地區(qū)地形沿國(guó)境線狹長(zhǎng)，城鎮(zhèn)分布少，致使區(qū)域結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，城鎮(zhèn)體系構(gòu)建起來(lái)有難度?？傊?，囿于復(fù)雜多變的地緣政治環(huán)境，深化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

2.邊境地區(qū)多元的民族文化背景

我國(guó)邊境八個(gè)省(自治區(qū))面積約占全國(guó)總面積的57%(甘肅省面積未計(jì)算在內(nèi))，但2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示邊境地區(qū)常住人口不足全國(guó)總?cè)丝诘?8%，東北區(qū)、內(nèi)蒙古區(qū)在2012—2020年還存在人口流出趨勢(shì)，因此邊境地區(qū)人口密度低，邊境城鎮(zhèn)體系中不易形成超大型城市。同時(shí)，邊境地區(qū)大多為多民族聚居地，有著多元的民族文化。由于不同民族在風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)生活等各個(gè)方面具有獨(dú)特性和差異性，即“十里不同風(fēng)，百里不同俗”，導(dǎo)致邊境地區(qū)的不同區(qū)域、不同民族間難以進(jìn)行分工合作，制約著我國(guó)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的形成與發(fā)展。進(jìn)一步，由于跨境民族的大量存在，加之部分邊境線缺乏天然屏障，使得邊境地區(qū)易受境外宗教文化和思想的沖擊，出現(xiàn)民族分裂主義、恐怖主義、宗教極端主義等危害邊境安全的成分，加劇邊境空間分布的碎片化、分散化，嚴(yán)重影響邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的建設(shè)。

3.邊境地區(qū)失衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

從不同的空間層次考慮，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平失衡體現(xiàn)為三個(gè)方面。其一，邊境地區(qū)與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。五大邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率低、人均收入少、教育水平落后、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、失業(yè)率高等方面，導(dǎo)致邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)化體系建設(shè)落后于國(guó)家平均水平以及沿海地區(qū)。2020年我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率已逾60%，新疆區(qū)、西南區(qū)、西藏區(qū)均在全國(guó)平均線以下，五大地區(qū)中最低的西藏區(qū)不足36%。其二，七大城市群和其他邊緣城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平失衡。五大邊境地區(qū)先后建成哈長(zhǎng)城市群、遼中南城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、藏中南城市群、北部灣城市群、滇中城市群等七大邊境城市群。作為邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的主要承載空間，七大城市群內(nèi)并未包含邊境地區(qū)內(nèi)的部分“老、少、邊、山、窮”的邊緣城市。若城市群的極化效應(yīng)大于涓滴效應(yīng)，則城市群與邊緣城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距將持續(xù)擴(kuò)大。其三，七大城市群內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平失衡。核心城市集聚城市群或邊境地區(qū)內(nèi)的優(yōu)勢(shì)資源，可能對(duì)城市群內(nèi)其他城市產(chǎn)生阻礙作用或不利影響，使得城市群內(nèi)部一體化程度低，并隨著不斷的累積因果循環(huán)效應(yīng)，加劇城市群內(nèi)部的不平衡，阻礙城市群發(fā)揮其帶動(dòng)作用，不利于邊境地區(qū)形成具有完整性、層次性、動(dòng)態(tài)性的邊境城鎮(zhèn)體系。

二、我國(guó)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)的評(píng)價(jià)

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展與建設(shè)，我國(guó)邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系已經(jīng)初具規(guī)模，對(duì)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了支撐的作用。具體來(lái)講，我們從三個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)這些作用。

(一)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)對(duì)“一帶一路”的價(jià)值評(píng)價(jià)

隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國(guó)與“一帶一路”國(guó)家的國(guó)際區(qū)域合作，逐漸成為我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的基本盤(pán)。國(guó)家在遼寧、黑龍江、云南、廣西等4個(gè)邊境省區(qū)共12個(gè)片區(qū)進(jìn)行自由貿(mào)易區(qū)試點(diǎn)，試點(diǎn)面積覆蓋479.59平方千米。邊境地區(qū)由此迎來(lái)對(duì)外開(kāi)放的新局面：一方面吸引外商投資能力增強(qiáng)，另一方面對(duì)外投資規(guī)模和質(zhì)量提升。邁入新時(shí)代后，2020年邊境地區(qū)外商投資企業(yè)數(shù)相比2012年增加13.5%②，促使外商投資總額幾何式增長(zhǎng)，2020年的投資額是2012年的3.7倍(見(jiàn)圖1)。邊境地區(qū)外商投資總額大致以2012年、2016年和2019年為重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，增長(zhǎng)速率出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。2012年黨的十八大召開(kāi)，社會(huì)主義邁入新時(shí)代，“一帶一路”倡議提出后外資企業(yè)進(jìn)駐條件進(jìn)一步放寬，投資總額穩(wěn)步上升；2016年是“十三五”開(kāi)局之年，“十三五”時(shí)期將加快民族地區(qū)發(fā)展置于戰(zhàn)略高地，習(xí)近平總書(shū)記提出構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的新思想，邊境地區(qū)外商投資額“引進(jìn)來(lái)”的速率進(jìn)一步加快；2019年全國(guó)兩會(huì)審議通過(guò)了《外商投資法》，通過(guò)完善政策法規(guī)更好地為外商投資企業(yè)提供服務(wù)與便利，投資額增速繼續(xù)上揚(yáng)。

圖1 2012—2020年邊境地區(qū)外資企業(yè)數(shù)及投資總額

對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作“走出去”戰(zhàn)略取得豐碩成果。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，全球經(jīng)貿(mào)摩擦加劇、新冠肺炎疫情暴發(fā)、投資增長(zhǎng)乏力，我國(guó)邊境地區(qū)依托制度與政策優(yōu)勢(shì)，對(duì)外直接投資總額逆勢(shì)增長(zhǎng)，2012—2020年基本保持年均13.8%的增速(見(jiàn)圖2)。分區(qū)域來(lái)看，東北區(qū)、內(nèi)蒙古區(qū)、新疆區(qū)、西藏區(qū)、西南區(qū)對(duì)外直接投資總額的年平均增長(zhǎng)率分別達(dá)到8.9%、23.1%、20.2%、81.1%、17.0%，形成對(duì)外開(kāi)放發(fā)展的新動(dòng)力。城鎮(zhèn)體系是邊境地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的重要空間依托，建立完善的邊境城鎮(zhèn)體系是推進(jìn)邊境地區(qū)連接“一帶一路”戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)。具體地，要調(diào)整和優(yōu)化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系，推動(dòng)邊境地區(qū)形成中心城鎮(zhèn)，在“一帶一路”倡議的推進(jìn)下，不斷拓展對(duì)外開(kāi)放的新空間。

圖2 2012—2020年邊境地區(qū)對(duì)外直接投資存量

(二)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用評(píng)價(jià)

我國(guó)正在大力實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在這個(gè)新的發(fā)展階段上，結(jié)合“十四五”規(guī)劃對(duì)高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，明確邊境地區(qū)戰(zhàn)略定位，助推邊境地區(qū)構(gòu)建完善城鎮(zhèn)體系，有利于優(yōu)化生產(chǎn)力布局，開(kāi)創(chuàng)邊境城鎮(zhèn)體系與“十四五”生產(chǎn)力布局耦合發(fā)展的新局面。

判定中國(guó)內(nèi)部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平的理論研究日趨完善。馬濤等構(gòu)造了“十四五”時(shí)期產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、公共服務(wù)四者協(xié)同聯(lián)動(dòng)的高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制[4]，謝寶劍[5]、王佃利[6]、羅富政[7]等學(xué)者分別從市場(chǎng)、政府或社會(huì)組織的角度與互動(dòng)關(guān)系討論了構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)關(guān)系的動(dòng)能，還有學(xué)者從公共服務(wù)、權(quán)力信任等特定方面研究提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的有效路徑。這些研究為邊境城鎮(zhèn)融入全國(guó)高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的局面提供了理論依據(jù)。但是，邊境地區(qū)具有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)地理特征，如產(chǎn)業(yè)單一，地緣狹長(zhǎng)跨省，中小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，必須具體問(wèn)題具體分析。

2020年，邊境五大區(qū)域第三產(chǎn)業(yè)所占比重均提升至50%左右，整個(gè)邊境地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比降低至34.40%(見(jiàn)表1)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、以外貿(mào)服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)象依然存在，先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展遭遇掣肘。因此“十四五”時(shí)期邊境城鎮(zhèn)須著眼于產(chǎn)業(yè)高級(jí)化發(fā)展，選擇若干邊境核心城市進(jìn)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，合理規(guī)劃完整、特色、富有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)布局，積極承接沿海地區(qū)制造業(yè)轉(zhuǎn)移，使之成為帶動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡全國(guó)生產(chǎn)力布局的重要區(qū)域增長(zhǎng)極；促進(jìn)這些區(qū)域增長(zhǎng)極與其所在區(qū)域的邊境中小城鎮(zhèn)互聯(lián)互通，深入探究邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的多層次發(fā)展機(jī)制、分工和合作模式、相互依賴關(guān)系、要素流動(dòng)模式等問(wèn)題，逐步建設(shè)完善的邊境城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)高質(zhì)量區(qū)域一體化發(fā)展。

表1 2020年邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) %

(三)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)的綜合評(píng)價(jià)

綜上所述，建設(shè)邊境城鎮(zhèn)體系對(duì)邊境地區(qū)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。城鎮(zhèn)是人口的集聚區(qū)域，因此有必要從人口規(guī)模角度衡量邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)情況。本文利用城區(qū)人口數(shù)據(jù)計(jì)算齊普夫系數(shù)，該系數(shù)由位序-規(guī)模法則求得，是評(píng)價(jià)區(qū)域或城市等級(jí)體系廣泛采用的方法，反映區(qū)域或城市人口規(guī)模與城市位序間的線性關(guān)系。齊普夫系數(shù)大于1，說(shuō)明高位序城市與中、低位序城市間的差距較大，區(qū)域單中心空間結(jié)構(gòu)特征明顯；當(dāng)齊普夫系數(shù)小于1時(shí)，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡，中等位序城市數(shù)量較多，城市群空間結(jié)構(gòu)趨于多中心化；若齊普夫系數(shù)等于1，城市群空間結(jié)構(gòu)接近于理想化城市布局。由圖3可知：(1)2012—2020年西藏、內(nèi)蒙古、新疆和東北等四個(gè)邊境地區(qū)的齊普夫系數(shù)始終大于1，邊境城鎮(zhèn)體系的單中心結(jié)構(gòu)明顯。(2)西藏邊境地區(qū)齊普夫系數(shù)均值為2.061，核心區(qū)與邊緣區(qū)間的人口規(guī)模差距明顯，且有較明顯的上升趨勢(shì)。(3)內(nèi)蒙古邊境地區(qū)、新疆邊境地區(qū)、東北邊境地區(qū)的齊普夫系數(shù)均值相差不大，分別為1.281、1.121、1.073，2012—2020年四大地區(qū)單中心化結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定。(4)西南邊境地區(qū)的齊普夫系數(shù)均值為0.957，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡。

圖3 2012—2020年五大邊境地區(qū)的齊普夫系數(shù)

綜合來(lái)看，我國(guó)五大邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系仍待進(jìn)一步完善。在進(jìn)入新發(fā)展階段、開(kāi)啟新發(fā)展格局的大背景下，考慮邊境城鎮(zhèn)體系的職能定位、空間結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)，從城鎮(zhèn)體系的經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模、內(nèi)需動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)等方面，對(duì)城鎮(zhèn)體系的建設(shè)進(jìn)行目標(biāo)定位。

三、“十四五”時(shí)期我國(guó)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的目標(biāo)定位

“十四五”規(guī)劃具體提出了邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系在未來(lái)五年建設(shè)的目標(biāo)定位，這就是：進(jìn)一步完善邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系，發(fā)揮興邊富民、穩(wěn)邊固邊的作用。

(一)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的基本戰(zhàn)略

第一，要結(jié)合新時(shí)期國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，找準(zhǔn)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的職能定位。基于邊境經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)和少數(shù)民族地理經(jīng)濟(jì)區(qū)等特征，興邊富民戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議、西部大開(kāi)發(fā)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略作用區(qū)域有所重疊，新時(shí)代邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，需要多重戰(zhàn)略銜接配合，從而實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展。特別地，邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)與“一帶一路”倡議要打好“組合拳”，早在2017年國(guó)家發(fā)布的《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》中就明確提出邊境地區(qū)要積極融入“一帶一路”經(jīng)濟(jì)廊道建設(shè)，發(fā)揮開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以開(kāi)放促發(fā)展。在“十四五”期間，建設(shè)和發(fā)展邊境城鎮(zhèn)更應(yīng)注重與國(guó)家戰(zhàn)略緊密結(jié)合。新中國(guó)成立70年來(lái)，尤其是改革開(kāi)放40多年的時(shí)間里，國(guó)家陸續(xù)于邊境地區(qū)創(chuàng)設(shè)共72個(gè)口岸，形成名副其實(shí)的對(duì)外開(kāi)放前沿。在邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)中，要依托口岸城市、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，加快邊境各區(qū)域自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)，繁榮對(duì)外開(kāi)放體系，完善邊境地區(qū)跨境合作機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)邊境城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，形成良性循環(huán)。對(duì)外開(kāi)放窗口的建設(shè)根基離不開(kāi)人口的穩(wěn)定與發(fā)展?，F(xiàn)有研究顯示，21世紀(jì)前十年我國(guó)邊境地區(qū)人口主要呈南密北疏的空間分布格局，人口主要集中在地理位置重要的城市地區(qū)[8]?？缛搿笆奈濉睍r(shí)期，邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)需要同時(shí)考慮對(duì)人口合理布局的帶動(dòng)作用，進(jìn)而更好地完成邊境地區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)的重要任務(wù)。

第二，要依托都市圈與城市群戰(zhàn)略，優(yōu)化邊境城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。邊境城鎮(zhèn)的中心城市與城市群是擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的主要空間依托，科學(xué)規(guī)劃邊境城鎮(zhèn)體系的發(fā)展和空間布局，特別是強(qiáng)化中心城市的帶動(dòng)功能，增加人口密度、經(jīng)濟(jì)密度，是邊境城鎮(zhèn)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的基本戰(zhàn)略。沿海地區(qū)有京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而邊境城鎮(zhèn)還缺少具備帶動(dòng)能力的大型城市群，亦沒(méi)有國(guó)家中心城市[9]。統(tǒng)籌考慮邊境地區(qū)城鎮(zhèn)特殊的地理位置、人口條件與主權(quán)象征等因素，應(yīng)抵邊建立并政策扶持一批50萬(wàn)左右人口的中小型城市，例如黑河、綏芬河-東寧，防止邊境城鎮(zhèn)線向內(nèi)萎縮。還要深入推行撤地設(shè)市，截至2021年，我國(guó)絕大部分地級(jí)行政單位均為地級(jí)市，現(xiàn)存地區(qū)僅有7個(gè)，均位于邊境省份③。只有從作為省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂邢鄳?yīng)財(cái)政能力和權(quán)限的人民政府，地方行政機(jī)關(guān)才能夠高效地管理和發(fā)展轄區(qū)內(nèi)各縣域的經(jīng)濟(jì)水平，促進(jìn)邊境地區(qū)整體健康均衡發(fā)展。根據(jù)邊境各省“十四五”規(guī)劃，結(jié)合2021年4月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中的要求，開(kāi)設(shè)中心城鎮(zhèn)試點(diǎn)是強(qiáng)化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)功能、提高引產(chǎn)聚人能力的必由之路。隨著一批新生抵邊城鎮(zhèn)的發(fā)展，邊民將向邊境抵邊公路、邊民互市貿(mào)易點(diǎn)、抵邊聚居點(diǎn)適度集中，幫助邊境城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)由“廊道”向“樞紐”的身份轉(zhuǎn)變。隨著邊境中心城市聚集人口和產(chǎn)業(yè)并吸引國(guó)外的生產(chǎn)要素，邊境增長(zhǎng)極的增長(zhǎng)力將進(jìn)一步增強(qiáng)，促使形成建設(shè)邊境現(xiàn)代化都市圈的良性循環(huán)。

第三，要落實(shí)軍民融合與共建戰(zhàn)略，強(qiáng)化邊境城鎮(zhèn)組織形態(tài)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施既是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要支撐，也可為邊防戰(zhàn)備、執(zhí)勤、軍事管理和建設(shè)締造有利條件。充分利用“十四五”時(shí)期生產(chǎn)力向西布局和“一帶一路”倡議實(shí)施的有利契機(jī)，聚焦確保邊境城鎮(zhèn)邊防安全和新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的雙重目標(biāo)要求，堅(jiān)定執(zhí)行軍民融合、平戰(zhàn)結(jié)合的共建戰(zhàn)略，最終加速邊境城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)得到改善，可以全面增強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)承載人口、連接城鄉(xiāng)、支撐國(guó)防的能力，以及引產(chǎn)聚人能力。再者，從公共交通、公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化等多領(lǐng)域切實(shí)提高邊境城鎮(zhèn)寓軍于民的服務(wù)質(zhì)量，保障個(gè)人與企業(yè)多方主體的根本權(quán)益，能夠促進(jìn)邊境城鎮(zhèn)內(nèi)部、邊境城鎮(zhèn)之間和跨境的經(jīng)濟(jì)交往以及戍疆戰(zhàn)備合作，還能加劇人口的集聚和流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化，助力邊境城鎮(zhèn)增長(zhǎng)極的形成。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化也是推動(dòng)邊境城鎮(zhèn)體系現(xiàn)代化建設(shè)的有效手段，有助于滿足邊境地區(qū)人民群眾基本生活需要和促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，開(kāi)創(chuàng)邊境地區(qū)人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的生動(dòng)局面，為提高對(duì)外開(kāi)放的整體質(zhì)量貢獻(xiàn)力量。

(二)邁向現(xiàn)代化的我國(guó)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的路徑與機(jī)制

1.以政策機(jī)制為主導(dǎo)，引導(dǎo)邊境城鎮(zhèn)對(duì)外開(kāi)放發(fā)展

與我國(guó)其他地區(qū)城市相比，邊境城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)本底差，雖然進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模井噴式擴(kuò)張，但是商品層次高低不齊，限制了對(duì)外開(kāi)放乘數(shù)效應(yīng)的充分釋放。制度保障是提高邊境城鎮(zhèn)對(duì)外開(kāi)放水平的根本保證，依托特惠的制度供給，改善邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放的速度與質(zhì)量是接下來(lái)一個(gè)時(shí)期的主要任務(wù)，但不可否認(rèn)完成邊境經(jīng)濟(jì)的全面跨越式發(fā)展存在難度。因此，發(fā)展邊境城鎮(zhèn)的適宜方略是重點(diǎn)扶植那些區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、具備特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿训目诎叮跅l件優(yōu)質(zhì)的口岸縣開(kāi)展設(shè)市工作試點(diǎn)，賦予口岸地區(qū)政府更高的發(fā)展自主權(quán)。打造邊境城市增長(zhǎng)極，須避免政策制定的“不偏不倚”，才能筑就“政策高地”。針對(duì)目前發(fā)展遇到的困難，改革試點(diǎn)應(yīng)該著眼于與國(guó)外的多元跨境合作機(jī)制、通關(guān)便利化以及對(duì)外貿(mào)易規(guī)范性等重要領(lǐng)域。以政策機(jī)制為帶動(dòng)，吸引各類(lèi)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向邊境城市集聚，推動(dòng)邊境城鎮(zhèn)對(duì)外開(kāi)放由商品和要素流動(dòng)型逐步向規(guī)則制度型轉(zhuǎn)變。

2.以鄉(xiāng)村振興為主線，促進(jìn)邊境城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展

城市系統(tǒng)的成長(zhǎng)和升級(jí)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展及分工深化的過(guò)程密切聯(lián)系。邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)不僅涉及對(duì)外開(kāi)放問(wèn)題，也涵蓋提升經(jīng)濟(jì)效率的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。以往的興邊富民項(xiàng)目大多由政府主導(dǎo)投資規(guī)劃，政府政策注重保障邊境地區(qū)的社會(huì)福利，但缺乏對(duì)邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持，致使邊境地區(qū)提升自身發(fā)展的能力不足。因此，邊境城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要樹(shù)立與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密耦合的新模式，結(jié)合國(guó)家“十四五”規(guī)劃對(duì)高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，助推邊境地區(qū)構(gòu)建完善的城鎮(zhèn)體系。邊境城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需擺脫被動(dòng)輸血的外源型發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向以提高自身發(fā)展能力的內(nèi)生式發(fā)展模式，以邊境產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展推動(dòng)邊境建設(shè)適宜消費(fèi)城市，加快邊境地區(qū)融入國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。在國(guó)內(nèi)大循環(huán)中，通過(guò)強(qiáng)化邊境地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工與合作，深化雙方的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，規(guī)范化搭建全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，進(jìn)一步發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用，由經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海-內(nèi)陸地區(qū)拉動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在政府引導(dǎo)方面，強(qiáng)調(diào)以鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為主線任務(wù)，改善邊民生活條件，推進(jìn)教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、旅游高質(zhì)量發(fā)展；注重邊境和民族地區(qū)特色比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育，提升邊境城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率與質(zhì)量；還要強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人才支撐和引進(jìn)，重視科技創(chuàng)新對(duì)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，搭建產(chǎn)學(xué)研聯(lián)通共享的研發(fā)平臺(tái)，結(jié)合技術(shù)轉(zhuǎn)移共同實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展，解決邊境城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。

3.以強(qiáng)化中心城市建設(shè)為基礎(chǔ)，加快邊境城鎮(zhèn)體系現(xiàn)代化發(fā)展

邊境地區(qū)應(yīng)正視區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展不足和欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍將階段性存在的現(xiàn)實(shí)，充分挖掘地區(qū)內(nèi)部的比較優(yōu)勢(shì)，打造邊境地區(qū)高質(zhì)量增長(zhǎng)極，實(shí)行對(duì)內(nèi)對(duì)外兩頭開(kāi)放的增長(zhǎng)極協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)內(nèi)承接沿海地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，基于地區(qū)資源稟賦和自然地理環(huán)境加強(qiáng)要素流動(dòng)和優(yōu)化配置，避免邊境七大城市群間同質(zhì)化產(chǎn)能建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)供需兩端的高質(zhì)量雙循環(huán)發(fā)展。對(duì)外發(fā)展依托邊境口岸城市的外向型經(jīng)濟(jì)，搭建起邊境地區(qū)東西雙向的對(duì)外交流通道。邊境地區(qū)城市群與中心城市是擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的主要空間依托。一旦實(shí)現(xiàn)高水平對(duì)外開(kāi)放，能夠豐富邊境城市發(fā)展內(nèi)涵和提高城市多樣性，從而保證對(duì)外開(kāi)放為邊境地區(qū)發(fā)展帶來(lái)足夠的正外部性。因此，科學(xué)規(guī)劃城市群的目標(biāo)定位、空間布局和組織形態(tài)，尤其是加強(qiáng)中心城市的帶動(dòng)功能，是邊境地區(qū)在城鎮(zhèn)體系建設(shè)中的主要任務(wù)之一。以中心城市的產(chǎn)業(yè)為支撐提高自身的發(fā)展能力，踐行“先富帶動(dòng)后富”的思想，將邊境城鎮(zhèn)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)是建設(shè)邊境城鎮(zhèn)的“終南捷徑”。

4.以民族團(tuán)結(jié)為要求，促進(jìn)邊境城鎮(zhèn)社會(huì)全面發(fā)展

我國(guó)邊境地區(qū)地廣人稀，少數(shù)民族聚居，安定的環(huán)境對(duì)于邊境經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展格外關(guān)鍵。邊境城鎮(zhèn)北部連接俄蒙歐大通道，西部發(fā)展中國(guó)-中亞關(guān)系與上海合作組織，西南對(duì)應(yīng)中國(guó)東盟自貿(mào)區(qū)和中國(guó)與印巴關(guān)系。邊境少數(shù)民族與周邊國(guó)家民族在歷史文化、宗教信仰、風(fēng)俗禮儀、語(yǔ)言文字等方面具有相似性，存在適宜互聯(lián)互通的文化特性。然而，與我國(guó)邊境地區(qū)毗鄰的許多周邊國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處在較低水平，在毒品交易、商品走私、非法移民等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?qū)ξ覈?guó)邊境地區(qū)發(fā)展帶來(lái)威脅和壓力。因此，應(yīng)加快制定完善邊境地區(qū)與臨近國(guó)家和地區(qū)的合作機(jī)制與規(guī)則，增進(jìn)互信，避免沖突，維護(hù)邊境穩(wěn)定，為促進(jìn)我國(guó)邊境城鎮(zhèn)社會(huì)全面現(xiàn)代化創(chuàng)造必要條件。邁入新時(shí)代以來(lái)，邊境城鎮(zhèn)在多個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略的疊加扶持下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌日新月異，邊境地區(qū)人民群眾生活質(zhì)量有較大提高。未來(lái)，要繼續(xù)正確處理好中央與邊境民族地區(qū)的政府間關(guān)系，給予邊境地區(qū)政府適度自主權(quán)，締造和推進(jìn)利好的開(kāi)發(fā)政策，進(jìn)一步探索和實(shí)踐因地制宜、全面發(fā)展邊境城鎮(zhèn)的路線(見(jiàn)圖4)。

圖4 我國(guó)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的機(jī)制

四、我國(guó)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)的政策建議

(一)增強(qiáng)節(jié)點(diǎn)城市增長(zhǎng)極作用，提高邊境地區(qū)生產(chǎn)要素配置效率

要充分發(fā)揮邊境中心城市拱衛(wèi)國(guó)門(mén)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過(guò)吸引各類(lèi)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)資源向邊境口岸城市集聚，打造跨境能源調(diào)配中心、貿(mào)易出口加工基地、國(guó)際商貿(mào)物流園區(qū)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的排頭兵。還應(yīng)加強(qiáng)邊境五大區(qū)域、七個(gè)城市群間的合作與交流，敢于突破行政區(qū)劃限制，破除資源要素跨區(qū)域流動(dòng)障礙，提高土地、資本、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素配置效率。出于人口密度低和對(duì)邊防安全的考慮，邊境城鎮(zhèn)體系中不宜涵蓋超大型城市與特大城市，考慮邊境地區(qū)的地理特征，可探索發(fā)展山地城鎮(zhèn)化，平衡好邊境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上的布局，集聚和分散都以適度為宜，不宜太過(guò)集聚招致邊境城鎮(zhèn)發(fā)展不均，也不宜過(guò)度分散使得資源配置效率低下。西藏、新疆等邊境地區(qū)的重點(diǎn)舉措是要加強(qiáng)邊境集鎮(zhèn)建設(shè)，而遼寧、內(nèi)蒙古等省份則可依仗區(qū)域規(guī)劃內(nèi)城市群建設(shè)，以強(qiáng)化各節(jié)點(diǎn)城市溢出效應(yīng)帶動(dòng)地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)加快民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的步伐，助推邊境城鎮(zhèn)健康均衡發(fā)展

推進(jìn)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化，首先需要進(jìn)一步推行撤地設(shè)市。在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的過(guò)程中，各省逐步實(shí)施了撤地設(shè)市的舉措。除推行撤地設(shè)市以外，為深化邊境民族地區(qū)城鎮(zhèn)化，還可嘗試提高建制市的級(jí)別，增加民族自治市和鎮(zhèn)級(jí)市的建制，探索建立全國(guó)直轄市、地級(jí)市、民族自治市、縣級(jí)市和鎮(zhèn)級(jí)市共五個(gè)層次的市級(jí)行政級(jí)別[10]。在相關(guān)法律法規(guī)許可的前提下，謹(jǐn)慎地選擇邊境地區(qū)各民族自治州與民族自治縣中條件成熟的自治州和自治縣撤州撤縣建市，建成民族自治市，使之融入國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展大格局中；而在邊境部分較為發(fā)達(dá)的地區(qū)(如遼寧省中南部地區(qū))，考慮設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市，令其承載吸收農(nóng)村人口市民化的接納地功能，從而推動(dòng)邊境城鎮(zhèn)體系均衡協(xié)調(diào)建設(shè)。

(三)加快邊境自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，完善邊境地區(qū)跨境合作機(jī)制

完善邊境地區(qū)跨境合作機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)之一是打造跨境自由貿(mào)易區(qū)。邊境城鎮(zhèn)體系在建設(shè)中可借鑒經(jīng)濟(jì)帶的輻射形成機(jī)制，以已有跨境自由貿(mào)易區(qū)為節(jié)點(diǎn)，以“一帶一路”經(jīng)貿(mào)走廊為紐帶，在同一通道上的城市和地區(qū)中確定新的跨境自由貿(mào)易區(qū)選址。同時(shí)，還可通過(guò)拓展自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的廣度來(lái)豐富邊境地區(qū)跨境合作機(jī)制。相較于邊境遼闊的地域面積，現(xiàn)存試點(diǎn)的覆蓋區(qū)域不足。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、城鎮(zhèn)化率的持續(xù)提高，應(yīng)逐步在未設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的4個(gè)邊境省份進(jìn)行試點(diǎn)，可選址在霍爾果斯、琿春、滿洲里、普蘭等邊境口岸城市以及拉薩、長(zhǎng)春、呼和浩特、烏魯木齊等邊境省會(huì)城市。邊境地區(qū)口岸城市具有獨(dú)特的地緣、族緣優(yōu)勢(shì)，隨著試點(diǎn)片區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系愈來(lái)愈多，在合適的時(shí)機(jī)將試點(diǎn)合作區(qū)升格為自由貿(mào)易區(qū)，支持網(wǎng)絡(luò)化的邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)，有助于發(fā)揮口岸城市的輻射帶動(dòng)作用與人口產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，成為邊境地區(qū)的發(fā)展動(dòng)力和支點(diǎn)。

(四)重點(diǎn)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)并重，促進(jìn)邊境地區(qū)人口合理布局

首先，邊境地區(qū)應(yīng)推行“點(diǎn)-軸”模式，除繼續(xù)支持邊境若干城市群現(xiàn)有中心城市發(fā)展壯大外，還應(yīng)重點(diǎn)激勵(lì)滿洲里、寬甸、琿春、綏芬河、東興、騰沖、米林、塔城、可克達(dá)拉等邊境城鎮(zhèn)提升承載能力，打造一批50萬(wàn)左右人口邊境中小城市的支撐體系。其次，囿于我國(guó)邊境地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦應(yīng)成為邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系構(gòu)建的重要一環(huán)。作為決定邊境地區(qū)人口空間分布的關(guān)鍵因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點(diǎn)具有較強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿εc建設(shè)需求，在邊境地區(qū)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)有助于引領(lǐng)邊境地區(qū)人口合理布局。當(dāng)前階段，邊境地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)可與交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)工程同步推進(jìn)，如在川藏鐵路雅安至林芝段、日喀則至吉隆、和田至日喀則鐵路，邊境公路G219和G331線與川藏公路G318線等戰(zhàn)略骨干通道沿線，參考地質(zhì)水文條件、國(guó)家戰(zhàn)略需要、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素，挑選適宜的地點(diǎn)作為特色城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)。

(五)打造邊境城鎮(zhèn)高質(zhì)量與數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施

建立健全邊境城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，要統(tǒng)籌邊境地區(qū)城鎮(zhèn)內(nèi)部、城鎮(zhèn)間與跨境交通三個(gè)層次：一是城鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)要對(duì)包括電力、通信、郵政、廣播電視、城內(nèi)道路等諸多領(lǐng)域進(jìn)行加強(qiáng)，提升電力供應(yīng)與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)穩(wěn)定性，實(shí)施智慧廣電固邊工作，使得發(fā)展結(jié)果更多地惠及邊民；二是邊境地區(qū)城鎮(zhèn)間交通網(wǎng)絡(luò)有待加強(qiáng)，應(yīng)加快建設(shè)集安至桓仁、琿春至圈河、瀘水至騰沖、墨脫經(jīng)察隅至滇藏界等邊境抵邊公路，同時(shí)在塔什庫(kù)爾干、隆子、綏芬河等地區(qū)建設(shè)邊境機(jī)場(chǎng)，在部分地區(qū)可設(shè)置軍民兩用機(jī)場(chǎng)；三是跨境交通建設(shè)要求遵循“以鐵路為主、公路、水運(yùn)、航空為輔”的基本方針?lè)e極發(fā)展，促進(jìn)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。特別需要提出的是，要加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓邊境地區(qū)跟上全國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

(六)增進(jìn)公共文化服務(wù)保障水平

增進(jìn)邊境城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平是邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心要?jiǎng)?wù)。邊境城鎮(zhèn)應(yīng)興建以能源、環(huán)保、信息、教育、醫(yī)療為代表的社會(huì)服務(wù)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施，從而抬高邊境地區(qū)整體公共服務(wù)質(zhì)量?；谶吘车貐^(qū)多為民族聚居區(qū)的事實(shí)，宜有針對(duì)性地挖掘民族特色文化資源，舉辦諸如黑龍江國(guó)際鶴文化藝術(shù)節(jié)、新疆國(guó)際民族舞蹈節(jié)等多元文化活動(dòng)，打造創(chuàng)新性公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)城鎮(zhèn)體系在建設(shè)時(shí)要注重對(duì)少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)，把握好“物質(zhì)”與“文化”的關(guān)系，可以在西藏、新疆地區(qū)選擇一批民族特色突出、地域優(yōu)勢(shì)明顯的村鎮(zhèn)，以加強(qiáng)民族文化傳承和發(fā)展為目標(biāo)，以完善村落設(shè)施為目的，以結(jié)合旅游資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)治理、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為途徑，建設(shè)一批民族風(fēng)情小鎮(zhèn)。

(七)改善抵邊村莊居住環(huán)境

在國(guó)家“十四五”規(guī)劃當(dāng)中，專門(mén)就“抵邊村莊”的建設(shè)做出安排。提出：“新建抵邊新村200個(gè)左右，實(shí)現(xiàn)抵邊自然村道路、電力、通信、郵政、廣電普遍覆蓋?！苯ㄗh在已經(jīng)完成的異地扶貧搬遷的基礎(chǔ)上，逐步將部分居住環(huán)境、發(fā)展條件欠佳的原有邊境自然村轉(zhuǎn)移至基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)完善的宜居村落，支撐邊境城鎮(zhèn)的人口集聚力。同時(shí)在有條件、有需要的地點(diǎn)新建200個(gè)左右的抵邊新村，以強(qiáng)化邊境地區(qū)戍邊功能，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，引導(dǎo)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)格局的優(yōu)化與完善。

結(jié) 語(yǔ)

在“一帶一路”背景之下，中國(guó)的邊境地區(qū)不僅是區(qū)域政策干預(yù)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更是中國(guó)向西開(kāi)放的重點(diǎn)區(qū)域。邊境地區(qū)具有地緣政治、民族文化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一和地域結(jié)構(gòu)單中心化是邊境地區(qū)存在的共同問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)興邊富民就需要做好以下三點(diǎn)：中心城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化引領(lǐng)、邊境貿(mào)易與跨境合作機(jī)制構(gòu)建、數(shù)字經(jīng)濟(jì)提升與文化服務(wù)保障。

城鎮(zhèn)化在邊境地區(qū)發(fā)展中至關(guān)重要，其個(gè)體收入效應(yīng)、地區(qū)開(kāi)發(fā)效果和制度優(yōu)化作用都十分明顯。當(dāng)前中國(guó)整體進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，構(gòu)建邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系對(duì)于優(yōu)化人口布局、提升產(chǎn)業(yè)吸引力和地區(qū)發(fā)展水平都具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。除了向西開(kāi)放的發(fā)展方向，邊境地區(qū)要積極融入中國(guó)國(guó)內(nèi)的大市場(chǎng)，即以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為依托，逐步加入國(guó)際大循環(huán)。具體而言，借助京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、長(zhǎng)江中游、成渝五大城市群形成的高質(zhì)量市場(chǎng)體系和城鎮(zhèn)規(guī)模，向東北、西南、甘蒙、新疆、西藏五個(gè)方向輻射。其中，京津冀、成渝兩大城市群在空間上更臨近邊境地區(qū)，對(duì)其市場(chǎng)輻射力和交通可達(dá)性的要求更高。因此，構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求極為迫切，并經(jīng)歷從產(chǎn)品、要素向制度環(huán)境的轉(zhuǎn)變。

綜上，自區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略上升為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略之后，其覆蓋的全面性、政策的復(fù)雜性、制度的適應(yīng)性要求就應(yīng)運(yùn)而生。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)遇冷和國(guó)內(nèi)疫情反彈的雙重壓力下，拉動(dòng)和提升內(nèi)需是最佳方案，而其區(qū)域解決路徑就是新型城鎮(zhèn)化。因此，構(gòu)建邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系是興邊富民的必由之路，也是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的成功之道。

注 釋：

①鑒于甘肅的邊境線比較短，且只涉及馬鬃山鎮(zhèn)，本文是按照省級(jí)行政單位進(jìn)行研究的，故數(shù)據(jù)當(dāng)中未包括甘肅省。

②黨的十八大后，社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，2020年為可獲得的最新數(shù)據(jù)，故本文選擇2012年和2020年為重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。數(shù)據(jù)來(lái)源于2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

③分別為大興安嶺地區(qū)(黑龍江省)、阿克蘇地區(qū)(新疆維吾爾自治區(qū))、喀什地區(qū)(新疆維吾爾自治區(qū))、和田地區(qū)(新疆維吾爾自治區(qū))、塔城地區(qū)(新疆維吾爾自治區(qū))以及阿里地區(qū)(西藏藏族自治區(qū))，其中阿勒泰地區(qū)與塔城地區(qū)由伊犁哈薩克自治州管轄。