姚 明， 朱笑涵

(1.銅陵學院 法學院，安徽 銅陵 244061； 2.南京航空航天大學 人文學院，江蘇 南京 210016)

早在2016年，習近平總書記在全國網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上就明確指出：“當今世界，信息化發(fā)展很快，不進則退，慢進亦退，我們要加強信息基礎設施建設，強化信息資源深度整合，打通經(jīng)濟社會發(fā)展的信息‘大動脈’?！盵1]當前，全面建設法治中國的號角已經(jīng)吹響，地方立法作為我國法律體系的重要組成部分和調(diào)整地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段，在信息化建設中應當發(fā)揮其應有的保障、促進和引導等多重價值功能，不可缺位失責。本文擬以分析我國信息化建設地方立法現(xiàn)狀為邏輯起點，通過深入的考察和對問題的剖析，最終提出優(yōu)化我國信息化建設地方立法的對策策略。

一、我國信息化建設地方立法基本特征厘析

筆者登錄中國政府法制信息網(wǎng)下設的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫等平臺統(tǒng)計查證，截至2021年6月1日，我國各省、市和自治區(qū)出臺的，現(xiàn)仍具有法律效力、直接以“信息化”為關鍵詞的地方立法共計31部(1)本文所說的地方立法是從法律淵源的廣義視角而言，包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等。，具體如下(見表1)。

表1 我國信息化建設地方立法匯總

筆者通過考察發(fā)現(xiàn)，上述31部地方立法具有以下特征：一是地方立法對信息化建設問題的關注時間較早。早在21世紀初，地方立法就開始關注信息化建設問題，如：《北京市政務與公共服務信息化工程建設管理辦法》出臺于2000年；《成都市信息化建設管理暫行規(guī)定》制定于2003年。二是地方人大和地方政府均對信息化建設問題的立法工作予以了關注。我國地方立法主要分為兩類，即地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。上述31部地方立法中，既有湖北省人大、河北省人大出臺的《湖北省信息化條例》《河北省信息化條例》等地方性法規(guī)，共計12部，占比為38.7%；亦有內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府、海南省人民政府實施的《內(nèi)蒙古自治區(qū)信息化促進辦法》《海南省政務信息化工程建設管理辦法》等地方政府規(guī)章，共計19部，占比為61.3%，具有一定的均衡性。三是規(guī)制信息化建設的地方立法涉及省級、副省級、地市級和經(jīng)濟特區(qū)等多個行政轄區(qū)。如：《江蘇省信息化條例》《新疆維吾爾自治區(qū)信息化促進條例》等省級地方立法共計21部；《哈爾濱市信息化項目建設管理辦法》《大連市信息化工程管理辦法》等副省級地方立法共計5部；《淄博市信息化條例》《吉林市信息化促進辦法》等地市級地方立法共計3部；《珠海市信息化建設規(guī)定》和《汕頭市信息化建設規(guī)定》為經(jīng)濟特區(qū)立法，共計2部。四是地方立法對信息化建設的規(guī)制維度較廣。目前信息化建設的地方立法既有進行宏觀性、總體性規(guī)制的《湖南省信息化條例》《河南省信息化條例》等；亦有專司信息化建設管理事務方面的《海南省政務信息化工程建設管理辦法》《鄭州市信息化建設管理辦法》等；還有以“促進”為關鍵詞，致力于推動本地信息化事業(yè)加速發(fā)展的《天津市信息化促進條例》《安徽省信息化促進條例》等，上述31部地方立法對信息化建設予以了多視角規(guī)制。

二、我國信息化建設地方立法現(xiàn)存問題剖析

基于上述分析可知，目前我國地方立法對信息化建設問題予以了規(guī)制，在一定程度上保障和促進了地方信息化發(fā)展的良性運行。但毋庸諱言，目前我國信息化建設的地方立法仍存在一些問題和不足。

(一) 部分區(qū)域?qū)π畔⒒ㄔO地方立法工作重視不夠，總體規(guī)制失衡

法律規(guī)范只有形成一定的體系才能發(fā)揮“集合效應”，更好地實現(xiàn)對某類社會關系或某項社會事務的有效規(guī)制。但是，筆者通過對我國31部信息化建設的地方立法梳理得知，目前雖有部分轄區(qū)對該問題高度重視，如廣東省出臺了《廣東省信息化促進條例》《珠海市信息化建設規(guī)定》《汕頭市信息化建設規(guī)定》和《廣州市信息化促進條例》等共計4部地方立法；海南省頒布了《海南省政務信息化管理辦法》《海南省政務信息化工程建設管理辦法》和《海南省信息化條例》等3部地方立法。但不可否認，截至2021年6月1日我國還有 12個省級區(qū)域尚未出臺直接的、專注于規(guī)制信息化建設的地方立法(香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)不在考察之列)，占比高達37.5%.雖然，上述地方通過出臺諸如《陜西省信息化建設規(guī)劃綱要》(1998年)、《上海市信息化建設和應用專項支持實施細則》(2019年)、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于深入推進督查信息化建設的實施意見》(2019年)和《寧夏回族自治區(qū)交通運輸廳信息化建設項目管理辦法(試行)》等各級、各類地方政策來保障、支持和引導本轄區(qū)信息化建設相關事務，但在法治社會中，地方政策在強制力、執(zhí)行力和規(guī)范性等方面均無法與地方立法同日而語。

(二)信息化建設地方立法“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象較為突出，缺乏有力協(xié)同

地方立法雖僅適用于各行政區(qū)域范圍之內(nèi)，但不代表地方立法間相互獨立、互不關聯(lián)。在區(qū)域間聯(lián)手相互協(xié)作、抱團發(fā)展的今天，地方立法協(xié)同是大勢所趨。地方立法協(xié)同是指，“享有地方立法權的主體從確立立法規(guī)劃到地方立法的立、改、廢、釋，再到立法的交叉?zhèn)浒概c立法后評估，開展立法的區(qū)域協(xié)作。”[2]地方立法協(xié)同不僅能夠有力克服地方法治的碎片化，消弭“地方立法狹隘保護主義”等弊端，還有助于保障和促進區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的功能。信息化建設本不應孤立，而是應像信息數(shù)據(jù)一樣“相互關聯(lián)、連貫貫通”，只有如此，才能使信息化建設順利通暢。因此相關信息化建設的地方立法從應然視角而言，應當通過相互協(xié)同來促進區(qū)域間信息化“抱團建設和發(fā)展”，打通因行政區(qū)域不同而形成的瓶頸。但筆者通過考察得知，目前我國信息化建設地方立法“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象較為突出，缺乏相互間有力的協(xié)同。例如，同處長三角區(qū)域的浙江省和江蘇省在我國信息化建設方面同屬于“第一方陣”，兩省本可通過地方立法協(xié)同的方式，在信息化規(guī)劃、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信息技術推廣應用和信息資源開發(fā)利用等多個信息化建設事務中基于各自地方立法條款的協(xié)同設計安排來相互攜手、強強聯(lián)合，實現(xiàn)區(qū)域信息化建設跨越式發(fā)展。但遺憾的是，通過對浙江省出臺的《浙江省信息化促進條例》和江蘇省頒布的《江蘇省信息化條例》相關內(nèi)容對比發(fā)現(xiàn)，上述兩部立法仍是“自說自話”，立法視角僅囿于本轄區(qū)，沒有進行區(qū)域間信息化建設發(fā)展的立法協(xié)作，缺乏有效的關聯(lián)。

(三)部分信息化建設地方立法長期未予以修訂，難以契合實際

《中華人民共和國立法法》第六條明確規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”，該條款強調(diào)了時代性是科學立法的基本屬性和應有之意。習近平總書記亦多次強調(diào)立法的時代性問題，明確指出“法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展”[3]，“形勢在發(fā)展，時代在前進，法律體系必須隨著時代發(fā)展而不斷發(fā)展”[4]。但筆者通過對我國信息化建設的地方立法考察卻發(fā)現(xiàn)，部分立法長期未進行修訂，已經(jīng)難以適應新時代地方信息化建設發(fā)展的需要。例如，成都市人民政府于2003年8月15日頒布實施的《成都市信息化建設管理暫行規(guī)定》已實施了近二十年，不僅仍為“暫行”，同時相關條款已滯后于當前信息化建設發(fā)展的客觀實際。如該《規(guī)定》第九條規(guī)定：“本規(guī)定所稱信息產(chǎn)業(yè)，是指電子信息產(chǎn)品制造業(yè)、軟件業(yè)、通信業(yè)及相關的信息服務業(yè)”，不難看出，該條款對于信息產(chǎn)業(yè)概念的界定，已經(jīng)難以契合當前云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、虛擬現(xiàn)實等新一代信息技術快速演進下信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外延和內(nèi)涵，而且也難以涵蓋國務院于2016年頒布的《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》和工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委出臺的《工業(yè)和信息化部 國家發(fā)展改革委關于印發(fā)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》(工信部聯(lián)規(guī)〔2016〕453號)中關于信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來趨勢要求。

(四)部分信息化建設地方立法法律語言不夠周延，表述缺乏嚴謹性

“作為媒介，法律語言將立法者的抽象法律動機轉(zhuǎn)化為具體的條文，將人們共同的法律意識定型為有確定形式的法律文本，藉以實現(xiàn)法的目的，這個轉(zhuǎn)化與定型的過程并非隨心所欲，而是有一定標準?！盵5]筆者認為，關于法律語言的標準核心即是準確嚴謹，只有如此，才能使法律文件中的法律概念、法律規(guī)則和法律原則等法的要素和旨要清晰無誤；才能使法治社會中最根本的治理規(guī)范——法律，具有權威性和適用性。但目前相關立法在語言的使用上不夠準確，缺乏嚴謹性，與地方立法的科學化要求尚存在一定差距。例如，依照《湖北省信息化條例》第二十五條第二款“科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、新聞出版、社會保障、金融保險和公用事業(yè)等，應當根據(jù)本行業(yè)實際，逐步擴大信息技術應用領域，及時、準確、全面地提供與生產(chǎn)生活相關的信息服務”之表述中，文化與廣播電視、新聞出版屬于平行概念，為并列關系，但從《中華人民共和國公共文化服務保障法》等中央立法，到《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》等國家政策，再到2019年6月全國人大常委會向社會公開征求意見建議的《中華人民共和國文化產(chǎn)業(yè)促進法(草案征求意見稿)》中的相關表述以及基于日常生活經(jīng)驗法則可知，廣播電視和新聞出版顯然屬于文化的下位概念，為被包含與包含之關系。由上可知，《湖北省信息化條例》相關法律語言的使用，顯然不夠準確嚴謹。

(五)部分信息化建設地方立法相關規(guī)定應用程度不強，存在實踐困境

習近平總書記在談論依法治國問題時曾多次強調(diào)：“法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。”[6]《立法法》第六條第二款亦明確指出：“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性?！钡拇_，法律條文不能僅僅是停留在紙上的權利義務，而應當有力調(diào)整和規(guī)范社會實踐活動及其產(chǎn)生引發(fā)的各類社會關系，缺乏操作性的法律規(guī)范無疑是“蒼白無力”的。但通過對我國信息化建設地方立法的梳理卻發(fā)現(xiàn)，部分立法存在缺乏明確的實施主體、程序以及要求等操作性不強的問題。例如，目前相關信息化建設地方立法設置了多項“鼓勵和支持條款”，如《新疆維吾爾自治區(qū)信息化促進條例》第六條“鼓勵和支持公民、法人和其他組織投資信息化建設，從事與信息化有關的科研、信息交流、信息資源開發(fā)、推廣應用、培訓和服務活動”；《汕頭市信息化建設規(guī)定》第三十三條“鼓勵和支持公民、法人和其他組織投資信息化建設，從事與信息化有關的科研、信息交流、信息資源開發(fā)、推廣應用、培訓和服務活動”等，但問題在于，誰來鼓勵、支持，如何鼓勵、支持，有哪些措施安排等關鍵性“要素”都沒有了下文和明確表述，這樣的鼓勵和支持無異于畫餅充饑，實際效果不難預測。再例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)信息化促進辦法》第二十條“旗縣級以上人民政府及其有關部門應當在科學技術、技術改造、農(nóng)業(yè)發(fā)展等專項資金中安排一定比例的資金，用于引導和扶持相關領域信息技術的推廣應用，并對農(nóng)村牧區(qū)偏遠地區(qū)給予支持”中，“一定比例”的表述較為模糊，容易引發(fā)實踐中相關信息化建設部門在執(zhí)行該條款時搞變通、打折扣，最終使該條款流于形式。

(六)部分信息化建設地方立法保障乏力，“應當”條款缺乏法律責任配套

基于法學的一般理論，“應當條款”除在民商事等私法領域的一些“特殊場域”外，一般是具有義務性特質(zhì)的，甚至具有強制性屬性，即相關“應當主體”必須遵守、服從和履行立法所設置的“應當職責”，否則就需要承擔法律上的不利后果——法律責任。法律責任是指，“由于違背了具有法律意義的義務或基于特定的法律關系，有責主體應當受譴責且須承受法律上的不利負擔，而法律責任以率先存在的法律義務為前提，義務和責任的完整形態(tài)都需要對方的支持，義務離開了責任的保障就會落空?！盵7]綜上分析可知，作為施以一定主體義務、職責的“應當條款”，須有法律責任條款與其“共存共生”，當相關主體違背該“應當條款”時，則由法律責任條款“登場”，對其施以懲罰，這才能有效實現(xiàn)“應當條款”的邏輯自洽。但通過對當前我國信息化建設地方立法的梳理來看，部分立法的“應當”條款尚缺乏法律責任條款的配合與支持。以《貴州省信息化條例》為例，該《條例》不僅對人民政府及相關部門設置了若干“應當條款”，如第六條規(guī)定，“縣級以上人民政府應當制定優(yōu)惠政策和措施推動現(xiàn)代信息技術創(chuàng)新和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過政府采購、宣傳教育、培訓考核等活動促進信息技術應用”；第十一條規(guī)定，“信息化行政主管部門應當將信息化發(fā)展規(guī)劃及其執(zhí)行情況向社會公布，接受社會監(jiān)督”。同時還對多個其他類別主體設置了不同內(nèi)容的應當義務，如第二十八條“科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播影視、新聞出版、社會保障、金融保險、公用事業(yè)等社會公共服務單位，應當加強信息技術的推廣應用，充分運用信息技術，提高社會公共服務水平和質(zhì)量”；第三十條“公共服務企業(yè)、事業(yè)單位應當準確、及時和全面地提供與人民群眾生活相關的信息服務”等。但問題在于，該《條例》第七章法律責任條款中，不僅對政府及相關部門違反“應當條款”應如何承擔責任未予以明確，如出現(xiàn)了縣級以上人民政府未制定推動現(xiàn)代信息技術創(chuàng)新和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策和優(yōu)惠措施，或信息化行政主管部門未將信息化發(fā)展規(guī)劃及其執(zhí)行情況向社會公布等情形時，縣級以上人民政府及其部門的相關負責人、主管人員應當承擔何種法律責任，該《條例》只字未提。同時，對前文所提及的“應當條款”的其他承擔主體，在未履行應當義務時，承擔法律責任的方式和內(nèi)容亦未明確。如果說，對政府及相關部門乃至具有公有性質(zhì)的企事業(yè)單位違反該《辦法》的“應當條款”時，還可以用《監(jiān)察法》《公務員法》等法律法規(guī)對其予以懲戒，使相關責任人承擔相應法律責任和紀律處分，但對于非公有制性質(zhì)的單位而言，在違反應當義務時，如果該《辦法》未明確其法律責任，則很難對其予以追責，從而直接導致“應當”條款的落空，造成對《辦法》公信力的損害。

三、優(yōu)化我國信息化建設地方立法的策略探討

古希臘先賢亞里士多德曾給法治下過一個經(jīng)典定義，他認為“法治包含兩重意義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定良好的法律?！盵8]的確，只有良法才能善治，信息化建設地方立法只有符合科學化質(zhì)效要求，才能切實發(fā)揮其保障、支持、引導和促進各地信息化良性有序發(fā)展的應有效能。但通過前文考察得知，目前我國信息化建設地方立法還有若干問題和不足，亟待優(yōu)化之，具體建議如下。

(一)加快推進信息化建設中央立法進程，為地方立法提供有力指引

“所謂中央立法是指，由具有立法權的中央國家機關以國家名義頒布實施的法律規(guī)范。”[9]中央立法相較于地方立法而言，具有層級更高、規(guī)制范圍更廣、權威性更強等特點，在全面依法治國的進程中具有核心關鍵作用。當前，我國已初步建立了涉信息問題的中央立法體系，出臺了諸如《電子簽名法》《政府信息公開條例》和《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等一系列法律法規(guī)，相關立法也涉及了信息化建設問題。但遺憾的是，截至目前我國仍未出臺專門規(guī)制信息化建設這一主題的中央立法。隨著國際間信息化競爭日趨激烈，國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展亦對信息化建設提出了更多、更新的要求，僅僅依靠信息化建設的地方立法，不僅難以滿足新時代我國信息化發(fā)展的需要，也難以有效發(fā)揮對相關信息化建設地方立法的引領作用，因此信息化建設中央立法進程必須提速。綜上建議，全國人大及其常委會應適時開展調(diào)研論證，出臺如“《中華人民共和國信息化建設法》”，對信息化建設中的基本原則、要求以及信息化規(guī)劃、信息資源開發(fā)利用、信息化工程建設、信息技術開發(fā)和推廣應用、信息安全保障等信息化建設的核心問題予以總體性和宏觀性規(guī)制，如條件不成熟，則可先由國務院出臺行政法規(guī)——《信息化建設條例》對上述內(nèi)容予以規(guī)制，從而及時對信息化建設地方立法工作予以科學指引。

(二)擴大信息化建設地方立法覆蓋面，全面建構(gòu)信息化建設地方立法體系

信息化建設的法治水平?jīng)Q定了信息化建設的質(zhì)效，而影響信息化建設法治水平的關鍵因素，毋庸置疑是立法。只有一定數(shù)量的信息化建設立法才能有效保障信息化事業(yè)以及執(zhí)法、司法活動的順利開展，而地方立法作為國家法治體系的重要組成部分，對地方社會關系的調(diào)整具有針對性更強，更加契合地方實際等優(yōu)勢，因此必須加快我國信息化建設地方立法的制定速度，在數(shù)量上保證有效“供給”。其實，2015年3月15日十二屆全國人大三次會議修訂的《立法法》，將地方立法權擴容至所有設區(qū)的市之目的，就是鼓勵支持各地方充分發(fā)揮主動性和能動性，用好用足地方立法，以實現(xiàn)更好的治理地方社會之目的。但通過對前文的分析可知，雖然近年來我國各地區(qū)對制定信息化建設地方立法重要性的認識有所提升，出臺了若干地方立法，但從整體和宏觀而言，與有力推進信息化建設法治水平的應然要求仍有較大差距，“供給”嚴重不足?；谝陨戏治?，本文建議如下：一是尚未出臺或已出臺相關地方立法但未能全面規(guī)制本轄區(qū)信息化建設的省、自治區(qū)和直轄市盡快謀劃，加快健全完善本轄區(qū)省級信息化建設地方立法；二是2015年《立法法》修訂后新獲立法權的近三百個設區(qū)的市，應當在充分立足本地區(qū)客觀實際的基礎上，按照《立法法》第七十二條、第八十二條等條款之規(guī)定，盡快推進本地區(qū)信息化建設地方立法進程，切實落實《立法法》關于地方立法權大擴容之宗旨。綜上，通過省級和設區(qū)的市級等信息化建設地方立法數(shù)量上的增加，最終為我國提升信息化建設法治水平夯實基礎。

(三)有力提升信息化建設地方立法質(zhì)效，切實發(fā)揮引導、保障和促進職能

當今世界，信息技術革命蓬勃發(fā)展，信息化創(chuàng)新日新月異，以網(wǎng)絡化、數(shù)據(jù)化和智能化為基本特征的信息化建設發(fā)展浪潮澎湃洶涌。在我國進入社會主義新時代的今天，信息化建設的內(nèi)容、方式和路徑也在發(fā)生著深刻的變化，因此信息化建設地方立法的內(nèi)容必須契合時代需要，條款應當符合科學立法要求，只有如此，才能切實發(fā)揮其對信息化事業(yè)發(fā)展應有的引導、保障和促進功能。但通過前文分析已知，目前我國部分信息化建設地方立法還存在長期未予以修訂完善，難以契合實際；立法語言不夠周延，表述缺乏嚴謹；“應當”條款缺乏法律責任配套以及“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象較為突出等各種各樣的問題，嚴重影響和制約了自身價值和作用的發(fā)揮，甚至還可能起到一定的反作用。因此本文建議：一是業(yè)已出臺信息化建設地方立法的相關主體要及時做好法律清理工作?！八^法律清理是指，立法機關基于經(jīng)濟社會發(fā)展的變化和要求，對業(yè)已出臺的相關法律文件按照立法導向和旨要以及科學立法的基本原則、標準開展的審查和整理活動?！盵10]“法律清理是法律體系完善的重要前提，是發(fā)揮法律作用的重要基礎，是立法質(zhì)量提升的重要途徑，是增強法律實施效果的必然舉措?！盵11]因此，前文所列舉的已經(jīng)出臺了信息化建設地方立法的20個省、市、自治區(qū)，要盡快按照新時代法治中國建設的精神要求以及新時代信息化建設發(fā)展的新理念，通過“改、廢、釋”等方式對轄區(qū)內(nèi)信息化建設地方立法進行系統(tǒng)化清理，即對立法內(nèi)容已經(jīng)嚴重脫離實際、從整體而言確已無法滿足和適應新時代本轄區(qū)信息化建設需要的地方立法及時予以廢止；對有“硬傷”且有多處條款需要完善的信息化建設地方立法用“改”的方式予以修正；對于立法語言、立法表述不嚴謹，立法條款缺乏實踐操作性等信息化建設地方立法中存在的問題，可通過地方有權機關立法解釋的方式予以修正和明確。二是有條件的區(qū)域發(fā)展主體應積極開展信息化建設地方立法協(xié)同，實現(xiàn)“1+1>2”之功效。例如，同處于“首都經(jīng)濟圈”地域相連、經(jīng)濟相關的北京市、天津市和河北省，在未來制定、修訂本轄區(qū)信息化建設地方立法的工作中，完全可以通過同步規(guī)劃、同步起草、同步調(diào)研、同步制訂、修訂和同步出臺等方式，攜手解決信息化建設中的共性問題以及協(xié)作發(fā)展中的難題，以實現(xiàn)共贏。

著名未來學家托夫勒曾指出：“誰掌握了信息，誰就將擁有世界?！盵12]在中華民族偉大復興的歷史征程中，信息化建設的好壞舉足輕重，地方立法應當對其“助力”之。本研究與其說是對當前我國信息化建設地方立法問題進行探討，毋寧說是期冀引起信息領域、法學領域中的相關學者、實務工作者乃至全社會對該問題的關注，以推動信息化建設地方立法質(zhì)效的提升，最終實現(xiàn)為我國信息化事業(yè)的進步發(fā)展有效服務之目的。