韓 毅, 賈 靜,2

(1. 遼寧大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院, 沈陽 110036; 2. 沈陽大學(xué) 機關(guān)黨委, 沈陽 110044)

0 引 言

中國關(guān)稅自主權(quán)從喪失到收回,歷經(jīng)百余年,這期間中國為收回關(guān)稅自主權(quán)做了多種嘗試,從清末實施新政以限制外籍稅務(wù)司的權(quán)力,設(shè)立稅務(wù)處力求改變海關(guān)隸屬關(guān)系,到北洋政府試圖借助3次國際會議爭取關(guān)稅自主,都因清政府和北洋政府、民族資產(chǎn)階級和列強集團的綜合實力與利益訴求不同而未能成功。直至南京國民政府時期,關(guān)稅自主的主導(dǎo)者南京國民政府和協(xié)助者民族資產(chǎn)階級勢力均已成熟,而阻礙者列強集團勢力削弱,局勢才有所轉(zhuǎn)變。此時的列強集團同意與中國簽訂關(guān)稅新約,中國得以逐步收回關(guān)稅自主權(quán)。

1 利益集團與制度變遷

新制度經(jīng)濟學(xué)將制度作為解釋長期經(jīng)濟績效的核心內(nèi)生因素,將利益集團視為推動制度變遷的重要組織角色,并形成了“制度與組織的交互作用決定了制度變遷方向”的基本認(rèn)識[1]。由于利益集團的目標(biāo)往往是相互沖突的,不同利益集團對制度變遷施加的推動力方向不同,這種合力將決定制度變遷的方向,而合力的產(chǎn)生過程就是利益集團博弈的過程。

美國經(jīng)濟學(xué)家和社會學(xué)家奧爾森是較早全面系統(tǒng)地研究利益集團與制度變遷關(guān)系的經(jīng)濟學(xué)家,他認(rèn)為利益集團是制度變遷的推動主體,利益集團的強大與否直接影響制度的好壞,制度并不是完全理性的產(chǎn)物,也不是完全自然演進的產(chǎn)物,而是不同利益集團相互博弈的結(jié)果。利益集團對制度變遷具有決定作用。

美國經(jīng)濟學(xué)家諾思和美國經(jīng)濟史學(xué)家戴維斯認(rèn)為制度均衡是暫時的,制度在人們的互相博弈中變動?！爸贫茸冞w的實質(zhì)是在組織的作用下改變社會游戲規(guī)則并將其程序化”[2]。不同的利益集團為了獲得因外部約束條件,如技術(shù)、資源稟賦、創(chuàng)新或制度供給等因素的變化而產(chǎn)生的潛在利潤,通過運用成本-收益分析與其他的利益集團進行利益博弈,而利益集團的力量對比決定了其在討價還價中的地位。利益集團力量的變化也會投射到制度變遷的過程中。

2 中國近代關(guān)稅自主政策的變遷

自清朝建立,清政府對關(guān)稅就有絕對的掌控權(quán),關(guān)稅稅率與稅則的制定也從未受到外人置喙。1843年的7月和10月,中英先后訂立了《南京條約》的補充條約《五口通商章程》和《五口通商附粘善后條款》,清政府被迫接受了5%～6%的關(guān)稅稅率。從下面表1可以看出,與原粵海關(guān)稅率相比,新稅率降低近50%～80%。

表1 1843年中英協(xié)定關(guān)稅前后主要貨物新舊稅率水準(zhǔn)對照表(從價%)

1854年6月19日,吳健彰和阿禮國匯同美國領(lǐng)事墨菲、法國代理領(lǐng)事愛棠在昆山就改組上海海關(guān)、制定新章程等問題進行會談[3]。會議商定由三國領(lǐng)事通過其指派的外籍稅務(wù)監(jiān)督來控制海關(guān)行政大權(quán),這個協(xié)議也開創(chuàng)了外國人直接管理中國海關(guān)的惡例。隨后,上海的洋關(guān)制度被推廣到漢口、九江、廈門等地。隨著國內(nèi)各口岸稅務(wù)司制度的逐漸建立,外國侵略勢力完成了從操縱海關(guān)外部到控制海關(guān)內(nèi)部的轉(zhuǎn)變[4]。

為了削弱外籍總稅務(wù)司對海關(guān)的行政控制權(quán),清政府實行了新政,成立稅務(wù)處,新設(shè)郵傳部,力求使海關(guān)行政隸屬有所改革,但這都不能產(chǎn)生實效,更不能阻止列強國繼續(xù)掠奪中國海關(guān)關(guān)稅的步伐。北洋政府也試圖通過巴黎和會、華盛頓會議和北京關(guān)稅特別會議實現(xiàn)關(guān)稅自主,都遭到各列強國的強烈阻撓,最后不了了之。

1928年7月,美國為爭取在華外交主導(dǎo)權(quán),率先簽訂《整理中美兩國關(guān)稅關(guān)系之條約》[5]。隨后王正廷與英國公使藍普森于同年12月簽訂了《中英關(guān)稅條約》。1928年7月,中日通商航海條約到期,中方向日本駐華公使發(fā)出照會,要求其盡快答復(fù)修訂條約。日本政府在多方壓力之下,終在1930年5月6日與中方簽訂了《中日關(guān)稅協(xié)定》[6]。至此,中國與各列強國簽訂了關(guān)稅新約,不斷提高關(guān)稅稅率,逐步實現(xiàn)了關(guān)稅國定。

3 關(guān)稅自主政策變遷的利益集團分析

制度變遷的相關(guān)主體,即相關(guān)利益集團。在我國關(guān)稅自主政策的變遷中,利益集團為其自身利益最大化而采取不同的策略和行動,對關(guān)稅自主政策變遷的方向和進程發(fā)揮了重要的影響。本文將關(guān)稅政策變遷的主體劃分為3個利益集團,分別為“中央政府”利益集團、民族資產(chǎn)階級利益集團和列強利益集團[7]。

3.1 “中央政府”利益集團

本文所稱的“中央政府”利益集團包括北洋政府和南京國民政府。1911年,辛亥革命結(jié)束了中國幾千年的封建統(tǒng)治,中華民國臨時政府于1912年元旦在南京成立。89天后,南京臨時政府被袁世凱的北洋臨時政府所取代,這個以北洋軍事政治集團為核心的政權(quán)被稱為北洋政府。袁世凱登臺后,不斷擴大其實際控制范圍,除云南、四川等個別偏遠(yuǎn)地域仍由地方軍閥操控外,其余各地均歸入袁世凱的北洋政府麾下[8]。但隨著袁世凱的離世,北洋政權(quán)遭到各地軍閥的瓜分,各省憑借強大的軍事力量擴大勢力范圍,最終分裂為皖系、直系和奉系三大派系,政爭不斷。軍閥內(nèi)部為爭奪地盤互相傾軋,混戰(zhàn)不斷,連年的戰(zhàn)爭使本就貧困而落后的中國更加羸弱,加之各地軍閥通過舉借內(nèi)債、勒征苛捐雜稅、濫發(fā)紙幣票券搜刮民脂民膏,百姓苦不堪言,社會危機不斷加深,北洋政府也已搖搖欲墜。

1928年12月,張學(xué)良東北易幟,宣布服從以蔣介石為首的南京政府。為了鞏固統(tǒng)治,蔣介石著手廢除不平等條約,試圖收回關(guān)稅自主權(quán),進行以輕工業(yè)為中心的經(jīng)濟建設(shè),實行貨幣制度改革,通過穩(wěn)定外匯匯率實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇。

3.2 民族資產(chǎn)階級利益集團

鴉片戰(zhàn)爭以后,在外國資本主義商品入侵及原料掠奪的貿(mào)易格局下,中國自然經(jīng)濟迅速解體。洋務(wù)運動后,上海、廣東和天津等沿海地區(qū)興起了中國資本主義工業(yè),部分商人開始引入大機器生產(chǎn)方式,以雇傭的方式招募中國工人進行生產(chǎn)。這些投資建廠的官僚、地主和商人逐漸形成了一股獨立的力量,即民族資產(chǎn)階級。1904年1月,清政府頒發(fā)《商會簡明章程》,倡導(dǎo)商民在省會和商業(yè)繁華地區(qū)設(shè)立商務(wù)總會,中小城市設(shè)立商務(wù)分會,村鎮(zhèn)設(shè)立商務(wù)公所,從而加速了資產(chǎn)階級力量的凝聚。至1911年,全國除西藏和內(nèi)蒙古以外,總計有商務(wù)總會56個,商務(wù)分會669個[9]。這樣,民族資產(chǎn)階級便以各級商會為紐帶形成了一個由大中城市直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨大網(wǎng)絡(luò),使力量集結(jié)起來。

民族資產(chǎn)階級的社會地位在辛亥革命之后有了較大幅度的提高。一方面,南京臨時政府通過頒布、推行有助于振興民族實業(yè)的政策法規(guī)以消除束縛民族資本發(fā)展的障礙;另一方面,上海、廣東、福建等地方政府先后制定了保護民族工商業(yè)發(fā)展的政策,這些政策為中國民族資本的發(fā)展提供了有利條件,從而在國內(nèi)掀起了興辦實業(yè)的高潮。與此同時,中國民族資本也抓住了一戰(zhàn)期間外國資本無暇東顧的有利時機,增加建廠數(shù)量與投資規(guī)模,迎來了發(fā)展的“黃金時期”。

3.3 列強利益集團

“列強”一般是指同一時期瓜分世界的西方強國,其具有如下特征:經(jīng)濟發(fā)達、擁有較多的海外殖民地、實現(xiàn)對外擴張政策[10]。本文僅將民國時期的軍事帝國主義國家日本、金融帝國主義國家英國和美國做為列強代表,把由他們組成的利益集團統(tǒng)稱為列強利益集團。

列強利益集團中的英國位于歐洲大陸西面的大不列顛島上,其地理位置優(yōu)越,與歐洲大陸其他國家的爭端很少,為資本主義的發(fā)展提供了有利的環(huán)境。1840年,英國一躍成為世界上最先進、最強大的資本主義工業(yè)國家,其貿(mào)易額占世界貿(mào)易總額的25%,相當(dāng)于美、俄、法、德幾個國家的總和[11]。隨著經(jīng)濟和軍事力量的強大,英國迫切需要擴大海外殖民地作為商品市場和原料供應(yīng)地,然而,第一次世界大戰(zhàn)使英國失去了世界霸主的地位。1931年9月,英國不得不放棄金本位,英鎊也同時貶值30%。20世紀(jì)30年代,英國采取綏靖政策、“聯(lián)美制日、適度撤退”等遠(yuǎn)東戰(zhàn)略,使遠(yuǎn)東經(jīng)濟得到最大限度的保護。

列強利益集團中的美國是后興起的資本主義國家,有著獨立于歐洲大陸的有力地理位置。19世紀(jì)末20世紀(jì)初,美國成為太平洋的主角,從1898年的美西戰(zhàn)爭開始,美國逐漸向遠(yuǎn)東擴張,先后吞并夏威夷,掠取菲律賓,占有沙姆島。次年8月,美國針對中國提出“門戶開放”政策,主張各國按“機會均等”原則掠奪中國,也正是憑借著此政策,美國在投資、貿(mào)易方面攫取了大量利益,在遠(yuǎn)東地區(qū)占據(jù)了絕對的優(yōu)勢地位,打破了日本獨霸遠(yuǎn)東的局面。20世紀(jì)30年代,在經(jīng)歷了2次經(jīng)濟危機和蕭條后,美國在國際上的經(jīng)濟和貿(mào)易地位大為削弱。此時的美國實行所謂“睦鄰政策”,其實質(zhì)就是在偽裝“平等”“不干涉”的口號下,以迂回的方式繼續(xù)擴張,以緩和各國對美國的敵視,并充分利用各國資源達到鞏固本國經(jīng)濟的目的。

19世紀(jì)中期以前,日本還是受封建統(tǒng)治的落后國家,但“明治維新”之后,日本逐漸擺脫了不平等條約的束縛。此時的日本急于發(fā)展資本主義工業(yè),但國內(nèi)資源貧乏,市場狹小,階級矛盾不斷激化。為獲取自然資源和商品市場,日本逐步開辟海外市場,開始推行獨立的貿(mào)易政策。第一次世界大戰(zhàn)后,日本的工業(yè)生產(chǎn)增長速度放緩,一方面,大戰(zhàn)中急劇膨脹的生產(chǎn)與國內(nèi)市場狹窄的矛盾成為經(jīng)濟放緩的根本原因;另一方面,大戰(zhàn)后,歐美國家重新回到東方市場導(dǎo)致國際市場競爭激烈,日本受到排擠,經(jīng)濟發(fā)展越發(fā)困難。戰(zhàn)后的十余年中,日本就經(jīng)歷了3次經(jīng)濟危機。表2呈現(xiàn)了美國、英國和日本在1915—1925年對華貿(mào)易的消漲情況。

表2 1915—1925年中國進出口貿(mào)易中列強集團所占百分比Table 2 Percentage of major power groups in China’s import and export trade in 1915-1925 %

4 各利益集團在關(guān)稅自主中的態(tài)度與策略分析

4.1 “中央政府”利益集團與關(guān)稅自主

在中國收回關(guān)稅自主權(quán)的過程中,北洋政府和南京國民政府一直是推進關(guān)稅自主變遷的重要角色,其擁有獨立的行為目標(biāo),符合“理性經(jīng)濟人”的假定,并以追求自身利益最大化為目的,希望實現(xiàn)緩解財政危機、鞏固政權(quán)的訴求。北洋政府時期,由于其統(tǒng)治前期的經(jīng)濟、財政以及軍事都受到戰(zhàn)爭影響,導(dǎo)致總體實力不強,而后期各軍閥割據(jù),戰(zhàn)爭頻發(fā),自身力量的削弱使其在博弈中處于劣勢。從對待關(guān)稅自主的態(tài)度上看,北洋政府是不堅定的,但隨著財政的拮據(jù),其對關(guān)稅自主權(quán)的需要也逐漸變得迫切。一方面,北洋政府從自身利益最大化出發(fā),試圖通過關(guān)稅自主緩解財政危機,因而成為關(guān)稅自主政策變遷的發(fā)起者;另一方面,北洋政府后期派系林立,各軍閥背后所依賴的正是列強集團,此時的北洋政府想要推動關(guān)稅自主,但又不敢觸及各列強的利益。北洋政府對關(guān)稅自主政策的推動是以維護其政權(quán)穩(wěn)定為前提的,因而其采取相對比較緩和的策略,但北洋政府很快意識到由于其與列強利益集團的訴求不同,通過國際會議的方式不能實現(xiàn)關(guān)稅自主,而此時的“省港大罷工”也助推了政府態(tài)度的轉(zhuǎn)變,于是,廣州國民政府和北京政府不顧列強的反對先后開征附加稅,為后期關(guān)稅自主打下了基礎(chǔ)。

南京國民政府通過強化集權(quán)統(tǒng)治、推行“經(jīng)濟統(tǒng)制”等手段建立了一個“強勢”的政府[12]。隨著實力的逐步增強,南京國民政府在關(guān)稅自主的博弈中也占據(jù)了優(yōu)勢,其對關(guān)稅自主的態(tài)度也一改往日的畏首畏尾而變得堅定、堅決。這從政權(quán)建立之初發(fā)表“關(guān)于修改不平等條約的宣言”就能窺探一二。南京國民政府吸取了北洋政府的經(jīng)驗教訓(xùn),提出與各列強國簽訂關(guān)稅新約,達成了具有約束性的協(xié)議,制定了國定稅則,使關(guān)稅收入增加,外債規(guī)模減小,收回了海關(guān)行政管理權(quán)和關(guān)稅稅款保管權(quán),實現(xiàn)了關(guān)稅自主。

4.2 民族資產(chǎn)階級利益集團與關(guān)稅自主

民族資產(chǎn)階級是關(guān)稅自主政策的擁護者,其態(tài)度是明確且堅定的,但囿于自身實力的限制必須要依附更強大的力量,因而他們選擇支持政府,推動關(guān)稅自主。北洋政府時期,他們對內(nèi)借助商會向政府表達自身的訴求;在華盛頓會議和關(guān)稅特別會議期間,為政府諫言獻策,并積極與各關(guān)稅會議代表溝通,聲明堅持關(guān)稅自主的立場;對外他們發(fā)起國貨運動,抵制洋貨,導(dǎo)致“國貨運動”后英國總體對華貿(mào)易減少了約60%以上(表3),這也成為列強集團日后妥協(xié)的重要砝碼[13]。

表3 1924年與1925年7月份英國對華輸出對比表Table 3 Comparison of British exports to China in 1924 and July 1925

由于南京政府建立之初受到民族資產(chǎn)階級的支持,所以其前期經(jīng)濟政策的制定也是更傾向于民族資產(chǎn)階級的。但隨著裁厘改統(tǒng)的實行,民族資產(chǎn)階級負(fù)擔(dān)加重。因此,他們對推行關(guān)稅自主政策的態(tài)度比以往任何一個時期都更加堅定。隨著民族資產(chǎn)階級隊伍的不斷壯大,他們掀起了抵制日貨運動,使日本貿(mào)易損失慘重。與此同時,民族資產(chǎn)階級維護自身利益的意識更加強烈,在專門機構(gòu)的組織與帶領(lǐng)下,頻繁地舉行抗議、請愿活動[14],其目的是要求政府建立保護關(guān)稅制度。正是民族資產(chǎn)階級的“狹隘性”影響了中國關(guān)稅自主政策的推行進程。

4.3 列強利益集團與關(guān)稅自主

列強集團態(tài)度的轉(zhuǎn)變是關(guān)稅自主政策能否推行的關(guān)鍵所在。隨著自身實力的減弱與內(nèi)部矛盾的爆發(fā),列強集團對中國關(guān)稅自主的態(tài)度,也由抵制反對轉(zhuǎn)變?yōu)橥讌f(xié)讓步。由于晚清政府的軟弱,中國關(guān)稅自主權(quán)相繼被各列強國所剝奪,列強集團成為最大既得利益者。而第一次世界大戰(zhàn)后,日本趁機發(fā)展,美國強勢崛起,老牌的資本主義國家英國實力依舊,由他們所組成的列強集團是三方中力量最強的。因此,當(dāng)北洋政府推行關(guān)稅自主政策時必將觸及列強集團的利益,他們會想方設(shè)法維持現(xiàn)有的低關(guān)稅制度和操控關(guān)稅支配權(quán)與保管權(quán),甚至是擴大海關(guān)行政管理權(quán),以謀求長遠(yuǎn)的利益和在中國海關(guān)的話語權(quán)。列強集團或直接拒絕北洋政府的關(guān)稅自主要求,或以裁厘相要挾,試圖拖延打消中國關(guān)稅自主的主張。

隨著南京國民政府和民族資產(chǎn)階級的日益強大,列強集團意識到繼續(xù)阻攔中國關(guān)稅自主勢必會兩敗俱傷,加之經(jīng)濟危機席卷各國,列強集團的內(nèi)部矛盾重重,于是,美國率先打破僵局,通過與中國談判形成約束性協(xié)議來爭取主動權(quán)。隨后,日本與英國出于利益最大化的考慮,也逐漸妥協(xié),轉(zhuǎn)變態(tài)度,最終與中國簽訂了關(guān)稅新約。

4.4 關(guān)稅自主過程中的策略分析

隨著三大利益集團的力量發(fā)生變化,他們對待關(guān)稅自主政策的態(tài)度也在轉(zhuǎn)變?？v觀關(guān)稅自主政策的變遷,列強利益集團和“中央政府”利益集團是2個主要對立的力量,他們都是理性人,都有“同意關(guān)稅自主”和“不同意關(guān)稅自主”2種策略選擇。通過建立序貫博弈模型可以看出,“中央政府”利益集團“不同意關(guān)稅自主”是最有利于列強集團的策略。假設(shè)此時“中央政府”的收益為-P,列強集團的收益為P1(P,P1>0);當(dāng)“中央政府”利益集團同意關(guān)稅自主,列強集團選擇“不同意”的策略時,將給自身帶來的收益為P2(P2>0),給“中央政府”帶來的收益為P-C,其中C為政府爭取關(guān)稅自主時所付出的成本(C,P>0);當(dāng)列強集團選擇“同意”時,列強集團的收益為P2-C1+R1,其中C1為列強集團關(guān)稅自主所付出的成本,R1為關(guān)稅自主的額外收益;“中央政府”的收益為P-C+R2,其中C為政府爭取關(guān)稅自主所付出的成本,R2為關(guān)稅自主額外獲得的收益。

接下來采用逆向歸納法求解上述兩方序貫博弈的子博弈精煉納什均衡。先從列強集團的角度看:當(dāng)P2>P2-C1+R1時,列強集團的最優(yōu)選擇為“不同意”,由于是完全且完美信息,“中央政府”在知道列強集團的策略選擇為“不同意”后能夠做出同樣選擇“不同意”。因此,最優(yōu)選擇必然是“不同意”,但雙方均“不同意”是不可置信承諾,不具有穩(wěn)定性,所以排除。當(dāng)P2P-C+R2時,不符合實際情況,所以排除;當(dāng)-P

5 結(jié) 語

制度變遷是新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程[15],在對舊制度重新締結(jié)的過程中,必然伴隨著權(quán)力的重構(gòu)與行為主體間利益關(guān)系的變化,因此,制度變遷是具有內(nèi)生性利益沖突的。而近代中國關(guān)稅自主政策的變遷也正是貫穿著“中央政府”、列強與民族資產(chǎn)階級3個利益集團的力量、利益訴求與策略選擇。潛在利益與行為主體的行動能力是制度變遷的關(guān)鍵點,3個利益集團對關(guān)稅自主政策變遷所起的作用是不同的?！爸醒胝笔顷P(guān)稅自主政策的直接受益者,也是制度變遷的主導(dǎo)者;民族資產(chǎn)階級是關(guān)稅自主政策的直接受害者,但因其力量薄弱,且缺乏執(zhí)行力,只能是擁護者與參與者;列強集團是關(guān)稅自主政策變遷的阻礙力量,對民族資產(chǎn)階級的反抗持反對態(tài)度。正是這3個利益集團的力量、態(tài)度與策略的不斷變化和相互博弈,推動著關(guān)稅自主政策的變遷。

在近代關(guān)稅自主政策的變遷中,民族資產(chǎn)階級的作用不容忽視。關(guān)稅自主政策的變遷始于民族資產(chǎn)階級對自身利益訴求的覺醒,但民族資產(chǎn)階級的“兩面性”決定其不可能成為制度變遷的主導(dǎo)者。隨著其自身實力的不斷壯大,民族資產(chǎn)階級對內(nèi)協(xié)助并影響政府,對外向列強集團施壓,最終實現(xiàn)關(guān)稅自主政策的變遷。當(dāng)然,民族資產(chǎn)階級的狹隘性也影響了中國關(guān)稅自主政策變遷的進程,因此,民族資產(chǎn)階級在關(guān)稅自主政策變遷中起著促進與延緩的“雙重”作用。