徐建群

土地連片流轉(zhuǎn)難問題指的是連片土地上的多數(shù)承包農(nóng)戶都同意流轉(zhuǎn)，少數(shù)承包農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)，導致連片土地流轉(zhuǎn)不成功，進而影響規(guī)模經(jīng)營效率的現(xiàn)象。由于土地連片流轉(zhuǎn)是多方合意（在浙江省連片20畝地通常涉及至少10戶人家）以及多個決策主體不斷平衡統(tǒng)一的結(jié)果（鄰里鄉(xiāng)親決策結(jié)果相互影響循環(huán)往復），理論上完全自愿基礎上的平衡統(tǒng)一很難達成。一些地方為了推進規(guī)模經(jīng)營，耗費大量隱性成本，以至于影響了規(guī)模經(jīng)營效率和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。在土地細碎化的南方地區(qū)，土地連片流轉(zhuǎn)難已經(jīng)是影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程的瓶頸問題，需要通過制度創(chuàng)新予以妥善解決。

問題背景

政策規(guī)范有指向。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確“要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用?！薄吨泄舱憬∥k公廳 浙江省人民政府辦公廳印發(fā)<關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施意見>的通知》規(guī)定“ 對少數(shù)仍想耕種土地的農(nóng)戶，在承包地數(shù)量、質(zhì)量等不下降條件下，引導其在另行安置的地塊耕種?！?/p>

現(xiàn)實需求趨緊迫。浙江省絕大多數(shù)耕地的流轉(zhuǎn)期限在2028年前集中到期，全省面臨著連片流轉(zhuǎn)的土地到期后，少數(shù)農(nóng)戶不同意繼續(xù)流轉(zhuǎn)有可能影響規(guī)模經(jīng)營的問題。如海鹽縣21.9萬畝流轉(zhuǎn)土地（流轉(zhuǎn)率達79%），2022年至2027年每年到期約1.2萬畝，共計7.1萬畝，2028年流轉(zhuǎn)到期14.8萬畝。

政策銜接有窗口。目前，正處于第二輪土地承包到期后再延長30年之前的窗口期，在研究探索二輪承包到期再延長30年具體政策的同時，也應該針對新的土地連片流轉(zhuǎn)和原有的土地連片流轉(zhuǎn)如何繼續(xù)流轉(zhuǎn)出臺相應的銜接政策。

解決路徑

明確三個認識。一是政府和集體對于維護土地流轉(zhuǎn)有序有效，負有制度供給、秩序維護職能，農(nóng)村土地集體所有制應當體現(xiàn)于土地流轉(zhuǎn)全過程，不能放任自由。二是要切實保護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)益，但保護方式不能簡單僵化，既要保護農(nóng)戶不想流轉(zhuǎn)的權(quán)益，也要保護農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)的權(quán)益。三是要平衡把握農(nóng)村土地蓄水池功能與土地經(jīng)營效率，要把蓄水池功能限制在一定范圍內(nèi)，并隨形勢變化而調(diào)節(jié)，盡可能多實現(xiàn)一點土地經(jīng)營效率功能。

解決五個關(guān)鍵問題。一是解決土地連片流轉(zhuǎn)管理問題。把土地連片流轉(zhuǎn)納入政府有序有效管控，明確將鄉(xiāng)村兩級納入土地連片流轉(zhuǎn)的集中環(huán)節(jié)、標準設置環(huán)節(jié)、審查審核環(huán)節(jié)。二是解決少數(shù)農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)問題。在農(nóng)民自愿的前提下，可以采用另行安置承包地塊的辦法，保護連片流轉(zhuǎn)中少數(shù)不愿流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)益，也可以采取承包權(quán)不變前提下的經(jīng)營權(quán)調(diào)整的方式，通過另行安置耕種地塊的方式來保護農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)益。三是解決土地流轉(zhuǎn)備案制度虛置問題。推動土地流轉(zhuǎn)備案制落實，明確將非農(nóng)化、非糧化納入備案審查范圍。凡備案不通過的，或在生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)違規(guī)違法行為且拒不改正的，農(nóng)民有權(quán)依據(jù)備案不通過無償收回流轉(zhuǎn)的承包地；農(nóng)民不收回的，村集體有權(quán)終止流轉(zhuǎn)合同并收回承包地，組織代耕。四是解決土地流轉(zhuǎn)期到期問題。對于土地流轉(zhuǎn)過程中涉及二輪承包到期再延長30年可能產(chǎn)生的銜接問題，明確由鎮(zhèn)村兩級協(xié)調(diào)解決土地連片流轉(zhuǎn)的續(xù)約問題，鎮(zhèn)村可根據(jù)流轉(zhuǎn)規(guī)模情況，在流轉(zhuǎn)土地中確定一定比例土地用于解決銜接問題。五是解決土地流轉(zhuǎn)風險問題。土地連片流轉(zhuǎn)面積越大，面臨的風險越多。要建立租金保障制度，確保在經(jīng)營主體違約的情況下，農(nóng)民仍然能按時獲得土地流轉(zhuǎn)租金；要建立流出土地農(nóng)民在特定條件下的經(jīng)營權(quán)保障制度，在土地連片流轉(zhuǎn)中建立機動地預留機制，應對農(nóng)民工返鄉(xiāng)要地需求，保障農(nóng)村土地蓄水池作用的發(fā)揮。

建立健全五個體系。一是建立健全土地連片流轉(zhuǎn)制度規(guī)范體系。完善土地連片流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的保護方式，明確鎮(zhèn)村兩級加強對土地流轉(zhuǎn)的管理規(guī)范。二是建立健全土地連片流轉(zhuǎn)政策保障體系。重點建立對鎮(zhèn)村兩級的考核激勵政策、土地流轉(zhuǎn)雙方的風險保障政策、流轉(zhuǎn)項目的配套用地政策和財政扶持政策等。三是建立健全土地連片流轉(zhuǎn)操作流程體系。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，結(jié)合浙江實際，出臺《浙江省農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，按照閉環(huán)設置要求，提出評估連片流轉(zhuǎn)條件是否總體成熟、一級市場流轉(zhuǎn)集中土地、規(guī)模連片土地基礎設施建設、二級市場招引主體管控指標設計、二級市場招引主體、主體生產(chǎn)經(jīng)營過程監(jiān)管、土地流轉(zhuǎn)評價反饋、整改提升等具體可操作的八步法，形成閉環(huán)設置、循環(huán)提升的土地流轉(zhuǎn)操作流程體系。四是建立健全土地流轉(zhuǎn)指標體系。主要有土地流轉(zhuǎn)規(guī)模管控指標，比如整體流轉(zhuǎn)比例上限、個體流轉(zhuǎn)比例上限等指標；流轉(zhuǎn)土地基礎設施指標，比如田間操作道路、水渠、平整度等指標；土地流轉(zhuǎn)價格指標，比如流轉(zhuǎn)指導價、最高限價等；土地流轉(zhuǎn)年限指標，以土地生產(chǎn)經(jīng)營需要為主，考慮土地承包期限、村級組織換屆期限等確定流轉(zhuǎn)年限指標等。五是建立健全土地流轉(zhuǎn)評價體系。建立健全定期開展土地流轉(zhuǎn)整體評估與單個項目評價機制，設置土地流轉(zhuǎn)指數(shù)，建立評價結(jié)果運用機制，形成良性工作機制。