文｜鄭世紅 王娜 胡洪瑋

【案例簡介】就大花水電站、紅林水電站下游斷流，2022年4月22日，環(huán)保社會組織貴陽公眾環(huán)境教育中心分別以貴州烏江清水河水電開發(fā)有限公司、國家能源集團貴州電力有限公司紅楓水力發(fā)電廠為被告向貴陽市中級人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害民事公益訴訟。兩個案件于2022年6月9日合并公開開庭審理，6月30日達成調(diào)解。

該案是貴州省首例生態(tài)流量保護方面的環(huán)境公益訴訟案件，受到新華網(wǎng)、央視網(wǎng)、貴州長安網(wǎng)、貴州電視臺百姓關(guān)注欄目、貴陽電視臺直播貴陽欄目等的關(guān)注。

兩個水電站均處于長江流域，且均在多年前建成運營，當時生態(tài)流量保障規(guī)定并不完善，屬于歷史遺留問題。訴訟過程中兩被告均主動表示愿意整改，切實保障生態(tài)流量。案件處理重點在于生態(tài)流量保障技術(shù)方案的可行性和合理性。同時，該案也引發(fā)有關(guān)生態(tài)流量保障的法律探討和思考。

生態(tài)流量是維系江河湖泊生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，對于維持河流基本形態(tài)和基本生態(tài)功能、水生生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、河流水環(huán)境質(zhì)量，維系水生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，防止河道斷流和功能喪失，避免河流水生生物群落遭受無法恢復(fù)的破壞，完成下游河段保護目標和保護水生生物棲息地等具有重要意義。生態(tài)流量保障是生態(tài)文明建設(shè)及河湖生態(tài)系統(tǒng)保護的內(nèi)在要求。

生態(tài)流量保障政策法規(guī)梳理

（一）國家層面。原環(huán)境保護部規(guī)劃財務(wù)司2002年印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)碧海行動計劃編制指南的通知》要求，“積極研究恢復(fù)黃河等河流的生態(tài)流量的工程計劃及管理措施，恢復(fù)附近河口產(chǎn)卵場的生境”。2003年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于淮河流域水污染防治“十五”計劃的批復(fù)》提及“在保證淮河干流和主要支流生態(tài)流量的情況下，確?；春痈闪魉|(zhì)進一步好轉(zhuǎn)”。

2005年，原國家環(huán)?？偩帧野l(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加強水電建設(shè)環(huán)境保護工作的通知》規(guī)定：“對于引水式等水電開發(fā)方式，應(yīng)避免電站運行造成局部河段脫水，落實泄水建筑物建設(shè)和運行，確保下泄一定的生態(tài)流量。要根據(jù)當?shù)厣a(chǎn)、生活、生態(tài)以及景觀需水的要求，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益確定生態(tài)流量。”

2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求：“構(gòu)建以長江干支流為經(jīng)脈、以山水林田湖為有機整體，江湖關(guān)系和諧、流域水質(zhì)優(yōu)良、生態(tài)流量充足、水土保持有效、生物種類多樣的生態(tài)安全格局，使長江經(jīng)濟帶成為水清地綠天藍的生態(tài)廊道”。同年，水利部制定的《河湖生態(tài)環(huán)境需水計算規(guī)范》（SL/Z712—2014）對河湖生態(tài)流量的概念體系、調(diào)查分析、需水計算等做出詳細規(guī)定，明確了河湖生態(tài)流量的計算原則、標準、方式等。

2015年，國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》要求科學(xué)確定生態(tài)流量，完善水量調(diào)度方案；采取閘壩聯(lián)合調(diào)度、生態(tài)補水等措施，合理安排閘壩下泄水量和泄流時段，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點保障枯水期生態(tài)基流。該行動計劃和2016年印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》都明確要在黃河、淮河等流域進行試點，分期分批科學(xué)確定生態(tài)流量（水位），作為流域水量調(diào)度的重要參考。

2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強長江水生生物保護工作的意見》要求：“建立健全長江流域江河湖泊生態(tài)用水保障機制，明確并保障干支流江河湖泊重要斷面的生態(tài)流量，維護流域生態(tài)平衡”。

針對生態(tài)流量保障，2021年實施的《長江保護法》提出：應(yīng)當建立生態(tài)流量標準體系；加強長江流域河湖生態(tài)流量管控，加強生態(tài)用水保障；保證河湖生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位；要】求長江干流應(yīng)當編制年度水量分配方案及調(diào)度計劃，明確相關(guān)河段和控制斷面流量水量、水位管控要求，此外，《長江保護法》還明確了相關(guān)的法律責任。同年，水利部對《河湖生態(tài)環(huán)境需水計算規(guī)范》（SL/Z 712—2014）進行修訂，后形成《河湖生態(tài)環(huán)境需水計算規(guī)范》（SL/T 712—2021），明確了基本生態(tài)流量和目標生態(tài)流量的概念，進一步細化了生態(tài)流量的內(nèi)涵。

2018年至2021年期間，國務(wù)院相關(guān)部門出臺一系列關(guān)于生態(tài)流量保障制度的相關(guān)文件，水利部先后確定四批重點河湖生態(tài)流量保障目標并印發(fā)實施，涉及171條跨省重點河湖、286個控制斷面的生態(tài)流量保障目標，其中，長江流域共確定85條跨省河流和重點湖泊、131個主要控制斷面生態(tài)流量保障目標，實現(xiàn)了長江流域重點跨省河湖生態(tài)流量保障體系全覆蓋。

（二）貴州省。2015年，貴州省政府印發(fā)的《貴州省人民政府關(guān)于印發(fā)貴州省水污染防治行動計劃工作方案的通知》要求科學(xué)保護水資源，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點保障枯水期生態(tài)基流。在全省八大水系分期分批確定生態(tài)流量（水位），作為流域水量調(diào)度的重要參考。

2017年發(fā)布實施的《貴州省水資源保護條例》將生態(tài)流量保障納入地方性法規(guī)，明確水庫、水電站等蓄水工程的管理單位應(yīng)當按照調(diào)度方案下泄生態(tài)流量，保障生態(tài)用水。2020年修訂后的《貴州省水資源保護條例》規(guī)定“縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當會同生態(tài)環(huán)境等主管部門，制定河湖生態(tài)流量管控指標，確定河流的合理流量和湖泊、水庫的合理水位。水庫、水電站、航運樞紐等工程的管理單位應(yīng)當將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運行調(diào)度規(guī)程，建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機制，保障河湖生態(tài)流量”，同時規(guī)定不按要求下泄生態(tài)流量要承擔相應(yīng)的法律責任。

2020年9月，貴州省水利廳、省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《第一批省管河流生態(tài)流量保障目標》，確定了第一批14條省管河流生態(tài)流量保障目標，包括40個主要控制斷面的生態(tài)流量目標值；在烏江流域確定了5個控制斷面的生態(tài)流量目標值，全省河流生態(tài)流量監(jiān)管從無到有、從線下走到線上。2020年12月，貴州省水利廳經(jīng)省政府同意后印發(fā)《貴州省省管河流水量分配方案》，根據(jù)這一方案，14條省管河流水量全部分配到各市級行政區(qū)，行政區(qū)結(jié)合流域管理的用水總量管控體系初步建立。貴州省水利廳、省生態(tài)環(huán)境廳還印發(fā)了《烏江、都柳江、蒙江、?陽河等8條河流生態(tài)流量保障實施方案》，黔東南州水務(wù)局、遵義市水務(wù)局、銅仁市水務(wù)局聯(lián)合同級生態(tài)環(huán)境部門或經(jīng)同級人民政府同意，分別印發(fā)了《寨蒿河、巫密河、平江河、亮江河、巴拉河、清溪河6條河流生態(tài)流量保障實施方案》。

此外，2021年12月，貴州省水利廳和省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《貴州省赤水河等26條重點河流生態(tài)流量保障實施方案（試行）》；2022年3月，貴州省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《貴州省“十四五”重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》；2022年4月，貴州省水利廳發(fā)布《貴州省2022年水資源管理工作要點》。

生態(tài)流量保障的相關(guān)法律問題

（一）生態(tài)流量保障立法問題?！端ā贰端廴痉乐畏ā贰堕L江保護法》對生態(tài)流量保障均有所涉及，但尚未形成體系，國家部委政策層面關(guān)注更多的是小水電站的生態(tài)流量保障，而不是所有的河湖。生態(tài)流量保障涉及生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)問題，生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展兩條底線不一致時，從長遠發(fā)展來說，應(yīng)當以生態(tài)保護優(yōu)先，也就是說，生態(tài)流量應(yīng)當成為約束性指標，在法律上予以明確保障，至于是選擇專門性立法，還是在相關(guān)立法中予以明確，尚需進一步論證。

（二）生態(tài)流量保障歷史遺留問題?！堕L江保護法》第三十一條規(guī)定了長江流域生態(tài)流量管控問題，涉及長江干流、眾多支流及湖泊。歷史上由于發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉、防洪等需要建設(shè)的各類水電站，對社會經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，但受各種因素制約，當時并未完全考慮生態(tài)流量問題，發(fā)展到現(xiàn)階段，生態(tài)流量得不到保障問題凸顯，紅林電站就是一個突出個案。如何解決、什么時候解決這些歷史遺留問題，從技術(shù)措施上又該如何保障，需要進一步研究。

（三）生態(tài)流量確定的科學(xué)性問題。無論是基本生態(tài)流量還是目標生態(tài)流量，其確定均涉及生態(tài)科學(xué)問題。生態(tài)流量管理和司法裁判均需要科學(xué)作為支撐，以科學(xué)技術(shù)方法確定生態(tài)流量后需要司法案例予以檢驗。如何定性和定量，科學(xué)技術(shù)不僅在生態(tài)流量管控過程中扮演著重要角色，而且司法裁判也需要以此來確定裁判標準。如何解決這一問題，筆者認為司法先行和立法指導(dǎo)互動至關(guān)重要。另外，生態(tài)流量以保護生態(tài)環(huán)境為目標，生態(tài)環(huán)境基線確定也是一個重要問題。中國水利協(xié)會發(fā)布的《河湖生態(tài)流量保障實施方案編制技術(shù)指南》對基礎(chǔ)資料的收集、分析，河湖生態(tài)保護對象及其確定，生態(tài)流量目標、控制斷面布設(shè)、生態(tài)流量計算、確定、監(jiān)測預(yù)警、評估等都有所明確，這些規(guī)定為前述問題的解決給出了一條路徑。

（四）流域?qū)ｉT性立法問題?！堕L江保護法》是我國第一部流域法律，其在流域管理體制方面進行重大變革的同時，也為普適性法律與專門性法律的適用等帶來新的挑戰(zhàn)。《長江保護法》在法律層面首次提出了生態(tài)流量保障制度，為長江生態(tài)保護和修復(fù)提供了重要法律支撐。但同時也帶來另一個問題——流域立法的最小單元問題，即是否每一條河流都需要專門立法？如果不是，那么什么樣的河流才需要專門立法？是不是需要在理論或?qū)嵺`中建立一個衡量標準？這是法治建設(shè)中一個值得探討的新課題。如貴州省已有的《貴州省赤水河流域保護條例》，以及正在進行的烏江流域保護立法、南明河保護立法等。

（五）生態(tài)流量保障與經(jīng)濟發(fā)展平衡問題?！堕L江保護法》在規(guī)定生態(tài)流量時并沒有區(qū)分小水電站和大中型水電站，但水利部和生態(tài)環(huán)境部出臺的文件，主要針對小水電站。前述案例中的兩個水電站均不屬于小水電站，相關(guān)政策文件不能直接適用。生態(tài)流量保障不僅是技術(shù)問題，還涉及經(jīng)濟發(fā)展問題。

生態(tài)流量保障的法律建議

（一）樹立生態(tài)流量保障優(yōu)先原則。生態(tài)流量保障與經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)調(diào)，發(fā)展與保護兩條底線均要守住，但應(yīng)當堅守“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，要以生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)為主，這樣才能做到可持續(xù)發(fā)展。在立法及政策制定、標準確定、司法裁判等方面均應(yīng)以此為原則。同時，應(yīng)加強生態(tài)流量保障宣傳、信息公開，出臺措施鼓勵社會組織和公眾對生態(tài)流量保障進行監(jiān)督、對違法企業(yè)依法提起環(huán)境公益訴訟。充分發(fā)揮立法、司法、行政、企業(yè)和公眾各方力量，形成多元共治格局，建設(shè)更高層次的生態(tài)文明。

（二）分步推進生態(tài)流量保障專門性立法。由水利和生態(tài)環(huán)境部門在規(guī)范性文件中對生態(tài)流量保障相關(guān)事宜進行細化規(guī)定，經(jīng)過一定時間實踐后，在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，可先由?。▍^(qū)、市）對生態(tài)流量保障進行專門性立法。之后，再進行國家層面的生態(tài)流量保障立法。

（三）正確確立生態(tài)流量保障立法理念。生態(tài)流量不僅涉及水資源分配還涉及生態(tài)環(huán)境保護。在流域立法方面，建議以生態(tài)環(huán)境保護為主，不應(yīng)限于河道保護和資源管理。如果是生態(tài)流量保障專門性立法，則可以兼顧二者。

（四）切實解決歷史遺留問題。以行政、經(jīng)濟和法律等多種手段，落實企業(yè)主體責任，加強生態(tài)電價補償?shù)戎С终叩闹贫ê吐鋵?，從企業(yè)不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃颖Ｕ仙鷳B(tài)流量。同時，加強地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和流域協(xié)調(diào)，將河湖生態(tài)流量保障納入河湖長任務(wù)考核，強化和細化相關(guān)主管部門職責，限期處理生態(tài)流量保障問題。加強流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，重點保障枯水期生態(tài)基流。

（五）加強技術(shù)研究，綜合考量生態(tài)流量標準。對于生態(tài)流量的確定和執(zhí)行，既要考慮生態(tài)環(huán)境保護的目標也要考慮社會經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，要結(jié)合不同地區(qū)地理特征，加強生態(tài)流量保障方面的技術(shù)研究及指導(dǎo)，做到技術(shù)上可行，經(jīng)濟上節(jié)省。完善生態(tài)流量監(jiān)測、監(jiān)控體系和信息平臺建設(shè)，加強持續(xù)性監(jiān)管和實時監(jiān)控。明確企業(yè)投入監(jiān)測、監(jiān)控設(shè)施以及政府建設(shè)信息平臺的資金保障來源。

（六）地方性立法應(yīng)慎重選擇流域立法。對于生態(tài)流量保障涉及的流域立法問題，現(xiàn)階段可以考慮由全國人大以工作要求的方式，明確一定的原則性標準，由各地在此基礎(chǔ)上，開展立法前評估工作，確定流域立法的必要性、可行性。在不采取流域立法的情況下，可以在其他地方性法規(guī)中明確生態(tài)流量保障問題。

（七）深化生態(tài)流量保障法律服務(wù)。生態(tài)流量保障既要解決歷史遺留問題又要防止產(chǎn)生新的問題。對歷史遺留問題所進行的法律服務(wù)不僅要代表公益組織提起環(huán)境公益訴訟，更要站在水電企業(yè)的角度為他們提供專業(yè)意見，協(xié)助企業(yè)主動解決生態(tài)流量保障問題。同時，法律專業(yè)人員可以為生態(tài)流量保障地方立法、地方政府及相關(guān)部門制定規(guī)范性文件、起草實施方案等提供專項法律服務(wù)，進行法制審核及風(fēng)險評估等。在為涉及水電的項目提供法律服務(wù)過程中，應(yīng)當提升生態(tài)保護意識，提出生態(tài)流量保障及生物多樣性保護方面的法律建議，提前規(guī)避法律風(fēng)險，減少或避免企業(yè)損失。在涉及生態(tài)流量的訴訟案件中，法律服務(wù)人員需要從生態(tài)系統(tǒng)保護的角度為當事人提供專業(yè)的法律服務(wù)，以促進經(jīng)濟與生態(tài)保護的協(xié)同發(fā)展。