劉幫成 孫思睿

一、引言

為加快推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，機構改革一直在路上。機構改革一般通過組織架構重組、轉變機構職能、優(yōu)化業(yè)務流程、厘清權責關系、合理配置人員等措施或手段，來強化機構適應性和實現(xiàn)機構整合效應，進而提升機構效能，建設人民滿意的服務型政府。然而，機構改革期待的目標并不會輕易就能實現(xiàn)，甚至一些機構改革還削弱了組織的能力，阻礙了機構效能的發(fā)揮(Pollitt &Bouckaert,2017)。習近平總書記指出，完成組織架構重建、實現(xiàn)機構職能調整，只是解決了機構改革“面”上的問題，真正要發(fā)生“化學反應”，還有大量工作要做(習近平,2019)。

機構改革是一個敏感的復雜過程，需要相關人員主動、持續(xù)地投入其中來共同推進(Tummers et al.,2015)。機構改革不會自然發(fā)生，期待的“化學反應”更需要“人和、事和、力合、心和”才有可能實現(xiàn)?，F(xiàn)實中，由于機構改革導致的改變及其帶來的不確定性，加劇了當事主體的懈怠、失落和迷茫等負面情緒，甚至不敢為、不愿為和不能為的現(xiàn)象也偶有發(fā)生(Pollitt &Bouckaert,2017;劉幫成、張宗賀,2019;李朝波,2019)。然而，當前學術界卻對于如何扭轉此局面，以激勵機構改革中個體的主動參與和投入，實現(xiàn)期待的“化學反應”，卻研究不足(Ahmad et al.,2021;杜倩博,2022;劉幫成,2022)。選配恰當?shù)娜藛T，提升和開發(fā)當事人員的能力，激發(fā)他們的動力，是組織人事管理在機構改革中的核心任務。遺憾的是，由于機構改革中組織人事實踐未得到應有重視，現(xiàn)實中，僅能發(fā)揮出差強人意的效果。

如果按世界銀行報告所指政府改革是世界潮流的話(世界銀行,1997)，那么機構改革則是這股潮流中的標桿。機構改革“化學反應”如期實現(xiàn)，根本上要依賴一支擁有廣泛共識、規(guī)則意識強、主動擔當、勇于作為的從業(yè)人員隊伍。這支隊伍不會憑空產生，一套行之有效的人力資源實踐是保障這支隊伍出現(xiàn)、滿足機構改革人才需求的關鍵。那么，機構改革中現(xiàn)行的人事管理效能如何？“理想”的人力資源實踐應當具備哪些顯著特征？為回答以上問題，本文在梳理機構改革下個體態(tài)度和行為、人力資源實踐相關研究文獻的基礎上，以L縣綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)的機構改革為調查案例，著重評估了機構改革中的人力資源實踐狀況。本著營造有助于機構改革“化學反應”發(fā)生的組織氛圍，為機構改革提供必要的人才保障的核心任務，本文提出了一種強調變革支持、敏捷響應、靈活性、包容性和系統(tǒng)性的人力資源實踐新模式(即機構改革導向的人力資源實踐)。

二、文獻回顧

(一)機構改革下的個體態(tài)度和行為

改革是有計劃的變革(Pollitt &Bouckaert,2017)。組織變革或機構改革下個體態(tài)度與行為研究中，變革接受、變革承諾、變革抵制、變革犬儒主義等常被討論(Kuipers et al.,2014;Liu &Zhang,2019)。置身于改革的不確定性環(huán)境，個體的態(tài)度與行為隨著當事人在改革中的情感與認知變化，主動適應或被動接受地發(fā)生著(Tummers et al.,2015)。促使機構改革順利推進，激發(fā)改革過程中個體持續(xù)地提供主動行為是關鍵。主動行為一般由自我發(fā)起，具有較強的未來導向與提升意愿(Parker et al.,2006;陳昭,2022)。機構改革中的主動行為，表現(xiàn)為個體基于當下工作內容與方式變化的主動適應與融入行為，以及處理改革現(xiàn)實問題或者回應群眾利益訴求過程中的勇于創(chuàng)新和善于作為表現(xiàn)(劉幫成、陳鼎祥,2019)。其中，依賴掌握機構改革中相關信息和知識，來自發(fā)進行調試的行為(即明智主動行為)體現(xiàn)了個體對機構改革的認同，包含了當事人投身于機構改革的主動策略性行為，包含自我提升與管理、與他人配合和合作、主動提醒與自主監(jiān)督以及服務社會四個維度?！捌ヅ湫浴迸c“變通性”表現(xiàn)，讓個體在解決改革不確定性矛盾時得心應手，因而特別值得期待(劉幫成,2022;孫思睿、劉幫成,2022)。

機構改革中期待的態(tài)度和行為(比如明智主動行為)難以自然地出現(xiàn)，信息透明、支持性及包容性強的友好組織氛圍，有利于助推這些態(tài)度與行為更順利地發(fā)生，而大量研究表明人力資源實踐能促使此種“理想的”組織氛圍產生，為人員主動提供條件(Parker et al.,2006)。例如，高承諾人力資源實踐采取讓員工感知到被尊重的方式——參與式管理，靈活的工作設計，發(fā)展導向的績效評價，使得個體期望通過自身積極表現(xiàn)來回饋組織(劉幫成、周杭、洪風波，2017)。變革導向的人力資源實踐通過選拔具有創(chuàng)新精神、溝通技巧的員工，以及鼓勵員工參與集體的決策過程，培育了個體駕馭變革的能力、動機與機會(Lee et al.，2016)。改革中人力資源實踐應著力提升改革參與者的主動性、強化其知識與技能、深化其責任感知以及提高其對于管理的信任感。然而遺憾的是，聚焦真實機構改革場景中人力資源實踐與主動行為互動的研究卻不足(劉幫成,2022)。

(二)機構改革下的人力資源實踐

公共機構由于要承載公共性、穩(wěn)定性、重要性和復雜性任務，往往采取正式決策程序、明確崗位責任、維護既得利益的人力資源管理制度和安排，以確保個體在穩(wěn)定環(huán)境中始終如一、高水平履行自我角色和職責。一方面，傳統(tǒng)公共組織與人力資源管理的基本準則是統(tǒng)一規(guī)劃，整齊執(zhí)行，“標準化”傳遞行政命令的人事安排大量地運用在機構改革之中。以我國事業(yè)單位的組織實踐為例，機構改革人力資源管理系統(tǒng)的調整以遵從上級指令為主，通過整合人事處職能，組建人力資源部或者強化人才辦公室地位來“物理重組”(葛信勇、王榮景,2021)，涉及機構內部的人員任免、崗位權責劃分以及績效考核方案等管理亦是如此(宋世明、王君凱,2018)。另一方面，機構內部人事管理與機構編制緊密牽連，但相對剛性的編制規(guī)劃導致機構用人空間狹窄，可能發(fā)生編制空置、無編可用、空編不用等現(xiàn)象(唐任伍等,2018；徐剛,2020)?，F(xiàn)有研究指出，現(xiàn)行的(傳統(tǒng)的)人力資源管理模式在機構改革中對人員態(tài)度與行為造成了負面影響。例如，強制人員分流加劇了人員對身份編制與安置不合理的擔憂(楊興坤,2020)；缺乏規(guī)劃的人才隊伍組建方案使得機構人才力量不足、質量欠缺，在崗人員誤認為越改革擔子越重(夏德峰,2016)；緩慢的上級業(yè)務指導未能助力新機構人員快速融入新工作，而且缺乏專業(yè)性導致人員對工作處理更加不自信(張克,2019)；此外，現(xiàn)有的人員考評無法區(qū)分人員差異，導致部分基層從業(yè)者惰性增加(李辰星、肖竹,2021)。

隨著人民滿意的服務型政府建設的推進，公務人員實際上被賦予了新的角色要求，比如，更提倡個體主動性、責任性，提升個體與團隊服務意識，以完成不能被崗位職責描述清楚的任務，自發(fā)地成為政府與服務對象之間溝通的橋梁(孫思睿、劉幫成，2022)。但在此背景下，公共機構與組織在人力資源實踐中卻常因為難以讓改革參與者認同，從而難以激勵他們自發(fā)地投入改革事業(yè)(Tummers et al.,2015)。但對比人力資源實踐負面影響的討論，人力資源實踐如何轉型，以調動個體主動的態(tài)度與行為更值得期待(Lee et al.,2016;劉幫成,2022)。

身處改革場景，人力資源實踐難免遇到組織發(fā)展的相關問題，但個體態(tài)度行為如何受到影響而發(fā)生改變需要及時關注。與此同時，面對政府的管制要求、環(huán)境與執(zhí)行差異，人力資源實踐的調整應當是一項工程?？傮w上，要更具備前瞻性、敏捷性和包容性能力，以便助推個體積極認同與主動行為形成，確保人力資源實踐始終與改革要求和環(huán)境變化有機配合?？傊?，面對改革帶來的不確定性，旨在激發(fā)當事人的積極主動性、個體動機以及發(fā)展?jié)摿Φ娜肆Y源實踐成為期待的對象(Lee et al.,2016)。圍繞機構改革實現(xiàn)的理念、能力、手段和方法，警惕機構改革中個體復雜態(tài)度與其生成原因，營造個體理解與支持機構改革的氛圍，探討有效緩解個體面對機構改革的困惑、焦慮和擔憂，提升其主動適應機構改革的信心、能力、動機和行為方式，從根本上為機構改革提供人才保障，以實現(xiàn)機構改革中期待的“化學反應”發(fā)生。這一系列相關問題需要認真進行研究，這也正是本文的初心和試圖努力拓展之處。

三、機構改革中人力資源實踐檢視案例：設計與發(fā)現(xiàn)

(一)案例選擇與調研背景

本文選擇L縣進行縱深案例觀察，以期在最大程度上降低其他外部因素干擾。位于中部H省的L縣轄區(qū)內共有11個鎮(zhèn)，2個鄉(xiāng)，以及300個行政村。截至2018年，L縣總人口為40萬人，城鎮(zhèn)化率為50.58%，第二、三產業(yè)占GDP貢獻率分別為38.2%、57.2%。改革調整后，L縣直接管轄5個綜合行政執(zhí)法機構，以及1個為市級單位垂直管理并在縣設置的綜合行政執(zhí)法機構，該機構主要負責L縣的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法業(yè)務。

2019年8月《關于貫徹落實中央、省委關于市場監(jiān)督等領域綜合行政執(zhí)法改革指導意見的通知》發(fā)出后，L縣根據(jù)要求，成立了“局隊合一”的“一套班子，兩塊牌子”的綜合行政執(zhí)法機構，并按照機構體制進行整建制、隨機構建制劃轉行政執(zhí)法人員，以落實綜合行政執(zhí)法類機構改革任務。為系統(tǒng)了解L縣綜合行政執(zhí)法類機構改革過程，并著重考察改革過程中當事人的體驗和感受涉事機構人力資源運營情況，本文開展了跨兩個月的二階段半結構化訪談調查。

本文選取L縣進行單案例分析，使用兩輪跟蹤訪談來深度挖掘素材，是為了便于研究掌握更準確、充實的分析資料。研究從該縣改革伊始進行觀察，跟蹤改革演進歷程，積累了生動的調研材料。此外，L縣縣委組織部主動提供了部分政策文件、調研報告供本文使用；本文還主動收集了一些公開資料、新聞報道等作為二手資料輔助研究。

(二)調研過程、對象與內容

在L縣縣委組織部協(xié)助下，由一名L縣縣委組織部干事陪同，本文作者開展了現(xiàn)場調研，訪談對象的信息如表1所示。第一次調研在2020年8月進行，調研團隊對L縣將要改革的相關單位進行調研，主要了解相關人員對本次改革的態(tài)度和看法。本輪受訪者總共有42人，分別來自縣委編辦(3人)、六大綜合行政執(zhí)法機構(城市管理、農業(yè)、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、市場監(jiān)督)主要領導、分管領導與執(zhí)法隊隊長/員(共36人)以及綜合事務中心(3人)。兩個月后，研究團隊開展了第二輪跟蹤補充調研(受訪者共計8人，其中6位受訪者參與過第一輪調研)。本輪調研一方面進一步了解受訪者對本次機構改革的態(tài)度和感受，同時重點了解他們對有關組織人事實踐方面的意見和建議。

表1 訪談對象信息

(三)案例研究發(fā)現(xiàn)

1.機構改革下的個體態(tài)度與行為表現(xiàn)

機構改革初期，當事人的負面情緒和行為較普遍，且大部分消極態(tài)度與負面行為和其所經歷的人力資源管理事件相關。在發(fā)生對象上，涉及改革直接參與者以及在改革中職能被劃轉的單位內成員。具體見表2。

按照改革方案與相關規(guī)定，新機構的首要工作是落實人員，主要做法是根據(jù)新機構編制情況安排人員數(shù)量，依據(jù)改革要求的人員劃轉條件調整。但改革規(guī)定的用人手段令新機構人手短缺，僅能開展緊急工作，此狀態(tài)下個體產生焦急、擔憂等情緒。部分新機構自主尋找了改變辦法。例如，通過借調來補充力量，但被借調單位通常同樣人手有限，且不愿承擔被借調人員身份“不合法”的潛在風險。在不穩(wěn)定的人員召集方式下，當事人員安全感降低，擔憂隱患和問題情況突出。同時，由于人員劃轉時對接溝通工作不足，造成當事人員并不明確自己的激勵與保障變化，觸發(fā)擔憂福利損失等負面態(tài)度。

表2 機構改革中的個體態(tài)度與行為

“(改革)先是劃編制，有整建制劃分的，有按比例劃的，(編制辦公室)去(上級)申請增加劃轉名額，結果上頭批復后給了178個編制，但符合身份的只有114個，因為身份限制，很多機構劃轉了不到一半的人，工作沒辦法開展，人太少了，只能從原來單位借過來……本身符合條件的就少，還(有人)不愿意去，因為以前有專業(yè)技術職稱(補充津貼)，(被劃轉的人員)現(xiàn)在拿管理人員工資，發(fā)展前景實際上好一些，(但人員不了解情況)不愿意去的還是有的……”(訪談編號No1T1)

“(人員劃轉)條件太死板了，大部分(人員)不符合條件所以沒有整合過來，現(xiàn)在工作很難開展，但是工作量很大，好多事情沒辦法做，事情太多了，靠幾個人事做不了，只能突發(fā)事情發(fā)生才來做，天天做事都做不過來，擔子太多，怎么擔當作為？”(訪談編號No30T1)

新機構開始運轉，當事人則愈發(fā)被動，部分還產生了消極態(tài)度和負面行為。新機構無法在條件允許的范圍內使用人事權留住人才，面臨不符合條件的經驗型人員流失，只能被動接受，無人“補位”從而導致業(yè)務損失與工作過載的情況較為常見。部分當事人寄希望于領導來發(fā)動內部“變革”，讓工作流程更順暢，減輕在崗人員負擔。改革方案為新機構配備了與原機構相同的領導班子，用“兩塊牌子、一套班子”的方式來應對。但在機械化安排下，直接領導往往業(yè)務不熟，難以有效開展工作，且領導團隊還處于調和階段，上下齊心氛圍尚未出現(xiàn)，較為積極的當事人試圖尋找領導解決問題卻得不到支持，并不那么融洽的管理氛圍使得單位內部成員逐漸被動。

“人事上的變化蠻大的，現(xiàn)在是一把手負責制度，但他不懂業(yè)務，是外行，行政領導要聽他的，(一般)主要領導1-2年才會熟悉業(yè)務，現(xiàn)在面上的了解一些(業(yè)務、技術、知識等)，深入的都不了解，(改革前)本來可以做的，現(xiàn)在沒辦法執(zhí)行……(領導班子)看起來不和諧，(領導班子)方向和想法不太一樣……”(訪談編號No2T2)

“下面人員不足、車輛不足、經費也沒有，我們都有無形的壓力，向領導反映，他(也)不會特意為了某件事，特別去重視……要對業(yè)務熟悉、有經驗的人來管理，工作就會好開展，機關單位換人，但(接替者)業(yè)務不熟悉就會影響執(zhí)法……”(訪談編號No4T2)

隨著機構改革持續(xù)發(fā)酵，當事人部分出現(xiàn)了“避責”或推脫不作為的行為。這很大程度上與機構改革中的管理氛圍不佳有關。例如，面臨機構改革的職能交接，關聯(lián)機構應形成合力來幫助彼此適應新身份，但付出額外的精力并不會被績效考核認定，甚至還可能耽誤自身的工作，所以相互扯皮或推卸責任更能確保自身利益不受損失。

“(工作職責)要劃轉清楚就好些，如果都割裂，損耗不報告就不行，把工作的責任、義務明確，不能說(被劃轉的機構)你不執(zhí)法了，就什么都不管了，怎么(業(yè)務)分塊要清晰一點，現(xiàn)在分塊都扯皮，有些人就不愿意做了……”(訪談編號No4T2)

改革中“習以為?！钡娜耸鹿芾聿呗暂^多，比如，沿用陳舊的人員培訓與開發(fā)措施，不顧此安排是否有助于轉型期間人員快速適應身份，而組織內部也并不會創(chuàng)新打破培訓規(guī)則的“新方案”。在比較壓抑的氛圍下，當事人的不滿情緒蔓延難以主動去創(chuàng)新和試錯。

“(新劃轉過來的人員)業(yè)務都不熟，法律可以學，但是也是臨時去學，但真正去現(xiàn)場執(zhí)法，需要的知識不是書上的……(在一線執(zhí)法)有很多技巧，所以需要培訓，這塊很重要，但現(xiàn)在開會、培訓、協(xié)作都很少……”(訪談編號No6T2)

2.機構改革行進中人力資源實踐的效能檢驗

理想的人力資源實踐旨在為組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)提供強有力的人才支持。通過對L縣綜合行政執(zhí)法類機構改革中人力資源實踐效能的兩階段檢視，研究發(fā)現(xiàn)，人力資源實踐在保駕護航“專業(yè)機構”，組建“專業(yè)人員”，實現(xiàn)“專業(yè)執(zhí)法”任務中，存在一些較為明顯的弊端，詳見表3。這些弊端反映出現(xiàn)行人力資源實踐在機構改革中效能不足，未起到助推人員形成積極的改革態(tài)度與主動行為的作用。

首先，人力資源實踐規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性。運用統(tǒng)一標準來獲取人員，引發(fā)了隊伍年齡過大、素質不佳及職務斷層等結構問題，還加劇了新機構的人才短缺現(xiàn)狀。具備系統(tǒng)性的人力資源實踐會從新機構的實際業(yè)務需要出發(fā)，預估機構穩(wěn)定發(fā)展所需要的人員規(guī)模，并重視客觀現(xiàn)實等因素來搭建隊伍梯隊，實現(xiàn)機構更合理的人才布局?，F(xiàn)行人力資源實踐在人員安排上，僅考慮到機構要“專業(yè)化”建設的目標，設置了人員進入的“高門檻”，但卻忽視了基層現(xiàn)實。比如，基層干事人員本來就不足，而那些適應新的數(shù)字治理環(huán)境，又懂業(yè)務的人員更顯不足。這些現(xiàn)狀總體反映出人力資源規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性又科學性不足。

“(新單位)進人方面無改進，無新聘的技術人員，中隊只有3、4個人，(其中)老同志有三分之二，老同志電腦不會用……業(yè)務一直有這么多，上面的業(yè)務很細，但是下面很多事都是一個人做，人和業(yè)務不配套，越到下面文化程度越低，人手不夠，(建議)股室(人手)要與上面配套，每個(股)都安排一兩個(人手)……”(訪談編號No13T1)

表3 機構改革行進中的人力資源實踐現(xiàn)狀

其次，在操作層面，人力資源實踐明顯敏捷性不足。新機構往往迫切地推進改革后的新職能，被劃轉業(yè)務單位同樣也在適應新身份。但在業(yè)務過渡階段容易產生誤會，本可以做“潤滑劑”的人力資源實踐卻令這些矛盾懸置。例如，新機構當事人誤以為原有機構是甩手掌柜，對其抱怨不斷。實際上，原有機構因為職能被剝離，且被賦予新職能，任務同樣繁重，無力為其他單位進行援助。而此時從未經歷過改革“實戰(zhàn)演習”模擬的單位又缺乏溝通，因此誤會愈發(fā)加深。此外，新機構自身條件與組織配套難以駕馭專業(yè)要求高的工作任務，但上級培訓等工作開展緩慢、針對性不強。在改革后上級單位尚未開展培訓時，當事機構未主動地安排業(yè)務交流或分享會，只是被動地等待上級安排。待上級培訓方案下達，卻又遭遇培訓名額限制的問題，面臨人員限制，又再次束手無策，導致人員培訓成為“老大難”問題。

“現(xiàn)在的法律法規(guī)都在根據(jù)形勢變化修改，新的東西修改后需要學，學的話，自學與實際(培訓)有區(qū)別。改革之后，專業(yè)性的、綜合性的、部里的、在網上的培訓都需要，但按規(guī)定好多培訓一次只能去一個人，一個人肯定少了……去聽(培訓)的話沒有身份的限制，但是規(guī)定一次只能一個人，其實最好是每個人都培訓……新修改的法律法規(guī)要通過培訓的，(師資方面)老師要知道實際操作(與法律的運用)……”(訪談編號No5T2)

與此同時，機構改革中人力資源實踐總體扮演著行政指令的執(zhí)行者身份，遇到問題則充當“救火員”。導致當事人感受到現(xiàn)行人力資源實踐基本跟以往的手段、效果一致。以人員激勵為例，改革后激勵手段還是非常有限，主要依賴與現(xiàn)金獎勵掛鉤的單位績效考核來做指揮棒，使得被考核人員只愿意投入與績效相關的工作，以獲得更多收益。而機構內部又缺乏對績效手段的科學運用與積極引導，僅將其作為“指揮棒”，導致各支隊伍更關注競爭而非合作。

“績效考核影響大，特別影響大家的積極性，每個人崗位不一樣，在局里偏向誰，其他的人就有想法。為了不產生矛盾，績效考核往往是形式上的……”(訪談編號No8T2)

改革后的績效考核方面，人員考核依舊與獎勵掛鉤少。據(jù)單位中層干部反映，自身無法運用考核等手段去約束下屬行為，尤其在能上能下機制未落實情況下，人員考核更多也是流于形式。

“中層干部(股室長)以前可以分配獎勵，現(xiàn)在都不可以，只能憑良心和慣性來做事……我會想其他的辦法，但下屬是否擔當，還是要根據(jù)個人的能力、想法決定，我很想做，想很多辦法，但領導漠不關心，上面領導不支持，下面沒能力也不想推動，很多人就是習慣了被動安排，不敢嘗試，沒有積極拓新的勇氣……”(訪談編號No19T1)

現(xiàn)行的工作環(huán)境并不鼓勵機構的相互合作，人員之間未形成相互“搭臺唱戲”的氛圍和默契，更多的還是采取各自為政的工作方式。機構之間的數(shù)據(jù)不通仍是基本現(xiàn)狀，所以當事人在工作中還是有不少要找各方簽字的繁文縟節(jié)。受訪者認為，重復報數(shù)據(jù)也是機構間分擔責任的“潛規(guī)則”。

“(改革后要求事務)一次性辦結，但承接不了，一是干部年齡太大，二是(有些事務)好幾個部門都一起管，也要找?guī)讉€部門去批，而該共享的(數(shù)據(jù)等)沒有共享……很多部門說自己沒權限，所以都推卸，數(shù)據(jù)需要共享……”(訪談編號No34T1)

盡管容錯保護在各項文件中被屢次提及，但實際上卻未完全在基層單位傳遞與執(zhí)行。在缺乏具體容錯規(guī)則的情況下，基層機構更傾向于采取保守作風，顧慮“越位”“錯位”，提倡多一事不如少一事。

“隊長情商很高、很負責，但之前出了事故，某事件影響了他的前景，要背責就難以上升了，容錯機制對于紀檢、監(jiān)察等崗位都很重要……很難界定什么是錯，監(jiān)管對象有問題，工作人員就受到牽連，政治生命掌握在他人手里……”(訪談編號No28T1)

另一個值得注意的問題是，改革中如有機構被撤銷，管轄業(yè)務則隨即停滯，即便被調離人員擔憂事務無人處理易造成更大損失，但組織卻認為不如等問題發(fā)生再去撲火。層峰式的機構設置安排，初衷是便利工作開展，避免條塊對接時各種問題發(fā)生，但在機構改革現(xiàn)實情境中，卻容易成為被改革機構完全依賴上級指導的“慣用借口”，更是主動行為的枷鎖。

要讓個體感知到機構改革中人力資源實踐具有積極的引導意義，需要在營造良好變革氛圍、助推人員融入變革等技巧與手段的基礎上耐心打磨。但由于目前的人力資源實踐沒有融入與改革相關的提前介入和干預措施，即沒有在改革前開展信息通氣等工作，也未在改革后及時告知當事人利益變化與后期發(fā)展前景等，造成人員對薪酬福利、晉升以及勞動關系等事項的負面預期加劇，導致了機構改革中人員難以齊心，被動等待、觀望以及懈怠的情況更是時有發(fā)生。

(四)案例研究總結

人力資源實踐的根本是為既定戰(zhàn)略的實施和任務目標的實現(xiàn)提供所需要的人力資本。雖然機構改革在我國以及全球范圍內積極推進，但有關機構改革過程中人力資源實踐的研究并不多?；趯ξ覈胁縃省L縣綜合行政執(zhí)法類機構改革過程的系統(tǒng)考察，并重點檢視其中的人力資源實踐狀況，研究形成了如下結論。

1.機構改革場景中個體消極態(tài)度與負面行為表現(xiàn)及其可能解釋

基于L縣綜合執(zhí)法類機構改革的調研，本文發(fā)現(xiàn)改革中的當事人的態(tài)度與行為總體上較為消極與被動。改革伊始，部分當事人通過前往上級機構——編制辦公室反映情況與爭取改變的自發(fā)行為，實際上是主動且不認同改革的表現(xiàn)，源于個體擔憂自身福利方面的損失。而其他當事人在改革初期事實上是認同且主動投入改革的，他們在發(fā)現(xiàn)工作不暢時，自主尋找解決方案；遇到能力不匹配的情況時，積極向前輩請教；更看重自身的長期發(fā)展而非當下困難，總體上表現(xiàn)出為公眾服務的動機。在第二輪跟蹤訪談中，本文發(fā)現(xiàn)，隨著改革推進，部分人員的心態(tài)發(fā)生了明顯的轉向，值得鼓勵的主動行為亦有所減少。這種情況的發(fā)生與組織當中的人力資源實踐無法給予人員安全感，難以匯聚人員凝聚力，對人員創(chuàng)新與試錯缺乏包容有關。人員態(tài)度行為轉向發(fā)生在當事人群體身上，說明了個體并未在改革過程中形成自發(fā)地認同改革的局面。

以上結論表明，個體在改革中的態(tài)度與行為是動態(tài)變化的，變化的發(fā)生與組織人力資源管理營造的氛圍、提供的信息是否對稱等密切相關。此外，個體的行為態(tài)度在改革當中總體是被動與消極的，說明人力資源實踐不應一蹴而就，要長期關注規(guī)劃、實施與個體感知之間的差異，更為靈敏的優(yōu)化策略來調動人員融入機構改革任務，與組織發(fā)展形成同頻共振的良好互動。

2.機構改革場景中傳統(tǒng)人力資源實踐的局限

基于L縣綜合執(zhí)法類機構改革中人力資源實踐的調查，本文發(fā)現(xiàn)，改革初期，組織希望落實改革任務，在重要的人事決策方面以直接參考既定方案為主。隨著改革推進，人力資源影響范圍擴大，組織中因“計劃”和“實施”之間不契合而引發(fā)的矛盾顯現(xiàn)，但限于各方壓力與約束，組織并沒有主動變革，對人員負面情緒疏于關注。這種情況持續(xù)發(fā)生，反映出當下人力資源實踐配合機構改革這一敏感的復雜任務的推進力不從心。無論在哪個場景中，人力資源實踐的主要任務一般是為特定的戰(zhàn)略執(zhí)行和目標實現(xiàn)提供人才保障(Lepak et al.,2006;Perry,1993;劉幫成、陳鼎祥,2019)。目前的人力資源實踐并未形成人才支撐，反而出現(xiàn)了各種抑制人員認同的局限。

首先，雖然機構改革發(fā)生了，但“新”的機構人力資源實踐總是在期待上級計劃與具體安排。例如，不考慮機構改革前后的實際人手配置情況等，簡單地按程序劃轉原來不同部門的人員；依靠改革方案安排人員而忽略其是否具有相應的“新”專業(yè)能力。這些局限反映出機構改革中人力資源實踐的行政指令主導與僵化特點。

其次，現(xiàn)行的人力資源實踐缺乏對改革環(huán)境變動以及當事人員的敏捷回應性?，F(xiàn)行的人力資源實踐總體缺乏與當事人員進行信息溝通，表現(xiàn)為既沒有對機構改革相關背景的有效溝通，還缺乏對“新”設立機構功能、定位及新業(yè)務領域的清晰說明；同時，在清晰的業(yè)務流程梳理及部門及崗位職責描述方面較少明確。這說明機構改革中人力資源實踐未有效積極應對信息不對稱的相關問題。

同時，現(xiàn)行的人力資源實踐缺乏營造安全友好工作氛圍的能力。由于現(xiàn)行人力資源實踐本質上缺乏對于創(chuàng)新和主動作為的支持，缺乏包容性和容錯機制，導致其實際上無法有效滿足機構改革對人才隊伍建設的要求。

總而言之，致使機構改革過程中的觀望、推諉、擱淺、不愿為、不敢為與不能為的現(xiàn)象時有發(fā)生，機構改革期待的“化學反應”遲遲未能出現(xiàn)，很大程度上須歸咎于現(xiàn)行人力資源實踐的局限。

四、討論

基于L縣綜合執(zhí)法類機構改革案例的分析，本文認為面對機構改革，現(xiàn)行人力資源實踐存在明顯的不足，因此有必要重新審視人力資源實踐重構這一問題，為機構改革中“理想的”人力資源實踐的形態(tài)提出參考，以及描繪其可能的特征，為改革順利推進提供人才保障，以及為期待的改革效應的釋放營造友好的人才環(huán)境。

(一)機構改革行進中“理想的”人力資源實踐模式及特征

機構改革是一個敏感的復雜工程，期待的“化學反應”的發(fā)生是需要大量配套工作的。就人力資源實踐而言，基于對L縣綜合執(zhí)法類機構改革的深入調研，本文認為，人力資源實踐應以強調凝聚當事人對機構改革的共識為核心，以激發(fā)改革過程中的當事人的主動擔當和積極作為，為機構改革順利推進和目標實現(xiàn)(比如建設人民滿意的服務型政府)提供人力資本保障。機構改革行進中，“理想的”人力資源實踐模式對于改革應更加具備支持性、敏捷性、靈活性、包容性與系統(tǒng)性。根本上講，機構改革行進中“理想的”人力資源實踐模式屬于戰(zhàn)略性人力資源管理的范疇，由于突出機構改革的具體場景，所以參考戰(zhàn)略性人力資源管理的研究范式(如Wright &McMahan,1992;劉幫成、陳鼎祥,2019)，可暫且稱之為機構改革導向的人力資源實踐(Human Resource Practices for Institutional Reform)。該模式旨在激發(fā)機構改革行進中個體的主動性，改善其態(tài)度和行為，夯實人力資本，實現(xiàn)機構的整合效應，加快人民滿意的服務型政府建設和推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

首先，機構改革導向的人力資源實踐必須強調對機構改革的支持。除了具備傳統(tǒng)人力資源實踐基本職能外，機構改革導向的人力資源實踐更應強調管理顧問和戰(zhàn)略規(guī)劃師的功能，落實到人員規(guī)劃、隊伍布局及人員激勵等方面須進一步深遠謀劃。比如，個體對改革的態(tài)度與行為取決于改革對自身發(fā)展重要性認知，以及自身應對變化的潛力判斷(Petrou et al.,2018)，所以機構改革導向的人力資源實踐要注重前瞻性預測和積極溝通，將改革可能帶來的影響盡量全面、客觀地向當事主體進行傳達，以便于他們在改革中做出更精確的判斷，激發(fā)當事人的主動性、智慧與能力釋放。

其次，機構改革導向的人力資源實踐要更加強調敏捷性和響應能力?；诮M織變革過程理論，機構改革初期的人力資源實踐應突出對機構內外環(huán)境的快速反應能力。隨著機構改革的推進，人力資源實踐要保持更高的敏捷性，當出現(xiàn)無法預料的突發(fā)事態(tài)時，不是生搬硬套預設方案，而是在最短時間內進行研判，并快速地根據(jù)突發(fā)情況糾正和完善相關制度，最大程度地保障機構改革中當事人的積極性(Oreg et al.,2018)。

再次，機構改革導向的人力資源實踐要更具有靈活性，以避免組織機構“近視癥”和“剛性”局限，保障機構改革中當事主體的主動性和創(chuàng)新性。靈活的人員配置、培訓和績效評估等有助于調動人員的積極性，并激發(fā)其潛力和內心責任感(Lee et al.,2019；孫思睿、劉幫成，2022)。

同時，機構改革導向的人力資源實踐要致力于營造更包容性的氛圍，既提倡搭建“上級允許”的環(huán)境，也強調形成“鼓勵”的氛圍。機構改革導向的人力資源實踐所營造的氛圍，需有助于激發(fā)當事人在相應規(guī)則下的主動負責行為，以盡可能減少機構改革中個體因為機構改革的不確定性而不敢為、不愿為和不能為的現(xiàn)象(劉幫成、張宗賀,2019)。包容性的人力資源實踐不會刻意強調傳統(tǒng)行政部門整齊劃一的程式，而是盡量尊重當事主體的個性化現(xiàn)實，以最大程度地激發(fā)個體的內在動機為出發(fā)點，引導其對機構改革的深度認同、積極支持和顯著貢獻(Sabharwal,2014)。在中央和地方各類包容容錯政策倡議下，更多細則的推出需要機構改革導向的人力資源實踐率先探索。

最后，機構改革導向的人力資源實踐要更強調系統(tǒng)性思維。針對機構改革的敏感性和復雜性的特點，特別是對機構改革期待發(fā)生的“化學反應”往往不會一蹴而就的充分認識，機構改革中的人力資源實踐要運用各種操作與手段相互配合的“組合拳”，以精準有效調動人才的創(chuàng)造性和動力。機構改革導向的人力資源實踐通過戰(zhàn)略捆綁策略，激發(fā)個體動機、改變行為與態(tài)度、提升人力資本價值和實現(xiàn)整合效應，依靠人才方案的系統(tǒng)性布局，夯實有關部門(或組織)駕馭機構改革的本領。

(二)研究不足與展望

本文雖然基于我國中部H省L縣綜合行政執(zhí)法類機構改革這一真實場景，在揭示個體態(tài)度行為轉變與限制原因基礎上，發(fā)出了機構改革場景下現(xiàn)行人力資源實踐需要轉型的呼吁，并基于檢視現(xiàn)狀，提出了機構改革導向的人力資源實踐的概念，歸納和說明了其應具備的顯著特征，但僅限于一個縣級綜合執(zhí)法類機構改革的單案例分析，其局限性是非常明顯的。比如，機構改革導向的人力資源實踐這一概念模型的內容和結構的科學性(即構思效度)，需進一步通過更為嚴謹?shù)难芯糠椒ê妥C據(jù)來進行檢驗。同時，這一概念模型在其他地方(比如不同的區(qū)縣)和不同層級(比如廳局級或省部級)的機構改革中的適用性(即概化效度)，需要進一步系統(tǒng)研究。