譚哲武，王克彬，袁 泉

(長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究有限責(zé)任公司，湖北 武漢 430010)

土地征收是水電工程建設(shè)的先決條件，直接關(guān)系到主體工程施工、水庫蓄水、機組發(fā)電等關(guān)鍵時間節(jié)點。同時，土地征收也是移民安置規(guī)劃工作的重要組成部分，是一項影響面廣、關(guān)注度高的綜合性社會學(xué)工作?；仡櫸覈呤陙淼乃姽こ探ㄔO(shè)事業(yè)，建設(shè)征地移民安置由傳統(tǒng)的補償性移民時期轉(zhuǎn)入到開發(fā)性移民時期，有關(guān)土地征收和補償?shù)慕ㄔO(shè)理念、政策法規(guī)日趨成熟和完善，保障了水電工程的順利建設(shè)和廣大移民的安穩(wěn)落戶[1- 5]。同時，縱觀國外發(fā)展中國家或者欠發(fā)達國家地區(qū)的水電工程建設(shè)市場，因國家體制制度、經(jīng)濟社會發(fā)展條件、文化風(fēng)俗習(xí)慣、政策法規(guī)體系等因素的差異，水電工程建設(shè)征地移民安置在規(guī)劃設(shè)計理念、方法和水平等方面各不相同，由此帶來的一系列問題阻礙了水電工程建設(shè)的進程。因此，國際水電項目的開展既是極大地機遇，又是較大的風(fēng)險，在投資時需要充分了解他國的社會及政策背景，做好風(fēng)險分析和評估工作，以便更好地融入和適應(yīng)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)環(huán)境[10]。

在全面實施“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略下，“水電走出去”已成為該戰(zhàn)略的重要組成部分，我國目前正助力于一帶一路戰(zhàn)略伙伴進行水電清潔能源的開發(fā)和利用，尼泊爾、緬甸、老撾、巴基斯坦等國家均為沿線互利雙贏的國家之一[6- 9]。其中，尼泊爾是水電資源大國，據(jù)估計有近43GW的水電資源蘊藏量在技術(shù)上和經(jīng)濟上可行，主要集中在恒河流域的Kosi河、Gandaki河和Karnali河。但尼泊爾又是電力極度匱乏的國家，現(xiàn)有水電資源開發(fā)占比不到2%，卻占到了國家電力總量的90%以上，尼泊爾水電建設(shè)市場的空間極大[7- 8]。

本文以尼泊爾國家的部分水電工程為研究背景，一方面可以了解尼泊爾國家建設(shè)征地移民安置的經(jīng)驗和做法，規(guī)避可能存在的風(fēng)險；另一方面有助于探索一種適應(yīng)尼泊爾國家的水電建設(shè)工作模式，更好的為一帶一路沿線國家的水電建設(shè)提供推介范式或經(jīng)驗參考。具體研究方法為現(xiàn)場調(diào)研和對比分析，具體研究方案為：首先對尼泊爾的土地所有制、土地征收方式、土地補償標準進行現(xiàn)場調(diào)研和資料收集，然后與我國現(xiàn)行土地征收制度進行對比分析，研究兩國的區(qū)別與聯(lián)系，并提出有關(guān)建議。鑒于水利水電工程建設(shè)中，耕地和林地土地的征收比重較大，同時結(jié)合土地所有權(quán)性質(zhì)，本文研究的具體征收土地對象主要為耕地、林地。

1 尼泊爾土地征收制度

1.1 土地所有制

尼泊爾國家的土地所有制度分為公有制和私有制。征收土地研究對象中，林地基本都屬于國有土地，其權(quán)屬主要為政府、社會團體組織、政府和地區(qū)合作以及宗教團體等；根據(jù)《尼泊爾經(jīng)濟社會統(tǒng)計年鑒》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，私有林地占比極少，基本可以忽略不計。

耕地基本為私有土地，根據(jù)尼泊爾土地部門管理辦法，私有耕地都應(yīng)該在土地稅收管理部門登記注冊并獲取土地證，如圖1所示，沒有土地證的耕地均應(yīng)劃定為國有土地性質(zhì)。土地證包含了權(quán)屬人名稱、耕地面積和耕地等級等基本信息，土地補償時以土地證上的權(quán)屬人、土地面積等信息作為補償對象和依據(jù)。

1.2 土地征收方式

對于大型基礎(chǔ)設(shè)施工程，國有土地征收一般采取向政府租賃的方式獲得土地使用權(quán)，項目法人承擔(dān)土地的租賃費用和附著物的補償費用。其中土地租賃費用通常被納入簽訂合作開發(fā)協(xié)議的談判條件，基本上可獲得免費使用許可的權(quán)利。

私有土地征收通常采用政府主導(dǎo)和企業(yè)主導(dǎo)兩種模式。在政府主導(dǎo)模式下，地區(qū)行政部門按照《土地征收法》執(zhí)行通知、調(diào)查、公示和協(xié)商等土地征收程序，土地征收過程中政府與土地權(quán)屬人協(xié)商解決補償標準這一核心問題。政府主導(dǎo)模式具有一定的強制性，能夠保障征地的順利實施和相對合理的補償標準；但是征地過程較為復(fù)雜，通常需要經(jīng)過多輪次協(xié)商，效率低，耗時較長。在企業(yè)主導(dǎo)模式下，居民以鄉(xiāng)村發(fā)展委員會(類似村或社區(qū))為單元自發(fā)組織成立委員會，項目法人直接與委員會就土地補償標準、征用手續(xù)等問題進行談判。首先確定絕大多數(shù)土地權(quán)屬人接受的土地補償單價，其次通過私下協(xié)商的方式確定少部分權(quán)屬人的土地補償單價，最后對于極少數(shù)不合作的土地權(quán)屬人，則向當(dāng)?shù)卣暾垙娭平槿搿Ｆ髽I(yè)主導(dǎo)模式程序簡單、效率較高、工作量較大，但征地過程中會遇到哄抬地價等問題，通常需結(jié)合政府主導(dǎo)模式來實施。

1.3 土地補償標準

1.3.1國有土地補償標準

以林地為例，根據(jù)尼泊爾《林業(yè)部指導(dǎo)方針》，林地補償費用主要包括以下幾部分費用：①土地租賃費，項目開發(fā)者需要支付30年的租賃費用，一般可以申請獲得免費試用行政許可；②補償造林費，項目法人在林業(yè)部門指定位置種植同等面積的被征用林地，或者直接繳納規(guī)定數(shù)額的費用；③木材資產(chǎn)費，直徑30cm以上的林木需在指定位置種植25棵樹木并負責(zé)看護5年，或者直接繳納規(guī)定數(shù)額的費用；④其他費用，包含林木清理費，督查配合費以及財政援助費等費用。本研究結(jié)合尼泊爾Kabeli A水電站案例進行林地補償標準的量化說明，見表1。

由表可知，林地的綜合補償標準為12190元/畝，其中補償造林費、木材資產(chǎn)費、林木清理費為地面附著物的補償費，占比約65.1%，為林地補償標準的主體部分；林地租賃費占比約6%，在林地補償標準中占比較小。

圖1 尼泊爾土地證基本信息

表1 Kabeli A水電站林地補償標準

1.3.2私有土地補償標準

以耕地為例，補償標準主要由補償單價和補償系數(shù)兩部分組成。對于補償單價：由于尼泊爾耕地私有制的特點，導(dǎo)致耕地交易單價受區(qū)域環(huán)境、項目性質(zhì)以及交易對象等因素的影響變化較大。雖然政府每年都會公布各行政區(qū)域的土地交易指導(dǎo)單價，但只能作為一種參考，實際交易的土地單價由政府(或項目法人)同土地權(quán)屬人協(xié)商確定，一般都會高出政府指導(dǎo)價。經(jīng)過調(diào)研，本研究列舉了尼泊爾部分水電工程的耕地補償單價，見表2。

表2 尼泊爾耕地補償單價統(tǒng)計表

由表可知，耕地補償單價區(qū)間跨度較大。其中，移民理想價格高達約150000元/畝(不具備代表性)，政府指導(dǎo)價最高只有3200～14000元/畝，已實施工程的單價為5000～60000元/畝不等，Nepal投資委員會征地征地移民專家建議耕地補償單價為57331元/畝。因此，耕地補償單價具有不確定性，最終取決于政府、項目法人、土地所有者之間的談判和協(xié)商，這也增加了工程建設(shè)征地移民安置補償費用概估算的高風(fēng)險性。

對于補償系數(shù)：尼泊爾政府為避免因土地被征用而產(chǎn)生新的難民特制定了“3.5Ropani原則”(1Ropani=0.77畝，約合2.7畝)，即以剩余耕地面積是否為3.5Ropani來界定土地征收的影響程度和補償系數(shù)，系數(shù)部分對應(yīng)的單價作為移民安置的獎勵或者額外補助。當(dāng)剩余耕地面積≤3.5Ropani時，為嚴重受影響移民，按是否購買土地來確定補償系數(shù)；當(dāng)剩余耕地面積>3.5Ropani時，為受影響較小的移民，不考慮補償系數(shù)。尼泊爾耕地補償方案及標準見表3。

由表可知，土地補償系數(shù)主要有1.0、1.3、1.5三種，土地補償系數(shù)與耕地補償單價的乘積即為耕地補償標準，耕地補償標準最低為補償單價，最高為1.5倍的耕地補償單價。

表3 耕地補償方案及標準

2 國內(nèi)外對比分析和研究

2.1 土地征收方式

尼泊爾的國有土地一般通過向政府租賃的方式獲取土地使用權(quán)，私有土地采取政府主導(dǎo)或者企業(yè)主導(dǎo)兩種模式進行土地所有權(quán)和使用權(quán)的補償征收。私有土地征收過程中，政府并非必要角色，只有在超出項目法人能力控制范圍情況下才會申請政府的強制介入。因此，在土地征收過程中，政府和項目法人的主體責(zé)任角色互相轉(zhuǎn)換，參與度和主動性互為補充。

我國實行土地公有制，土地權(quán)屬為國家和集體所有。國有土地征收是將國家所有的土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)有償或無償出讓的行為；集體土地征收是指政府依據(jù)法定程序和權(quán)限，在依法給予集體經(jīng)濟組織土地補償后強制性將集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為[3，11- 12]。土地征收過程中，政府均為責(zé)任主體和實施主體，項目法人只負責(zé)補償資金和工作配合。

對比分析，兩國在土地所有權(quán)的處理，土地征收實施主體和責(zé)任分工等方面存在顯著差異，主要原因為：一是土地所有制度，尼泊爾的耕地為私有制，而我國的耕地為國家或集體所有，在土地所有權(quán)和使用權(quán)問題處理上存在本質(zhì)區(qū)別。二是行政制度，尼泊爾從Region→Zone→District→VDC，各級政府機構(gòu)組成和職能劃分都比較單一；而我國從國務(wù)院→省→市→縣→鄉(xiāng)，各級政府具有完整的征地移民機構(gòu)設(shè)置，相比而言尼泊爾缺乏征地移民專業(yè)上的行政支撐和技術(shù)力量。三是經(jīng)濟社會發(fā)展水平，尼泊爾屬于全球最貧困的國家之一，在水電工程建設(shè)征地的政策法規(guī)、技術(shù)經(jīng)驗以及思想理念等方面均存在短板，土地征收制度有待規(guī)范化和法制化。

2.2 土地補償標準

尼泊爾耕地私有制的國情，導(dǎo)致耕地補償標準極具波動性和不確定性，耕地補償單價基本取決于土地交易雙方的談判或協(xié)商，是土地權(quán)利移轉(zhuǎn)代價的一種市場價值體現(xiàn)；耕地補償系數(shù)則根據(jù)“3.5Ropani原則”分為1.0、1.3、1.5三檔，單位面積土地補償標準主要受土地補償單價的影響。林地補償標準主要由林木補償費、林地租賃費和其他費用三部分組成，其中林木補償費占比最大，可能獲得免費試用許可的林地租賃費占比較小。

我國耕地補償標準以縣為單位，由省政府制并公布縣域范圍內(nèi)統(tǒng)一的補償標準，該標準主要依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平綜合評定，可視為土地單價和補償補助倍數(shù)的乘積。2020年以前，土地單價為耕地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，補償補助倍數(shù)取值為16～30，如圖2所示。2020年以后，土地補償標準直接簡化為區(qū)片綜合地價，并公布了土地補償費和補助費的比例，土地單價可按比例份數(shù)來進行反求，補償補助倍數(shù)可取值為10，如圖3所示。林地補償標準以耕地為基礎(chǔ)，按照統(tǒng)一制定和公布的系數(shù)進行修正。單位面積土地補償標準主要受補償補助倍數(shù)的影響。

圖2 統(tǒng)一年產(chǎn)值下的土地補償標準

對比分析，尼泊爾和我國在土地補償標準上主要存在以下幾點區(qū)別：一是耕地補償單價，前者是市場經(jīng)濟體制下土地權(quán)利移轉(zhuǎn)代價的市場價值體現(xiàn)，不受政府調(diào)控和制約，缺乏統(tǒng)一標準。后者由省級政府以縣為單位制定統(tǒng)一標準。二是補償費用的計算，前者引入補償系數(shù)的概念，是一種額外補助或者獎勵，目的在于激勵更多的移民去購置土地。后者引入土地補償費、安置補助費的倍數(shù)或比例概念，反映的是土地所有權(quán)和使用權(quán)的一種補償，主要依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平綜合評定。

圖3 區(qū)片綜合地價下的土地補償標準

3 結(jié)語

在水電工程建設(shè)中，尼泊爾的土地征收方式和補償標準與我國有著較大的區(qū)別。土地征收時以政府為主導(dǎo)的模式具有一定的強制性，能夠確保征地的順利實施和相對合理的補償單價；以項目法人為主導(dǎo)的模式有可能遇到局部征地阻力和土地單價整體不可控等問題和風(fēng)險?；谀岵礌柼厥獾耐恋厮兄茋楹蜕缜?，我國水電企業(yè)在尼泊爾投資時應(yīng)充分利用社會工具、國家政策等杠桿化解或平衡征地過程中遇到的阻力，一方面要深入了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平，重視風(fēng)險因素的分析和評價；另一方面在商務(wù)談判中盡可能明確責(zé)任范圍，規(guī)避可能的風(fēng)險。