鄭慧媛

（1.沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

土地征收成片開發(fā)是指在市域范圍內(nèi)國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣（市、區(qū)）政府、開發(fā)區(qū)管委會組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動。土地征收成片開發(fā)方案將作為審批經(jīng)營類建設(shè)項目土地征收的前置性要件。

一、方案編制的背景理解

1.編制背景

2015年1月，中央深改組印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，“三塊地改革”就此拉開序幕。其改革核心任務(wù)的第一條是“完善土地征收制度”，其中包括縮小征地范圍、制定征地目錄、規(guī)范征地程序、界定公益用地范圍，這四個方面是目前土地征收成片開發(fā)方案政策的制度出身。“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”“農(nóng)村宅基地”“土地增值收益分配機制”和“三塊地”四個核心任務(wù)改革站在國家意志和人民立場，重新平衡了中央、地方政府、農(nóng)村集體對于土地供需之間的關(guān)系，直接影響了我國一段時期以來的土地管理和用途管制政策的制定，這項改革不亞于多規(guī)合一改革的影響力。

通過四年的改革試水，農(nóng)村土地制度改革和多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃體系改革在2019年8月一并寫入了新修訂的土地管理法，其中，第四十五條規(guī)定了可以征收土地的六種情況，從規(guī)定的第一句話可以看出，“土地征收”的核心是圍繞公共利益出發(fā)。通過總結(jié)這六個情況可得知，關(guān)于公益性的土地使用法律是直接支持的，而涉及到經(jīng)營性的開發(fā)建設(shè)需要一個前置性條件，也就是“成片開發(fā)”。同時第五條規(guī)定了所指的“成片開發(fā)”需要符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。這也為自然資源主管部門制定成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)提供了立法援引的留白。

2.目的與意義

通過編制成片開發(fā)方案，論證成片開發(fā)的必要性、合法性、合規(guī)性，確定成片開發(fā)用地的位置、范圍、基礎(chǔ)設(shè)施條件、主要用途、實現(xiàn)的功能、擬安排的建設(shè)項目、開發(fā)時序和年度實施計劃，保障區(qū)域發(fā)展合理的建設(shè)用地供給，合法、有序批地供地，促進土地利用集約高效的基礎(chǔ)上穩(wěn)步實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，進一步引導(dǎo)區(qū)域綜合開發(fā)建設(shè)，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（1）有利于城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)

在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的指引下，符合“三條控制線”底線約束的管控要求，由單一項目以宗地為單位的土地征收轉(zhuǎn)向在國土空間規(guī)劃下的統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)成片開發(fā)，按“開發(fā)一片、成熟一片”的原則制定征收計劃，能夠更好地落實規(guī)劃功能。同時銜接已有的控制性詳細規(guī)劃及其他相關(guān)專項規(guī)劃，引導(dǎo)規(guī)劃空窗地區(qū)完善規(guī)劃方案，以支撐城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃用地布局落地的可實施性。

（2）有利于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)

在成片開發(fā)范圍內(nèi)統(tǒng)籌保障城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施安排，體現(xiàn)了基于公共利益屬性出發(fā)開展土地征收的基本原則。成片開發(fā)通過經(jīng)營性用地的盈利來彌補公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，保障兩者的平衡，有利于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施配套的建設(shè)。

（3）有利于節(jié)約集約利用土地

成片開發(fā)方案的編制能夠?qū)崿F(xiàn)城市的集聚效益，通過系統(tǒng)、成片、持續(xù)地為城市的生產(chǎn)生活提供服務(wù)保障，解決了零星開發(fā)導(dǎo)致的土地利用效率低的現(xiàn)象，有利于節(jié)約集約利用土地。

（4）有利于公平保障被征地農(nóng)民權(quán)益

通過成片開發(fā)，由政府組織統(tǒng)一征收工作，有利于同區(qū)位土地的被征收人實現(xiàn)同地同價補償安置，避免由于宗地零散式開發(fā)帶來的補償安置價格不一所引發(fā)的社會穩(wěn)定問題。同時，成片開發(fā)帶來的整村式征收也有利于保障大多數(shù)被征地農(nóng)民權(quán)益。

（5）有利于征地報批全過程監(jiān)督管控

在征地報批前編制成片開發(fā)方案，實行編制及報批后監(jiān)管，對于規(guī)劃統(tǒng)籌土地利用，加強用地的科學(xué)性、計劃性、系統(tǒng)性都有積極作用，同時可以避免由于管控不嚴(yán)等問題導(dǎo)致的土地浪費現(xiàn)象，實現(xiàn)建設(shè)用地審批效率的提高，做到征地報批全過程監(jiān)督管控。

二、土地征收成片開發(fā)方案要點

1.編制原則

（1）堅持依法依規(guī)實施

遵循《中華人民共和國土地管理法》、《自然資源部關(guān)于印發(fā)〈土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉的通知》（自然資規(guī)〔2020〕5號）等政策文件的規(guī)定，在新的國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)生效前，符合報批的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

（2）堅持嚴(yán)格保護耕地

土地征收成片開發(fā)落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，以保護耕地為前提，盡量不占或少占耕地，確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護任務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。確不可避免占用耕地的，按照“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”的要求，合理制定補充耕地方案。

（3）堅持生態(tài)文明建設(shè)

遵循生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，成片開發(fā)不涉及各類自然保護區(qū)、生態(tài)紅線、城市飲用水源保護地和重要環(huán)境敏感區(qū)等，保障城市開發(fā)建設(shè)實現(xiàn)集中、集約、集聚高效有序發(fā)展。

（4）堅持公共利益優(yōu)先

市場機制對規(guī)劃片區(qū)的適應(yīng)性提出相應(yīng)的要求，針對規(guī)劃片區(qū)的不同屬性，要體現(xiàn)部分公共利益的社會性，保證項目實施的可行性。成片開發(fā)方案征收土地要兼顧群眾的現(xiàn)實和長遠利益，應(yīng)尊重擬征收范圍內(nèi)被征收人的意愿，得到大多數(shù)群眾的理解和支持，盡最大可能維護所涉及群眾的合法權(quán)益。

（5）堅持節(jié)約集約用地

開發(fā)建設(shè)方案規(guī)模應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，科學(xué)分析、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)片區(qū)開發(fā)，從片區(qū)整體利益的角度進行規(guī)劃，分項目重點有序推進。

（6）堅持以人民為中心

應(yīng)充分征求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民意愿。制定的土地征收和安置補償方案，要與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，充分考慮確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，并體現(xiàn)未來發(fā)展的需要。

2.工作要點

（1）方案是經(jīng)營類建設(shè)項目土地征收的前置性條件。

（2）方案分為土地征收成片開發(fā)區(qū)域和成片開發(fā)范圍。

（3）方案以集中建設(shè)區(qū)為底圖，注意避讓現(xiàn)階段永久基本農(nóng)田。

（4）經(jīng)營性用地類型包括居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地和倉儲用地；公益性用地類型包括交通運輸用地、綠地與開敞空間用地、公共管理和公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地和特殊用地。

（5）納入方案的用地為集中建設(shè)區(qū)內(nèi)計劃征收的經(jīng)營性建設(shè)項目用地；項目用地納入的規(guī)模要充分考慮兩年實施完成的可行性，連續(xù)兩年未完成方案安排的實施計劃的，下一年度方案停批。

（6）需要征求成片開發(fā)范圍內(nèi)村民意見，做好群眾工作。

3.工作方法和技術(shù)路線

一是在主管部門的統(tǒng)一部署、組織和安排下有序開展方案編制的各項工作。二是充分征求相關(guān)主管部門和縣（市、區(qū)）政府意見，及時向有關(guān)部門反饋方案編制信息。三是充分借用“外腦”的作用，加強論證評估，廣泛征詢有關(guān)專家意見。技術(shù)路線如圖1。

圖1 技術(shù)路線圖

三、方案核心內(nèi)容

1.工作對接與數(shù)據(jù)處理

（1）資料收集整理

收集整理土地征收成片開發(fā)方案所需資料數(shù)據(jù)：征地范圍線和年度實施計劃；集中建設(shè)區(qū)內(nèi)最新的規(guī)劃用地布局（總規(guī)或控詳規(guī)）和生態(tài)保護紅線劃定成果并對方案階段成果的規(guī)劃地類進行審核；最新變更調(diào)查數(shù)據(jù)并對方案階段成果的現(xiàn)狀地類進行審核；區(qū)域節(jié)約集約土地利用情況；耕地質(zhì)量、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)等材料；方案涉及項目納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃情況。

（2）確定編制單元

以縣級行政區(qū)為最小編制單元，《方案》可以含多個成片開發(fā)范圍，每個成片開發(fā)范圍可以包含多個擬征收地塊和地塊之間聯(lián)通的區(qū)域。依據(jù)國土空間規(guī)劃擬實施改造的區(qū)域可以一并納入成片開發(fā)范圍，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)尚未建設(shè)的零星地塊可以就近納入成片開發(fā)范圍。不同的成片開發(fā)范圍不得重疊。結(jié)合土地權(quán)屬、土地開發(fā)導(dǎo)向，綜合劃定差異化的土地開發(fā)單元，以成片連片的土地空間統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地功能、城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施體系與城鄉(xiāng)土地開發(fā)增值收益分配，并探索建立各單元差異化的實施方式，形成“空間統(tǒng)籌、單元實施”的成片連片開發(fā)實施路徑。

（3）劃定開發(fā)范圍

劃定成片開發(fā)范圍應(yīng)綜合考慮多種因素，不僅包括土地自然條件，也應(yīng)考慮用地規(guī)劃方向等因素，在保證不占用生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田的前提下，統(tǒng)籌集中安排用地，合理劃定范圍。

（4）分時序推進實施方案，保障與國土空間規(guī)劃布局的銜接

為了實現(xiàn)“建一片、成一片”、“形成相對完整的城市功能片區(qū)”的目標(biāo)，一方面應(yīng)分時序、年度推進成片開發(fā)區(qū)域建設(shè)，逐步推進完善片區(qū)功能，保障近、遠期方案與國空規(guī)劃的銜接；另一方面，在片區(qū)內(nèi)，應(yīng)充分協(xié)調(diào)公益性與經(jīng)營性配套的組合，形成功能相對齊全、區(qū)域相對規(guī)整的成片開發(fā)區(qū)域。

（5）分類型細化公益性用地占比

在計算成片開發(fā)范圍公益性用地占比時，不應(yīng)統(tǒng)一按照40%的標(biāo)準(zhǔn)衡量。應(yīng)根據(jù)劃定片區(qū)的主要功能定位，分類型設(shè)置公益性比例，例如以工業(yè)為主導(dǎo)的片區(qū)可按照20%的比例，適當(dāng)降低公益性占比要求。

2.方案成果編制

按照上級對于土地征收成片開發(fā)方案編制工作的要求，成片開發(fā)方案應(yīng)包含如下內(nèi)容：成片開發(fā)的位置、面積、范圍、基礎(chǔ)設(shè)施條件等基本情況；成片開發(fā)的必要性、主要用途和實現(xiàn)的功能；符合當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃情況、納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃情況；成片開發(fā)范圍里國空規(guī)劃情況；成片開發(fā)范圍里計劃安排的建設(shè)項目、開發(fā)時序及年度實施計劃；按照國土空間規(guī)劃確定的一個完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例（比例一般不低于40%，比例確實難以達到40%的，屬地人民政府、開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)對原因及合理性進行分析說明）；成片開發(fā)的土地利用效益、經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益評估；成片開發(fā)方案征求意見情況，包括人大代表、政協(xié)委員等專家學(xué)者以及擬征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意見；其他有關(guān)內(nèi)容。方案預(yù)期形成的主要成果包括文本、圖集以及相關(guān)附件。

四、結(jié)束語

土地征收成片開發(fā)方案要堅持新發(fā)展理念和公共利益需要，以人民為中心，注重保護耕地，注重維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，注重節(jié)約集約用地，注重生態(tài)環(huán)境保護。通過開發(fā)方案的制定有效提升城鎮(zhèn)功能，滿足居民生產(chǎn)生活需要，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。