嚴(yán)曉丹，嚴(yán) 軍，王雨薇，崔景華，

（1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100029；2.青海大學(xué)機(jī)械學(xué)院，青海 西寧 810016）

1 政策回顧

2021 年，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，中國(guó)將轉(zhuǎn)向綠色低碳經(jīng)濟(jì)。國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)出口鋼鐵產(chǎn)品關(guān)稅調(diào)整政策》。2021 年5 月，國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)發(fā)布了調(diào)整部分鋼材關(guān)稅的通知。同年8 月，鉻鐵和高純生鐵出口關(guān)稅再次上調(diào)，調(diào)整后出口率分別為40%和20%。

自1994 年中國(guó)新稅制實(shí)施以來(lái)，中國(guó)鋼鐵出口關(guān)稅政策的演變經(jīng)歷了兩個(gè)階段[1]。2006 年之前，該政策旨在平衡國(guó)家稅收和預(yù)算，平衡進(jìn)出口貿(mào)易。2006 年以后，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)為政策目標(biāo)，通過(guò)征收出口關(guān)稅，改善我國(guó)鋼鐵出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

2006 年，中國(guó)首次成為鋼鐵凈出口國(guó)，鋼鐵出口達(dá)到4 301 萬(wàn)t，凈出口達(dá)到2 449 萬(wàn)t，超過(guò)了傳統(tǒng)的鋼鐵出口國(guó)日本，成為世界上最大的鋼鐵出口國(guó)。在中國(guó)鋼鐵出口量持續(xù)增長(zhǎng)、中低端產(chǎn)品出口比例高、貿(mào)易摩擦頻繁、資源環(huán)境容量有限的情況下，政府出臺(tái)了一系列措施控制鋼鐵出口。從2004 年到2008年，該政策已經(jīng)八次通過(guò)降低出口退稅率和征收出口關(guān)稅，改善中國(guó)鋼鐵出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，減少低端鋼鐵產(chǎn)品出口量，減少鋼鐵產(chǎn)品貿(mào)易摩擦，緩解資源和環(huán)境壓力。2006 年，對(duì)鈦合金和生鐵等初級(jí)鋼鐵產(chǎn)品征收10%的出口關(guān)稅。2007 年，對(duì)80 多種鋼鐵產(chǎn)品額外征收5%～10%的出口關(guān)稅，初級(jí)鋼鐵產(chǎn)品的出口關(guān)稅從10%提高到15%，如表1 所示。

表1 2006 年以來(lái)我國(guó)鋼材出口關(guān)稅政策調(diào)整

2008 年1 月鋼鐵初級(jí)產(chǎn)品的出口關(guān)稅由10%提高至15%。在此期間，關(guān)稅政策調(diào)整針對(duì)的對(duì)象主要是中低端鋼材，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)“建立內(nèi)需主導(dǎo)型、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的鋼鐵工業(yè)發(fā)展需要”相契合。如圖1 所示，2010—2020 年我國(guó)鋼材出口呈現(xiàn)先增后降的趨勢(shì)，出口量在2015 年達(dá)到峰值1.12億t 后，連續(xù)5 年下降。該階段我國(guó)鋼鐵行業(yè)受制于產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，政府致力于推動(dòng)供給側(cè)進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，增速放緩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迎來(lái)轉(zhuǎn)型。為了緩解國(guó)內(nèi)鋼材價(jià)格下行壓力，解決鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩，并保持在國(guó)際市場(chǎng)的合理份額，國(guó)家于2016年下調(diào)出口關(guān)稅，2018 年取消鋼材的出口關(guān)稅，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)內(nèi)過(guò)剩產(chǎn)能走出去，淘汰落后產(chǎn)能。

從整體情況來(lái)看，我國(guó)鋼鐵行業(yè)目前仍以出口為主。近年來(lái)，中國(guó)對(duì)鋼鐵行業(yè)進(jìn)行了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將中低端鋼材作為出口關(guān)稅政策調(diào)整的主要對(duì)象。這將有利于促進(jìn)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整重組，使鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集中度和競(jìng)爭(zhēng)力提高，符合我國(guó)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展新興大國(guó)。

2 政策背景和目的

2.1 政策背景

2.1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求

2021 年受新冠疫情和國(guó)際關(guān)系等多重因素影響，我國(guó)部分大宗商品價(jià)格連月上漲，部分商品價(jià)格連創(chuàng)新高。為了對(duì)鐵礦石、鋼鐵等大宗商品價(jià)格形成有效監(jiān)管，對(duì)部分鋼鐵產(chǎn)品提高出口關(guān)稅、對(duì)生鐵及廢鋼等實(shí)行“零進(jìn)口”暫定稅率、取消部分鋼鐵產(chǎn)品出口退稅等政策可以增加國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供應(yīng)，強(qiáng)化“以滿足內(nèi)需為主，不以出口為導(dǎo)向”的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的導(dǎo)向。

2.1.2 “碳達(dá)峰”、“碳中和”環(huán)境背景

進(jìn)入2021 年后，我國(guó)“碳達(dá)峰”、“碳中和”工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推動(dòng)階段，故采取與往年對(duì)鋼鐵產(chǎn)量的不同的控制手段——從過(guò)去的“控產(chǎn)能”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱禺a(chǎn)量”模式。為此2021 年我國(guó)已經(jīng)兩次調(diào)整進(jìn)出口關(guān)稅。實(shí)現(xiàn)鋼鐵行業(yè)碳減排量有兩個(gè)途徑：一是發(fā)展低碳冶煉技術(shù)，降低相對(duì)排放量。二是控制鋼鐵產(chǎn)量，降低絕對(duì)排放量。短期來(lái)看，降低鋼鐵產(chǎn)量是鋼鐵行業(yè)的首要問(wèn)題和最直接的減排方式。

2.1.3 鋼鐵行業(yè)自身發(fā)展需要

當(dāng)前中國(guó)鋼鐵行業(yè)正處于一個(gè)關(guān)鍵的歷史發(fā)展階段，既要深化供給側(cè)改革，又要面臨“碳達(dá)峰”、“碳中和”的新挑戰(zhàn)。從行業(yè)發(fā)展規(guī)律來(lái)看，鋼鐵行業(yè)正處在減量階段，需要向高質(zhì)量重組階段轉(zhuǎn)型升級(jí)，低碳發(fā)展成為進(jìn)入新發(fā)展階段的里程碑。此外，對(duì)于鋼鐵行業(yè)仍面臨著低碳轉(zhuǎn)型時(shí)間緊、任務(wù)重的困境，這些均要求鋼鐵行業(yè)加快自身轉(zhuǎn)型步伐，最終實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)。

2.1.4 國(guó)際背景

隨著國(guó)際疫情防控形勢(shì)的變化和市場(chǎng)需求的恢復(fù)，澳大利的亞鐵礦石價(jià)格暴漲，歐美等國(guó)際市場(chǎng)鋼材價(jià)格也進(jìn)入瘋漲階段，這導(dǎo)致中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品出口量大幅增加。

中國(guó)也是世界上最大的鋼鐵生產(chǎn)國(guó)和鐵礦石等大宗原材料的最大消費(fèi)國(guó)。隨著中國(guó)鋼鐵產(chǎn)量最近的持續(xù)增長(zhǎng)，中國(guó)對(duì)鐵礦石的需求也在增加。目前，中國(guó)的鐵礦石供應(yīng)主要依賴(lài)進(jìn)口。2020 年，中國(guó)鐵礦石產(chǎn)量?jī)H為8.67 億t，而進(jìn)口量達(dá)到11.7 億t。如圖2 所示，2007—2020 年鐵礦石對(duì)外依存度也整體呈現(xiàn)波動(dòng)上漲的態(tài)勢(shì)，2020 年我國(guó)鐵礦石對(duì)外依存度超過(guò)80%。然而在鋼鐵需求不斷增長(zhǎng)的情況下，降低鋼鐵的產(chǎn)量，要想解決產(chǎn)生的供給缺口，就需要通過(guò)增加鋼鐵的進(jìn)口量。

2.2 政策目的

2021 年國(guó)家調(diào)整鋼鐵進(jìn)出口政策，鼓勵(lì)高附加產(chǎn)品出口、初級(jí)鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口，限制低端產(chǎn)品出口，同時(shí)優(yōu)先滿足國(guó)內(nèi)需求，政策導(dǎo)向明顯。后續(xù)的政策需要結(jié)合“雙碳”政策和“將鐵元素留在國(guó)內(nèi)”的大背景和政策思路來(lái)綜合考慮。其主要目的有四點(diǎn)：一是要減少半成品鋼材生產(chǎn)造成的大量碳排放。二是要實(shí)現(xiàn)供應(yīng)壓縮和價(jià)格穩(wěn)定的雙重目標(biāo)。三是將鋼鐵元素盡量地留在國(guó)內(nèi)，以滿足國(guó)內(nèi)需求。四是實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)用鋼種類(lèi)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以助力制造業(yè)及高端制造業(yè)的發(fā)展。為確保我國(guó)的鋼鐵供給和需求平衡，政策鼓勵(lì)初級(jí)鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口，減少鋼鐵產(chǎn)品出口，支持減少?lài)?guó)內(nèi)粗鋼生產(chǎn)，通過(guò)相應(yīng)的市場(chǎng)投放，減少鋼鐵出口，降低關(guān)稅，堅(jiān)決釋放壓縮鋼鐵生產(chǎn)的政策信號(hào)，在一定程度上引導(dǎo)出口資源返鄉(xiāng)，更好地滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，用實(shí)際行動(dòng)引導(dǎo)行業(yè)預(yù)期。

3 政策現(xiàn)狀

3.1 原材料

首先是供應(yīng)端。澳大利亞作為中國(guó)最大的煤炭和鐵礦石供應(yīng)國(guó)，從去年開(kāi)始就不斷提高鐵礦石和煤炭的價(jià)格。在美國(guó)的支持下，澳大利亞甚至變本加厲干涉我國(guó)的內(nèi)政，一直想利用鐵礦石卡住中國(guó)的“脖子”。在鐵礦石價(jià)格不斷提高的前提下，我國(guó)的鋼鐵產(chǎn)品價(jià)格也水漲船高。而隨著中國(guó)對(duì)鋼鐵的關(guān)稅政策調(diào)整，我國(guó)近期從澳大利亞進(jìn)口的鐵礦石數(shù)量持續(xù)走低，已經(jīng)有八個(gè)月未從澳大利亞進(jìn)口煤炭。這兩次的政策使中國(guó)對(duì)出口鋼鐵不斷進(jìn)行限制，中國(guó)進(jìn)一步減少了對(duì)澳大利亞鐵礦石的進(jìn)口，提高我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上爭(zhēng)奪鐵礦石定價(jià)權(quán)的能力，打破了澳大利亞等鐵礦石出口國(guó)的壟斷地位。因此，我國(guó)對(duì)于鋼鐵的部分初級(jí)產(chǎn)品實(shí)行零進(jìn)口暫定稅率，一方面是響應(yīng)“雙碳”政策號(hào)召，鼓勵(lì)對(duì)鋼鐵初級(jí)產(chǎn)品的進(jìn)口，抑制對(duì)鐵礦石的進(jìn)口，減少對(duì)于鋼鐵原材料加工的污染排放。另一方面，有助于減少對(duì)鐵礦石的海外依賴(lài)，提升國(guó)內(nèi)資源保障效果。鋼鐵關(guān)稅政策的調(diào)整還對(duì)鐵礦石的需求端產(chǎn)生了較大的影響。自2021 年8 月下達(dá)的一系列取消鋼鐵產(chǎn)品出口退稅，提高出口關(guān)稅的政策，使鐵礦石需求量大幅下降。

關(guān)稅政策對(duì)鐵礦石的供給和需求端均存在抑制作用，但總體來(lái)看，對(duì)于需求端作用更為明顯。因?yàn)檎咧苯幼饔糜阡撹F產(chǎn)品這樣的鐵礦石下游產(chǎn)業(yè)，因此不需要供應(yīng)端的傳導(dǎo)作用，就會(huì)對(duì)需求端產(chǎn)生效果。綜上所述，根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的供給和需求曲線分析，關(guān)稅政策對(duì)鐵礦石價(jià)格起到下降作用。事實(shí)確實(shí)如此，通過(guò)收集政策初步實(shí)施的5 月普氏62%鐵礦石價(jià)格數(shù)據(jù)，從圖3 可以看到，鐵礦石價(jià)格指數(shù)由5 月12 日的233.31，僅僅半個(gè)月時(shí)間就下降至5 月28 日的189.55，由此可見(jiàn)關(guān)稅政策調(diào)整的一定作用。

3.2 鋼鐵產(chǎn)品

選取關(guān)稅政策調(diào)整中的幾個(gè)典型的鋼鐵產(chǎn)品，包括生鐵、鉻鐵、冷軋產(chǎn)品和鍍層板，以此反映關(guān)稅政策調(diào)整對(duì)于鋼鐵產(chǎn)品的影響。

如圖4 所示，2021 年前6 個(gè)月生鐵累計(jì)出口量?jī)H有6.23 萬(wàn)t，2020 年全年出口量也僅有0.1 萬(wàn)t，即生鐵出口稅率增加后最多影響6 萬(wàn)t 的出口量，對(duì)于國(guó)內(nèi)鐵元素供需層面的影響可以忽略不計(jì)。

如圖5 所示，2021 年前6 個(gè)月鉻鐵出口量達(dá)到3.3 萬(wàn)t，2020 年同期出口量約2.6 萬(wàn)t，增加出口稅率后預(yù)計(jì)下半年出口量會(huì)下降1 萬(wàn)t 左右，約占全國(guó)總需求的千分之二，影響也較小。

第二次政策取消出口退稅的產(chǎn)品主要為“冷系”產(chǎn)品，包括冷軋、鍍鋅、鍍鋁鋅等，而此前“冷系”產(chǎn)品的出口退稅為13%。如圖6 所示，冷軋和鍍鋅產(chǎn)品在目前中國(guó)鋼材出口產(chǎn)品中占比較高，約占30%左右，2021 上半年，冷軋板卷出口量為367.84 萬(wàn)t，占比鋼材出口9.84%，同比2020 上半年同期增加179.59 萬(wàn)噸，增幅為95.4%。鍍層板卷出口量為782.42 萬(wàn)t，占比鋼材出口20.9%，同比2020 上半年增加191 萬(wàn)t，增幅為32.3%，如下頁(yè)圖7 所示。“冷系”產(chǎn)品出口退稅取消，從中長(zhǎng)期看將削弱這些產(chǎn)品出口的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。如下頁(yè)圖8 所示，目前國(guó)內(nèi)外價(jià)差依舊較大，即使取消13%的退稅，中國(guó)“冷系”產(chǎn)品的出口報(bào)價(jià)仍低于日本、韓國(guó)、印度等中國(guó)出口主要競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家，因此短期看退稅取消對(duì)鋼鐵產(chǎn)品的出口直接影響不會(huì)太大。另外，由于歐美旺盛需求，而日本、韓國(guó)等國(guó)家出口歐美相較中國(guó)在政策上更加便利，前期已預(yù)售部分下半年產(chǎn)量，后期可出口資源預(yù)計(jì)較為有限。因此，“冷系”產(chǎn)品出口退稅取消對(duì)中國(guó)“冷系”產(chǎn)品的出口競(jìng)爭(zhēng)力影響同樣有限。

根據(jù)數(shù)據(jù)量化結(jié)果來(lái)看，兩次關(guān)稅政策調(diào)整對(duì)于鋼鐵產(chǎn)品的實(shí)際影響相對(duì)有限。但是，這些政策的實(shí)施是為了發(fā)揮其引導(dǎo)作用，調(diào)整鋼鐵關(guān)稅是為了進(jìn)一步顯示政府減少粗鋼產(chǎn)量的強(qiáng)烈意愿和決心。2021年出臺(tái)的兩次關(guān)稅調(diào)整措施符合我國(guó)鋼鐵工業(yè)“以滿足內(nèi)需為主，不以出口為導(dǎo)向”的定位，能夠在一定程度上引導(dǎo)鋼鐵生產(chǎn)回流國(guó)內(nèi)，滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，促進(jìn)鋼鐵行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

3.3 整體情況

如圖9 所示，2021 年3～4 月，我國(guó)鋼材出口量發(fā)生極大增長(zhǎng)，在突破700 萬(wàn)t 的同時(shí)，更向800 萬(wàn)t 邁進(jìn)。出臺(tái)政策后，2021 年5 月份出口量環(huán)比下滑34.09%，6 月份再次回升，7 月又回落到567 萬(wàn)t。事實(shí)表明，吸引國(guó)內(nèi)鋼廠加大出口的最重要因素是國(guó)外需求回升，而供應(yīng)不足，導(dǎo)致鋼材價(jià)格仍在不斷創(chuàng)新高，并與國(guó)內(nèi)價(jià)差達(dá)到歷史新高。

從5 月1 日開(kāi)始實(shí)施的新關(guān)稅政策對(duì)抑制國(guó)內(nèi)鋼鐵價(jià)格發(fā)揮了積極作用。如圖10 所示，5 月底，中國(guó)鋼鐵價(jià)格指數(shù)CSPI 跌至144.07 點(diǎn)，比峰值低35.49點(diǎn)，下降19.76%，下降4.81 個(gè)百分點(diǎn)。截至6 月底，CSPI 為143.47，比5 月底下降0.60 點(diǎn)（0.42%）。

4 政策展望

2020 年下半年以來(lái)，中央政府決定改變未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向向低碳環(huán)保的模式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展。2021 年，中央加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，提出了許多發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)[2]。另外，自從2021 年11 月，中美兩國(guó)聯(lián)合發(fā)布了強(qiáng)化氣候行動(dòng)的格拉斯哥宣言，這意味著下一階段我國(guó)將采取更加有力的措施來(lái)約束國(guó)內(nèi)的碳排放活動(dòng)。作為國(guó)內(nèi)碳排放大戶，未來(lái)鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)無(wú)疑受到更為嚴(yán)厲的約束。預(yù)計(jì)2022 年我國(guó)粗鋼產(chǎn)量仍將維持在10 億t 水平，產(chǎn)量很難出現(xiàn)正增長(zhǎng)。因此，國(guó)家對(duì)于鋼鐵業(yè)政策調(diào)控的力度會(huì)不斷加大，并且契合國(guó)際氣候公約與協(xié)定的目標(biāo)，推動(dòng)鋼鐵行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)。

鋼鐵工業(yè)作為制造業(yè)碳排放量最高的行業(yè)，無(wú)疑是我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)需關(guān)注行業(yè)中的重中之重，是落實(shí)碳減排目標(biāo)的重要責(zé)任主體[3]。碳減排是鋼鐵工業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)，也是應(yīng)對(duì)氣候變化最重要的舉措?！半p碳”目標(biāo)既對(duì)鋼鐵行業(yè)的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，也帶來(lái)契機(jī)，鋼鐵企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，并轉(zhuǎn)化為自身高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。

從行業(yè)發(fā)展周期的一般規(guī)律來(lái)看，鋼鐵行業(yè)正處于減量發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，正在向高質(zhì)量發(fā)展的低碳階段演進(jìn)，低碳發(fā)展已成為進(jìn)入新的發(fā)展階段的一大里程碑。低碳轉(zhuǎn)型是行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展必須經(jīng)歷的考驗(yàn)，將對(duì)鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)品升級(jí)、生產(chǎn)工藝和競(jìng)爭(zhēng)格局產(chǎn)生巨大影響，甚至帶來(lái)生產(chǎn)、消費(fèi)、能源和投資等方面廣泛而深刻的革命，重塑整個(gè)行業(yè)的生態(tài)和發(fā)展格局[4]。因此，無(wú)論應(yīng)對(duì)國(guó)際形式，還是行業(yè)自身發(fā)展需要，鋼鐵行業(yè)都要加快低碳綠色轉(zhuǎn)型，助力國(guó)家早日實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，“碳中和”的目標(biāo)。

5 結(jié)語(yǔ)

鋼鐵是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是支柱產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展情況會(huì)很大程度影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從目前國(guó)家政策走向看，國(guó)家將出臺(tái)更多相關(guān)政策來(lái)促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型是當(dāng)前我國(guó)各行各業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，而鋼鐵行業(yè)作為中國(guó)碳排放量最大的行業(yè)之一，國(guó)家也會(huì)出臺(tái)更多控制生產(chǎn)的政策，控制碳排放，實(shí)現(xiàn)行業(yè)轉(zhuǎn)型。兩次關(guān)稅上調(diào)釋放著鋼鐵行業(yè)“以滿足內(nèi)需為主，不以出口為導(dǎo)向”的政策信號(hào)，鋼鐵行業(yè)應(yīng)把握機(jī)會(huì)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，鋼鐵等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須更好地服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略需要，減少出口、壓縮產(chǎn)量也是鋼鐵業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要承受之疼痛。