■ 熊 燁

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的通過標志著長三角區(qū)域一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。2021年1月13日中國氣象局正式印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展氣象保障行動方案》提出，到2025年，基本形成區(qū)域氣象高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，全面建成氣象服務(wù)一體化發(fā)展新體系。氣象服務(wù)關(guān)乎國計民生，氣象服務(wù)一體化發(fā)展是長三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略的重要組成部分，也是發(fā)展中國特色氣象事業(yè)的必由之路。目前長三角區(qū)域已經(jīng)在積極開展氣象服務(wù)一體化探索，但依然面臨著“條塊”分割、生態(tài)環(huán)境服務(wù)合力不足、產(chǎn)品標準不一致、服務(wù)媒介與終端差異等問題，這些問題存在其制度性根源，本研究基于“制度困境—制度創(chuàng)新”的主線對長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化開展制度分析，為推動長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展提供制度創(chuàng)新方案，也為我國其他地區(qū)的區(qū)域一體化發(fā)展提供參考借鑒。

一、文獻回顧

區(qū)域一體化研究屬于交叉學科領(lǐng)域,受到經(jīng)濟學、社會學、政治學、管理學等多個學科的關(guān)注。我國區(qū)域一體化的研究主要集中在以下議題。第一，區(qū)域一體化發(fā)展的動力機制。有學者認為長三角區(qū)域一體化要求發(fā)揮政府和市場的“雙強”作用，設(shè)計出牽引一體化的動力引擎[1]。此外，經(jīng)濟利益主體動機[2]、經(jīng)濟發(fā)展本身[3]等因素被視為區(qū)域一體化的驅(qū)動力。第二，區(qū)域一體化評價。李世奇等人[4]構(gòu)建了區(qū)域一體化評價指標體系,對長三角區(qū)域一體化發(fā)展程度進行了評價。第三，區(qū)域一體化演進階段。自20世紀80年代開始,我國區(qū)域一體化經(jīng)過了規(guī)劃協(xié)調(diào)、要素合作、機制對接、更高質(zhì)量一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略四個階段[5]。還有學者認為長三角區(qū)域未來的一體化將是從經(jīng)濟一體化向體制一體化、社會一體化和空間一體化等多維度的一體化轉(zhuǎn)變[6]。第四，區(qū)域一體化發(fā)展面臨的困境。學者們關(guān)注到長三角區(qū)域一體化發(fā)展中存在諸多困境，包括制度創(chuàng)新滯后[7]、政府協(xié)調(diào)失敗[8]、內(nèi)生增長動力不足[9]、存在行政壁壘[10]、地區(qū)間專業(yè)化分工水平不高[11]等。第五，區(qū)域一體化的推進策略。張顥瀚[12]認為需要創(chuàng)新長三角區(qū)域合作機制的總體思路,構(gòu)建科學的政府考核評價體系。此外，學者們還從其他角度提出了以下諸多策略，如建立長三角區(qū)域一體化統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的管理機構(gòu)[13]，優(yōu)化公共服務(wù)共建共享機制[14]，強化智能化賦能[15]，推進政策一體化[16]等。第六，區(qū)域一體化與制度創(chuàng)新。有學者認為區(qū)域一體化的本質(zhì)是因市場制度內(nèi)在的缺陷而引發(fā)的制度變遷[17]。王洪慶基于制度性一體化和功能性一體化分析，提出通過地方政府制度創(chuàng)新、跨行政區(qū)的制度創(chuàng)新等途徑來推進我國區(qū)域一體化的發(fā)展[18]。

長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化是長三角氣象部門適應(yīng)時代發(fā)展需求提出的發(fā)展方略，這一新議題尚未引起學術(shù)界的充分關(guān)注。從中國知網(wǎng)檢索來看，只有少數(shù)的學者關(guān)注到氣象的一體化發(fā)展，相關(guān)議題包括氣象業(yè)務(wù)一體化發(fā)展[19]、氣象一體化平臺建設(shè)[20]、一體化專業(yè)氣象服務(wù)集成系統(tǒng)[21]等。

綜上，當前學術(shù)界的注意力集中在長三角區(qū)域一體化宏觀層面的發(fā)展，對于長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展缺乏系統(tǒng)、充分、針對性的研究。氣象部門高度重視氣象服務(wù)對長三角區(qū)域一體化發(fā)展的保障作用，但對于長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的邏輯框架、長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度體系等問題依然缺乏深入研究。氣象服務(wù)作為公共服務(wù)的一種類別，其一體化發(fā)展依賴于制度體系的支撐。當前區(qū)域一體化研究對氣象服務(wù)一體化發(fā)展的制度創(chuàng)新研究具有重要參考價值，但對于如何推動長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新依然有待于結(jié)合區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略要求、氣象部門行業(yè)特點與氣象服務(wù)屬性開展針對性系統(tǒng)研究。

二、長三角區(qū)域氣象服務(wù)供給現(xiàn)狀

（一）長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化進展

改革開放以來，長三角區(qū)域氣象事業(yè)發(fā)展迅速，朝著氣象服務(wù)保障全面覆蓋、氣象基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)、氣象開放合作協(xié)同高效不斷邁進。長三角區(qū)域氣象服務(wù)供給大體上經(jīng)歷了以下兩個階段。第一階段，長三角區(qū)域氣象服務(wù)碎片化供給階段。長三角三省一市各自制定氣象事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃，各地均推進了一批氣象服務(wù)重點工程，推動了氣象預報精細化、氣象業(yè)務(wù)信息化、氣象服務(wù)智慧化，在決策氣象服務(wù)、公眾氣象服務(wù)、行業(yè)氣象服務(wù)等方面，結(jié)合時令和地區(qū)開展了一系列特色氣象服務(wù)。然而，這一階段的氣象服務(wù)存在的明顯短板則是長三角區(qū)域缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和頂層戰(zhàn)略設(shè)計，呈現(xiàn)出氣象服務(wù)供給碎片化的問題，各地處于各自為政、各行其是的狀況，缺乏高度的集約性和協(xié)調(diào)性，氣象服務(wù)處于屬地化和分散化狀態(tài)，與長三角區(qū)域一體化的需求不相適應(yīng)。第二階段，長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化供給階段。隨著長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略，“長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展氣象保障規(guī)劃”編制工作于2019年3月開始啟動，與此同時，長三角區(qū)域也開始探索區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展，著力打造區(qū)域各省市氣象協(xié)同觀測的“一張網(wǎng)”，氣象信息資源共享的“一朵云”，一體化和智能化的氣象預報、服務(wù)和創(chuàng)新“三平臺”[22]。

“一張網(wǎng)”指的是都市圈精細化雷達觀測網(wǎng)，港口、航道、海島、海岸線自動氣象站網(wǎng)和激光測霧雷達網(wǎng)、生態(tài)和旅游氣象觀測網(wǎng)、長三角交通氣象觀測網(wǎng)等觀測網(wǎng)絡(luò)的一體化融合發(fā)展。當前上海、杭州、寧波、蘇州、無錫、常州、南京、合肥等長三角重點城市群區(qū)域正在試點建設(shè)相控陣①相控陣即相位補償（或延時補償）基陣，它既可用以接收，也可用以發(fā)射。其工作原理是對按一定規(guī)律排列的基陣陣元的信號均加以適當?shù)囊葡啵ɑ蜓訒r）以獲得陣波束的偏轉(zhuǎn),在不同方位上同時進行相位（或延時）補償,即可獲得多波束。、全固態(tài)天氣雷達網(wǎng)，并與已建成的S波段雷達形成多波段雷達協(xié)同觀測，實現(xiàn)時間分辨率分鐘級、空間分辨率百米級的天氣雷達精細化探測。

“一朵云”指的是依托中國氣象局氣象大數(shù)據(jù)云平臺，全面推動長三角區(qū)域基礎(chǔ)氣象數(shù)據(jù)云平臺建設(shè)，通過長三角區(qū)域省際快速共享等機制，構(gòu)建長三角區(qū)域基礎(chǔ)氣象數(shù)據(jù)一體化采集、質(zhì)控、共享平臺，實現(xiàn)“氣象專有云”內(nèi)部數(shù)據(jù)高效交換共享。融入長三角區(qū)域大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，建立互聯(lián)、開放的氣象大數(shù)據(jù)服務(wù)機制，將“氣象公共云”的數(shù)據(jù)和產(chǎn)品與社會各行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)深度相融，進一步提升氣象數(shù)據(jù)和產(chǎn)品在政府決策、相關(guān)行業(yè)以及社會各領(lǐng)域的應(yīng)用效率和貢獻率。

一體化和智能化的氣象預報、服務(wù)和創(chuàng)新“三平臺”即三個方面的平臺建設(shè)。首先，長三角區(qū)域積極開展區(qū)域智能網(wǎng)格預報業(yè)務(wù)平臺建設(shè)。聯(lián)合三省一市預報技術(shù)力量，深入研發(fā)模式釋用和人工智能預報技術(shù)，預報性能比區(qū)域模式降水TS評分②TS評分，大氣科學名詞，即利用預兆評分（threatscore）。提高2%～5%，特別是強降水預報在落區(qū)位置和范圍上有所改善。其次，長三角區(qū)域各地正在探索一體化服務(wù)業(yè)務(wù)平臺，圍繞長三角區(qū)域一體化氣象服務(wù)保障重點任務(wù)，整合三省一市氣象部門服務(wù)資源，針對公路交通、航空、航運、能源、生態(tài)、環(huán)境、海洋資源、旅游等重點領(lǐng)域建立面向行業(yè)用戶的全域服務(wù)業(yè)務(wù)平臺。最后，長三角區(qū)域各地推進了氣象科技開放創(chuàng)新平臺建設(shè)，聯(lián)合中國氣象局上海臺風研究所、南京氣象科技創(chuàng)新研究院、中國氣象科學研究院浙江分院、安徽氣象科學研究所、“中國氣象谷”及長三角區(qū)域內(nèi)高校、科研機構(gòu)等，在臺風海洋、環(huán)境氣象、交通氣象等領(lǐng)域建立開放式研究平臺。

（二）長三角區(qū)域氣象服務(wù)供給存在的問題

一是科技創(chuàng)新體系條塊分割①資料來源：作者參與的南京信息工程大學“江蘇融入長三角一體化氣象保障平臺和機制建設(shè)的政策建議”課題組于2020年6月對江蘇省氣象局開展了實地調(diào)研，此部分根據(jù)訪談記錄和內(nèi)部工作報告整理。。長三角區(qū)域一體化在氣象保障中以行政區(qū)劃為界進行屬地管理，條塊化特征比較明顯。長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化依賴于科技創(chuàng)新驅(qū)動，然而，當前的氣象領(lǐng)域的科技創(chuàng)新體系受到條塊體制的影響，缺乏區(qū)域一體化的規(guī)劃，呈現(xiàn)出科技創(chuàng)新體系的分割和碎片化的問題，具體表現(xiàn)在以下兩方面：一方面從氣象服務(wù)技術(shù)能力來看，氣象監(jiān)測站網(wǎng)布局尚未實現(xiàn)全覆蓋，海陸空田一體化協(xié)同觀測能力尚未形成；另一方面，跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新、氣象科技成果落地轉(zhuǎn)化政策的制定有待完善。

二是生態(tài)環(huán)境服務(wù)合力不足。公共氣象服務(wù)作為生態(tài)環(huán)境保護的重要保障性條件，對于長三角區(qū)域綠色一體化發(fā)展至關(guān)重要，然而，生態(tài)環(huán)境保護的綜合性和系統(tǒng)性決定了對氣象公共服務(wù)的整體性要求更高。目前，我國當前長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)依然存在合力不足問題，成為氣象部門服務(wù)長三角生態(tài)環(huán)境保護的制約因素。長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)未能兼顧氣候系統(tǒng)的整體性，亟待突破行政區(qū)域界限形成氣象保障合力，并且應(yīng)用于防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保障等方面的氣象預報產(chǎn)品在精細化程度上仍有不足；氣象災(zāi)害防御體系未全面納入自然災(zāi)害綜合防御規(guī)劃和應(yīng)急體系；尚缺乏針對重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)的生態(tài)修復型人工影響天氣作業(yè)機制。

三是一體化氣象保障協(xié)同機制弱化。長三角區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展需要發(fā)揮氣象、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門之間的通力合作，然而當前氣象部門與自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門等部門之間的協(xié)作機制依然不健全，尚未形成氣象部門與其他部門之間的深度協(xié)作局面，具體表現(xiàn)在以下方面：交通氣象與生態(tài)旅游等重點工程建設(shè)、氣象保障平臺的建設(shè)會商機制需要進一步夯實；項目共建方面，如何參與省際、市際項目，如何細化收益分配、創(chuàng)新共享機制有待解決；在氣象政務(wù)管理方面，重事前審批、輕事中事后監(jiān)管的現(xiàn)象仍然存在；在數(shù)據(jù)應(yīng)用、技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化方面，數(shù)據(jù)接口與氣象標準不統(tǒng)一，技術(shù)手段也存在差別，缺乏多元化的收益提升機制。

三、長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的制度困境

長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展在技術(shù)層面取得了較大的成就，現(xiàn)代技術(shù)在氣象服務(wù)供給中的積極作用得到極大的釋放，技術(shù)賦能成為當前長三角區(qū)域氣象服務(wù)變革的鮮明標志①資料來源：此部分根據(jù)作者參與的課題組于2020年6月對江蘇省氣象局進行調(diào)研所收集的資料整理，此外還參考了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展氣象保障實施意見》部分內(nèi)容。。較之“技術(shù)”的高歌猛進，長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的制度建設(shè)則顯得滯后，已經(jīng)成為制約長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的短板。長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化的制度困境主要體現(xiàn)在三個層面：一是存量層面，長三角區(qū)域現(xiàn)有氣象公共服務(wù)制度存在區(qū)域沖突和壁壘問題；二是增量層面，當前長三角區(qū)域氣象一體化發(fā)展需要新的制度支撐，但在制度的供給上存在不足；三是執(zhí)行層面，盡管近年長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化的相關(guān)制度逐漸出臺，但受到諸多因素的制約，部分制度難以落到實處，見圖1。以上三個層面的制度困境，制約了長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化制度整體的效能。

圖1 長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化制度困境

一是存量層面存在區(qū)域壁壘、沖突。盡管近年來長三角區(qū)域積極探索氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展，但整體上依然沒有改變條塊分割、屬地管理的管理體制，區(qū)域、部門之間的壁壘依然存在，沒有充分發(fā)揮出各方優(yōu)勢和潛力，尚未形成共建共享、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、功能互補的區(qū)域一體化發(fā)展格局。在制度運行中，長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)的供給過于依賴行政層級、技術(shù)層級的縱向推動，而橫向上的協(xié)同機制則較為薄弱。由于缺乏長三角區(qū)域?qū)用娴闹贫冉y(tǒng)籌、政策協(xié)同的頂層設(shè)計，區(qū)域內(nèi)各地方氣象服務(wù)主體的合力發(fā)展的意識不足，不同區(qū)域、部門各自為政、各行其是的現(xiàn)象依然存在，主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面表現(xiàn)為一些顯現(xiàn)出良好績效的氣象服務(wù)制度創(chuàng)新并沒有在長三角區(qū)域內(nèi)得到有效的推廣，未能發(fā)揮出制度創(chuàng)新的最大化外溢效應(yīng)。另一方面則表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)規(guī)章制度的沖突，不同區(qū)域內(nèi)的制度差異限制了區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場體系的形成，不僅制約了生產(chǎn)要素在長三角區(qū)域內(nèi)的高效配置，而且阻礙了氣象服務(wù)產(chǎn)品的標準化和流通。例如，江蘇省研發(fā)的交通氣象服務(wù)產(chǎn)品已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的效益，但卻局限在省內(nèi)應(yīng)用，沒有在長三角區(qū)域得到有效推廣。

二是增量層面供給不足。長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展依賴于制度體系的支撐，在現(xiàn)存制度與一體化發(fā)展要求之間矛盾逐漸顯現(xiàn)的情況下，推動新的制度供給也就顯得十分必要。整體而言，長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展還存在以下幾方面的制度供給不足。第一，組織領(lǐng)導制度供給不足。長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展需要一個區(qū)域?qū)用娴慕M織領(lǐng)導核心，但當前尚未建立起長三角區(qū)域內(nèi)氣象公共服務(wù)的統(tǒng)籌領(lǐng)導制度。第二，規(guī)劃銜接制度供給不足。長三角區(qū)域三省一市各自都有氣象事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但由于缺乏一個規(guī)劃的銜接制度，未能形成一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。第三，項目共建制度供給不足。當前長三角區(qū)域三省一市都在推動“一朵云”“一張網(wǎng)”“三平臺”建設(shè)，但尚未建立起全方位對接以上重點工程的項目共建制度，未能充分發(fā)揮項目綜合集成效益。第四，標準公用制度供給不足。當前長三角區(qū)域各地尚未形成統(tǒng)一的高質(zhì)量氣象標準體系，給氣象服務(wù)質(zhì)量評估造成了困難，亟須建立共同標準制度，構(gòu)建長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展質(zhì)量控制體系。第五，政策協(xié)同制度供給不足。長三角區(qū)域內(nèi)各?。ㄖ陛犑校┱邲_突和政策壁壘是政策協(xié)同制度不健全的表現(xiàn)，未來需要積極探索政策協(xié)同共商共議制度，推動建立一體化高質(zhì)量發(fā)展政策協(xié)同體系。

三是執(zhí)行層面難以落實。隨著《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展氣象保障規(guī)劃》的頒布，長三角區(qū)域也開始探索氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度，陸續(xù)出臺了一系列保障性制度，如氣象效益綜合評估制度、區(qū)域內(nèi)氣象行政“一站式”審批制度、長三角區(qū)域氣象標準化協(xié)同制度、氣象行政權(quán)力清單制度、氣象與水利環(huán)保部門的聯(lián)合檢測預警制度等，這些制度作為長三角區(qū)域?qū)嵺`探索的產(chǎn)物，已經(jīng)顯現(xiàn)出在氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展上的正向作用。然而，受到治理慣性、思想觀念不到位、資源約束、部門利益權(quán)衡、考核監(jiān)督乏力等因素的影響，這些制度在不同程度上存在落實上的困難。以長三角區(qū)域氣象標準化協(xié)同制度為例，由于氣象公共服務(wù)涉及數(shù)據(jù)應(yīng)用、技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)換、產(chǎn)品生產(chǎn)等諸多活動，標準的協(xié)同統(tǒng)一涉及諸多行為主體，而標準的協(xié)同不只是一個技術(shù)層面的問題，還涉及復雜的利益關(guān)系，這一制度的落實不僅僅需要一個強有力的權(quán)威主體的強力推動，還需要科學論證、利益平衡、多方參與、監(jiān)督考核等保障制度的支撐。然而，當前長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展還處于起步階段，一些制度只是初步確立了目標原則，在具體的推行方案和保障制度上依然存在著“模糊”地帶，這也給制度的落實造成了困難。

四、長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新路徑

（一）長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新整體框架

長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化是氣象部門適應(yīng)時代發(fā)展需求提出的發(fā)展方略。氣象服務(wù)作為公共服務(wù)的一種類別，其一體化發(fā)展依賴于制度體系的支撐。當前長三角區(qū)域氣象服務(wù)供給依然存在區(qū)域、部門分割等體制性障礙，現(xiàn)有制度與一體化發(fā)展要求之間的張力凸顯出制度創(chuàng)新的必要性。長三角區(qū)域作為氣象服務(wù)一體化發(fā)展的“先行者”，承擔著為全國其他區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展提供知識與經(jīng)驗的重任。以制度創(chuàng)新為突破口，探索形成可復制可推廣的一體化發(fā)展合作經(jīng)驗和常態(tài)長效機制，有助于為全國其他地區(qū)的氣象服務(wù)的區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展提供長三角區(qū)域的示范。

制度創(chuàng)新是指創(chuàng)新者或創(chuàng)新集團通過制度的調(diào)整與變革取得潛在利益的一種活動[23]。制度創(chuàng)新作為一項系統(tǒng)性工程，需要多方推動、整體布局。文章運用制度創(chuàng)新理論工具，結(jié)合對氣象部門的實證調(diào)研，建構(gòu)長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的邏輯框架（如圖2所示），對長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)和過程做出一個宏觀的闡釋。長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的制度創(chuàng)新受到現(xiàn)實問題和國家戰(zhàn)略的雙重驅(qū)動，不僅是服務(wù)長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略的需要，也是長三角區(qū)域氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求，其目的在于優(yōu)化氣象服務(wù)供給體系，提升氣象部門治理效能，為長三角區(qū)域一體化發(fā)展提供全覆蓋、全方位、全流程的氣象服務(wù)支撐。長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新是體制內(nèi)與體制外主體互動的過程，不僅需要氣象部門與地方政府及其他部門之間的通力協(xié)作，還需要支持引導體制外力量的參與，為制度創(chuàng)新提供知識、信息、民意上的基礎(chǔ)。長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的制度創(chuàng)新需要資源、技術(shù)、權(quán)限等基礎(chǔ)條件保障，在諸多創(chuàng)新要素的耦合下，需要通過集成改革的方式推動長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展。

圖2 長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的制度創(chuàng)新邏輯框架

（二）長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新路徑

1.強化體制內(nèi)外主體互動，建構(gòu)制度創(chuàng)新主體網(wǎng)絡(luò)

有學者按照創(chuàng)新主體的不同將制度創(chuàng)新劃分為強制性制度創(chuàng)新和需求誘制性制度創(chuàng)新，強制性制度創(chuàng)新指的是政府通過強制性手段如命令、法律等推動制度創(chuàng)新，需求誘制性制度創(chuàng)新則是由個人或團體在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行的制度創(chuàng)新。強制性與需求誘制性制度創(chuàng)新的劃分區(qū)分了體制內(nèi)外主體，但隨著治理環(huán)境朝著高度復雜性和不確定性演進，若對制度創(chuàng)新主體的劃分僅僅停留在體制內(nèi)外層面則難以揭示制度創(chuàng)新的過程復雜性。長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化作為氣象管理部門提出的發(fā)展方略，氣象管理部門作為體制內(nèi)的權(quán)威決策主體，無疑是氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的核心主體，然而，氣象服務(wù)一體化的目標性質(zhì)決定制度創(chuàng)新需要多元主體參與互動。一方面，氣象一體化在長三角區(qū)域一體化的總體戰(zhàn)略下運行，氣象管理部門需要與國家級各業(yè)務(wù)單位、各?。ㄖ陛犑校┑胤秸?、地方環(huán)保部門等主體開展深度的合作交流與制度協(xié)同；另一方面，長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的最終目的在于讓廣大人民群眾共享更高質(zhì)量的氣象服務(wù)成果，社會公眾的參與是精準對標社會需求的前提，因此，長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新還需要拓展社會公眾的參與。我國當前區(qū)域氣象公共服務(wù)一體化制度創(chuàng)新主要由氣象管理部門推動，氣象部門與地方政府、其他部門的協(xié)同程度較低，專家、智庫、社會組織的參與程度依然不足，未來需要通過培育制度創(chuàng)新共同體，建立制度創(chuàng)新主體網(wǎng)絡(luò)，推動長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)制度創(chuàng)新主體由“單兵突進”向“協(xié)同并進”轉(zhuǎn)變，具體可以從以下三方面著手。首先，建立完善決策咨詢制度，拓展專家、智庫參與制度創(chuàng)新的渠道，發(fā)揮專家、智庫在制度創(chuàng)新中的知識供給作用。其次，建立跨區(qū)域、跨部門的制度化協(xié)同機制，以一體化發(fā)展示范區(qū)為契機，探索建立長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新聯(lián)盟，強化區(qū)域內(nèi)的信息共享、政策辯論、協(xié)同聯(lián)動。最后，拓展社會力量參與的渠道，引入社會力量，廣泛收集社會利益訴求，提升制度創(chuàng)新的社會滿意度。

2.加大集成改革試點，打造制度創(chuàng)新品牌

黨的十九大報告強調(diào)“堅持全面深化改革”[24]17，并把“著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”作為改革取得重大突破的寶貴經(jīng)驗[24]3。習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十二次會議上強調(diào)：“推進改革要樹立系統(tǒng)思想，推動有條件的地方和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革舉措系統(tǒng)集成?！盵25]以系統(tǒng)集成理念謀劃改革、以系統(tǒng)集成思維聚力改革、以系統(tǒng)協(xié)同模式整體推進改革成為當今中國凝聚共識、催生改革動力的關(guān)鍵。隨著國家各項改革舉措的不斷出臺和深入推進，改革已進入攻堅期和深水區(qū)，這對深化氣象服務(wù)各項改革和轉(zhuǎn)變政府職能提出更高要求。然而，當前長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展還處于“零敲碎打”階段，表現(xiàn)為單項改革多、系統(tǒng)改革少，一般性改革多、突破性改革少，亟須以集成改革的方式推動制度創(chuàng)新，系統(tǒng)謀劃制度創(chuàng)新，協(xié)同推進制度創(chuàng)新。長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化集成改革是一個打破舊制度和建立新制度的過程，推動多項改革集成配套、疊加耦合、相互支撐，推動改革由“碎片化”實施轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)化”集成，形成“1+1＞2”的整體效應(yīng)。圍繞著區(qū)域氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展這一核心主線，以政策集成、系統(tǒng)集成、力量集成為抓手，對制度創(chuàng)新的各要素和內(nèi)容進行選擇、集成和優(yōu)化，形成優(yōu)勢互補的有機整體動態(tài)的制度創(chuàng)新局面，推動建立有結(jié)構(gòu)性和層次性的制度體系。加快推進長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新試點，以點帶面輻射推廣，形成全面支撐長三角區(qū)域氣象公共服務(wù)一體化發(fā)展的制度性成果。

3.樹立領(lǐng)域融合發(fā)展思維，增強制度創(chuàng)新的領(lǐng)域合力

長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新是服務(wù)長三角區(qū)域一體化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，這意味著長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化并非獨立存在，而與經(jīng)濟、環(huán)保、社會、科技等其他領(lǐng)域交互聯(lián)通。具體而言，長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展需要氣象與以下領(lǐng)域融合發(fā)展：一是氣象與經(jīng)濟融合發(fā)展。經(jīng)濟一體化發(fā)展是區(qū)域一體化發(fā)展的先導，經(jīng)濟一體化為氣象服務(wù)一體化發(fā)展提供了市場性因素支撐，而氣象服務(wù)一體化則為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展保駕護航。為了發(fā)揮氣象一體化發(fā)展對經(jīng)濟的保障作用，需要建立覆蓋長三角全域的分領(lǐng)域服務(wù)業(yè)務(wù)，加強區(qū)域合作聯(lián)動，提高長三角區(qū)域城市群一體化氣象保障能力，積極融入G60科創(chuàng)走廊①G60科創(chuàng)走廊包括上海、嘉興、杭州、金華、蘇州、湖州、宣城、蕪湖、合肥9個城市，覆蓋面積約7.62萬平方公里。G60科創(chuàng)走廊將在深化產(chǎn)業(yè)集群布局、加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、推進協(xié)同創(chuàng)新、推動品牌園區(qū)深度合作和產(chǎn)融結(jié)合、推廣科創(chuàng)走廊“零距離”綜合審批制度改革成果等方面發(fā)力，建成長三角區(qū)域具有獨特品牌優(yōu)勢的協(xié)同融合發(fā)展平臺。建設(shè)，提升氣象保障經(jīng)濟發(fā)展能力。二是氣象與環(huán)保融合發(fā)展。氣象監(jiān)測預警對生態(tài)環(huán)境保護至關(guān)重要。針對水污染、大氣污染等區(qū)域重點生態(tài)問題以及強對流等極端天氣事件，進一步完善生態(tài)氣象監(jiān)測體系和觀測基地建設(shè)。針對重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)的需求，建立生態(tài)修復人影作業(yè)機制。聯(lián)合開展區(qū)域地基定位與遙感監(jiān)測互動的綜合生態(tài)氣象監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，守住生態(tài)保護紅線，增加資源環(huán)境承載力，提高山水林田湖草等生態(tài)系統(tǒng)保護修復的氣象服務(wù)水平。三是氣象與社會融合發(fā)展。氣象服務(wù)的公共屬性意味著區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展需要以社會需求為出發(fā)點。建立區(qū)域氣象數(shù)據(jù)開放平臺，為個人、企業(yè)、社會組織、科研院所、政府部門等打造“一站式、互動化、可定制、可應(yīng)用”的氣象數(shù)據(jù)集。將氣象保障納入智慧城市建設(shè)和城市治理工作體系，提升氣象服務(wù)城市精細化管理的能力。將花期預報②花期預報指的是通過觀察花的長勢情況，預測開花的花期。與避暑地圖預報等特色公眾氣象服務(wù)的地域范圍從江蘇吳江、浙江嘉善、上海青浦拓展至長三角區(qū)域，在長三角區(qū)域一體化的平臺上將氣象服務(wù)從鐵路、物流逐步拓展到倉儲、金融衍生等其他領(lǐng)域。四是氣象與科技融合發(fā)展。氣象服務(wù)一體化發(fā)展離不開科技支撐，聚焦核心技術(shù)領(lǐng)域，實施聯(lián)合攻關(guān)。建立示范區(qū)智能氣象網(wǎng)格預報體系，為提高示范區(qū)防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理能力提供技術(shù)支持。氣象信息產(chǎn)業(yè)融入下一代互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進有關(guān)行業(yè)對氣象信息應(yīng)用的高度融合。打造上海氣象科技創(chuàng)新中心，支持聯(lián)合攻關(guān)項目，力爭在區(qū)域數(shù)值模式、臺風預報、人工智能技術(shù)應(yīng)用、航空氣象、遠洋導航、交通氣象、生態(tài)氣象等領(lǐng)域產(chǎn)出具有自主知識產(chǎn)權(quán)的重要創(chuàng)新成果。

4.“軟”“硬”兼施，夯實制度創(chuàng)新基礎(chǔ)條件保障

長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的制度創(chuàng)新離不開基礎(chǔ)條件的支撐，可以從以下幾個方面夯實長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)：一是制度創(chuàng)新的權(quán)限。制度創(chuàng)新涉及到制度的“破”與“立”，在結(jié)果上存在效益與風險的不確定性，需要以法律的形式明確創(chuàng)新主體的權(quán)限。一體化發(fā)展的跨省屬性決定了制度創(chuàng)新需要建立一個長三角區(qū)域?qū)用娴闹贫葎?chuàng)新領(lǐng)導小組，負責氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的統(tǒng)籌和指導，推動制度創(chuàng)新的開展與推廣。二是制度創(chuàng)新主體能力。制度創(chuàng)新并不必然帶來績效，制度創(chuàng)新的績效受到制度創(chuàng)新能力的影響，需要進一步推動制度創(chuàng)新的知識管理，深入開展制度創(chuàng)新的實地調(diào)研，強化決策主體的創(chuàng)新意識，營造制度創(chuàng)新文化氛圍，全面提升制度創(chuàng)新能力。三是制度創(chuàng)新考核評估。治理環(huán)境的復雜性決定了必須要建立制度創(chuàng)新的考核評估機制，以持續(xù)監(jiān)控制度創(chuàng)新的開展狀況，適時對制度創(chuàng)新進行調(diào)整。長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化制度創(chuàng)新評估需要從合理化評價主體構(gòu)成、剛性約束評估程序、科學化評估指標、夯實支撐保障基礎(chǔ)、加強評估結(jié)果應(yīng)用等方面推進。四是制度創(chuàng)新的資源投入。制度創(chuàng)新涉及信息收集、知識論證、考核評估、執(zhí)行推廣等活動，無不需要資源的投入。為此，需要加大長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的資源投入，建立區(qū)域內(nèi)成本分擔機制和轉(zhuǎn)移支付機制，為制度創(chuàng)新奠定資源基礎(chǔ)。五是制度創(chuàng)新的協(xié)同機制。圍繞長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的重點任務(wù)，以利益機制、成果共享機制為紐帶，完善常態(tài)長效溝通協(xié)調(diào)機制，積極探索長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新協(xié)同體系，優(yōu)化配置效率，增強制度創(chuàng)新協(xié)同效益。六是制度創(chuàng)新的成果推廣機制。當前長三角區(qū)域內(nèi)已經(jīng)開展了氣象服務(wù)一體化制度創(chuàng)新的探索，出現(xiàn)一些具有代表性的制度創(chuàng)新成果，但受到區(qū)域壁壘、共享機制不健全等因素的影響，并沒有在長三角區(qū)域內(nèi)得到有效的推廣。未來需要強化對制度創(chuàng)新的交流學習，建立區(qū)域內(nèi)制度創(chuàng)新上報吸納渠道，加大對制度創(chuàng)新成果的宣傳推廣，最大限度發(fā)揮出制度創(chuàng)新在氣象服務(wù)一體化發(fā)展中的外溢效應(yīng)。

5.推動技術(shù)和制度的耦合，強化技術(shù)的制度創(chuàng)新驅(qū)動效應(yīng)

近年來，長三角區(qū)域內(nèi)氣象部門不斷加大對科技的投入與應(yīng)用，長三角區(qū)域共享高性能計算機峰值運算能力、數(shù)據(jù)收集與云服務(wù)存儲能力全面提升，技術(shù)在保障氣象服務(wù)供給中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，技術(shù)和制度的耦合互嵌構(gòu)成新時代長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展核心驅(qū)動力。在長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化發(fā)展的環(huán)境下，如何發(fā)揮技術(shù)在制度創(chuàng)新中的積極作用，可以從以下方面著手。一是技術(shù)促進氣象決策制度創(chuàng)新。面向長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化需求，構(gòu)建以數(shù)值模式、診斷分析、動力統(tǒng)計釋用和大數(shù)據(jù)及人工智能應(yīng)用等為支撐的長三角區(qū)域氣象服務(wù)一體化決策制度體系。二是技術(shù)促進氣象監(jiān)管制度創(chuàng)新。探索“互聯(lián)網(wǎng)+氣象監(jiān)管”機制，在對現(xiàn)有綜合氣象觀測網(wǎng)絡(luò)進行智能化、信息化改造升級的同時，建立多尺度、無縫隙、全覆蓋綜合監(jiān)測網(wǎng)，有效利用公共視頻實景資源實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)災(zāi)害性天氣監(jiān)測全覆蓋，強化氣象服務(wù)的事中事后監(jiān)管。三是技術(shù)促進服務(wù)制度創(chuàng)新。通過場景服務(wù)應(yīng)用模塊，實現(xiàn)預警和監(jiān)控實時發(fā)布，并提供不同應(yīng)用場景的專業(yè)性、針對性服務(wù)，為長三角區(qū)域一體化運行提供智慧氣象服務(wù)保障，為人民群眾提供“隨時、隨地、隨意”的“無感式”氣象服務(wù)體驗，為各行各業(yè)提供“全區(qū)域覆蓋、全領(lǐng)域融合、全過程解決”的智慧型氣象服務(wù)。四是技術(shù)促進共享制度創(chuàng)新。建立長三角區(qū)域智能網(wǎng)格預報業(yè)務(wù)一體化平臺，聯(lián)合三省一市預報技術(shù)力量，深入研發(fā)模式釋用和人工智能預報技術(shù)，各?。ㄖ陛犑校┑哪Ｊ结層眉夹g(shù)和經(jīng)驗算法在平臺上充分共享，預報要素和預報時效可支撐三省一市各類氣象服務(wù)和保障需求，形成水平1公里分辨率的長三角智能預報“一張網(wǎng)”。五是技術(shù)促進預警制度創(chuàng)新。利用大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術(shù)，提高氣象及其衍生災(zāi)害影響綜合預估能力，建立多災(zāi)種氣象風險研判體系，推行科學規(guī)范、協(xié)調(diào)有序的重大氣象災(zāi)害停工停課停業(yè)制度。完善氣象災(zāi)害風險評估和氣候可行性論證制度，建立工程性和非工程性措施并舉的災(zāi)害風險預防機制。建立領(lǐng)域細分、致災(zāi)閾值精準、影響評估科學、風險決策智能的氣象災(zāi)害影響預報和風險預警制度體系。