趙 勇

(上海行政學院，上海 200233)

一、文獻綜述：問題的提出

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟……加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平[1]。數(shù)字政府建設(shè)涵蓋多個領(lǐng)域和方面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是其中最早推進、最直接面對民眾、社會關(guān)注度最高的方面。近幾年隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的不斷推進，需要對改革效果和效益狀況進行評估。這既是對近年來政務(wù)服務(wù)改革狀況的梳理和評析，也為進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革、建設(shè)數(shù)字政府提供基礎(chǔ)和指引。

習近平2019年考察上海時提出“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，強調(diào)要抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦”“城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管”，堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發(fā)，把分散式信息系統(tǒng)整合起來，做到實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。習近平總書記的重要論述為持續(xù)推進“一網(wǎng)通辦”改革提供了根本指引和遵循，是進行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估的根本性原則。管用強調(diào)的是實踐維度，愛用重視的是操作維度，受用體現(xiàn)的是主觀維度，貫穿三個維度之中的是“以人民為中心”的根本理念和原則?？梢钥闯?，人民是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的出發(fā)點，也是推動和評估改革的主體，人民的滿意度和獲得感狀況是判斷“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革成功與否的重要標準。

2018年開始，上海市創(chuàng)新性提出“一網(wǎng)通辦”改革。其在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域具有一定的代表性，后產(chǎn)生全國性影響，成為這一領(lǐng)域改革的名片。實踐中，上海采取了多種舉措推進改革，取得了較好的成效。2021年，“一網(wǎng)通辦”入選聯(lián)合國經(jīng)典案例，在全國省級政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”排名中名列前茅。

實踐的發(fā)展吸引了理論界的關(guān)心和關(guān)注，理論界圍繞“一網(wǎng)通辦”等“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革展開分析，產(chǎn)生了不少研究成果。主要集中在以下方面：在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的概念和定位方面，有學者提出，“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”等本質(zhì)上是通過政府履行承諾的巨大壓力倒逼整體性政府改革，形式上是通過在線協(xié)作與數(shù)據(jù)共享等方式打破科層制政府組織結(jié)構(gòu)的部門化與碎片化[2]?！耙痪W(wǎng)通辦”體現(xiàn)了智慧政府和服務(wù)型政府相融通的特點，彰顯了以人民為中心的管理理念[3]。推進“一網(wǎng)通辦”改革的重點是深化行政審批制度改革，目標是將新一代信息技術(shù)與“放管服”改革具體工作內(nèi)容相結(jié)合，形成新的工作流程、工作模式[4]。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革取得的成效方面，有學者提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有效提升了營商環(huán)境水平，主要有線上驅(qū)動型、線下驅(qū)動型和全面融合型三種管理組態(tài)，降低行政負擔是三種組態(tài)優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵作用機制[5]。數(shù)字時代營造的新環(huán)境分別從建設(shè)理念指導、服務(wù)模式調(diào)整和載體更新三方面影響政府治理改革的進程[6]。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的制約因素及其破解方面，有學者提出，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”存在頂層設(shè)計缺失、線上線下不同步、服務(wù)數(shù)據(jù)共享不到位、咨詢服務(wù)不到位、用戶隱私保護和系統(tǒng)安全防護存在隱患等問題[7]。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的評估主體方面，有學者提出，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估涉及政府各職能部門、公眾、第三方評估機構(gòu)等多方主體切身利益，推進評估主體之間的協(xié)調(diào)是確?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估有效性的基本原則之一[8]。也有一些學者關(guān)注“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的績效評估與問責體系構(gòu)建，提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估的價值標準是價值理性和工具理性的統(tǒng)一，內(nèi)容構(gòu)成兼具組織價值、經(jīng)濟價值和社會價值，評估指標選擇應(yīng)從政治支持、信息透明度、可量化程度、評估目的、評估的開放性以及制度化水平等六個方面綜合考量[9]?？傮w而言，關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的研究不斷發(fā)展，研究議題表現(xiàn)出從概念到流程再到制約因素的趨勢，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估方面的研究主要涉及多元評估主體，也分析了評估指標體系，研究方法主要以文本解讀和案例分析為主。當然，以“整體性政府”和流程再造理論為基礎(chǔ)對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”進行分析和研究的深度有待提升；深入到大城市具體實踐之中對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革情況進行評估分析還有待加強，這些為本文的研究提供了空間和可能。如何在具體評估過程中用可量化、可測量、可考核的指標來分析和透視大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的狀況和水平，這一問題的重要性日益凸顯。

本文以2021年上海市“一網(wǎng)通辦”評估為例，著力思考和分析以下幾個問題：(1)借鑒使用相對成熟的評估指標體系，從規(guī)范性和獲得感角度來評估大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，其現(xiàn)狀如何？(2)大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估過程中，規(guī)范性和獲得感之間的關(guān)聯(lián)度如何？(3)未來大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估的優(yōu)化方向和主要價值取向是什么？

二、供給側(cè)的規(guī)范性與需求側(cè)的獲得感：大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估指標的選擇和設(shè)定

從詞源意義上來說，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是具有偏正結(jié)構(gòu)特征的詞，政務(wù)服務(wù)是根本和本質(zhì)；“互聯(lián)網(wǎng)+”是形式和特征，為“政務(wù)服務(wù)”注入了新活力和新動力，提供了新路徑和新方式。換言之，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不只意味著提供線上政務(wù)服務(wù)這一方式，而是強調(diào)在線下提供服務(wù)的同時增加線上辦理的新路徑，是線上線下融合的一張大網(wǎng)。對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”水平進行評估既要分析線上辦理深度和水平，也要考核線下提供服務(wù)的能力和水平，還要評估線上和線下辦事的融合程度和便利程度。其中，線下政務(wù)服務(wù)為線上政務(wù)服務(wù)提供支撐，是基礎(chǔ)；線上政務(wù)服務(wù)為線下政務(wù)服務(wù)賦能增能，是趨勢；線上線下聯(lián)動融合為民眾辦理事項提供更多的選擇，是關(guān)鍵。當然，無論對線上還是線下政務(wù)服務(wù)的評估都要從民眾感受度和獲得感出發(fā)，既考量辦事的“速度”，也考察辦事的“溫度”，彰顯“線上有速度，線下有溫度”的要求。

(一)評估指標的選擇、設(shè)定和評估數(shù)據(jù)來源

理論界在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估指標體系設(shè)定方面有不少研究成果，其中比較有代表性的是清華大學公共管理學院和中央黨校(國家行政學院)的評估指標體系。清華大學公共管理學院的評估指標體系從事項清單目錄化、服務(wù)功能網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)資源標準化、便捷服務(wù)實用性、服務(wù)渠道便捷性等五個維度對省市級“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺建設(shè)與應(yīng)用進行評價，并對結(jié)果進行分析①。中央黨校(國家行政學院)的評估指標體系重點評估政務(wù)服務(wù)提供的“可達性”“可見性”“可用性”和“可辦性”，主要一級指標有服務(wù)方式完備度、服務(wù)事項覆蓋度、辦事指南準確度、在線辦理成熟度和在線服務(wù)成效度②。中央黨校(國家行政學院)的評估指標體系借鑒了聯(lián)合國對各個國家的評估指標體系，為進行國際比較提供了基礎(chǔ)和可能；同時，實踐中，國務(wù)院電子政務(wù)辦對各個地方政府進行的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估也依據(jù)這個指標體系來進行。本文以中央黨校(國家行政學院)評估指標體系為基礎(chǔ)設(shè)計大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估指標體系，同時也根據(jù)大城市特點對評估指標體系進行了一些優(yōu)化和細化，比如，增加了數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用、特色創(chuàng)新等一級指標體系，形成了包括在線辦理成熟度、服務(wù)方式完備度、服務(wù)事項覆蓋度、辦事指南準確度、數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用、在線服務(wù)成效度(政務(wù)服務(wù)“好差評”)、線上線下融合度、特色創(chuàng)新在內(nèi)的8個一級評估指標。特色創(chuàng)新指標的設(shè)定就是鼓勵大城市各個政府部門參與面上創(chuàng)新，同時也結(jié)合自身情況探索改革新方式和新路徑，體現(xiàn)了大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域“大體一致、略有差異”的要求。評估力求通過上述8個一級指標進行，同時，本文研究將8個指標歸類到規(guī)范性和獲得感方面進行比較和分析。

數(shù)據(jù)來源方面，緊密結(jié)合評估實踐獲得數(shù)據(jù),采用的是2021年對上海市級48個政府部門和16個區(qū)級政府“一網(wǎng)通辦”工作開展的第三方評估。評估采用定量與定性相結(jié)合的方法和線上線下相結(jié)合的方式，既重視線上數(shù)據(jù)抓取，也采用線下抽查的方式，對各個評估指標進行檢查分析；既強調(diào)數(shù)據(jù)抓取和分析，也采取線下匯報、專家打分的方式，形成辦理成熟度等8個指標的評估分數(shù)。具體而言，評估主要采取三個步驟：首先，在政府主導下，適度聽取和尊重被評估對象意見，由研究團隊完成指標體系的設(shè)計和優(yōu)化；其次，研究團隊通過數(shù)據(jù)分析法、觀察法等多種方式獲得政務(wù)服務(wù)提供方實際運行數(shù)據(jù)，同時也通過訪談法等方式搜集和獲取公眾滿意度、體驗度方面的數(shù)據(jù)；最后，將整合后的多方面數(shù)據(jù)，按照預(yù)先設(shè)計的指標體系進行測算評估，歸一化處理，形成最終的排名，梳理形成評估數(shù)據(jù)庫。

(二)規(guī)范性：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估的供給側(cè)指標

對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”狀況進行評估可以從供給側(cè)和需求側(cè)兩個方面進行。在供給側(cè)方面，著重分析和考察政府提供政務(wù)服務(wù)的能力，主要分析政府提供政務(wù)服務(wù)的規(guī)范性，這是評估“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”狀態(tài)和水平的著力點和支撐點；在需求側(cè)方面，著重考察辦事民眾對政務(wù)服務(wù)的體驗和感受度，主要分析民眾獲取政務(wù)服務(wù)的獲得感，這是評估“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”狀態(tài)和水平的出發(fā)點和落腳點。

規(guī)范性水平是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”狀況的前提和基礎(chǔ)。一方面，規(guī)范性是“互聯(lián)網(wǎng)化”的基礎(chǔ)，通過規(guī)范性將可行、有效的做法和經(jīng)驗固定和固化下來，一般來說，能夠規(guī)范化、標準化的權(quán)力和事項，才能做到“互聯(lián)網(wǎng)化”，并通過“互聯(lián)網(wǎng)化”提高治理的效能和服務(wù)的水平；另一方面，規(guī)范性是高質(zhì)量的支撐，規(guī)范和標準決定質(zhì)量，有什么樣的規(guī)范和標準就有什么樣的質(zhì)量，只有堅持嚴規(guī)范和高標準，才能有高質(zhì)量。評估和分析“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”水平需要有統(tǒng)一的標準，做到同一事項在同一城市的不同地區(qū)和不同窗口辦理共享同樣的標準，實現(xiàn)“進一網(wǎng)、能通辦”的要求。

規(guī)范性可以選擇在線辦理成熟度、服務(wù)方式完備度、服務(wù)事項覆蓋度、辦事指南準確度、數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用、線上線下融合度等指標進行評估。具體而言，在線辦理成熟度重點從“網(wǎng)上可辦”的角度，衡量政務(wù)服務(wù)在線一體化辦理程度，重點評估辦理深度、協(xié)同辦理、統(tǒng)一身份認證和應(yīng)用支撐等方面；服務(wù)方式完備度重點從“渠道可達”的角度，評估各級政府和政府部門依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”總門戶向企業(yè)和群眾提供統(tǒng)一便捷的一網(wǎng)式服務(wù)情況，重點調(diào)查是否存在由于數(shù)據(jù)非同源、多平臺(多門戶)提供服務(wù)，造成網(wǎng)上辦事“進多站、跑多網(wǎng)”的狀況；服務(wù)事項覆蓋度重點從“事項可見”的角度，衡量事項清單、辦事指南發(fā)布和標準化情況，重點評估各級政府和政府部門依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”總門戶統(tǒng)一發(fā)布辦事指南情況；辦事指南準確度重點從“指南可用”的角度，評估各級政府和政府部門依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”總門戶發(fā)布辦事指南的有關(guān)信息要素，衡量辦事指南的準確性、完整性、詳實性和實用性；數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用重點從“數(shù)據(jù)可信”的角度，評估各級政府和政府部門數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)治理、電子證照、專項工作等方面情況；線上線下融合度重點從“融合有度”的方面，評估各級政府和政府部門窗口建設(shè)、線上線下融合、服務(wù)拓展等方面情況。

(三)獲得感：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估的需求側(cè)指標

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”歸根到底屬于政務(wù)服務(wù)的范疇，必須踐行“以人民為中心”的重要理念，將人民的獲得感作為評估標準和依據(jù)。正因為如此，有管理者提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”要“像網(wǎng)購一樣方便”，這形塑了改革的目標，質(zhì)言之，在出發(fā)點上，政務(wù)服務(wù)應(yīng)借鑒企業(yè)“網(wǎng)購”服務(wù)“以顧客為中心”的理念，服務(wù)公民個體和法人主體的需要；在服務(wù)方法和手段上，引入企業(yè)服務(wù)的方法和路徑，促進服務(wù)流程的革命性再造；在目標取向上，借鑒企業(yè)服務(wù)的理念和原則，讓公民個體和法人主體有體驗度和獲得感。體驗度是政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域形式上的要求，是獲得感的前提；獲得感是政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)上的感覺，是體驗度的目標。

獲得感是主體感受層面的，具有一定的主觀性。獲得感具有歷時性和共時性層面的比較性特征，這里選擇在線服務(wù)成效度(政務(wù)服務(wù)“好差評”)、特色創(chuàng)新，作為需求側(cè)獲得感方面的重要指標進行評估。具體而言，在線服務(wù)成效度重點從“效能可評”的角度，通過“好差評”制度建設(shè)、服務(wù)滿意度等方面，評估網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的實施效果；特色創(chuàng)新則重點從“創(chuàng)新可行”的角度，評估各級政府和政府部門重點創(chuàng)新工作以及自身創(chuàng)新工作的實現(xiàn)情況。

表1 上海市“一網(wǎng)通辦”評估指標體系

三、規(guī)范性不斷提升與獲得感有待提高：上海市“一網(wǎng)通辦”評估的個案分析

在分析“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估指標體系和數(shù)據(jù)來源的基礎(chǔ)上，以上海市“一網(wǎng)通辦”為例,從供給側(cè)和需求側(cè)對大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”狀況進行評估。

(一)“一網(wǎng)通辦”評估的總體情況

根據(jù)前述8個一級指標，對各個區(qū)級政府和市級政府部門“一網(wǎng)通辦”情況進行評估，得出了分數(shù)并形成了排名。

1.市級政府部門“一網(wǎng)通辦”評估狀況

對市級政府部門“一網(wǎng)通辦”服務(wù)能力情況進行分析評估，形成了排名(參見表2)。

表2 市級政府部門“一網(wǎng)通辦”狀況(部分)

市級政府部門“一網(wǎng)通辦”服務(wù)能力指數(shù)平均值為80.69。一級指標中，辦事指南準確度較好，指標平均值為97.75；在線辦理成熟度、在線服務(wù)成效度、服務(wù)方式完備度、數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用次之，指標平均值分別為86.33、84.13、82.31和81.89；特色創(chuàng)新、服務(wù)事項覆蓋度、線上線下融合度得分相對較弱，指標平均值分別為72.65、73.96和74.58。

2.區(qū)級政府“一網(wǎng)通辦”評估狀況

對區(qū)級政府“一網(wǎng)通辦”服務(wù)能力情況進行分析評估，并形成了排名(參見表3)。

表3 區(qū)級政府“一網(wǎng)通辦”評估狀況(共16個區(qū)，這里選擇了部分)

區(qū)級政府“一網(wǎng)通辦”服務(wù)能力指數(shù)平均值為85.00。一級指標中，辦事指南準確度相對較好，指數(shù)平均值為96.09；線上線下融合度、服務(wù)方式完備度和在線服務(wù)成效度次之，平均值分別為88.39、86.00和84.48；特色創(chuàng)新、數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用、服務(wù)事項覆蓋度和在線辦理成熟度得分相對較弱，指數(shù)平均值分別為83.69、83.36、79.61和79.46。

(二)評估指標狀況分析

1.規(guī)范性評估指標狀況

在規(guī)范性指標方面，評估情況如下③：

(1)在線辦理成熟度

市級政府部門事項辦理深度平均值為83.23；統(tǒng)一身份認證平均值為98.33；應(yīng)用支撐平均值為87.70。分布情況方面，市級政府部門在線辦理成熟度得分部分集中、部分分散，其中辦理深度得分80分以上35個，占比72.92%；統(tǒng)一身份認證得分80分以上46個，占比95.83%；應(yīng)用支撐得分80分以上36個，占比75%。

區(qū)級政府事項辦理深度平均值為79.50；統(tǒng)一身份認證平均值為97.50；應(yīng)用支撐平均值為76.39。分布情況方面，區(qū)級政府在線辦理成熟度得分部分集中、部分分散，其中辦理深度5個，占比31.25%；統(tǒng)一身份認證15個，占比93.75%；應(yīng)用支撐5個，占比31.25%。

(2)服務(wù)方式完備度

市級政府部門政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)指標平均值85.59；移動端服務(wù)指標平均值79.03。分布情況方面，市級政府部門服務(wù)方式完備度得分較為分散，其中政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)指標得分80分以上32個，占比66.67%；移動端服務(wù)指標得分80分以上29個，占比60.42%。

區(qū)級政府政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)指標平均值85.38；移動端服務(wù)指標平均值82.57；服務(wù)同源指標平均值100.00。分布情況方面，區(qū)級政府服務(wù)方式完備度得分部分集中、部分分散，其中政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)指標得分80分以上13個，占比81.25%；移動端服務(wù)指標得分80分以上11個，占比68.75%，服務(wù)同源指標所有單位均為滿分。

(3)服務(wù)事項覆蓋度

市級政府部門公共服務(wù)事項指標平均值73.28；事項標準化程度指標平均值76.68。分布情況方面，市級政府部門服務(wù)事項覆蓋度得分部分集中、部分分散，其中公共服務(wù)事項指標得分80分以上21個，占比43.75%；事項標準化程度指標得分80分以上19個，占比39.58%。

區(qū)級政府服務(wù)事項管理指標平均值86.00；公共服務(wù)事項指標平均值79.43；事項標準化程度指標平均值73.76。分布情況方面，區(qū)級政府服務(wù)事項覆蓋度得分比較分散，其中事項管理指標得分80分以上11個，占比68.75%；公共服務(wù)事項指標得分80分以上8個，占比50%；事項標準化程度指標得分80分以上2個，占比12.5%。

(4)辦事指南準確度

市級政府部門基本信息指標平均值97.83；申請材料指標平均值99.43；表格及樣表下載指標平均值95.82。分布情況方面，市級政府部門辦事指南準確度得分部分集中、部分分散，其中基本信息得分80分以上48個，占比100%；申請材料得分80分以上48個，占比100%；表格及樣表下載得分80分以上46個，占比95.83%。

區(qū)級政府基本信息指標平均值93.94；辦理流程指標平均值100.00。分布情況方面，區(qū)級政府辦事指南準確度得分較為集中，其中基本信息指標得分80分以上16個，占比100%；辦理流程指標得分80分以上16個，占比100%。

(5)線上線下融合度

市級政府部門宣傳情況指標平均值80.42；服務(wù)拓展指標平均值74.17；融合服務(wù)能力指標平均值73.04；政務(wù)服務(wù)標準化指標平均值75.31。分布情況方面，市級政府部門線上線下融合度得分分布較為分散，宣傳情況指標得分80分以上24個，占比50%；服務(wù)拓展指標得分80分以上16個，占比33.33%；融合服務(wù)能力指標得分80分以上12個，占比25%；政務(wù)服務(wù)標準化指標得分80分以上25個，占比52.08%。

區(qū)級政府宣傳情況指標平均值100；服務(wù)拓展指標平均值84.53；融合服務(wù)能力指標平均值86.65；政務(wù)服務(wù)標準化指標平均值90.73。分布情況方面，區(qū)級政府線上線下融合度得分部分集中、部分分散，其中宣傳情況指標得分80分以上16個，占比100%；服務(wù)拓展指標得分80分以上14個，占比87.5%；融合服務(wù)能力指標得分80分以上11個，占比68.75%；政務(wù)服務(wù)標準化指標得分80分以上14個，占比87.5%。

(6)數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用

市級政府部門數(shù)據(jù)匯聚指標平均值88.60；數(shù)據(jù)共享指標平均值80.31；數(shù)據(jù)治理指標平均值87.14；數(shù)據(jù)安全指標平均值90.38；專項工作指標平均值76.48；電子證照指標平均值70.00。分布情況方面，市級政府部門數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用能力得分較為分散，其中數(shù)據(jù)匯聚指標得分80分以上43個，占比89.58%；數(shù)據(jù)共享指標得分80分以上26個，占比54.17%；數(shù)據(jù)治理指標得分80分以上41個，占比85.42%；數(shù)據(jù)安全指標得分80分以上43個，占比89.58%；專項工作指標得分80分以上17個，占比35.42%；電子證照指標得分80分以上17個，占比35.42%。

區(qū)級政府數(shù)據(jù)匯聚指標平均值80.78；數(shù)據(jù)共享指標平均值84.87；數(shù)據(jù)治理指標平均值84.31；數(shù)據(jù)安全指標平均值85.02；專項工作指標平均值80.82；電子證照指標平均值85.00。分布情況方面，區(qū)級政府數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用能力得分較為分散，其中數(shù)據(jù)匯聚指標得分80分以上8個，占比50%；數(shù)據(jù)共享指標得分80分以上12個，占比75%；數(shù)據(jù)治理指標得分80分以上11個，占比68.75%；數(shù)據(jù)安全指標得分80分以上12個，占比75%；專項工作指標得分80分以上9個，占比56.25%；電子證照指標得分80分以上7個，占比43.75%。

2.獲得感評估指標狀況

獲得感指標方面，評估狀況如下：

(1)在線服務(wù)成效度

市級政府部門“好差評”制度建設(shè)指標平均值83.70；用戶體驗度指標平均值95.17；服務(wù)滿意度指標平均值77.26。分布情況方面，市級政府部門在線服務(wù)成效度得分較為分散，其中“好差評”管理體系建設(shè)得分80分以上32個，占比66.67%；用戶體驗度得分80分以上44個，占比91.67%；服務(wù)滿意度得分80分以上20個，占比41.67%。

區(qū)級政府“好差評”制度建設(shè)指標平均值87.03；用戶體驗度指標平均值77.75；服務(wù)滿意度指標平均值80.05。分布情況方面，區(qū)級政府在線服務(wù)成效度得分較為分散，其中“好差評”管理體系建設(shè)得分80分以上12個，占比75%；用戶體驗度得分80分以上7個，占比43.75%；服務(wù)滿意度得分80分以上6個，占比37.5%。

(2)特色創(chuàng)新

市級政府部門“兩個免于提交”工作指標平均值75.48；“一件事”工作指標平均值69.56；“好辦”“快辦”“不見面”辦理服務(wù)指標平均值77.86；“一業(yè)一證”改革指標平均值67.95；智能服務(wù)指標平均值74.58；“兩頁”工作推進情況指標平均值73.76；“隨申碼”拓展場景應(yīng)用情況指標平均值64.40④。分布情況方面，市級政府部門特色創(chuàng)新得分較為分散，其中“兩個免于提交”工作指標得分80分以上20個，占比41.67%；“一件事”工作指標得分80分以上12個，占比25%；“好辦”“快辦”“不見面”辦理服務(wù)指標得分80分以上28個，占比58.33%；“一業(yè)一證”改革指標得分80分以上12個，占比25%；智能創(chuàng)新服務(wù)指標得分80分以上8個，占比16.67%；“兩頁”工作推進情況指標得分80分以上13個，占比27.08%；“隨申碼”拓展場景應(yīng)用情況指標得分80分以上3個，占比6.25%。

區(qū)級政府“兩個免于提交”工作指標平均值77.50；“一件事”工作指標平均值89.53；“好辦”“快辦”“不見面”辦理服務(wù)指標平均值91.05；“一業(yè)一證”改革指標平均值80.11；智能服務(wù)指標平均值86.25；“兩頁”工作推進情況指標平均值81.06；“隨申碼”拓展場景應(yīng)用情況指標平均值73.29。分布情況方面，區(qū)級政府特色創(chuàng)新得分分布較為分散，其中“兩個免于提交”工作指標得分80分以上6個，占比37.5%；“一件事”工作指標得分80分以上16個，占比100%；“好辦”“快辦”“不見面”辦理服務(wù)指標得分80分以上16個，占比100%；“一業(yè)一證”改革指標得分80分以上9個，占比56.25%；智能服務(wù)指標得分80分以上14個，占比87.5%；“兩頁”工作推進情況指標得分80分以上10個，占比62.5%；“隨申碼”拓展場景應(yīng)用情況指標得分80分以上2個，占比12.5%。

(三)評估狀況的分析

從評估情況可以發(fā)現(xiàn)，上海各個區(qū)級政府和市級政府部門重視推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革、建設(shè)數(shù)字政府，采取多種舉措推進“一網(wǎng)通辦”改革，取得了一定成效。當然，在政務(wù)服務(wù)對象獲得感方面還存在需要提升的方面。

第一，重視政務(wù)服務(wù)標準化和覆蓋面，提升了政務(wù)服務(wù)的“互聯(lián)網(wǎng)化”和規(guī)范化水平。

不少區(qū)級政府和市級政府部門在辦事指南準確度這個評估指標上能夠得到較高的分數(shù)；服務(wù)方式日益完備和完善，服務(wù)方式完備度方面得分普遍較高；服務(wù)覆蓋面變寬變廣，政務(wù)服務(wù)事項由行政審批事項為主，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓徟马椇凸卜?wù)事項并重，政務(wù)服務(wù)事項數(shù)量有所增加；數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用方面也取得了長足的進步，得分也普遍較高。整體來看，各個市級政府部門和區(qū)級政府越來越重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”規(guī)范性建設(shè)，一方面，通過規(guī)范化和標準化，做無差別的政務(wù)服務(wù)，推進政務(wù)服務(wù)“互聯(lián)網(wǎng)化”；另一方面，通過規(guī)范化將既有的好經(jīng)驗和好做法固化和標準化，提高政務(wù)服務(wù)的水平。當然，從評估情況來看，無論是市級政府部門還是區(qū)級政府線上線下融合度都有待提升和加強。在政務(wù)服務(wù)中心標準建設(shè)、政務(wù)自助服務(wù)終端部署、實時在線客服、公共服務(wù)場景應(yīng)用等方面需要進一步提升。

第二，獲得感方面有待提高，距離“進一網(wǎng)、能通辦”的“整體性”政務(wù)服務(wù)有差距。

政務(wù)服務(wù)的一體化程度有待進一步提高，距離“整體性政府”的政務(wù)服務(wù)要求尚有差距。具體來看，市級政府部門的在線辦理成熟度、在線服務(wù)成效度、服務(wù)方式完備度得分較高，但服務(wù)事項覆蓋度、線上線下融合度得分相對較弱。而區(qū)級政府的服務(wù)方式完備度、數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用、線上線下融合度得分較高，但在線服務(wù)成效度、在線辦理成熟度得分相對較弱。這形成了一定的反差。區(qū)級政府作為政務(wù)服務(wù)的直接提供者，服務(wù)成效度和辦理成熟度是非常重要的評估指標，這些方面的得分需要也應(yīng)當?shù)玫绞屑壵块T的幫助和支持，而本次評估市級政府部門的服務(wù)事項覆蓋度和線上線下融合度有待提升，這制約了區(qū)級政府服務(wù)效能的提升。這些都表明跨層級、跨領(lǐng)域、跨部門的政務(wù)服務(wù)流程“革命性再造”需要進一步加強，需要進一步提升政務(wù)服務(wù)的一體化程度和水平。

改革創(chuàng)新度有待進一步提升。評估將上海市政府重點推進的一些工作作為特色創(chuàng)新的評估內(nèi)容(比如“兩個免于提交”、“一件事”工作、“好辦”“快辦”“不見面”辦理服務(wù)等)，從最終得分情況來看，普遍得分不高。這些是未來“一網(wǎng)通辦”改革的重點，如果不能夠得到有效推進，會影響“一網(wǎng)通辦”由“能辦”向“好辦”“愿辦”的深化程度。從“好辦”“快辦”“一件事”評估情況來看，各個政府部門重視程度和創(chuàng)新程度有差異，一些改革創(chuàng)新有特色；而有些只是簡單地將原有改革進行合并和整合，改革創(chuàng)新度不夠?？傮w而言，區(qū)級政府對改革創(chuàng)新更加重視也更加投入，市級政府部門還需要從人民需求出發(fā)，提升改革創(chuàng)新的力度，推進改革創(chuàng)新的深入和深化。

第三，規(guī)范性與獲得感之間有正相關(guān)關(guān)系，提高規(guī)范性有助于提升獲得感，但獲得感是比較性概念，還受到其他因素的制約和影響。

通過評估可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)范性和獲得感之間有正相關(guān)關(guān)系，一般來說，政務(wù)服務(wù)規(guī)范性強的區(qū)政府和政府部門，民眾的獲得感一般也較強。但是，獲得感有一定的主觀性，有民眾將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”方面的獲得感狀況概括為“有獲得，但無感”，也就是有獲得，但是感受度還不強。這體現(xiàn)在辦事成熟度、特色創(chuàng)新等獲得感指標上得分不高，離“像網(wǎng)購一樣方便”的要求還有差距。這里的離“像網(wǎng)購一樣方便”的差距既體現(xiàn)在與私人部門提供服務(wù)進行比較上，也體現(xiàn)在與北京、深圳等城市同類公共服務(wù)的對比和比較之中?？梢钥闯?，獲得感作為比較性指標，除了受規(guī)范性指標影響外，還受到多方面因素的制約。

四、結(jié)論與展望

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的興起和發(fā)展，對這一領(lǐng)域進行評估的重要性日益凸顯。以上?！耙痪W(wǎng)通辦”為例，開展大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估研究可以發(fā)現(xiàn)：

第一，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估可以從供給側(cè)和需求側(cè)進行，供給側(cè)著重從政府端出發(fā)分析公共服務(wù)提供的規(guī)范性，需求側(cè)強調(diào)“以人民為中心”，重視民眾在政務(wù)服務(wù)方面的獲得感。規(guī)范性是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 評估的基礎(chǔ)和支撐，獲得感是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 評估的關(guān)鍵和目標。

第二，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估的規(guī)范性方面重視既有經(jīng)驗的固化和優(yōu)化，為提升和優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”水平提供了基礎(chǔ)和可能?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估的規(guī)范性包括強制性標準和推薦性標準，強制性標準強調(diào)統(tǒng)一性，凸顯普適性要求，由大城市市政府層面統(tǒng)一梳理和制定，形塑了標準化的底線，體現(xiàn)“法定職責必須為”的要求。推薦性標準強調(diào)差別性，凸顯創(chuàng)新性要求，由各個基層和政府部門梳理和形成，構(gòu)成了規(guī)范性的高線，體現(xiàn)“實踐要求有創(chuàng)新”的要求。以上海市“一網(wǎng)通辦”水平為例來看，規(guī)范性水平不斷提高和提升，各個區(qū)政府和市級政府部門凸顯“大體一致、略有差異”的特征，透視出大城市政府重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，強調(diào)進行“刀刃向內(nèi)”的改革的決心。

第三，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”評估的獲得感方面強調(diào)服務(wù)對象的主觀感受，體現(xiàn)“以人民為中心”的根本原則，它是比較性概念，既重視帕累托改進，還存在邊際效應(yīng)遞減。作為比較性概念，有共時性比較和歷時性比較，歷時性著力相同的政務(wù)服務(wù)在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下和傳統(tǒng)體制下服務(wù)對象內(nèi)心的體驗度，體現(xiàn)了帕累托改進的要求；共時性重視相同的政務(wù)服務(wù)在不同地區(qū)獲得的便利度，“像網(wǎng)購一樣方便”的提出，就是與私營部門提供服務(wù)進行比較的效應(yīng)分析。同時，獲得感還與政府的承諾有關(guān)，當政府承諾過高時，就會產(chǎn)生主觀上的心理落差，產(chǎn)生邊際效應(yīng)遞減。從評估情況來看，與企業(yè)提供服務(wù)狀況和政府承諾狀況相比，獲得感有待提高和提升，質(zhì)言之，“進一網(wǎng)”水平不斷提高，“能通辦”水平有待提升，與“像網(wǎng)購一樣方便”的要求尚有距離，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”目前能做到了“能辦”，離人民“愿辦”“好辦”的要求尚有差距。政府需要不斷聽取民眾意見，從民眾體驗度出發(fā)，在歷時性和共時性方面進行比較分析，汲取經(jīng)驗，持續(xù)推動改革的深化和深入，防止邊際效應(yīng)遞減現(xiàn)象產(chǎn)生。

第四，規(guī)范性與獲得感之間是充分非必要關(guān)系，未來的大城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估應(yīng)當更加重視獲得感?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是透視大城市政府推進“放管服”改革狀況的重要窗口，應(yīng)當堅持“以人民為中心”原則。只有規(guī)范性得以提升，獲得感才能得到提高。然而，獲得感受到多種因素的影響，政府供給側(cè)的規(guī)范性提升只是其中的一個方面，有些區(qū)級政府和政府部門政務(wù)服務(wù)規(guī)范性挺高，但獲得感不強。獲得感還受到比較對象(比如，北京、深圳的同類政務(wù)服務(wù)水平狀況)、非必要的選擇限制(比如，只有線上服務(wù)、沒有線下服務(wù)，導致體驗感不佳)等諸多因素的影響。

下一步研究過程中需要注意的是：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估過程中在規(guī)范性和獲得感方面的指標如何優(yōu)化和完善，使評估更有針對性；規(guī)范性評估的數(shù)據(jù)抓取和分析如何更全面、更科學；規(guī)范性評估與獲得感評估如何銜接和平衡；獲得感評估如何綜合歷時性和共時性比較特征，體現(xiàn)比較性、合理性和科學性等一系列問題。

從價值取向來說，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評估在強調(diào)規(guī)范性的基礎(chǔ)上應(yīng)當更加重視獲得感，這既是改革的出發(fā)點，也是落腳點。提高了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的獲得感，才能真正做到實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。

注釋：

①參見《互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告》(內(nèi)部報告)，清華大學公共管理學院，2018年。

②參見《省級政府和重點城市一體化政務(wù)服務(wù)能力(政務(wù)服務(wù)“好差評”)調(diào)查評估報告》(內(nèi)部報告)，中央黨校(國家行政學院)，2021年。

③因版面有限，本部分的圖表略去，如有需要，可與作者聯(lián)系索取。

④這里所用的指標都來源于上海市推進“一網(wǎng)通辦”的重點工作?！皟蓚€免于提交”是指上海市政府提出的，凡是本市政府部門核發(fā)的材料，原則上一律免于提交；凡是能夠提供電子證照的，原則上免于提交實體證照?！耙患隆笔菑娜罕娦枨蟪霭l(fā)如何高效辦成一件事。“兩頁”是個人和法人個性化服務(wù)網(wǎng)頁?！半S申碼”是上海開發(fā)的服務(wù)群眾健康管理、出行需求的數(shù)字碼。