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政策工具視角下中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策研究
——基于2008—2022年中央政策文本的量化分析

2022-09-14 09:27伍如昕郎玉函
關(guān)鍵詞:強(qiáng)制性工具機(jī)構(gòu)

伍如昕,郎玉函

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410075)

一、引言

目前,我國(guó)正面臨著以煤炭為首的能源資源供應(yīng)緊張的局面。為扭轉(zhuǎn)這一局面,政府制定和實(shí)施了多項(xiàng)節(jié)能降耗政策,如下達(dá)“能耗雙控”指標(biāo)任務(wù),自2021年9月份以來部分省份甚至開始采取“拉閘限電”舉措來緩解能源供應(yīng)壓力,這反映出我國(guó)低碳節(jié)能轉(zhuǎn)型發(fā)展已刻不容緩?!笆奈濉笔翘歼_(dá)峰的關(guān)鍵期,在2021年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革,要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局,拿出抓鐵有痕的勁頭,如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)?!痹谖覈?guó),公共機(jī)構(gòu)處于能源消費(fèi)端,碳排放總量大且覆蓋面廣,涵蓋黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、大型場(chǎng)館等多種類型,對(duì)社會(huì)的示范引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用強(qiáng),在以點(diǎn)帶面助推全社會(huì)低碳節(jié)能發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型方面責(zé)任重大。因此,“十四五”時(shí)期也是公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳的攻堅(jiān)期和窗口期,作為綠色變革的一個(gè)系統(tǒng)性重點(diǎn)領(lǐng)域[1],公共機(jī)構(gòu)應(yīng)抓住機(jī)遇,主動(dòng)選擇、應(yīng)用和創(chuàng)新各類節(jié)能政策工具,協(xié)同推進(jìn)節(jié)能降碳,為生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。因此,推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)低碳節(jié)能、綠色發(fā)展已成為公共管理和公共政策重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

政策工具的選擇和設(shè)計(jì)是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是政策有效執(zhí)行的媒介[2]。當(dāng)前,關(guān)于公共機(jī)構(gòu)節(jié)能問題的研究,以相關(guān)部門的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為主,理論成果缺乏,也尚未見有研究從政策工具視角考察公共機(jī)構(gòu)節(jié)能問題。因此,在現(xiàn)實(shí)的緊迫性和理論研究尚不充分的條件下,對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具進(jìn)行研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義,其不僅能夠從政策工具視角豐富公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域的理論成果,更能夠?yàn)樾聲r(shí)期公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策制定和實(shí)施提供參考和支撐。

因此,本研究以2008年《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的頒布為研究起點(diǎn),對(duì)該節(jié)點(diǎn)及此后頒布的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本進(jìn)行量化分析,嘗試回答如下問題:第一,公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具有哪些基本類型?第二,公共機(jī)構(gòu)如何運(yùn)用政策工具對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能問題進(jìn)行有效的管理控制?第三,公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具在使用上是否存在階段性特征?上述問題的回答,有利于我們科學(xué)和系統(tǒng)地把握我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具的運(yùn)用現(xiàn)狀,進(jìn)而提出優(yōu)化建議,推動(dòng)我國(guó)公共機(jī)構(gòu)低碳發(fā)展邁上新臺(tái)階。

二、理論基礎(chǔ)和分析框架

(一)政策工具類型學(xué)理論

政策工具理論是公共管理與政策科學(xué)領(lǐng)域的重要理論機(jī)制[3],是指在一定的政策環(huán)境下,為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而采取的一系列具有可操作性的措施、行動(dòng)、策略、機(jī)制等手段[4],其研究初衷是考察個(gè)人或公共組織通過什么樣的方式和途徑有目的地影響和作用于社會(huì)進(jìn)步[5]。當(dāng)前,關(guān)于政策工具的研究已經(jīng)形成了豐富的成果?;谖覀兊难芯磕康?,本研究著重考察政策工具的類型劃分。對(duì)于政策工具類型的研究,最早可以追溯到1964年荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣,他整理出了64種一般化的工具,但并未進(jìn)行系統(tǒng)化分類[6]。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)工具識(shí)別和分類研究都十分熱衷,幾乎每個(gè)學(xué)者都有一套自己的工具箱[7],因此在政策工具的分類研究上取得了豐富成果。

當(dāng)前,學(xué)界應(yīng)用較廣、較具有代表性的政策工具分類方法當(dāng)屬豪里特和拉米希[8]的劃分,他們先列舉出了最常見的10種政策工具,然后將這些政策工具按照有無強(qiáng)制性、政府介入程度高低劃分成自愿性、混合性和強(qiáng)制性工具3類。在Mukherjee的最新研究中,為了提升政策設(shè)計(jì)的有效性,他特意強(qiáng)調(diào)政策工具微觀層面和中觀層面的組合,并將政策工具劃分為實(shí)質(zhì)性和程序性兩類,實(shí)質(zhì)性工具主要指能夠?qū)伯a(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、消費(fèi)和分配活動(dòng)產(chǎn)生直接影響的工具;程序性工具則是被設(shè)想為側(cè)重于影響政府自身與決策過程相關(guān)的內(nèi)部行動(dòng)[9]。而在政策工具研究最為系統(tǒng)和深入的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域[5],研究者一般以市場(chǎng)失靈和政策失靈及其所引發(fā)的問題作為起點(diǎn),討論應(yīng)對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的非競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱等情形的政策工具[3],并且對(duì)工具類型進(jìn)行了不同的劃分。世界銀行在1997年將生態(tài)環(huán)境政策工具分為環(huán)境管制、創(chuàng)建市場(chǎng)、利用市場(chǎng)和公眾參與四大類(1)《世界銀行1997年度報(bào)告》,1997。;B?cher在嘗試構(gòu)建一個(gè)新的環(huán)境政策工具選擇的理論框架時(shí),將有關(guān)環(huán)境政治和環(huán)境政策工具的公共話語分為專業(yè)科學(xué)話語和帶有政治色彩的公共話語兩類,并據(jù)此進(jìn)行政策工具的劃分[10]。例如,關(guān)于環(huán)境政策工具的有效性和效率論述的專業(yè)科學(xué)話語屬于經(jīng)濟(jì)工具,而關(guān)于放松管制一般論述的公共話語則代表管制類工具;還有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境管理中存在命令—控制型和經(jīng)濟(jì)型兩種基本手段[11];Xie等在研究不同的監(jiān)管手段對(duì)我國(guó)綠色生產(chǎn)率的影響時(shí),將政策工具劃分為命令控制型、市場(chǎng)激勵(lì)型和非正式型三類[12];Shen等運(yùn)用閾值模型研究不同類型環(huán)境規(guī)制對(duì)工業(yè)部門環(huán)境全要素生產(chǎn)率的影響時(shí),將環(huán)境政策工具分為命令控制型、市場(chǎng)激勵(lì)型和公眾參與型[13];張坤民等按照強(qiáng)制程度標(biāo)準(zhǔn)將中國(guó)環(huán)境政策常用手段劃分為四類:命令—控制手段、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段、自愿行動(dòng)和公眾參與[14];同樣依據(jù)強(qiáng)制程度標(biāo)準(zhǔn),夏翠珍等將環(huán)境治理中的生態(tài)治理工具劃分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型三大類[15];趙新峰等則結(jié)合我國(guó)區(qū)域大氣污染治理實(shí)踐,劃分了管制型、市場(chǎng)型和自愿型三大類政策工具,其中“市場(chǎng)型政策工具”還可細(xì)化為“利用市場(chǎng)”和“創(chuàng)建市場(chǎng)”兩個(gè)子類[16];甘黎黎也根據(jù)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐,將環(huán)境治理政策工具劃分為規(guī)制性、市場(chǎng)性和自愿性3種[17]。

通過文獻(xiàn)研究,我們發(fā)現(xiàn)“強(qiáng)制程度”是劃分環(huán)境政策工具類別的一個(gè)首選指標(biāo)[18]。節(jié)能政策是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要研究領(lǐng)域,在我國(guó)大力倡導(dǎo)“碳達(dá)峰、碳中和”的背景下,公共機(jī)構(gòu)作為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的“排頭兵”,雖然各部門在實(shí)踐中努力推廣節(jié)能低碳舉措,卻尚未見有研究從理論層面對(duì)我國(guó)節(jié)能舉措進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理和劃分,這使得現(xiàn)有研究既不能為公共機(jī)構(gòu)在我國(guó)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用提供理論支撐,也不能滿足全社會(huì)綠色低碳發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。因此,未來研究亟需彌補(bǔ)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具理論研究不足的局面,立足中國(guó)國(guó)情,對(duì)其類型劃分和運(yùn)用現(xiàn)狀做進(jìn)一步的探討和研究。

(二)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具XYZ分析框架

圍繞本文要回答的3個(gè)問題,研究將公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具類型作為X維度;將節(jié)能政策工具控制過程作為Y維度;將政策發(fā)展階段作為Z維度,構(gòu)建起公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策的三維分析框架,嘗試勾勒出2008年以來中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具的使用圖景,分析框架如圖1所示。

圖1 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策的三維分析框架

1.X維度:政策工具類型

基于文獻(xiàn)分析,我們發(fā)現(xiàn)政府介入程度或強(qiáng)制程度是眾多組織、個(gè)人劃分環(huán)境領(lǐng)域政策工具的重要標(biāo)準(zhǔn)[10]。因此本研究對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具的劃分也使用該標(biāo)準(zhǔn),將公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具劃分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性節(jié)能政策工具三類。

(1)強(qiáng)制性節(jié)能政策工具。強(qiáng)制性政策工具,主要是指國(guó)家的節(jié)能管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)政府部門通過規(guī)劃、管制和禁止等行政手段和以政府公共財(cái)政為支撐推行的一系列幫助組織和個(gè)人達(dá)到最優(yōu)效率的方法和手段。Mohr的研究表明,如果政府采用強(qiáng)制型環(huán)境政策工具,設(shè)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),可以實(shí)現(xiàn)污染的減少與生產(chǎn)率的提高[19]。強(qiáng)制性政策工具多以法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、禁止條例等政策形式出現(xiàn)。

(2)混合性節(jié)能政策工具?;旌闲哉吖ぞ呓橛趶?qiáng)制性政策工具和自愿性政策工具之間,既有一定程度的政府干預(yù)又有市場(chǎng)機(jī)制的特征,利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信號(hào)或創(chuàng)建新的市場(chǎng)達(dá)到節(jié)能目標(biāo)。常見的混合性節(jié)能政策工具手段多樣,如財(cái)政補(bǔ)貼高效照明產(chǎn)品推廣、對(duì)大力發(fā)展節(jié)能技術(shù)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠并進(jìn)行政府采購(gòu)、碳排放交易、節(jié)能培訓(xùn)班、節(jié)能基礎(chǔ)設(shè)施改造等。

(3)自愿性節(jié)能政策工具。自愿性節(jié)能政策工具主要指政府介入程度較低或完全民間自發(fā)的一些節(jié)能行為和方式。與前兩類政策工具不同,這一類政策工具主要是建立在被規(guī)制者自愿基礎(chǔ)上的,一般不具有強(qiáng)制性的執(zhí)行要求,但具有一定的政府導(dǎo)向性,屬于道德勸告性質(zhì)。在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域,通常表現(xiàn)為政府的一些宣傳活動(dòng)和自愿協(xié)議,比如公共機(jī)構(gòu)節(jié)能宣傳周、節(jié)能科普展、評(píng)比表彰節(jié)能單位、簽署綠色出行倡議書等。

2.Y維度:控制過程

僅對(duì)基本政策工具進(jìn)行類型分析不能完全展示不同政策工具選擇使用所體現(xiàn)的政府行為特點(diǎn)[2]。因此,本研究引入了Y維度,在這一維度我們將節(jié)能看做目標(biāo)事件,探索圍繞這一目標(biāo)的事件達(dá)成,政府在事前、事中、事后控制過程中政策工具選用的特點(diǎn)。節(jié)能事件的事前控制主要是指政府為達(dá)成這一目標(biāo)所采取的預(yù)防性手段和措施,如節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)推廣、節(jié)能宣傳教育活動(dòng)等,從而將能耗一開始就控制在較低水平上,降低事后整治的成本。節(jié)能事件的事中控制,即是在機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過程中進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督檢查、指揮指導(dǎo),如年度信息報(bào)送、油耗統(tǒng)計(jì)、公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源工作評(píng)估等,方便及時(shí)掌握各機(jī)構(gòu)的能耗信息,采取靈活多變的措施實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗目標(biāo)。節(jié)能事件的事后控制是指在掌握各機(jī)構(gòu)節(jié)能基本情況后所采取的措施,即根據(jù)收集到的節(jié)能信息對(duì)各機(jī)構(gòu)予以反饋,并進(jìn)行結(jié)果通報(bào)、原因分析、獎(jiǎng)懲認(rèn)定、經(jīng)驗(yàn)總結(jié),最常見的如節(jié)能減排先進(jìn)集體和個(gè)人認(rèn)定、節(jié)約型示范單位認(rèn)定等。這一維度下的研究,主要著力于政策工具應(yīng)用的過程分析,考察在某一特定事件的不同進(jìn)展階段政策工具的選擇和配置。

3.Z維度:政策發(fā)展階段

政策工具的選擇和使用隨著外部政策環(huán)境的變化而變化[2]。自《條例》頒布以來,中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策體系已經(jīng)歷了十多年的發(fā)展變化。因此,為了更加清晰地展現(xiàn)我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具使用的變化情況,剖析不同政策發(fā)展階段政策工具使用的差異性,研究設(shè)置Z維度,以期通過對(duì)政策發(fā)展階段的劃分來展現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具的使用全貌。

三、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具文本分析

(一)數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文以2008—2022年(2)政策收集截止到2022年3月35日。中國(guó)發(fā)布的有關(guān)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的中央政策、法規(guī)、工作文件及通知為研究對(duì)象,從北大法寶以及各中央政府相關(guān)門戶網(wǎng)站收集和篩選2008—2022年國(guó)家出臺(tái)的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本。為保證研究的效度,研究按照以下原則將搜集后的政策文件進(jìn)行人工過濾及整理篩除:一是發(fā)文部門級(jí)別,即發(fā)文機(jī)構(gòu)為中央政府及其各組成部門出臺(tái)的具有全國(guó)性效力的政策文件,地方政府的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能文件多是中央意見反映,內(nèi)容重復(fù)且數(shù)量龐大分散,難以確定統(tǒng)計(jì)邊界,因此不予考慮;二是政策文件具有針對(duì)性,標(biāo)題和內(nèi)容需與公共機(jī)構(gòu)節(jié)能密切相關(guān),與節(jié)能相關(guān)但與公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域節(jié)能無關(guān)的政策文件不在我們考慮范圍內(nèi);三是政策類型的廣泛性要求,除了具有宏觀指導(dǎo)性的法律規(guī)章外,能體現(xiàn)出政府政策工具運(yùn)用的規(guī)劃、計(jì)劃、通知、公告、措施、指導(dǎo)意見、辦法等文件也納入統(tǒng)計(jì)范圍,剔除重復(fù)政策和在其他政策文本中已體現(xiàn)或不適用的政策文本。遵循以上篩選原則,最終梳理出有效政策文本310份,如表1所示。

在確定所要分析的政策文本后,研究對(duì)政策文本的內(nèi)容進(jìn)行梳理,并按照“強(qiáng)制程度”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)當(dāng)前我國(guó)常用的節(jié)能政策工具進(jìn)行分類,為后續(xù)內(nèi)容分析和編碼奠定基礎(chǔ),具體工具內(nèi)容如表2所示。

表1 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本(部分)

表2 中國(guó)目前常用節(jié)能政策工具及其分類

由于公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具形式多樣、內(nèi)容豐富且關(guān)聯(lián)部門眾多,因此本研究同時(shí)使用內(nèi)容分析法和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法進(jìn)行研究。內(nèi)容分析法關(guān)注政策文本的內(nèi)容特征,能夠以客觀態(tài)度處理和分析大量且時(shí)期較長(zhǎng)的數(shù)據(jù),將文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為量化、可視的表現(xiàn)形式[20]。本文將運(yùn)用該方法對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本的關(guān)鍵詞進(jìn)行提取,并以此為依據(jù)進(jìn)行政策工具分類和使用情況分析。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析關(guān)注網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部行動(dòng)者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)和密切程度,以矩陣和圖式對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)社會(huì)成員之間的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行直觀靈活和量化的表現(xiàn)[21]。本文運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具使用主體間的關(guān)系進(jìn)行探討,發(fā)現(xiàn)核心主體和邊緣主體,并量化其內(nèi)在的合作關(guān)系。

為方便分析,我們?cè)诮⒄呶谋緮?shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上,將法律法規(guī)類文本按照“政策編號(hào)—條款編號(hào)—內(nèi)容編號(hào)”的形式進(jìn)行編碼,對(duì)通知類的政策文本則進(jìn)行逐行編碼。具體而言,首先將文本語義作為三級(jí)編碼參考點(diǎn),再據(jù)此提煉出關(guān)鍵詞作為二級(jí)編碼參考點(diǎn),然后根據(jù)已建立的三維框架將其歸入所屬大類。為盡可能避免編碼結(jié)果的主觀性,所有政策文本由4位研究生共同進(jìn)行分析,編碼的一致性比例達(dá)到80%,并最終形成了基于政策工具的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本的內(nèi)容分析編碼表。部分編碼表內(nèi)容如表3所示。

表3 中央層面公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本內(nèi)容分析單元編碼表(部分)

(二)政策文本量化分析

1.政策工具類型、控制過程和政策發(fā)展階段分析

研究先從政策工具類型、控制過程和政策發(fā)展階段3個(gè)維度對(duì)我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策進(jìn)行從單維、雙維到三維的遞進(jìn)式交互分析和考察。

(1)政策工具類型單維分析

在建立政策文本內(nèi)容分析單元編碼的基礎(chǔ)上,研究對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本中政策工具的使用情況進(jìn)行了頻次統(tǒng)計(jì),結(jié)果如表4所示。

從整體來看,中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能形成了強(qiáng)制性、混合性和自愿性政策工具相結(jié)合的政策工具體系。其中,強(qiáng)制性政策工具是我國(guó)公共機(jī)構(gòu)最為偏好使用的工具類型,占比46.25%;混合性和自愿性政策工具在實(shí)際中的運(yùn)用頻率相差無幾,分別占比25.48%和28.27%。這也表明當(dāng)前公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的開展主要依賴于一些強(qiáng)制性的措施,對(duì)市場(chǎng)力量的運(yùn)用和對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能意識(shí)的培養(yǎng)還有很大的發(fā)展空間。

表4 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具使用頻次和比重分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果

具體而言,政策工具類型維度中,從310份政策文本中獲取的1 146個(gè)節(jié)點(diǎn)共涉及26種具體的工具類別。強(qiáng)制性節(jié)能政策工具類型豐富且使用頻率最高,包括9種具體的工具,涉及規(guī)劃制定、執(zhí)行、落實(shí)和監(jiān)督的方方面面。其中,節(jié)能工作監(jiān)督管理、組織領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)和制度完善是使用頻率最高的3種強(qiáng)制性政策工具,這反映出當(dāng)前我國(guó)主要依靠具有較高強(qiáng)制性的方式來推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能。中國(guó)正處于碳達(dá)峰、碳中和的關(guān)鍵期,面臨著節(jié)能降碳的巨大壓力,強(qiáng)制性政策工具因其高效率、高約束性和低成本的特點(diǎn),適合在特殊時(shí)期快速自上而下的促進(jìn)政策擴(kuò)散。因此,高頻率的運(yùn)用強(qiáng)制性節(jié)能政策工具是符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇。

在混合性節(jié)能政策工具中,節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)的征集推廣、節(jié)能改造、節(jié)能培訓(xùn)和財(cái)稅補(bǔ)貼是較為常用的手段,出現(xiàn)頻率均在10%以上。結(jié)合其他混合性政策工具的內(nèi)容,可以看出不同于強(qiáng)制性工具類別的多樣性,混合性政策工具在運(yùn)用上遵循簡(jiǎn)單的線性邏輯,即通過市場(chǎng)征集節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)后在公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行推廣,然后在有需求的機(jī)構(gòu)進(jìn)行節(jié)能改造,如辦公區(qū)更換高效照明產(chǎn)品、單位食堂安裝節(jié)水型洗菜機(jī)等,改造過程中國(guó)家給予財(cái)政支持,改造完成或在其他新制度規(guī)定發(fā)布后及時(shí)召開培訓(xùn)班對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行節(jié)能管理培訓(xùn),對(duì)于市場(chǎng)和財(cái)政資金都采取簡(jiǎn)單直接的利用方式,工具形式較為單一。

自愿性節(jié)能政策工具與混合性政策工具的運(yùn)用頻率相差無幾,工具使用集中在某幾項(xiàng)高頻工具上,僅節(jié)能宣傳教育一項(xiàng)在全部自愿性節(jié)能政策工具中就占到37.35%,說明公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域的自愿性政策工具以傳統(tǒng)的宣傳教育方式為主。結(jié)合其他自愿性工具的使用頻率,可以看出我國(guó)公共機(jī)構(gòu)偏好以“自上而下”的方式推行節(jié)能舉措,但是“自下而上”的節(jié)能社會(huì)參與和監(jiān)督在現(xiàn)有工具當(dāng)中運(yùn)用頻率較低。

(2)政策工具類型與控制過程雙維分析

在對(duì)政策工具維度進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,我們將X維度與Y維度做交叉分析,得到如表5所示的基本政策工具在控制過程維度上的分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表5 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具各控制過程頻次分布

從表5可見,中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能已基本形成全過程控制,但治理過程中仍然存在明顯短板,主要表現(xiàn)為事前的準(zhǔn)備和強(qiáng)制類工具使用過剩,事中的追蹤和管理工具運(yùn)用乏力,事后督查問責(zé)類工具運(yùn)用不足。

首先,橫向來看,事前控制工具運(yùn)用頻率最高,事中控制工具運(yùn)用乏力,事后控制工具運(yùn)用不足,每一控制過程中基本政策工具的使用情況不均衡。事前控制工具在所有政策工具中占比達(dá)63.35%,說明中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的關(guān)注重點(diǎn)在節(jié)能問題的事前準(zhǔn)備和預(yù)防上。其中,強(qiáng)制性政策工具在事前控制階段是三類政策工具中運(yùn)用最多的,主要表現(xiàn)為節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)/指南的制定以及節(jié)能體系體制的完善。事中控制和事后控制政策工具占比分別為14.75%和21.90%?;旌闲哉吖ぞ咴谑轮锌刂齐A段運(yùn)用最多,這主要是因?yàn)楣矙C(jī)構(gòu)在推進(jìn)節(jié)能降耗過程中間開展的數(shù)量龐大、種類繁多的節(jié)能改造工程,如辦公區(qū)高效照明設(shè)備改造、機(jī)關(guān)食堂節(jié)水設(shè)備改造等。在事后控制過程中,強(qiáng)制性政策工具依然被高頻使用,主要涉及各中央機(jī)構(gòu)年度節(jié)能情況的總結(jié)報(bào)送和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能事務(wù)的主管機(jī)關(guān)——國(guó)管局對(duì)節(jié)能情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

另外,縱向來看,強(qiáng)制性節(jié)能政策工具以絕對(duì)數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)貫穿節(jié)能治理全過程,但各類基本政策工具內(nèi)部不同控制過程的工具運(yùn)用也不均衡。強(qiáng)制性政策工具在各控制階段均占較高的比重,但相比之下,側(cè)重于事中控制階段的強(qiáng)制性政策工具則運(yùn)用較少。在混合性和自愿性政策工具中存在明顯的全過程治理薄弱環(huán)節(jié),主要表現(xiàn)為事中的追蹤和進(jìn)度管理以及事后的督查和獎(jiǎng)懲等沒有很好的貫徹落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中。

(3)政策工具類型、控制過程和政策發(fā)展階段三維分析

在三維分析中,研究首先對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策年度發(fā)文情況進(jìn)行整體分析,劃分政策發(fā)展階段;然后將政策發(fā)展階段引入政策工具和控制過程維度中,對(duì)3個(gè)維度做交叉分析,觀察不同階段政策工具使用情況。

第一,發(fā)文情況整體分析。從圖2所示的線性趨勢(shì)可以看出,以2008年《條例》的發(fā)布為起點(diǎn),在此后將近15年的時(shí)間里,中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策發(fā)文數(shù)量總體呈現(xiàn)平穩(wěn)上升態(tài)勢(shì),大致經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段:一是起步階段(2008—2012年)。5年間共發(fā)布相關(guān)政策文件99篇,平均每年發(fā)文量19.8篇,而且整體呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì);二是調(diào)整完善階段(2013年至今)。這一時(shí)期發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)出一定的波動(dòng)。

第二,政策工具類型和控制過程隨時(shí)間變化的三維度交叉分析。具體結(jié)果如表6所示:在起步階段,公共機(jī)構(gòu)傾向于選擇強(qiáng)制性節(jié)能政策工具,對(duì)于公共機(jī)構(gòu)節(jié)能以事前的預(yù)防性手段為主,事前控制過程中各類政策工具的使用頻率相對(duì)來說比較均衡,事后控制過程中政策工具的使用表現(xiàn)出較為明顯的失衡。結(jié)合發(fā)文內(nèi)容來看,政策起步階段的重點(diǎn)工作在于一系列節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的制定、各類節(jié)能培訓(xùn)活動(dòng)的開展和部門基本情況的調(diào)查,如開辦《條例》培訓(xùn)班、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)節(jié)能需求調(diào)查、節(jié)能技術(shù)推廣的通知等。其主要原因在于《條例》的頒布實(shí)施開啟了中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理的新篇章,為配合《條例》的貫徹實(shí)施,亟須制定各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)和出臺(tái)相關(guān)配套措施。因此,這一時(shí)期的政策文本數(shù)量呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì),在政策工具選擇上則以強(qiáng)制性的事前控制和事后監(jiān)督手段為主。

圖2 2008—2022年中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本的年度分布(3)政策文本統(tǒng)計(jì)時(shí)間截止到2022年3月25日,因此現(xiàn)有的發(fā)文數(shù)量不代表2022年總體情況。

在調(diào)整完善階段,強(qiáng)制性政策工具的使用依然占絕大多數(shù)。同時(shí),在注重事前預(yù)防的同時(shí),也更加注重對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能過程的控制和結(jié)果的管理,但具體工具的使用仍然十分不均衡,尤其是事后控制過程中政策工具應(yīng)用失衡的現(xiàn)狀沒有明顯改善,混合性政策工具的使用頻次僅為5。在這一階段,由于受國(guó)管局機(jī)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)環(huán)境變化和突發(fā)公共衛(wèi)生事件等影響,發(fā)文數(shù)量一直處于波動(dòng)當(dāng)中,節(jié)能政策工具的選用也因此一直處于漸進(jìn)性調(diào)適當(dāng)中。

綜合上述分析,我們可以發(fā)現(xiàn)無論是整體還是每一政策發(fā)展階段中,政策工具的使用都呈現(xiàn)出在事前和事后控制過程中以強(qiáng)制性和自愿性工具為主、事中控制過程以混合性工具為主的特征,說明當(dāng)前我國(guó)在解決公共機(jī)構(gòu)節(jié)能問題上遵循的是“政府主導(dǎo)—社會(huì)參與—市場(chǎng)配合”的治理思路。

表6 中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具使用頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)表

2.政策文本其他外部屬性分析

為了更加全面地分析我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策,本研究還對(duì)發(fā)文類型和發(fā)文主體兩個(gè)常見的政策外部屬性進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)和分析。

(1)發(fā)文類型

從發(fā)文類型上看,我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本以法律法規(guī)、條例、通知、意見、指南、公告、辦法、方案、決定、函等數(shù)十種文本形式出現(xiàn)。其中,效力較高的法律法規(guī)、條例僅3份,占總數(shù)的1%左右;效力次之的規(guī)定、意見、辦法、細(xì)則等占總數(shù)的3.9%;數(shù)量最多的發(fā)文類型是“通知”,共242份,占比高達(dá)78%。這也體現(xiàn)出我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策體系效力級(jí)別偏低,政策權(quán)威性不高,側(cè)重于以部門工作通知的形式對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能問題進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。

(2)發(fā)文主體

從發(fā)文主體來看,以單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文為區(qū)分,研究對(duì)2008—2022年的310份公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策發(fā)文情況進(jìn)行分析(見圖3),可以發(fā)現(xiàn)發(fā)文主體呈現(xiàn)出多元化特征(見表7),共有45個(gè)部門發(fā)布過相關(guān)節(jié)能規(guī)定。雖然單獨(dú)發(fā)文數(shù)量多,占比較高,但聯(lián)合發(fā)文涉及部門廣,共有以國(guó)管局、發(fā)改委為代表的35個(gè)部門采用過聯(lián)合發(fā)文形式,聯(lián)合發(fā)文數(shù)量80項(xiàng),占政策總量的25.81%。

圖3 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策的發(fā)文情況

表7 2008—2022年聯(lián)合發(fā)文部門

為了更直觀地揭示發(fā)文主體的變化情況,我們利用Netdraw分別繪制出2008—2012年和2013年至今政策工具使用主體的變化情況網(wǎng)絡(luò),并對(duì)網(wǎng)絡(luò)的基本指標(biāo)進(jìn)行了測(cè)量(見表8)。結(jié)合圖4和表8,可以發(fā)現(xiàn):在兩個(gè)發(fā)展階段中,發(fā)改委和國(guó)管局均是核心部門,處于網(wǎng)絡(luò)的中心位置,這兩部門的中心度測(cè)量結(jié)果也印證了這一點(diǎn),無論是點(diǎn)度中心度還是中間中心度都高居前兩位,說明這兩部門政策發(fā)布數(shù)量多,政策工具使用頻繁,在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域處于主導(dǎo)和中心地位;相對(duì)而言,其他部門發(fā)文數(shù)量較少,政策工具使用頻率也偏低,多通過國(guó)管局和發(fā)改委牽頭形式聯(lián)合發(fā)文。但隨著聯(lián)合發(fā)文涉及的部門越來越廣泛,體現(xiàn)出各部門協(xié)同解決公共機(jī)構(gòu)節(jié)能問題的整體性趨勢(shì)。

圖4 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具使用主體合作網(wǎng)絡(luò)

表8 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具使用主體合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(4)表8僅展示點(diǎn)度中心度和中間中心度靠前的5個(gè)部門。

四、中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具使用的現(xiàn)實(shí)問題

基于對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策的三維分析和外部屬性分析,研究認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策還存在以下問題。

(一)基本政策工具應(yīng)用失衡

總體來看,無論是三類基本政策工具還是同一類型內(nèi)部政策工具的運(yùn)用都存在著較大差別,三者之間和三者內(nèi)部尚未達(dá)到平衡,難以在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域發(fā)揮出不同政策工具之間的協(xié)同效應(yīng)。

通過上文中對(duì)政策工具使用維度的分析可知,強(qiáng)制性政策工具應(yīng)用比例高達(dá)46.25%,說明當(dāng)前中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能主要依靠強(qiáng)制性的手段推進(jìn)落實(shí),應(yīng)用的力度和密度都偏高。公共機(jī)構(gòu)作為一切使用國(guó)家財(cái)政資金的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體的總稱,在行為習(xí)慣上雖然不可避免地帶有政府的烙印,習(xí)慣運(yùn)用各類強(qiáng)制性政策工具,但是節(jié)能降碳作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性的、需要全民參與的社會(huì)性事業(yè),過度使用強(qiáng)制性工具可能僅帶來短期效果,無助于公共機(jī)構(gòu)節(jié)能事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。混合性政策工具在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域運(yùn)用乏力,對(duì)于市場(chǎng)力量的運(yùn)用方式偏好于利用市場(chǎng)資金和技術(shù)進(jìn)行節(jié)能改造,這實(shí)際上是以一種被動(dòng)調(diào)節(jié)的方式來推進(jìn)節(jié)能降碳事業(yè)的發(fā)展。而中國(guó)專門將公共機(jī)構(gòu)作為一個(gè)系統(tǒng)性的重點(diǎn)領(lǐng)域,持續(xù)深入推進(jìn)節(jié)能降碳的原因之一就是希望公共機(jī)構(gòu)以其強(qiáng)輻射影響力和廣覆蓋面來助推全社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展,要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就需要公共機(jī)構(gòu)主動(dòng)利用市場(chǎng)力量,創(chuàng)新混合性工具的使用方式方法。自愿性公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具以政府自上而下的宣教為主,作用對(duì)象主要是體制內(nèi)部的組織和個(gè)人,因此這類政策工具不可避免地帶有一定強(qiáng)制性和影響范圍上的封閉性,公共機(jī)構(gòu)和其員工以完成政治任務(wù)的心態(tài)來對(duì)待各種自愿性的節(jié)能措施。理想的自愿性節(jié)能政策工具應(yīng)該是發(fā)揮一種助推信號(hào)作用,提示每個(gè)人自發(fā)地將節(jié)能觀念內(nèi)化于心、外化于行,自下而上形成全社會(huì)參與的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能長(zhǎng)效機(jī)制。正如Murali等的研究所表明的,為贏得綠色消費(fèi)者的信任,企業(yè)會(huì)自愿加入一些環(huán)境友好項(xiàng)目,向公眾釋放自己重視環(huán)保的信號(hào),因此無需政府干預(yù)即可實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展[22]。同時(shí),自愿性公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具在數(shù)十年的發(fā)展中依然以傳統(tǒng)的宣傳教育、示范引領(lǐng)和表彰獎(jiǎng)勵(lì)為主,工具類型相對(duì)陳舊,亟需突破創(chuàng)新。

(二)對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳的推進(jìn)缺乏過程控制和結(jié)果管理工具

公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策本文控制過程的量化分析結(jié)果表明,中國(guó)政府對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能事件的管控集中于前端的制度安排和節(jié)能體系體制的完善,事前控制類的政策工具應(yīng)用比例高達(dá)63.35%。各類公共機(jī)構(gòu)節(jié)能制度、標(biāo)準(zhǔn)、指南等的出臺(tái)相當(dāng)于給政策作用對(duì)象劃定行動(dòng)邊界,以一種預(yù)防性的方式把行為標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行要求、違法成本等進(jìn)行明確規(guī)定。理想狀況下,各主體按部就班在合法框架內(nèi)行動(dòng),實(shí)際情況卻是由于外部環(huán)境的復(fù)雜多變各主體時(shí)常有臨界或出界行為發(fā)生,僅依靠事前控制不能完全解決這些問題,必須有過程和結(jié)果管控工具的配合形成對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的全過程控制。然而,當(dāng)前中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具的應(yīng)用現(xiàn)狀是對(duì)于節(jié)能問題的過程指導(dǎo)和監(jiān)督乏力,結(jié)果控制手段單一且效果欠佳。事中控制工具僅占全部的14.75%,是整個(gè)過程鏈中最為薄弱的一環(huán),對(duì)于臨界和越界行為不能及時(shí)“懸崖勒馬”;事后控制工具以監(jiān)督檢查和整改處罰為主,有效問責(zé)規(guī)定不明確并且力度欠佳,對(duì)于相關(guān)機(jī)構(gòu)無法起到“殺雞儆猴”的警示作用。

(三)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域尚未形成行動(dòng)合力,各主體間行動(dòng)不統(tǒng)合,政策體系不穩(wěn)定

公共機(jī)構(gòu)節(jié)能是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革中的一項(xiàng)重要工程,需要各類政府機(jī)構(gòu)密切溝通和全方位的協(xié)調(diào)配合。然而,社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的結(jié)果顯示,公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具在使用上存在明顯的核心—邊緣部門。310份政策文本共涉及45個(gè)部門,其中國(guó)家發(fā)改委和國(guó)管局廣泛聯(lián)系其他部門,牽頭推行各類公共機(jī)構(gòu)節(jié)能舉措,而仍有大量部門處于合作網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置。這說明公共機(jī)構(gòu)節(jié)能措施的影響情況在不同組織之間存在差異,一些組織高度重視積極行動(dòng)但在一些組織中節(jié)能問題尚未引起重視,還未形成各公共機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)的合力。

(四)缺乏較高效力的政策文件,政策體系不均衡

在現(xiàn)行的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策體系下,效力最高的法律法規(guī)占比不到1%,效力次之的規(guī)定、辦法、細(xì)則等占比3.9%,效力較低通知類文本則占比將近80%,政策體系不均衡。當(dāng)前,我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作主要在《條例》的指導(dǎo)下開展,這也是《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》之外的用于專門指導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的最高級(jí)別政策文本,但隨著二氧化碳排放增加和能源資源短缺問題的加劇,現(xiàn)行的政策體系不能滿足我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作開展的現(xiàn)實(shí)需要,公共機(jī)構(gòu)節(jié)能舉措的推行缺乏較高效力政策文件的支持,影響了公共機(jī)構(gòu)在助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中示范引領(lǐng)作用的發(fā)揮。

五、提升公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具使用效果的對(duì)策建議

根據(jù)以上對(duì)問題的分析,為提升此后中國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策的制定和政策工具的選擇與運(yùn)用的實(shí)際效果,本文提出如下政策建議。

(一)加強(qiáng)和創(chuàng)新混合性、自愿性公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具的運(yùn)用,統(tǒng)籌好三類基本政策工具,打出“組合拳”

“雙碳”目標(biāo)的提出對(duì)低碳節(jié)能、轉(zhuǎn)型發(fā)展提出更高要求,單一的政策工具或多種政策工具的簡(jiǎn)單疊加已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)環(huán)境治理的需求[3],需要用更綜合和系統(tǒng)的思維來統(tǒng)籌好各類政策工具的運(yùn)用。

在基本政策工具之間,公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域里以強(qiáng)制性政策工具為主導(dǎo)的局面在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生改變,但要解決其應(yīng)用過溢的問題,需創(chuàng)新和加強(qiáng)混合性和自愿性政策工具的運(yùn)用。當(dāng)前,對(duì)于混合性節(jié)能政策工具的運(yùn)用方式以利用市場(chǎng)的資金、信息和技術(shù)為主,利用市場(chǎng)促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的邏輯鏈條雖清晰但單一,已有研究也指出市場(chǎng)激勵(lì)性質(zhì)的政策工具核心作用是使清潔技術(shù)的使用者從市場(chǎng)交易中獲利[23]。因此,為擴(kuò)大公共機(jī)構(gòu)的合理“利潤(rùn)空間”,我們需要在利用市場(chǎng)資源的基礎(chǔ)上構(gòu)建新市場(chǎng),如將提供公共機(jī)構(gòu)節(jié)能服務(wù)和公共產(chǎn)品的政府機(jī)構(gòu)劃分買方和賣方,建立機(jī)構(gòu)內(nèi)部市場(chǎng);中國(guó)已經(jīng)基本建立起“公共機(jī)構(gòu)能源資源消耗統(tǒng)計(jì)制度”,公共機(jī)構(gòu)還可以模仿“碳交易市場(chǎng)”的思路,充分利用各公共機(jī)構(gòu)每年上報(bào)的能耗數(shù)據(jù),在公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立起良性競(jìng)爭(zhēng)的碳交易市場(chǎng)等。對(duì)于自愿性政策工具而言,管制壓力一定程度上保證了現(xiàn)有政策工具作用的發(fā)揮,下一步需積極引導(dǎo)參與者個(gè)人意愿與政策目標(biāo)相適應(yīng),明確社會(huì)力量自愿、自發(fā)參與公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的渠道和制度保障。

另外,不同環(huán)境政策工具的使用可以為政府解決環(huán)境問題提供多樣化的解決方案[24],因此打好政策工具“組合拳”,需要建立全方位、全過程控制的政策工具應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)。在統(tǒng)籌好各類基本政策工具的基礎(chǔ)上,形成配置均衡的“政策工具池”,充分利用大數(shù)據(jù)和政策仿真等技術(shù),從工具池中智能匹配解決不同問題時(shí)政策工具的最優(yōu)組合方式。同時(shí),隨著社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化,不同時(shí)期需要關(guān)注的重點(diǎn)節(jié)能問題有所不同,政策工具也需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。可以運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法,對(duì)政策工具網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析,重點(diǎn)關(guān)注邊緣工具,查缺補(bǔ)漏;核心政策工具要防止出現(xiàn)相互重合與沖突的現(xiàn)象,使之成為一條完整的政策工具鏈條。

(二)補(bǔ)齊過程管控短板,強(qiáng)化過程追蹤和結(jié)果管理工具的運(yùn)用,筑牢公共機(jī)構(gòu)節(jié)能全過程控制鏈

“十四五”時(shí)期是公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的攻堅(jiān)期和窗口期,對(duì)各項(xiàng)節(jié)能工作的組織落實(shí)提出了更高的要求,因此在節(jié)能制度的事前安排已經(jīng)相對(duì)完善的情況下,加強(qiáng)事中的追蹤和事后結(jié)果的運(yùn)用,公共機(jī)構(gòu)節(jié)能實(shí)效將會(huì)得到明顯改善。從政策工具的角度來看,加強(qiáng)全過程節(jié)能管理首先要完善節(jié)能督查制度。中國(guó)已經(jīng)建立了包括“例行督察、專項(xiàng)督查和“回頭看”在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境環(huán)保督查制度,取得了明顯成效。借鑒這一制度,我們可以在公共機(jī)構(gòu)推行節(jié)能督查制度,將現(xiàn)有的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作考核、年度節(jié)能工作情況報(bào)送和制度落實(shí)情況的專項(xiàng)檢查統(tǒng)合為一整套督察體系,督察的同時(shí)給予工作指導(dǎo),將問題和風(fēng)險(xiǎn)扼制在苗頭期。同時(shí),要加強(qiáng)對(duì)檢查結(jié)果的運(yùn)用,強(qiáng)化震懾,精準(zhǔn)問責(zé),將考評(píng)結(jié)果與直接責(zé)任人工作績(jī)效掛鉤。獎(jiǎng)勵(lì)手段則要更加能起到正向激勵(lì)作用,除了表彰獎(jiǎng)勵(lì)、示范單位掛牌等措施,還可結(jié)合“碳交易市場(chǎng)”建設(shè)情況向各公共機(jī)構(gòu)分配能耗定額,給予提前實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的單位更多實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì),以點(diǎn)帶面,協(xié)同推進(jìn)中國(guó)雙碳進(jìn)程。

(三)節(jié)能主管機(jī)構(gòu)“掌舵”而非“劃槳”,強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成政策執(zhí)行合力

在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具使用主體合作網(wǎng)絡(luò)中,國(guó)管局和發(fā)改委位于網(wǎng)絡(luò)的中心,掌握著最豐富的節(jié)能信息和資源,是信息傳遞的橋梁和協(xié)調(diào)各方的中介。因此,為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的系統(tǒng)性變革,國(guó)管局等核心部門必須在原有職能發(fā)揮的基礎(chǔ)上,更加重視協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮,提升公共機(jī)構(gòu)間在節(jié)能問題上的協(xié)同意識(shí),在需要協(xié)同和配合的領(lǐng)域加強(qiáng)溝通交流,讓更多的公共機(jī)構(gòu)參與到具體節(jié)能事務(wù)的處理上。以公共機(jī)構(gòu)節(jié)能宣傳周為例,國(guó)管局作為節(jié)能宣傳周的牽頭單位,在以往擔(dān)任著節(jié)能宣傳活動(dòng)主辦方的角色,與其他參與活動(dòng)的公共機(jī)構(gòu)相比,對(duì)于節(jié)能問題會(huì)更加重視。因此,國(guó)管局等要推進(jìn)自身職能由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變,鼓勵(lì)各公共機(jī)構(gòu)創(chuàng)新節(jié)能舉措,并提供全面支持,從而既促進(jìn)各項(xiàng)節(jié)能政策的落實(shí)又使得各部門在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能網(wǎng)絡(luò)中的“中間中心度”不斷提升,形成所有公共機(jī)構(gòu)共同參與節(jié)能降碳事業(yè)的良好局面。

(四)出臺(tái)更多專門化、系統(tǒng)化的高效力政策文件,形成對(duì)《條例》的有益補(bǔ)充,提升公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策體系均衡性

在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的大背景下,相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)研判,重視公共機(jī)構(gòu)在助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的示范引領(lǐng)作用,對(duì)以往的法規(guī)條例進(jìn)行更新和修訂,并針對(duì)當(dāng)下的新形勢(shì)科學(xué)制定和頒布專門用于指導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的、具有較高效力的政策文件,形成對(duì)《條例》的有效補(bǔ)充和對(duì)節(jié)能工作通知的有力支撐,讓公共機(jī)構(gòu)節(jié)能措施的推行更加暢通無阻,從而更好地助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

六、結(jié)論與展望

本文以中國(guó)中央層面2008—2022年出臺(tái)的310份公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策文本為研究對(duì)象,主要采用政策內(nèi)容量化分析方法,輔以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法,依據(jù)政策工具類型學(xué)基本理論,建立政策工具、控制過程與政策發(fā)展階段三維分析框架,研究發(fā)現(xiàn):

(1)我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策工具在使用中呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)—社會(huì)參與—市場(chǎng)配合”的特點(diǎn)。同時(shí)存在著政策工具使用不平衡、控制過程存在薄弱環(huán)節(jié)、發(fā)文主體不夠統(tǒng)合,存在明顯的核心—邊緣主體區(qū)分以及政策體系不均衡、政策文本效力級(jí)別偏低等問題。

(2)基于上述問題分析,研究也對(duì)未來公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策調(diào)整提出了4個(gè)方面的建議:一是統(tǒng)籌好強(qiáng)制性、混合性和自愿性節(jié)能政策工具的運(yùn)用,打好政策工具“組合拳”;二是重視各發(fā)展階段上政策工具運(yùn)用的協(xié)調(diào)性,構(gòu)筑公共機(jī)構(gòu)節(jié)能全過程控制鏈條;三是加快公共機(jī)構(gòu)節(jié)能主管部門職能轉(zhuǎn)變;四是出臺(tái)專門化、系統(tǒng)化的高效力政策文件,形成對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的有益補(bǔ)充,提升公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策體系均衡性。

(3)本研究還存在一些不足之處,如本研究并未明確公共機(jī)構(gòu)節(jié)能政策實(shí)施過程中政策工具的最優(yōu)配置比例,未對(duì)如何選擇政策工具、打好政策工具“組合拳”做進(jìn)一步探討,而環(huán)境政策工具的選擇和組合本身就是政治學(xué)的一個(gè)重要研究問題[10]。同時(shí),對(duì)于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的運(yùn)用也是淺嘗輒止,僅對(duì)節(jié)能政策工具使用的核心和邊緣主體做簡(jiǎn)單分析,未對(duì)政策工具本身的核心和邊緣結(jié)構(gòu)做進(jìn)一步區(qū)分。未來可結(jié)合公共機(jī)構(gòu)能耗統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、能源消費(fèi)數(shù)據(jù)等,通過建立政策工具評(píng)價(jià)模型或政策仿真等方法做進(jìn)一步的探究。

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