趙訓(xùn)婷

（北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目管理中心，北京 100166）

0 引言

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是基礎(chǔ)性投資的重要組成部分，是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)性因素。近年來北京交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進，交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)體系已初步形成。各市級推進主體在交通委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下認真落實、超前謀劃，有序開展各類項目前期儲備研究，為各類計劃制定輸送成熟項目，取得了顯著的成績。建立了全市統(tǒng)一的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目儲備庫（以下簡稱“儲備庫”），按照“建設(shè)一批、儲備一批、謀劃一批”的總體要求，構(gòu)建了全市統(tǒng)一的項目儲備庫體系，開發(fā)建設(shè)北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目儲備庫綜合信息平臺（以下簡稱“儲備庫平臺”），以信息化手段對儲備庫進行高效管理。儲備庫平臺是市交通委交通項目的總臺賬，涵蓋項目儲備、計劃、前期和建設(shè)等業(yè)務(wù)，整合各階段的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、項目成果、批復(fù)結(jié)果、前期進度、建設(shè)進度、投資進度等，為政府交通建設(shè)決策提供準確數(shù)據(jù)支撐。2020、2021年度市級建設(shè)計劃項目基本全部出自儲備庫，項目儲備的效果和對計劃建設(shè)的保障作用逐漸凸顯。儲備庫對近年來交通委建設(shè)計劃的編制發(fā)揮了一定的支撐作用。2021年度建設(shè)計劃新開工項目均來自儲備庫，儲備庫項目的年度計劃轉(zhuǎn)化率為84.2%。目前交通委的儲備庫與規(guī)自委和發(fā)改委的規(guī)劃項目儲備庫已經(jīng)初步實現(xiàn)聯(lián)動。

本文通過對儲備庫項目的前期手續(xù)辦理情況和前期研究推進情況進行量化，詳細闡述儲備工作在開展過程中發(fā)現(xiàn)的問題和取得的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)當前北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作推進過程中的問題并提出優(yōu)化建議，以保障項目實施、平穩(wěn)落地，為相關(guān)職責部門正確研判北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展趨勢，科學(xué)決策未來項目儲備、準備掌握前期工作提供數(shù)據(jù)支撐和政策儲備。

1 交通基礎(chǔ)設(shè)施項目儲備情況

儲備庫信息平臺涵蓋了高速公路、城市道路、普通公路、綜合樞紐等交通基礎(chǔ)設(shè)施儲備項目。北京市道路項目前期工作包括5個階段、22個步驟、126個環(huán)節(jié)，共涉及51個審批事項。項目開工建設(shè)前必須完成項目立項審批、初步設(shè)計及概算批復(fù)、規(guī)劃許可手續(xù)、用地批準手續(xù)、環(huán)境影響評價等環(huán)節(jié)。其中規(guī)劃條件、設(shè)計方案/多規(guī)合一協(xié)同意見、用地預(yù)審、社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估、環(huán)境影響評價、立項和初步設(shè)計是前期比較重要的幾個環(huán)節(jié)。目前，儲備庫平臺項目主要環(huán)節(jié)的批復(fù)情況如表1、圖1所示。

圖1 儲備庫平臺前期主要環(huán)節(jié)批復(fù)情況

表1 儲備庫平臺前期主要環(huán)節(jié)批復(fù)情況表

由表1可以計算出儲備庫項目前期主要環(huán)節(jié)的批復(fù)率，如表2、圖2所示。

圖2 儲備庫平臺前期主要環(huán)節(jié)批復(fù)率

表2 儲備庫平臺前期主要事項批復(fù)率 單位：%

通過上述圖表可以看出儲備項目取得設(shè)計方案、環(huán)評、立項批復(fù)率分別為49%、10%和36%。高速公路的設(shè)計方案、立項批復(fù)率最高，分別為59%、56%。從設(shè)計方案/多規(guī)合一協(xié)同意見的批復(fù)和取得立項的批復(fù)結(jié)果來看，普通公路、城市道路到高速公路的批復(fù)規(guī)律是逐漸上升的。儲備項目環(huán)評的批復(fù)率是最低的，其中城市道路的批復(fù)率最低，為7%。從項目背景分析，高速公路和城市道路均為年度建設(shè)計劃內(nèi)項目，取得立項批復(fù)的項目約90%為各類專項計劃項目或重點工程項目。

2 前期進度審批周期

本節(jié)選取儲備庫信息平臺中的58個項目，除去項目周期中的極值數(shù)據(jù)對項目前期上述重點環(huán)節(jié)的審批周期進行分析。用地預(yù)審、穩(wěn)評、環(huán)評和工程可行性研究的周期是項目的設(shè)計方案/多規(guī)協(xié)同意見取得批復(fù)的日期至這四個環(huán)節(jié)的批復(fù)時間。初步設(shè)計方案周期是項目的初步設(shè)計方案取得日期至工程可行性研究取得批復(fù)的日期，如表3、圖3所示。

表3 儲備庫平臺項目審批時長情況表 單位：自然日

圖3 儲備庫平臺項目審批時長情況

通過上述圖表可以看出，項目取得用地預(yù)審的平均周期為762個自然日，約合2年1個月。其中城市道路取得的周期最長為1 107個自然日，約合3年。高速公路和普通公路的取得周期分別為1年4個月和2年5個月。

項目取得穩(wěn)評批復(fù)的平均周期為530個自然日，約合1年6個月。其中城市道路取得的周期最長為693個自然日，約合1年11個月。高速公路和普通公路的取得周期分別為9個月和1年9個月。

項目取得環(huán)評批復(fù)的平均周期為494個自然日，約合1年4個月。其中普通公路取得的周期最長為664個自然日，約合1年10個月。高速公路和城市道路的取得周期分別為11個月和1年4個月。

項目取得工程可行性研究批復(fù)的平均周期為882個自然日，約合2年5個月。其中城市道路取得的周期最長為1 152個自然日，約合3年2個月。高速公路和普通公路的取得周期分別為2年1個月和2年4個月。

項目取得初步設(shè)計方案批復(fù)的平均周期為263個自然日，約合9個月。其中綜合樞紐取得的周期最長為632個自然日，約合1年9個月。高速公路、城市道路和普通公路的取得周期分別為8個月、1年和7個月。

上述數(shù)據(jù)可以看出，交通基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審批的總體周期較長。依據(jù)《北京市政府投資道路工程項目前期工作手冊》，規(guī)劃、方案階段的正常審批周期為120個工日，約168天。設(shè)計方案階段平均審批時間最短，用地預(yù)審、穩(wěn)評、環(huán)評和可行性研究的審批周期都比較長。其中城市道路審批周期最長。目前前期手續(xù)多為串聯(lián)辦理，前置條件較多，主體工程與附屬工程、道路與管線、選址意見書和用地預(yù)審等手續(xù)串聯(lián)辦理，前置條件多且有時互為前置，導(dǎo)致審批周期長。

3 交通基礎(chǔ)設(shè)施項目儲備情況交通基礎(chǔ)設(shè)施前期方案設(shè)計存在問題

設(shè)計方案是依據(jù)上位規(guī)劃或上階段批復(fù)和現(xiàn)狀各種條件進行的工程方案設(shè)計、要充分暴露工程方案與規(guī)劃、現(xiàn)狀因素的矛盾并提出解決方案。但是目前的設(shè)計方案在深度和廣度上的確沒有達到可實施的程度。道路項目雖然設(shè)計方案批復(fù)了，但是距離實質(zhì)性開工還有一定的距離。具體體現(xiàn)在如下三個方面。

3.1 設(shè)計方案綜合統(tǒng)籌不足

對于技術(shù)難度大、涉及面廣的重大工程，方案對征地拆遷、主體與附屬同步問題、市政配套管線工程同步問題、地上地下統(tǒng)籌問題、工程可實施性、環(huán)境風(fēng)險、社會風(fēng)險、投資等方面綜合統(tǒng)籌性不足，而且在實施階段園林、路政、交管、水務(wù)、鐵路、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村集體往往對項目方案提出修改意見，建設(shè)單位需進行大量溝通、協(xié)調(diào)工作，容易出現(xiàn)項目成本難以控制以及補辦手續(xù)不及時等問題。

3.2 設(shè)計方案深度廣度不夠

部分項目方案設(shè)計對規(guī)劃布局、功能配置和建設(shè)規(guī)模等考慮不全、論證不足，多方案比選和優(yōu)化深化設(shè)計不夠，環(huán)境影響評價預(yù)評審、社會穩(wěn)定性評估預(yù)評審深度不夠，并未達到實際評價標準。致使設(shè)計質(zhì)量不達標甚至出現(xiàn)重大缺項、漏項和不按批復(fù)內(nèi)容進行定額設(shè)計的情況，后期設(shè)計變更頻繁導(dǎo)致工程投資難以控制，后期項目實施階段無法持續(xù)推進，導(dǎo)致項目停工。

3.3 項目儲備不足，規(guī)劃定儲備、儲備定計劃項目鏈條未有效形成

目前北京市由各區(qū)政府（區(qū)發(fā)改委）及行業(yè)主管部門上報儲備項目，由市發(fā)展改革委牽頭進行項目儲備。但項目儲備的規(guī)劃參與度不高。一方面，未能統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃建設(shè)發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用；另一方面，對于重大項目預(yù)研究不足，列入計劃后城鄉(xiāng)、土地規(guī)劃調(diào)整周期較長，客觀上制約工程進度。

4 交通基礎(chǔ)設(shè)施項目前期方案設(shè)計優(yōu)化建議

在設(shè)計方案階段，可提前開展環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定性評估的預(yù)研究工作，把保護耕地、避讓基本農(nóng)田和生態(tài)紅線、節(jié)約集約用地作為方案優(yōu)選的設(shè)計思想，加快設(shè)計方案進度、加大設(shè)計方案深度、提升設(shè)計方案質(zhì)量，使項目盡快實施，促進北京市交通投資任務(wù)落實。

4.1 利用信息化平臺，加強部門協(xié)作，信息共享，提前開展預(yù)研究

充分利用政府部門平臺服務(wù)，加強政府內(nèi)部協(xié)作。通過“多規(guī)合一”協(xié)同平臺，由多個部門統(tǒng)籌進行項目前期研究，將規(guī)劃國土、發(fā)展改革、交通、水務(wù)、教育、環(huán)衛(wèi)、消防等各部門系統(tǒng)互聯(lián)，實現(xiàn)信息共享，為工程建設(shè)項目提供“預(yù)溝通與預(yù)協(xié)調(diào)”等技術(shù)服務(wù)。促進方案成熟穩(wěn)定，提升項目策劃生成的質(zhì)量和效率，增強項目可實施性。交通基礎(chǔ)設(shè)施項目方案的合理性、可實施性、投資的相對穩(wěn)定性、用地的穩(wěn)定性，很大程度上受環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定性評估等事項的影響，因此從技術(shù)角度出發(fā)，應(yīng)在設(shè)計方案階段提前開展預(yù)研究工作，以保障項目質(zhì)量、安全、經(jīng)濟。

4.2 加強方案設(shè)計，深化前期研究

加強項目規(guī)劃儲備研究的廣度和深度，提前研究交通行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提出項目的必要性和可行性，提前開展核對規(guī)劃條件、匯集設(shè)計要求、逐級深化和細化方案研究、落實土地供應(yīng)等各項工作。設(shè)計方案中融合建設(shè)項目用地預(yù)審要求、整合交通基礎(chǔ)設(shè)施主體工程、附屬工程及市政管線設(shè)計綜合等設(shè)計內(nèi)容、協(xié)調(diào)交通、市政、公共服務(wù)、綠化等設(shè)施中間及地上、地下設(shè)施之間的關(guān)系，對影響方案的基本農(nóng)田和生態(tài)紅線范圍了進行嚴格把控，把原來串聯(lián)的主體與附屬涉及變成并聯(lián)，且深度變成初設(shè)深度要求。

4.3 規(guī)劃引領(lǐng)儲備，儲備支撐計劃

設(shè)計方案編制時以規(guī)劃為引領(lǐng)，在設(shè)計方案中把保護耕地、避讓基本農(nóng)田和生態(tài)紅線、節(jié)約集約用地作為方案優(yōu)選的設(shè)計思想，解決土地“批而未供、未批先建”等問題。規(guī)自委依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃及規(guī)劃實施單元，土地儲備計劃、供地計劃等，市發(fā)改委依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等，市交通委依據(jù)自身發(fā)展建設(shè)需求提出儲備項目。發(fā)改委、規(guī)劃委、交通委儲備庫合并，解決了城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的多規(guī)合一，打通規(guī)劃定儲備、儲備定計劃的項目鏈條。

5 結(jié)語

本文通過對儲備庫項目的前期手續(xù)辦理周期和前期研究推進情況進行量化，發(fā)現(xiàn)當前北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作推進過程中問題，研究設(shè)計方案深度廣度不足的原因并提出優(yōu)化建議，促進項目盡快落地，為相關(guān)職責部門正確研判北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展趨勢，科學(xué)決策未來項目儲備、準備掌握前期工作提供數(shù)據(jù)支撐和政策儲備。