程 慧 劉立菲

實(shí)施出口管制是國(guó)際上履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)的通行做法,是各國(guó)基于國(guó)家安全及相關(guān)利益考慮對(duì)特定物項(xiàng)的出口實(shí)施控制的通用管理制度。美國(guó)是較早開(kāi)始實(shí)施出口管制制度的國(guó)家,但近年來(lái)美國(guó)出口管制戰(zhàn)略化、泛政治化趨勢(shì)日漸凸顯。拜登上臺(tái)以來(lái),出口管制依然是美國(guó)遏制我國(guó)發(fā)展的重要手段之一,對(duì)我國(guó)產(chǎn)生較大影響。因此,持續(xù)對(duì)美國(guó)出口管制政策跟蹤研究加強(qiáng)預(yù)判,做好應(yīng)對(duì)意義重大。

一、拜登政府對(duì)華出口管制泛政治化特點(diǎn)進(jìn)一步強(qiáng)化

自2017年美國(guó)將中國(guó)列為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以來(lái),“脫鉤”已逐漸成為中美關(guān)系的關(guān)鍵詞。2021年1月拜登上臺(tái)后,國(guó)際社會(huì)及國(guó)內(nèi)各界都高度關(guān)注其對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策以及中美關(guān)系走向。相比特朗普時(shí)期,拜登雖對(duì)“與中國(guó)脫鉤論”相對(duì)謹(jǐn)慎,但其延續(xù)了特朗普政府時(shí)期對(duì)華出口管制的嚴(yán)厲打壓之勢(shì),同時(shí)也呈現(xiàn)出以下三個(gè)方面的新特點(diǎn)。

(一)打壓重點(diǎn)突出緊盯不放

從拜登上臺(tái)后采取的具體措施看,其對(duì)我國(guó)打壓從未放松,甚至打壓重點(diǎn)進(jìn)一步突出,打壓力度上變本加厲,有明顯的“精準(zhǔn)脫鉤”傾向。

1.緊盯關(guān)鍵供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈推進(jìn)布局

2021年2月24日,拜登簽署了第14017號(hào)《美國(guó)供應(yīng)鏈》行政令,指示美國(guó)政府對(duì)關(guān)鍵供應(yīng)鏈進(jìn)行全面審查,以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn),解決脆弱性,并制定提升彈性的戰(zhàn)略。根據(jù)該報(bào)告,導(dǎo)致美國(guó)供應(yīng)鏈脆弱的主要因素有5項(xiàng),其中3項(xiàng)都劍指中國(guó)。在此基礎(chǔ)上,拜登政府針對(duì)四種關(guān)鍵產(chǎn)品(半導(dǎo)體制造和先進(jìn)封裝、大容量電池、關(guān)鍵礦產(chǎn)和材料、藥品和原料藥)開(kāi)展供應(yīng)鏈審查。拜登政府以此次評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)降低關(guān)鍵供應(yīng)鏈對(duì)華依賴(lài)程度,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的“精準(zhǔn)脫鉤”,而出口管制成為美國(guó)對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈精準(zhǔn)脫鉤的重要手段。以半導(dǎo)體領(lǐng)域?yàn)槔?繼將華為、中興、中芯國(guó)際等中國(guó)重點(diǎn)企業(yè)陸續(xù)列入“黑名單”后,2022年美國(guó)著手推出更全面的《芯片法》推動(dòng)其國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體研究、開(kāi)發(fā)和制造,并審查“將關(guān)鍵產(chǎn)能和供應(yīng)鏈外包給外國(guó)對(duì)手的行為,如中國(guó)”,該審查也必將涉及出口環(huán)節(jié)。

2.緊盯新興技術(shù)領(lǐng)域持續(xù)施壓

美國(guó)《2018年出口管制改革法》商務(wù)部制定“新興及基礎(chǔ)技術(shù)”清單,對(duì)清單內(nèi)的物項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的出口管控。美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局(BIS)一直在抓緊開(kāi)展關(guān)鍵和新興技術(shù)識(shí)別工作,并著手對(duì)所識(shí)別的37項(xiàng)技術(shù)實(shí)施列管。截至2022年6月,該局已就《商業(yè)管制清單》(CCL)增列關(guān)鍵和新興技術(shù)發(fā)布了11次修訂通知和意見(jiàn)征詢(xún),意圖在信息和網(wǎng)絡(luò)安全、自動(dòng)化地理空間圖像分類(lèi)分析、腦機(jī)接口、生物設(shè)備軟件等諸多領(lǐng)域加強(qiáng)管控。如表1所示,目前,美國(guó)已發(fā)布的技術(shù)清單幾乎全部覆蓋“中國(guó)制造2025”和“十四五”規(guī)劃中提及的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多表示,將更加積極推進(jìn)新興和基礎(chǔ)技術(shù)出口管制,并將這列為美國(guó)商務(wù)部的優(yōu)先事項(xiàng)。

3.緊盯高科技“龍頭企業(yè)”精準(zhǔn)打壓

為了在“與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”中保持技術(shù)實(shí)力,拜登政府不僅緊盯關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和技術(shù)擴(kuò)大管控范圍,還擴(kuò)充了出口管制和制裁背后的理由,運(yùn)用各種手段抹黑我國(guó)高科技“龍頭企業(yè)”,以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打壓和遏制作用(見(jiàn)表2)。2021年4月,美國(guó)商務(wù)部借口將我國(guó)7家超級(jí)計(jì)算單位列入“實(shí)體清單”,形成對(duì)我國(guó)超級(jí)計(jì)算機(jī)研制單位、設(shè)計(jì)單位、重點(diǎn)使用單位的全方位全鏈條打擊。2021年11月,美國(guó)首次集中對(duì)我國(guó)量子計(jì)算領(lǐng)域?qū)嵤┐驂?將中國(guó)量子計(jì)算領(lǐng)域的多家重點(diǎn)企業(yè)列入“實(shí)體清單”。2022年2月,美國(guó)商務(wù)部又將33家中國(guó)實(shí)體列入未經(jīng)核實(shí)清單,被列出的實(shí)體幾乎都與關(guān)鍵和新興技術(shù)相關(guān),廣泛涉及光電科技、精密制造、生物傳感、數(shù)控、生物醫(yī)藥、微電子設(shè)備和智能自動(dòng)化等領(lǐng)域?？梢灶A(yù)見(jiàn),針對(duì)我國(guó)高科技“龍頭企業(yè)”的打壓范圍會(huì)隨著新興技術(shù)的識(shí)別和增列進(jìn)程進(jìn)一步擴(kuò)大。

(二)重視制裁工具協(xié)同聯(lián)動(dòng)

為了強(qiáng)化對(duì)國(guó)內(nèi)的技術(shù)管制,維護(hù)本國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)地位,防范技術(shù)外溢,美國(guó)還強(qiáng)化了出口管制與其他制裁工具之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

1.制裁清單之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)

如表3所示,美國(guó)制裁清單類(lèi)的工具十分豐富,主要出自美國(guó)財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)務(wù)院和國(guó)防部。在出口管制領(lǐng)域,有軍事最終用戶(hù)清單、未經(jīng)核實(shí)清單、實(shí)體清單以及被拒絕個(gè)人清單。在金融制裁領(lǐng)域,有特別指定國(guó)民清單(SDN清單)、外國(guó)逃避制裁者清單、行業(yè)制裁識(shí)別清單、非SDN中國(guó)軍事公司清單(NS-CCMC)等。盡管上述清單工具各有側(cè)重,但其背后具有共同的政策基礎(chǔ),并實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)調(diào)整。以“1237清單”為例,該清單由美國(guó)國(guó)防部制定,但該部門(mén)并沒(méi)有權(quán)力直接限制清單內(nèi)實(shí)體的商業(yè)活動(dòng),因此,對(duì)于清單內(nèi)實(shí)體的制裁往往需要美國(guó)商務(wù)部和財(cái)政部的參與才能得以實(shí)現(xiàn)。2021年6月,美國(guó)財(cái)政部將“1237清單”轉(zhuǎn)化成為非SDN中國(guó)軍事公司清單,禁止美國(guó)投資者直接或間接對(duì)其投資。美國(guó)商務(wù)部將“1237清單”中約半數(shù)實(shí)體納入實(shí)體清單,而其余實(shí)體列入軍事最終用戶(hù)清單(MEU),受到更加嚴(yán)格的出口限制。

表1 中國(guó)高科技重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域與美國(guó)高科技重點(diǎn)管控領(lǐng)域

2.管制與其他制度間的聯(lián)動(dòng)

美國(guó)《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》明確了對(duì)中國(guó)的打壓措施,除出口管制外,還包括以下五種:一是將供應(yīng)鏈遷出中國(guó);二是打擊知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán);三是反擊不公平補(bǔ)貼行為;四是監(jiān)控中資企業(yè)在美融資;五是升級(jí)國(guó)家安全審查。其中,外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度與出口管制制度已經(jīng)成為美國(guó)以“國(guó)家安全”為由實(shí)施貿(mào)易投資保護(hù)的“左膀右臂”。早在2018年,規(guī)定這兩項(xiàng)制度的法律《出口管制改革法》(ECRA)和《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》(FIRRMA)就已開(kāi)始建立這兩種機(jī)制間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。2021年這種多手段聯(lián)動(dòng)對(duì)我國(guó)進(jìn)行制裁打壓之勢(shì)進(jìn)一步凸顯。此外,美國(guó)還致力于將這種聯(lián)動(dòng)規(guī)則國(guó)際化。如美歐貿(mào)易技術(shù)理事會(huì)要求“投資審查工作組”在處理涉及敏感技術(shù)的并購(gòu)交易時(shí),應(yīng)加強(qiáng)與出口管制等制度的配合。作為美歐即將開(kāi)展合作的領(lǐng)域,該要求無(wú)疑推動(dòng)了出口管制與其他制度聯(lián)動(dòng)的多方認(rèn)可。

表2 拜登政府執(zhí)政以來(lái)我國(guó)實(shí)體被列入美國(guó)出口管制相關(guān)清單的情況

表3 美國(guó)政府部門(mén)主要制裁清單匯總

(三)強(qiáng)調(diào)多邊聯(lián)手實(shí)施圍堵

拜登政府結(jié)束了特朗普時(shí)期的“單邊主義”,認(rèn)為推行“多邊主義”才能更好地確保美國(guó)利益。因此,美國(guó)開(kāi)始在各個(gè)領(lǐng)域積極重返并新建各種多雙邊機(jī)制,出口管制領(lǐng)域也不例外。

1.借由多邊機(jī)制推行美國(guó)管制政策

2021年4月美國(guó)參議院提出《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》,要求加強(qiáng)與伙伴國(guó)在瓦森納安排(WA)、核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)(NSG)、澳大利亞集團(tuán)(AG)、導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度(MTCR)等出口管制國(guó)際多邊機(jī)制下的協(xié)調(diào)配合。9月8日,美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)(USCC)舉行了“2021年美中關(guān)系:新興風(fēng)險(xiǎn)”聽(tīng)證會(huì),美國(guó)政府出口管制的主要負(fù)責(zé)人在會(huì)上就對(duì)華出口管控問(wèn)題明確指出,“多邊管控是最有效的,也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全和外交政策目標(biāo)的首選方法”。在美國(guó)出口管制政策的影響下,部分出口管制國(guó)際機(jī)制的目標(biāo)正逐步由以軍事技術(shù)戰(zhàn)略安全為主,轉(zhuǎn)而聚焦于新興技術(shù)優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)。例如,瓦森納安排已發(fā)布將其管制范圍擴(kuò)大至半導(dǎo)體與芯片制造、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)安全等領(lǐng)域的決議,而這正是在美國(guó)的主導(dǎo)下完成的。

2.著重與盟友構(gòu)建對(duì)華圍堵舉措

美國(guó)除了抓緊利用出口管制多邊機(jī)制,擴(kuò)大其對(duì)華出口管制政策的影響力外,還不斷拉攏盟友協(xié)調(diào)出口管制措施,以更徹底地實(shí)現(xiàn)對(duì)華出口管制效果,其中重點(diǎn)是歐盟和亞太地區(qū)。2021年,美國(guó)聯(lián)合歐盟成立美歐貿(mào)易技術(shù)理事會(huì)(TTC),將出口管制列為核心議題之一,并成立專(zhuān)門(mén)的工作組協(xié)調(diào)雙方出口管制的合作。2022年,拜登政府宣布啟動(dòng)所謂“印度—太平洋經(jīng)濟(jì)框架”(IPEF,簡(jiǎn)稱(chēng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”),鼓吹在貿(mào)易鏈供應(yīng)鏈上排斥中國(guó),并號(hào)召相關(guān)國(guó)家協(xié)調(diào)出口管制,“限制向中國(guó)出口‘敏感’產(chǎn)品”。在美國(guó)影響下,日本已頒布《經(jīng)濟(jì)安全保障推進(jìn)法》,控制戰(zhàn)略產(chǎn)品和關(guān)鍵技術(shù)外流,其對(duì)中國(guó)實(shí)體的針對(duì)性打壓呈現(xiàn)出與美保持同步、圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、封鎖高新技術(shù)的特點(diǎn)。韓國(guó)、新加坡和馬來(lái)西亞等國(guó)也都是美國(guó)商務(wù)部2021年開(kāi)展對(duì)外交流工作的重點(diǎn)對(duì)象。2022年6月,BIS召開(kāi)了主題為“建立國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)”的年會(huì),強(qiáng)調(diào)保持對(duì)中國(guó)的多種出口管制措施,加大多邊出口管制協(xié)調(diào)執(zhí)法?？梢灶A(yù)見(jiàn),未來(lái)美國(guó)將著手拉攏更多的伙伴國(guó)以形成對(duì)中國(guó)的聯(lián)合圍堵。

二、美國(guó)對(duì)華出口管制趨勢(shì)預(yù)測(cè)及影響分析

2021年2月4日,拜登在發(fā)表其就任以來(lái)首次外交政策講話(huà)時(shí)表示,中國(guó)是美國(guó)“最嚴(yán)峻的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”,其上臺(tái)后的種種行為也都說(shuō)明美國(guó)遏華趨勢(shì)不會(huì)改變。作為美國(guó)“遏華維霸”的重要手段之一,美國(guó)對(duì)華出口管制政策在短期內(nèi)難改打壓遏制態(tài)勢(shì),而這必將對(duì)中國(guó)產(chǎn)生多方面的影響。

(一)美國(guó)對(duì)華出口管制趨勢(shì)預(yù)測(cè)

美國(guó)對(duì)華出口管制政策受到國(guó)內(nèi)政治環(huán)境、中美博弈關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益訴求等多方面的影響。預(yù)計(jì)未來(lái),美國(guó)將在持續(xù)對(duì)華出口管制高壓態(tài)勢(shì)的同時(shí),更趨向利用其強(qiáng)大的情報(bào)能力和立法技術(shù)進(jìn)行精細(xì)化打擊,并加強(qiáng)對(duì)內(nèi)制度聯(lián)動(dòng)和對(duì)外盟友聯(lián)動(dòng),圍繞特定行業(yè)的特定中國(guó)實(shí)體,甚至是特定中國(guó)實(shí)體的特定業(yè)務(wù)著重進(jìn)行打壓。

1.管制力度將更強(qiáng)化

美國(guó)加強(qiáng)對(duì)華出口管制的內(nèi)部動(dòng)因強(qiáng)烈。中美博弈將長(zhǎng)期存在,而出口管制是美國(guó)維護(hù)其政治和經(jīng)濟(jì)利益的重要工具,美國(guó)國(guó)會(huì)、政府和各界專(zhuān)家大都支持對(duì)華出口管制。國(guó)會(huì)方面,相關(guān)議員緊盯對(duì)華出口管制問(wèn)題,多次通過(guò)各種渠道向出口管制主管部門(mén)施壓,要求進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)華出口管制。2021年6月至10月持續(xù)有兩院議員致信美國(guó)商務(wù)部,要求對(duì)中國(guó)相關(guān)企業(yè)采取出口管制措施,加強(qiáng)對(duì)華出口管制,并在十個(gè)方面做出承諾。2022年4月多位國(guó)會(huì)議員聯(lián)合致函,敦促拜登政府阻撓中資公司收購(gòu)英國(guó)半導(dǎo)體工廠(chǎng),并考慮實(shí)施有針對(duì)性的出口管制,以確保該中國(guó)公司無(wú)法獲得制造半導(dǎo)體所需的任何美國(guó)產(chǎn)品或技術(shù)。政府方面,已著手全面加強(qiáng)出口管制工作的人力財(cái)力投入,從增加人員編制、提拔強(qiáng)勢(shì)官員、強(qiáng)化資金支持(2O23財(cái)年預(yù)算高達(dá)近2億美元)等方面入手,持續(xù)提升出口管制工作的地位。社會(huì)方面,美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會(huì)(SIA)、新美國(guó)安全中心(CNAS)和美國(guó)國(guó)會(huì)研究服務(wù)局(CRS)等行業(yè)協(xié)會(huì)和智庫(kù)專(zhuān)家也多次發(fā)聲呼吁加強(qiáng)對(duì)華出口管制。

美國(guó)加強(qiáng)對(duì)華出口管制的外部因素多樣。特朗普政府“四面樹(shù)敵”的對(duì)外政策和“單打獨(dú)斗”的對(duì)華措施引發(fā)不少?lài)?guó)際質(zhì)疑,拜登政府上臺(tái)以來(lái)加緊安撫和聯(lián)合盟友,為加強(qiáng)對(duì)華出口管制創(chuàng)造了更有利的外部條件。AUKUS(澳大利亞、英國(guó)、美國(guó))協(xié)議和Quad(美國(guó)、澳大利亞、日本、印度)機(jī)制為深化華盛頓基于其印太戰(zhàn)略的多邊防務(wù)合作鋪平了道路。美歐、美日的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)系持續(xù)進(jìn)行,2022年3月美國(guó)又與英國(guó)啟動(dòng)了關(guān)于印度—太平洋地區(qū)問(wèn)題的對(duì)話(huà)。隨著相關(guān)合作的開(kāi)展,在盟友的默許和支持下,美國(guó)出口管制措施可能更加頻繁和大膽,并運(yùn)用新增許可要求、擴(kuò)大相關(guān)清單、修改外國(guó)直接產(chǎn)品規(guī)則、延長(zhǎng)審批時(shí)間等手段擴(kuò)大對(duì)華管制。同時(shí),地緣政治動(dòng)態(tài)也可能給美國(guó)對(duì)華出口管制措施增加不確定性因素。例如,2022年俄烏沖突發(fā)生以來(lái),美國(guó)對(duì)俄羅斯和白俄羅斯實(shí)施了嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁,其中包括全面的出口管制措施,這可能波及中俄相關(guān)業(yè)務(wù)或引發(fā)對(duì)中國(guó)實(shí)體的次級(jí)制裁。

2.管制手段將更精準(zhǔn)

利益平衡訴求推動(dòng)美國(guó)對(duì)華出口管制趨向精細(xì)化。現(xiàn)階段,美國(guó)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈惡化、通貨膨脹等問(wèn)題凸顯,美國(guó)產(chǎn)業(yè)界擔(dān)心廣泛的出口管制將導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力下降,并致使工人失業(yè)。2022年年初,韓國(guó)芯片制造商聯(lián)合在華盛頓加大游說(shuō)力度,爭(zhēng)取松動(dòng)美國(guó)的出口許可審查,以便繼續(xù)向受到貿(mào)易制裁的中國(guó)公司供貨,反映出其他國(guó)家對(duì)于中國(guó)市場(chǎng)的巨大需求。在此背景下,拜登政府提出與中國(guó)“再掛鉤”論以平衡對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)抗與合作,越是要與中國(guó)進(jìn)行長(zhǎng)期博弈,越是要小心維護(hù)自身的既有利益。未來(lái),美國(guó)對(duì)華出口管制所導(dǎo)致的“脫鉤”將與“掛鉤”并存,從“一刀切”的管制方式向“小院高墻”的精細(xì)化打擊手段過(guò)渡。

劃出重點(diǎn)管控的范圍是美國(guó)對(duì)華實(shí)施精細(xì)化打擊的第一步。2022年2月8日,經(jīng)過(guò)兩年的修訂,白宮發(fā)布了最新版《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》(Critical and Emerging Technologies List),為其實(shí)施出口管制以“保障技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力”和“保護(hù)敏感技術(shù)”提供支持。對(duì)比2020版清單,新清單在增加可再生能源等技術(shù)領(lǐng)域的同時(shí),刪去了農(nóng)業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域,使其管控范圍更加精細(xì)和與時(shí)俱進(jìn)。未來(lái),美國(guó)政府將持續(xù)密切關(guān)注中國(guó)科技發(fā)展政策、地緣政治動(dòng)向、中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力以及獲得第三國(guó)替代品的可能性,跟進(jìn)調(diào)整重點(diǎn)管控領(lǐng)域。

圍繞重點(diǎn)管控的范圍設(shè)立嚴(yán)格的管制措施,對(duì)管控范圍外的技術(shù)適當(dāng)放松管制,是美國(guó)精細(xì)化打擊的第二步。針對(duì)所謂關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù),美國(guó)必將進(jìn)一步加強(qiáng)制度橫向聯(lián)動(dòng)以及與伙伴國(guó)的聯(lián)合圍堵,對(duì)我國(guó)實(shí)施封鎖;對(duì)于我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中對(duì)外依存度較高的產(chǎn)品和技術(shù),預(yù)期美國(guó)將酌情予以許可出口,或?qū)⑵渥鳛橐笪覈?guó)降低關(guān)稅、開(kāi)放金融市場(chǎng)、擴(kuò)大從美進(jìn)口的籌碼。而其他無(wú)須實(shí)施出口管制、也無(wú)法作為談判籌碼的產(chǎn)品和技術(shù),美國(guó)政府或應(yīng)業(yè)界呼聲放松出口,繼續(xù)維持中國(guó)這一龐大的市場(chǎng)。

(二)美國(guó)對(duì)華加強(qiáng)出口管制的影響分析

美國(guó)對(duì)華出口管制政策很可能在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期保持高壓態(tài)勢(shì),這必然會(huì)對(duì)我國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展以及供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈的安全產(chǎn)生較大沖擊。然而危中有機(jī),嚴(yán)峻形勢(shì)將倒逼中國(guó)加大創(chuàng)新力度,改善對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的進(jìn)口依賴(lài)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,其霸權(quán)主義行徑勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生負(fù)作用,也將為中國(guó)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。

1.短期影響——負(fù)面壓力陡增

短期來(lái)看,美國(guó)對(duì)華不斷收緊出口管制政策,尤其是將我國(guó)企業(yè)納入“黑名單”,我國(guó)相關(guān)企業(yè)生存發(fā)展壓力陡增,導(dǎo)致我國(guó)重要產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降,國(guó)家安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

首先,高科技領(lǐng)域發(fā)展難度加大。從趨勢(shì)來(lái)看,我國(guó)在關(guān)鍵領(lǐng)域和新興技術(shù)的發(fā)展將持續(xù)受到來(lái)自美國(guó)的壓制,核心人才獲取、技術(shù)交流、學(xué)術(shù)合作等都可能受到美國(guó)出口管制制度的限制。特別是拜登政府積極尋求與盟友的聯(lián)合圍堵,以切斷中國(guó)實(shí)體從其他發(fā)達(dá)國(guó)家獲取核心技術(shù)的可能,給我國(guó)尋求科技發(fā)展、突破“卡脖子”難題造成更大阻礙。以半導(dǎo)體行業(yè)為例,我國(guó)90%以上的半導(dǎo)體消費(fèi)依賴(lài)進(jìn)口,而美、英、日等國(guó)家高度壟斷核心技術(shù)和物項(xiàng),在多個(gè)環(huán)節(jié)占據(jù)全球90%乃至100%的市場(chǎng)份額,形成了壁壘極高的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)。目前,芯片設(shè)計(jì)軟件、核心IP和芯片制造設(shè)備等均是美國(guó)對(duì)華出口管制的重點(diǎn),一旦其與盟友形成高度聯(lián)合管制,我國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)的供應(yīng)鏈缺口和技術(shù)難題將更為棘手。

其次,敏感領(lǐng)域企業(yè)或有更高風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)華全面戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的政策背景下,美國(guó)特別關(guān)注中國(guó)關(guān)鍵和新興技術(shù)的領(lǐng)軍企業(yè),以及涉疆、涉港、涉軍、南海、“一帶一路”建設(shè)、基礎(chǔ)能源等敏感領(lǐng)域的相關(guān)企業(yè),上述企業(yè)可能成為美國(guó)及其盟友開(kāi)展新一輪出口管制和制裁的重點(diǎn)。已經(jīng)被列入美國(guó)各類(lèi)制裁“清單”的700余家中國(guó)實(shí)體也面臨后續(xù)風(fēng)險(xiǎn),包括制裁措施可能穿透至各個(gè)子公司,制裁進(jìn)一步升級(jí)為金融制裁,或者面臨制裁從龍頭企業(yè)向供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈上的全行業(yè)擴(kuò)張等。例如,華為在受到美國(guó)出口管制制裁后,分離了榮耀業(yè)務(wù)并采用國(guó)產(chǎn)化部件,但美國(guó)并未罷休。2021年美國(guó)議員多次聯(lián)名要求進(jìn)一步將榮耀增至“實(shí)體清單”,2022年美國(guó)參議員、美國(guó)電子產(chǎn)品公司又要求將華為的中國(guó)供貨商納入實(shí)體名單?？梢?jiàn),美國(guó)可能會(huì)對(duì)鎖定的中國(guó)企業(yè)持續(xù)跟蹤“狙擊”。

再次,全球競(jìng)爭(zhēng)力難免受到挫傷。美國(guó)對(duì)華開(kāi)展出口管制和制裁,從多方面給我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)造成更大阻礙,直接影響我國(guó)相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。一是破壞我國(guó)現(xiàn)有高效產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。2020年美國(guó)BIS拒絕對(duì)中國(guó)出口的商品集中于電子設(shè)備和元器件、軟件及光學(xué)設(shè)備等類(lèi)別,而我國(guó)對(duì)上述關(guān)鍵零部件、設(shè)備和軟件的進(jìn)口需求旺盛,進(jìn)口量常年走高,亟需尋求其他途徑保障供應(yīng)。二是拖慢我國(guó)技術(shù)發(fā)展。在美國(guó)的阻撓下,發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)華轉(zhuǎn)讓半導(dǎo)體技術(shù)只能以“N-2”(即落后于最新技術(shù)兩代)的方式出口,2020年BIS拒絕許可出口光學(xué)設(shè)備(激光器)的情況則全部是針對(duì)中國(guó),在其歧視性的出口管制打壓之下,我國(guó)企業(yè)難以站在同一水平與全球?qū)κ指?jìng)爭(zhēng)。三是影響企業(yè)海外發(fā)展空間。美國(guó)出口管制要求企業(yè)嚴(yán)格檢查是否在各商業(yè)環(huán)節(jié)與“清單”內(nèi)實(shí)體有所往來(lái),并“審慎選擇商業(yè)伙伴”,清單內(nèi)中國(guó)企業(yè)的海外商譽(yù)難免受損,影響其海外發(fā)展空間。此外,我國(guó)企業(yè)融資能力、對(duì)海外人才的吸引力也會(huì)受到一定影響,不利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

最后,國(guó)家安全利益面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。拜登上臺(tái)后高調(diào)重返多邊,拉攏盟友,強(qiáng)化出口管制合作,打造排華“包圍圈”,迫使我國(guó)在國(guó)際上受到孤立。此外,美國(guó)借多邊機(jī)制推行其單邊管制規(guī)則,企圖對(duì)我國(guó)規(guī)鎖合圍。未來(lái),我國(guó)出口管制相關(guān)國(guó)際環(huán)境面臨惡化,影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、政治、海外利益等方方面面的安全形勢(shì)。

2.長(zhǎng)期影響——孕育發(fā)展機(jī)遇

長(zhǎng)期來(lái)看,在應(yīng)對(duì)過(guò)程中我們正不斷改變、調(diào)整、創(chuàng)新制度建設(shè)和措施方法,在危機(jī)中孕育生機(jī),實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

首先,自主創(chuàng)新動(dòng)力提升。美國(guó)的對(duì)華出口管制政策對(duì)中國(guó)科技型企業(yè)影響較大,科技創(chuàng)新動(dòng)力受到倒逼。企業(yè)和市場(chǎng)充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義,越來(lái)越多的企業(yè)加大技術(shù)研發(fā)投資,高新技術(shù)人才的培育和就業(yè)也得到激發(fā),進(jìn)一步形成自主創(chuàng)新的良性循環(huán),為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展提供了契機(jī)。對(duì)于本土研發(fā)企業(yè)來(lái)說(shuō),外國(guó)壟斷的打破也將為其創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)。由于技術(shù)方面積累的絕對(duì)優(yōu)勢(shì),發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)在尖端技術(shù)行業(yè)具有全球壟斷地位,并占據(jù)了中國(guó)光刻機(jī)、汽車(chē)芯片等相關(guān)市場(chǎng)90%以上的份額,使得國(guó)內(nèi)自主研發(fā)品牌難以取得發(fā)展機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)下美國(guó)收緊對(duì)華出口管制政策,無(wú)法從美國(guó)及其盟友處獲取受控產(chǎn)品和技術(shù)的中國(guó)市場(chǎng),轉(zhuǎn)而寄希望于本土硬軟件研發(fā)企業(yè),從而為國(guó)內(nèi)研發(fā)企業(yè)提供了更多的發(fā)展空間、資金來(lái)源和廣闊市場(chǎng)。

其次,投資潛力得到釋放。美國(guó)對(duì)華出口管制刺激我國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示,2021年中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資總額創(chuàng)下1306億美元的新紀(jì)錄,半導(dǎo)體、生物科技、人工智能等“硬”科技領(lǐng)域成為投資熱門(mén),其中某些關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)投資額甚至已超過(guò)美國(guó)。例如,中國(guó)半導(dǎo)體領(lǐng)域的企業(yè)在2021年共獲得88億美元融資,是美國(guó)同類(lèi)型公司獲得融資的6倍之多。此外,國(guó)內(nèi)或可承接受管控物項(xiàng)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)移。美國(guó)出口管制制度實(shí)施“比例原則”①即對(duì)使用美國(guó)技術(shù)/產(chǎn)品達(dá)到一定比例含量(一般不超過(guò)25%)的產(chǎn)品實(shí)施管制。,為避免達(dá)到出口管制審查的門(mén)檻,部分企業(yè)傾向于在產(chǎn)品中加大“非美國(guó)”的元素,例如,在產(chǎn)品中增加外國(guó)勞動(dòng)力的成本,或使用不具有美國(guó)因素的非關(guān)鍵部件等,從而降低美國(guó)關(guān)鍵部件在整個(gè)產(chǎn)品中的占比。美國(guó)智庫(kù)預(yù)測(cè),這將刺激非關(guān)鍵部件的相關(guān)產(chǎn)業(yè)從美國(guó)遷出。中國(guó)具有產(chǎn)業(yè)鏈、市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、人才等多方面的優(yōu)勢(shì),或?qū)⒊蔀槌薪由鲜霎a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)選。

最后,抗風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)。中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)入攻堅(jiān)期,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,美國(guó)對(duì)華的警惕、排擠和打壓或許是一種必然,但這也可成為我國(guó)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力、維護(hù)國(guó)家安全的一次歷史契機(jī)。美國(guó)出口管制所帶來(lái)的“卡脖子”問(wèn)題警醒我國(guó)自力更生,盡快突破關(guān)鍵領(lǐng)域和新興技術(shù)的短板,切實(shí)維護(hù)科技安全。短期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn),將促使國(guó)內(nèi)加快建立相關(guān)領(lǐng)域的獨(dú)立工業(yè)體系,并尋求供應(yīng)鏈多元化,從而有助于夯實(shí)我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ),維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全。美國(guó)出口管制及對(duì)外制裁愈演愈烈,將促使中國(guó)及貿(mào)易伙伴避開(kāi)“美國(guó)因素連接點(diǎn)”,加速“去美元化”,有助于維護(hù)我國(guó)金融安全。此外,美國(guó)違背大科學(xué)時(shí)代的國(guó)際合作精神,實(shí)施歧視性出口管制,與其國(guó)際地位與責(zé)任嚴(yán)重不符;而中國(guó)積極參與國(guó)際事務(wù),維護(hù)開(kāi)放、包容、非歧視的基本價(jià)值,凸顯了負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象,有利于我國(guó)國(guó)際地位的提升及國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)的增加,維護(hù)我國(guó)政治安全。

三、中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

美國(guó)對(duì)華嚴(yán)厲而精準(zhǔn)的出口管制打擊措施,或?qū)⑹俏覈?guó)政府與企業(yè)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里需要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn),對(duì)此應(yīng)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外兩個(gè)大局。對(duì)內(nèi),貫徹實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略,維護(hù)國(guó)家安全;對(duì)美,秉持“相互尊重、和平共處、合作共贏”三項(xiàng)原則,尋求共生共存的平衡點(diǎn);同時(shí),應(yīng)重視擴(kuò)大與其他國(guó)家的合作交流,增進(jìn)互信互通,堅(jiān)持維護(hù)多邊體制在國(guó)際合作的重要作用,宣揚(yáng)中國(guó)和平崛起的決心。

(一)改善進(jìn)口依賴(lài),塑造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

頂級(jí)技術(shù)較量是決定中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)勝負(fù)的關(guān)鍵。一方面,為應(yīng)對(duì)美國(guó)及其盟友對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域和新興技術(shù)的封堵,我國(guó)應(yīng)集中資源,通過(guò)人才吸引、研發(fā)平臺(tái)建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)換等各方面舉措,早日攻克“卡脖子”的技術(shù)難關(guān)。另一方面,針對(duì)5G等我國(guó)具有全球領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的技術(shù)領(lǐng)域,也應(yīng)加快科技創(chuàng)新的步伐,促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化,爭(zhēng)取國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定的話(huà)語(yǔ)權(quán),塑造相關(guān)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)乃至絕對(duì)領(lǐng)先地位,為中美談判和長(zhǎng)期博弈增加籌碼。

(二)與美談判合作,緩和緊張局勢(shì)

構(gòu)建總體穩(wěn)定的中美關(guān)系,是謀建對(duì)我國(guó)更為有利的外部環(huán)境的總體部署的重要組成部分。與美國(guó)加深在氣候變化、能源、教育等全球性問(wèn)題上的合作,能夠在一定程度上對(duì)中美關(guān)系起到潤(rùn)滑作用,緩沖美國(guó)對(duì)華出口管制的緊張局勢(shì)。同時(shí),鑒于美國(guó)政府和業(yè)界均有意與中國(guó)“再掛鉤”,中美在出口管制問(wèn)題上或有談判空間,可敦促美國(guó)政府對(duì)純民用的關(guān)鍵部件出口予以放行,促進(jìn)兩國(guó)商貿(mào)健康發(fā)展。

(三)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放,增進(jìn)互通互信

對(duì)外開(kāi)放是中國(guó)的基本國(guó)策和鮮明標(biāo)識(shí)。拜登政府極力構(gòu)建排華陣營(yíng),更堅(jiān)定了我國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、增進(jìn)互通互信的決心。為破除美歐等出口管制的“包圍圈”,尤其需要重視三個(gè)方面的對(duì)外交流與合作:一是擴(kuò)大區(qū)域貿(mào)易,通過(guò)深入的經(jīng)濟(jì)合作,有效削弱“脫鉤”的實(shí)施效果和影響范圍;二是重視與美國(guó)“印太經(jīng)濟(jì)框架”所涉地區(qū)和國(guó)家的溝通,通過(guò)文化共鳴、合作發(fā)展需求和價(jià)值觀(guān)共識(shí),推動(dòng)印太地區(qū)國(guó)家理性決策;三是加強(qiáng)與歐盟貿(mào)易伙伴的接觸,爭(zhēng)取在其“開(kāi)放性戰(zhàn)略自治”(open strategic autonomy)策略下鞏固和深化中歐合作,緩沖地緣政治緊張態(tài)勢(shì)帶來(lái)的負(fù)面影響;四是拓寬與美國(guó)之外的經(jīng)濟(jì)科技交流渠道,加強(qiáng)與友好邦國(guó)的技術(shù)交流與聯(lián)合創(chuàng)新,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

(四)踐行多邊主義,維護(hù)國(guó)際秩序

積極推進(jìn)國(guó)際合作協(xié)調(diào),是中國(guó)出口管制的基本立場(chǎng)。聯(lián)合國(guó)在平衡防擴(kuò)散與和平利用的關(guān)系中具有核心作用。2021年12月,第76屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)“在國(guó)際安全領(lǐng)域促進(jìn)和平利用國(guó)際合作”決議,敦促各國(guó)在履行防擴(kuò)散國(guó)際義務(wù)的同時(shí),取消對(duì)發(fā)展中國(guó)家和平利用科技的不合理限制。世界貿(mào)易組織規(guī)則也反對(duì)成員濫用出口限制措施。應(yīng)對(duì)美歐等濫用出口管制的嚴(yán)峻形勢(shì),我國(guó)應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系和以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序,堅(jiān)定維護(hù)自由貿(mào)易和基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體制,踐行真正的多邊主義,推進(jìn)國(guó)際出口管制朝著公正、合理、非歧視的正確方向發(fā)展。

(五)加強(qiáng)對(duì)外宣傳,駁斥無(wú)理謊言

美國(guó)對(duì)華歧視性出口管制措施的實(shí)質(zhì)是霸權(quán)主義,卻被戴上了“安全、人權(quán)、民主、自由”等冠冕堂皇的帽子,為合理化其非法行徑、聯(lián)合盟友排華、賺取國(guó)際支持提供了借口。因此,于我國(guó)而言,在鞏固科技經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力的同時(shí),還需配合提升軟實(shí)力和“巧實(shí)力”,讓抹黑中國(guó)的謊言和無(wú)理打壓難以得逞。具體措施包括:及時(shí)、充分地對(duì)“中國(guó)威脅論”等謊言進(jìn)行反擊和破除,持續(xù)向國(guó)際組織輸送優(yōu)秀人才,加大宣傳我國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)外政策的正確解讀,以及針對(duì)我國(guó)出口管制立場(chǎng)和制度建設(shè)進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)聲;也包括從企業(yè)端加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)安全、用工情況、出口管制合規(guī)狀況進(jìn)行主動(dòng)披露和宣傳,等等。

(六)豐富博弈工具,善用維權(quán)手段

美國(guó)對(duì)華實(shí)施出口管制的工具繁多,制度聯(lián)動(dòng)緊密。在中美博弈的大背景下,建立健全反制措施,豐富博弈工具,成為維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)利益的重要方式。2020年至今,《反外國(guó)制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》等法律法規(guī)引起了強(qiáng)烈反響,而其具體如何實(shí)踐與應(yīng)用,尚需進(jìn)一步明確。同時(shí),應(yīng)積極尋求維權(quán)之策,鼓勵(lì)和支持企業(yè)進(jìn)行海外維權(quán)。例如,昌吉溢達(dá)等中國(guó)實(shí)體在受到美國(guó)出口管制及制裁后,選擇將相關(guān)部門(mén)起訴至美國(guó)法院;又如,2022年年初,華為根據(jù)中國(guó)—瑞典雙邊投資條約針對(duì)瑞典5G禁令向世界銀行集團(tuán)國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心(International Centre for Settlement of Investment Disputes,ICSID)提起仲裁程序,為中國(guó)實(shí)體維權(quán)提供了更多思路。此外,鑒于美國(guó)對(duì)華出口管制趨于精細(xì)化,針對(duì)其打擊方向?qū)⒃胁糠謽I(yè)務(wù)進(jìn)行剝離,將有助于控制風(fēng)險(xiǎn)范圍、減少短期損害。