文 湖南省交通運(yùn)輸廳法制處 劉潤(rùn)芝 圖 湖南省道路運(yùn)輸管理局 毛尚文

行政處罰自由裁量權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)利。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作是推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)系統(tǒng)的基礎(chǔ)工程，本文詳細(xì)探究了“同一個(gè)違法行為”在違反多個(gè)法律規(guī)范情況下的法律適用問(wèn)題。

對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自進(jìn)行公路建設(shè)施工的同一違法行為，依據(jù)不同的法律法規(guī)處罰，罰款數(shù)額卻相去甚遠(yuǎn)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》（以下簡(jiǎn)稱“公路法”）第七十五條規(guī)定，可以處5萬(wàn)元以下的罰款；而依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“質(zhì)量管理?xiàng)l例”）第五十七條規(guī)定，處工程合同價(jià)款1%以上2%以下的罰款；依據(jù)《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)督管理辦法”）第三十八條規(guī)定，視情節(jié)可處工程合同價(jià)款1%以上2%以下的罰款。

在修訂交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量基準(zhǔn)時(shí)，時(shí)常會(huì)遇到在違反多個(gè)法律規(guī)范的“同一個(gè)違法行為”中正確適用法律規(guī)范的問(wèn)題。那么，如何在這種情況下正確適用法律規(guī)范呢？

法律適用 三種意見(jiàn)

基于上述行政處罰裁量基準(zhǔn)和行政處罰的法律適用，產(chǎn)生了三種不同意見(jiàn)。

意見(jiàn)一 公路法是法律，質(zhì)量管理?xiàng)l例是行政法規(guī)，監(jiān)督管理辦法是部門規(guī)章，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱“立法法”）第八十八條規(guī)定，“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”。因此，在討論未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自進(jìn)行公路建設(shè)施工的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)公路法的相關(guān)規(guī)定來(lái)修訂處罰裁量基準(zhǔn)、實(shí)施處罰。

意見(jiàn)二 《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱“行政處罰法”）第二十九條“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，屬于罰款處罰的法律適用規(guī)定，解決了執(zhí)法實(shí)務(wù)中的法律競(jìng)合問(wèn)題。從法律適用角度來(lái)說(shuō)，立法法屬于一般法、舊法，而行政處罰法屬于特別法、新法，按照立法法第九十二條特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政處罰法關(guān)于法律適用的規(guī)定，不需要再考慮實(shí)體法的法律位階。因此，在討論未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自進(jìn)行公路建設(shè)施工的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)質(zhì)量管理?xiàng)l例或者監(jiān)督管理辦法來(lái)制定裁量基準(zhǔn)、實(shí)施處罰。

意見(jiàn)三 法律規(guī)定過(guò)于原則，下位法依據(jù)上位法制定，相比上位法，下位法更細(xì)更具體、更接近實(shí)際、更具有操作性，應(yīng)當(dāng)適用下位法。質(zhì)量管理?xiàng)l例是依據(jù)《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱“建筑法”）第八十一條的授權(quán)制定的。而建筑法與公路法同屬于法律，建筑法的出臺(tái)時(shí)間晚于公路法的出臺(tái)時(shí)間，屬于新法；從建設(shè)工程角度來(lái)說(shuō)，建筑法屬于一般法，公路法屬于特別法，但建筑法第八十一條就施工許可等適用于其他專業(yè)建筑工程的建筑活動(dòng)作了特別規(guī)定。監(jiān)督管理辦法則是依據(jù)公路法、質(zhì)量管理?xiàng)l例制定的部門規(guī)章，沿用了質(zhì)量管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定。因此，按照立法法上位法效力高于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法的規(guī)定，依據(jù)質(zhì)量管理?xiàng)l例或者監(jiān)督管理辦法來(lái)制定裁量基準(zhǔn)、實(shí)施處罰更合適。

誰(shuí)有權(quán)管轄 “同一個(gè)違法行為”

行政處罰法第二十九條規(guī)定，“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。但該法第二十五條規(guī)定，“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由最先立案的行政機(jī)關(guān)管轄”。如果最先立案機(jī)關(guān)與執(zhí)行罰款數(shù)額高的規(guī)定的行政機(jī)關(guān)不一致時(shí)，“最先立案”原則與“擇一重處”原則如何調(diào)適？

有學(xué)者提出應(yīng)以“直接處罰+補(bǔ)充處罰”“管轄權(quán)協(xié)商+移送”“信息通報(bào)+聯(lián)合執(zhí)法”“委托+查辦分離”“由本級(jí)政府相對(duì)集中處罰權(quán)”等幾種模式來(lái)處理“最先立案”原則與“擇一重處”原則之間的矛盾。但在實(shí)務(wù)工作中，除“由本級(jí)政府相對(duì)集中處罰權(quán)”可以較好實(shí)現(xiàn)“最先立案”行政機(jī)關(guān)與“擇一重處”行政機(jī)關(guān)兩者的統(tǒng)一外，其他幾種模式均難以實(shí)施。

另有學(xué)者認(rèn)為，按照行政處罰法第十八條第一款和第二款規(guī)定，推行綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，高額罰款權(quán)和管轄權(quán)也就不可能發(fā)生沖突。但目前的綜合行政執(zhí)法除個(gè)別地方由政府組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并實(shí)行全域跨部門綜合執(zhí)法外，其余基本上是由執(zhí)法職能較多的部門實(shí)行部門內(nèi)綜合執(zhí)法。針對(duì)分頭執(zhí)法，該學(xué)者從理論上提出了“由有高額罰款權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)”“借助行政協(xié)助制度解決管轄問(wèn)題”“由先立案的行政機(jī)關(guān)罰款，再由有高額罰款權(quán)的行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充罰款”三種方案解決高額罰款權(quán)與管轄權(quán)歸屬不一的問(wèn)題，但三種方案均在實(shí)務(wù)中難以實(shí)施。

還有學(xué)者通過(guò)借鑒德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)“想象競(jìng)合”的“擇一重處”原則，提出構(gòu)建協(xié)商確定管轄權(quán)機(jī)制，要求行政機(jī)關(guān)在查處行政違法行為時(shí)，充分研究該行政違法行為可能違反的行政法律規(guī)范。然而在實(shí)務(wù)中，實(shí)現(xiàn)難度同樣較大。

筆者認(rèn)為，同一個(gè)違法行為違反的多個(gè)法律規(guī)范均規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照罰款數(shù)額較高的法律規(guī)范給予罰款處罰，即當(dāng)“最先立案”原則與“擇一重處”原則不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用“擇一重處”原則確定行政處罰案件管轄權(quán)。

行政處罰法規(guī)定，行政處罰案件管轄的一般原則是“地域管轄、級(jí)別管轄+職能管轄”；對(duì)于兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由最先立案的行政機(jī)關(guān)管轄，即最先立案管轄原則；對(duì)管轄有爭(zhēng)議且協(xié)商不成的，適用指定管轄原則。行政處罰法關(guān)于“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，屬于行政處罰案件管轄的特別規(guī)定。根據(jù)立法法第九十二條“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”，對(duì)同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的行政處罰案件管轄權(quán)，當(dāng)“最先立案”原則與“擇一重處”原則不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用“擇一重處”原則確定行政處罰案件管轄權(quán)。

那么，如何解決實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)知曉本部門正在辦理的行政處罰案件是否屬于同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰呢？

首先，各級(jí)人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法案件立案平臺(tái)，要求本級(jí)人民政府所有行政執(zhí)法部門將本單位執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章全部錄入立案平臺(tái)；同時(shí)要求本級(jí)人民政府行政執(zhí)法部門在政府統(tǒng)一的立案平臺(tái)辦理行政執(zhí)法案件立案手續(xù)。

其次，立案平臺(tái)應(yīng)當(dāng)設(shè)置針對(duì)違法行為違反相關(guān)法律規(guī)范的查尋功能，便于執(zhí)法機(jī)構(gòu)在辦理立案時(shí)，通過(guò)立案平臺(tái)查尋所辦案件違反的相關(guān)法律規(guī)范，或?qū)赣奢斎肓钙脚_(tái)后，立案平臺(tái)可自動(dòng)彈出該案由涉嫌違反的法律、法規(guī)、規(guī)章。同時(shí)，立案平臺(tái)的查尋功能還可實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在輸入涉嫌違法行為人姓名、身份證號(hào)等信息后，自動(dòng)彈出該涉嫌違法行為人的該違法行為是否已被其他執(zhí)法部門立案辦理等情況的信息。

最后，當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過(guò)查尋或者立案平臺(tái)自動(dòng)彈出功能發(fā)現(xiàn)本單位所辦理的行政處罰案件涉嫌違反多個(gè)法律規(guī)范需要給予罰款處罰時(shí)，立案部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與相關(guān)部門對(duì)接，以明確罰款數(shù)額高的法律規(guī)范和案件管轄機(jī)關(guān)。如果部門之間因管轄權(quán)協(xié)商不成的，可由本級(jí)司法行政部門根據(jù)案件情況和違反的法律規(guī)范情況，代表本級(jí)政府指定相關(guān)部門辦理，或者由本級(jí)司法行政部門報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府決定，指定案件辦理部門。

如何確定 “罰款數(shù)額高的規(guī)定”

確定多個(gè)法律規(guī)范中“罰款數(shù)額高的規(guī)定”，實(shí)際上是法律規(guī)范適用問(wèn)題，主要涉及法律規(guī)范位階相同和法律規(guī)范位階不同兩種情況的法律規(guī)范適用。

法律規(guī)范位階相同的法律規(guī)范適用

當(dāng)同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律位階相同的法律規(guī)范時(shí)，只需要比較法律規(guī)范規(guī)定的罰款幅度上下限。但應(yīng)當(dāng)注意以下三種情形。

第一，如果法律規(guī)范規(guī)定的罰款是具體數(shù)額、具體比例或者只有上限規(guī)定沒(méi)有下限規(guī)定的，適用具體罰款數(shù)額高、具體比例高或者罰款上限幅度高的法律規(guī)范。

第二，如果有的法律規(guī)范罰款幅度有上下限規(guī)定，有的法律規(guī)范只有上限幅度規(guī)定沒(méi)有下限幅度規(guī)定，或者多個(gè)法律規(guī)范中規(guī)定的上下限不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)比較法律規(guī)范規(guī)定的罰款幅度上下限，按上限高的法律規(guī)范罰款處罰，但必須兼顧上限罰款幅度低的法律規(guī)范的下限，防止出現(xiàn)按上限高的法律規(guī)范罰款處罰時(shí)，實(shí)際決定的罰款金額還低于上限罰款幅度低的法律規(guī)范的下限。如對(duì)既超載又超限的貨運(yùn)車輛，公路法第七十六條第五項(xiàng)規(guī)定可以處3萬(wàn)元以下的罰款。而《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱“道路交通安全法”）第九十二條第二款規(guī)定，“貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車超過(guò)核定載質(zhì)量的，處200元以上500元以下罰款；超過(guò)核定載質(zhì)量30%的，處500元以上2000元以下罰款?！睆纳鲜鲆?guī)定看，公路法規(guī)定的罰款數(shù)額高于道路交通安全法規(guī)定的罰款數(shù)額，應(yīng)當(dāng)適用公路法。但是，公路法沒(méi)有罰款下限規(guī)定；而道路交通安全法規(guī)定的下限是200元。因此，在適用公路法時(shí)，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)兼顧道路交通安全法的規(guī)定，對(duì)違法行為人的罰款處罰不能低于200元，防止因適用公路法而損害道路交通安全法所要保護(hù)的法益。

組圖：執(zhí)法人員正在執(zhí)法

第三，如果有的法律規(guī)范規(guī)定的罰款是具體數(shù)額，有的法律規(guī)范規(guī)定的是具體比例，則要結(jié)合案件的具體標(biāo)的來(lái)綜合考慮。如果標(biāo)的小，按具體比例來(lái)罰款處罰比按具體金額來(lái)處罰要少，則應(yīng)適用有具體金額的法律規(guī)范；如果標(biāo)的大，按具體比例來(lái)處罰比按具體金額來(lái)處罰的罰款高，應(yīng)適用有具體比例的法律規(guī)范。

法律規(guī)范位階不同的法律規(guī)范適用

同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律位階不同的法律規(guī)范適用法律規(guī)范時(shí)，總的原則是按照立法法規(guī)定的法律效力規(guī)則和法律適用原則執(zhí)行，但也需要區(qū)分以下三種情況。

第一，當(dāng)有的法律規(guī)范是法律，有的法律規(guī)范是行政法規(guī)且行政法規(guī)規(guī)定的罰款數(shù)額高于法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)研究該行政法規(guī)的立法依據(jù)，看該行政法規(guī)的規(guī)定與其立法依據(jù)是否一致，是否為授權(quán)立法。同時(shí)，根據(jù)行政處罰法第十一條第三款規(guī)定，“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)為實(shí)施法律,可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”。如本文開頭提到的未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自進(jìn)行公路建設(shè)施工的，違反了公路法、質(zhì)量管理?xiàng)l例和監(jiān)督管理辦法的相關(guān)規(guī)定，這3個(gè)法律規(guī)范位階不同。但質(zhì)量管理?xiàng)l例是根據(jù)建筑法第八十一條的授權(quán)制定的。建筑法第六十四條規(guī)定“違反本法規(guī)定，未取得施工許可證或者開工報(bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工的，責(zé)令改正，對(duì)不符合開工條件的責(zé)令停止施工，可以處以罰款”，但沒(méi)有明確規(guī)定處多少罰款。質(zhì)量管理?xiàng)l例依據(jù)建筑法的授權(quán)，對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定，符合建筑法的立法原意。監(jiān)督管理辦法的立法依據(jù)是公路法和質(zhì)量管理?xiàng)l例，對(duì)未經(jīng)許可，擅自施工的處罰完全依照質(zhì)量管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定。盡管質(zhì)量管理?xiàng)l例屬于行政法規(guī)，但其立法依據(jù)是建筑法，與公路法同屬于法律。因此，筆者同意第三種意見(jiàn)，依據(jù)質(zhì)量管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

第二，當(dāng)有的法律規(guī)范屬于法律或者行政法規(guī)，有的法律規(guī)范屬于地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況進(jìn)行研究。當(dāng)該地方性法規(guī)所依據(jù)的法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定時(shí)，該地方性法規(guī)可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰，不能因法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定行政處罰而不執(zhí)行地方性法規(guī)；應(yīng)當(dāng)對(duì)該地方性法規(guī)的立法依據(jù)進(jìn)行研究，看該地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定是否與其上位法一致；國(guó)家尚未制定法律、行政法規(guī)，或者屬于地方性事務(wù)，因行政管理需要制定的地方性法規(guī)，理論上不會(huì)發(fā)生同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范的情形，但如果實(shí)務(wù)中確實(shí)存在，適用地方性法規(guī)處理比較合適。

第三，如果多個(gè)法律規(guī)范中，規(guī)章規(guī)定的罰款與法律、法規(guī)不一致時(shí)，按立法法對(duì)規(guī)章規(guī)定的適用原則執(zhí)行。

截至2022年4月20日，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，現(xiàn)行有效的法律（含尚未生效的）共328件；行政法規(guī)605件；地方性法規(guī)13040件；司法部備案法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章14539件，部門規(guī)章4016件。從法律規(guī)范的數(shù)量來(lái)看，法規(guī)、規(guī)章在整個(gè)法律規(guī)范（不含監(jiān)察法規(guī)、司法解釋）中占99%，法律僅占1%。行政法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章99%以上由行政機(jī)關(guān)實(shí)施；在地方性法規(guī)序列中95%以上由行政機(jī)關(guān)實(shí)施。

在龐大的行政法體系中，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常會(huì)遇到某一個(gè)行政違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范的情形。當(dāng)同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照“擇一重處”原則確定案件管轄，同時(shí)，按照法律規(guī)范位階相同和法律規(guī)范位階不同兩個(gè)方面，綜合比較罰款幅度的上下限，確定適用的法律規(guī)范。