齊歡 吳天予

（廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院, 廣西 桂林 541000）

中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議于2021年4月29日通過《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》）, 自2021年6月1日起正式施行。自黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來, 社會(huì)各界對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的關(guān)注與日俱增。其中, 鄉(xiāng)村立法工作得以廣泛的討論與研究。2018年9月, 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法工作被列入國(guó)家五年立法規(guī)劃藍(lán)圖, 標(biāo)志著立法工作的正式開始, 體現(xiàn)了黨延續(xù)“依法治國(guó)”的戰(zhàn)略思維解決“三農(nóng)”問題。一方面, 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的具體實(shí)施法, 作為頂層設(shè)計(jì)的重要組成部分, 正確政治導(dǎo)向, 承接國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃, 保障國(guó)家戰(zhàn)略部署的具體落實(shí)；另一方面, 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》與《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)涉農(nóng)法律共建共治現(xiàn)代化農(nóng)村, 并與涉農(nóng)政策建立回應(yīng)和互動(dòng)機(jī)制, 進(jìn)一步規(guī)范和完善現(xiàn)代農(nóng)法體系?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》通過精簡(jiǎn)目標(biāo)性和導(dǎo)向性政策, 開發(fā)扶持性和發(fā)展類項(xiàng)目, 制定約束性機(jī)制、壓實(shí)責(zé)任主體等內(nèi)容滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)代化訴求。本法作為一部促進(jìn)性法律, 整個(gè)制度框架從無到有所依賴的是深度調(diào)研和分析論證。故之, 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》仍需要廣泛學(xué)術(shù)討論與現(xiàn)實(shí)研究作為理論支撐。

因此, 本文以金登的多源流理論為分析框架, 剖析《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》出臺(tái)的相關(guān)因素和運(yùn)行邏輯, 挖掘《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》背后的深層機(jī)理。通過理論與實(shí)際相結(jié)合, 揭示政策“輸入”轉(zhuǎn)化為“輸出”的“黑箱”, 亦能為促進(jìn)法的出臺(tái)提供理論支持, 進(jìn)而維護(hù)法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性。研究本法的立法議程和決策機(jī)制具有一定的必要性和合理性。

1 多源流理論及其適配性

1.1 多源流理論的分析框架

20世紀(jì)80年代, 政策科學(xué)家金登在拉斯韋爾的“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上, 結(jié)合理性決策和漸進(jìn)決策模型首次提出多源流模型。該理論認(rèn)為任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)都是以“三大源流”為主, 多重要素為輔綜合作用的結(jié)果。其中, 問題流是通過運(yùn)用數(shù)據(jù)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、項(xiàng)目反饋三種機(jī)制將一些社會(huì)問題界定為政策問題并提上政府的議事日程。政策流即政策議程設(shè)置中備選方案得以產(chǎn)生、篩選、采用的過程。政治流指推動(dòng)政策制定的政治文化機(jī)制, 包含壓力集團(tuán)、政府的更迭、國(guó)民情緒的變化等。三大源流均有獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制和流動(dòng)規(guī)則, 獨(dú)自運(yùn)行、互不影響。多源流理論中兩個(gè)重要因素：一是政策共同體, 即推動(dòng)政策變遷的主體。政策企業(yè)家的倡議和游說功能對(duì)推動(dòng)三流耦合具有關(guān)鍵性作用。二是政策之窗, 即三流耦合時(shí)的關(guān)鍵時(shí)刻。政策之窗的開啟可以提高某一主題進(jìn)入政策議程的可能性, 同時(shí)也是問題最后進(jìn)入政策議事日程的標(biāo)志 。一般性的“政策之窗”分為由問題流促成的“問題之窗”和由政治流主導(dǎo)的“政治之窗”。簡(jiǎn)而言之, 多源流理論是對(duì)某一主題如何被確立為政策議題并成功進(jìn)入到政策議程的過程分析, 注重揭示“政策之窗”開啟的可能性, 為政策過程分析提供一種獨(dú)特的解釋視角。

1.2 多源流理論與《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》之間的適配性

國(guó)內(nèi)外研究表明, 多源流理論作為一種政策分析框架, 具有清晰的理論架構(gòu)和強(qiáng)大的解釋力, 是以廣泛運(yùn)用于國(guó)家、各個(gè)地區(qū)等層次以及醫(yī)療、教育、交通等各個(gè)領(lǐng)域的政策議程研究。然而, 多源流理論始于國(guó)外的制度實(shí)踐, 國(guó)內(nèi)外的差異性要求在運(yùn)用一種舶來品時(shí)需注意適配性和本土化問題。本文的分析對(duì)象是立法議程, 應(yīng)格外注重理論運(yùn)用的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。首先, 國(guó)內(nèi)既有研究表明, 多源流理論是一種較成熟的分析政策制定和變遷的理論工具。部分學(xué)者將其引用于分析食品安全法、教育立法、刑法修正、疫苗管理法等各種法律現(xiàn)象。以上研究成果表明, 多源流理論在國(guó)內(nèi)學(xué)者的充分研究下, 已廣泛運(yùn)用到法律現(xiàn)象中。總之, 多源流理論對(duì)我國(guó)復(fù)雜的立法議程設(shè)置具有一定的適配性和解釋力。其次, 我國(guó)政策議程設(shè)置與立法議程設(shè)置的內(nèi)容具有一定的相似性與延續(xù)性。K·茨威格特、H·克茨指出：“即使在西方國(guó)家, 每一項(xiàng)法律規(guī)則也都具有或明確或模糊的政策背景, 否則便幾乎不可能理解法律是如何產(chǎn)生或在實(shí)踐中是如何適用的?！睋Q而言之, 在我國(guó)政策法律化的趨勢(shì)下, 立法的可行性來源于政策的實(shí)踐性, 否則無法解釋法律的理論立足點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)支撐點(diǎn)。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化, 具有系統(tǒng)性和引領(lǐng)性的特點(diǎn)。因此, 在我國(guó)政治環(huán)境中, 多源流理論作為一種政策議程設(shè)置的分析工具, 對(duì)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法議程設(shè)置具有同樣的適配性。最后, 政策與法律的同質(zhì)性決定了部分有關(guān)政策制定的理論分析框架同樣適用于對(duì)立法過程的研究。立法的本質(zhì)是一種利益調(diào)整的政策制定, 政策議程的設(shè)定過程是國(guó)家立法工作的啟動(dòng)過程, 故立法議程與政策制定具有同樣的運(yùn)行邏輯。并且在國(guó)外的語境中政策制定包含了立法過程。故之, 將分析政策制定與修改的多源流理論框架用于解釋《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法議程具有一定的恰當(dāng)性與合理性。

2 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的多源流理論分析

2.1 問題流：立法問題的識(shí)別與構(gòu)建

以多源流理論的邏輯推理, 推動(dòng)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》立法的原因是現(xiàn)行涉農(nóng)法律體系的滯后性和新時(shí)期城鄉(xiāng)差異的嚴(yán)峻性和緊迫性。

繼脫貧攻堅(jiān)之后, “三農(nóng)”工作重心實(shí)現(xiàn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史性轉(zhuǎn)移, 這標(biāo)志著我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開始邁入新的發(fā)展階段。但是, 現(xiàn)行的相 關(guān)涉農(nóng)法律已不能滿足新時(shí)代背景下“三農(nóng)”問題的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求；不能與相關(guān)涉農(nóng)政策與機(jī)制進(jìn)行有效互動(dòng)回應(yīng), 解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體性問題；不能對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和技術(shù)變革的訴求作出有效的回應(yīng)；不能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和發(fā)展提供法治保障。與此同時(shí), 一些根源性問題仍未得到有效解決：目前, 我國(guó)的鄉(xiāng)村治理體系不完善, 未能達(dá)到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和要求, 與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體系、市場(chǎng)體系發(fā)展不協(xié)調(diào)；我國(guó)作為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó), 農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展短板難以有效應(yīng)對(duì)新階段國(guó)家糧食安全的挑戰(zhàn)；城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的不健全, 以致難以實(shí)現(xiàn)二元城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型；農(nóng)村土地制度、戶籍制度等根源性制度改革不徹底, 阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。其中, 突出的具體性問題有：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)附加值不高、農(nóng)村生態(tài)治理滯后、基層社會(huì)治理不規(guī)范、農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重等問題日益突出。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后、生產(chǎn)成本攀升與供需結(jié)構(gòu)失衡并存、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展關(guān)系存在不穩(wěn)定性并且融合深度不足、城鄉(xiāng)居民收入差距較大、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育發(fā)展仍然存在諸多短板和現(xiàn)實(shí)制約等等。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 有關(guān)鄉(xiāng)村振興的重要指標(biāo)變化凸顯出《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》成為政策議題的緊迫性和必要性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡, 鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的宏觀背景相呼應(yīng), 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要著力破解這一問題。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在官方網(wǎng)站提供 的2018—2020年城鄉(xiāng)居民可支配收入統(tǒng)計(jì)數(shù)字（見表1）：就增速而言, 農(nóng)村地區(qū)人均收入明顯快于城鎮(zhèn)地區(qū), 農(nóng)村地區(qū)的收入水平得到顯著提升；就絕對(duì)數(shù)量而言, 農(nóng)村人均收入仍不足城鎮(zhèn)的一半, 城鄉(xiāng)間的收入差距呈現(xiàn)出逐漸拉大的趨勢(shì)。改革開放40多年來, 農(nóng)村地區(qū)生活水平盡管有較大的提升, 但城鄉(xiāng)差距并沒有發(fā)生根本性變化, 這與新時(shí)期廣大農(nóng)民對(duì)美好生活的強(qiáng)烈追求形成鮮明的對(duì)比, 難以激起農(nóng)民立足農(nóng)業(yè)振興鄉(xiāng)村的生產(chǎn)積極性。此外, 農(nóng)村空心化作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯起點(diǎn), 其相關(guān)指標(biāo)的重大變化凸顯出鄉(xiāng)村問題的形勢(shì)嚴(yán)峻。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移使農(nóng)村人口比重逐年下降, 人口減少將直接導(dǎo)致農(nóng)村空心化。農(nóng)村空心化加速了鄉(xiāng)村的衰竭, 進(jìn)而加大了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施難度。一方面, 我國(guó)農(nóng)村人口流失愈發(fā)嚴(yán)重, 根據(jù)近十年的人口普查數(shù)據(jù)顯示, 農(nóng)村人口呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì), 城鎮(zhèn)人口逐年增長(zhǎng), 農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)出青壯勞動(dòng)力單向流動(dòng)效應(yīng), 甚至形成農(nóng)村“城市化”和“逆城市化”問題。另一方面, 人口減少和耕地廢棄等致使鄉(xiāng)村的衰竭與消失。據(jù)《2019年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 中國(guó)自然村數(shù)由2000年的353.7萬個(gè)減少到2019年的251.3萬個(gè), 平均每年約有5.3萬個(gè)村莊消失?？傊? 正 是現(xiàn)行涉農(nóng)法律體系的滯后性以及新時(shí)期城鄉(xiāng)發(fā)展的不理想狀態(tài), 加快了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法工作進(jìn)度。

表1 2018—2020年城鄉(xiāng)居民可支配收入（單位：元）

2.2 政策流：立法建議的聚焦與回應(yīng)

問題得到關(guān)注后下一步應(yīng)是如何解決。政策共同體以價(jià)值必要性、可操作性、技術(shù)可行性等為參考對(duì)備選方案進(jìn)行反復(fù)論證, 以尋求最合理的解決方案。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的政策源流主要由體制內(nèi)自上而下的政治策略和體制外政策研究者的聯(lián)動(dòng)探討兩部分構(gòu)成。

自黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來, 整個(gè)政府體系服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。頂層設(shè)計(jì)的制度性引領(lǐng)為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的制定提出了明確的方向和框架內(nèi)容, 地方政策執(zhí)行的實(shí)際性成效為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)提供現(xiàn)實(shí)支撐與實(shí)地經(jīng)驗(yàn)。2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確指出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)是, 到2020年, 鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展, 制度框架和政策體系基本形成”, 2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“上級(jí)要求加快有關(guān)鄉(xiāng)村振興的立法工作進(jìn)度, 將其政策法定化進(jìn)而發(fā)揮立法的保障和推動(dòng)作用”；十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第四次全體會(huì)議表決通過關(guān)于設(shè)立十三屆全國(guó)人大專門委員會(huì)的決定, 成立了專門的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中提出：“完善鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系”, 進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)落實(shí)鄉(xiāng)村振興的立法工作；2019年《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于做好2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的實(shí)施意見》中強(qiáng)調(diào)：“督促立法進(jìn)程并及時(shí)開展相關(guān)立法調(diào)研”；2021年, 中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》, 意見的發(fā)布為有關(guān)鄉(xiāng)村振興的立法提供了針對(duì)性內(nèi)容與具體性規(guī)范；2021年2月, 國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室重組為國(guó)家鄉(xiāng)村振興局并正式掛牌, 成為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》實(shí)施的專門機(jī)構(gòu), 在行政架構(gòu)上為法律的施行做好充分準(zhǔn)備。地方政府為確保鄉(xiāng)村振興立法內(nèi)容的科學(xué)性和針對(duì)性, 因地制宜地開展政策調(diào)查與試點(diǎn), 如2018年福建省提出促進(jìn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展的針對(duì)性措施；2019年江蘇省修訂《江蘇省村民委員會(huì)選舉辦法》, 切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民主體地位, 保障村民依法行使民主選舉權(quán)利；2019年重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加快培育新型職業(yè)農(nóng)民的意見就針對(duì)人才振興提出打造新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍, 為振興鄉(xiāng)村提供人力保障和智力支撐；2021年廣東省根據(jù)土地布局建設(shè)鄉(xiāng)村, 結(jié)合縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制, 對(duì)現(xiàn)有村莊規(guī)劃進(jìn)行分類優(yōu)化, 以保障農(nóng)村土地的最大化利用和村莊的合理化發(fā)展。各地方政府積極配合中央頂層設(shè)計(jì), 合理恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整與修改地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章, 確保與時(shí)俱進(jìn), 與《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法內(nèi)容保持一致性。

在體制內(nèi)自上而下的政治策略激發(fā)了體制外政策研究者參與到立法工作中。研究者對(duì)立法內(nèi)容不斷妥協(xié)與完善的過程, 就是政策共同體的思想相互碰撞和創(chuàng)新的過程, 這就是金登所謂的“政策原湯”過程。政府官員、人大代表、高校學(xué)者等通過身份和資源優(yōu)勢(shì), 在草案征集意見過程中發(fā)表意見和建議。2019年全國(guó)兩會(huì), 全國(guó)人大代表崔榮華：“建議出臺(tái)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法, 用法律來規(guī)范和明確鄉(xiāng)村振興的政策體系、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制, 發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的規(guī)范、保障和推動(dòng)作用。”2020年全國(guó)兩會(huì), 全國(guó)人大代表孔曉艷等34名天津代表聯(lián)名提交議案建議, 加快制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法, 建議：“鄉(xiāng)村振興立法還要因地制宜, 確保中央頂層設(shè)計(jì)與地方特點(diǎn)相統(tǒng)一、相適應(yīng)。同時(shí), 要建立健全‘三農(nóng)’發(fā)展頂層協(xié)調(diào)機(jī)制和綜合監(jiān)督機(jī)制, 切實(shí)提高監(jiān)督效能。”著名農(nóng)業(yè)專家溫鐵軍建議：“在這次立法進(jìn)程中, 希望能把鄉(xiāng)村振興與國(guó)家的生態(tài)文明轉(zhuǎn)型、中國(guó)民族偉大復(fù)興結(jié)合在一起, 這樣立法的立意才是高遠(yuǎn)的, 法律的有效性才是長(zhǎng)期的?！眹?guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法紛紛發(fā)表專業(yè)建議, 高強(qiáng)通過借鑒國(guó)外政策經(jīng)驗(yàn), 為我國(guó)的立法進(jìn)程提供參考；呂康寧梳理“三農(nóng)”的立法情況和立法經(jīng)驗(yàn)為鄉(xiāng)村振興立法工作提供一定的智力支持；代水平、高宇、朱智毅等人從鄉(xiāng)村振興立法的定位和功能等維度分析其合理性和必要性；王濤針對(duì)鄉(xiāng)村振興立法的具體內(nèi)容提出鄉(xiāng)村振興立法的指導(dǎo)思想和基本原則, 指出其中需把握的關(guān)鍵性問題。此外, 專家學(xué)者通過大眾媒體、參與聽證會(huì)、座談會(huì)等各種渠道建言獻(xiàn)策。同時(shí), 學(xué)術(shù)期刊也成為學(xué)術(shù)界為鄉(xiāng)村振興事業(yè)提供智力支持的重要平臺(tái)。2019年中國(guó)首個(gè)直接以《鄉(xiāng)村振興》為名的期刊于四川省創(chuàng)刊, 該期刊全面服務(wù)于鄉(xiāng)村振興工作?？傊? 政策研究者的聯(lián)動(dòng)探討能在最有效的時(shí)間內(nèi)給予專業(yè)性的咨詢, 政府官員、人大代表等由于其身份的雙重性能提出針對(duì)性的意見, 提高立法的可行性, 政策企業(yè)家思想的交鋒不斷地軟化決策層, 得出最優(yōu)政策建議以滿足政治需要, 最終加快《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法。

2.3 政治流：立法議程的主導(dǎo)與推動(dòng)

政治流指推動(dòng)政策制定的政治文化機(jī)制, 包含壓力集團(tuán)、政府的更迭、國(guó)民情緒等政治變量。這些政治變量一旦發(fā)生變化, 便對(duì)政策議程設(shè)置產(chǎn)生決定性影響?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》的政治源流包括：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要求、領(lǐng)導(dǎo)人“以人民為中心”的執(zhí)政理念和百年目標(biāo)的交匯期。

國(guó)家戰(zhàn)略作為一種推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的政治意志體現(xiàn), 在政策議題選擇上具有較高的政治優(yōu)先地位。基于盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo), 貫徹國(guó)家戰(zhàn)略理念的政治意愿, 國(guó)家戰(zhàn)略本身會(huì)成為與其有關(guān)法律修訂與更新的直接動(dòng)力。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的立法需求為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》立法提供有力的政治動(dòng)機(jī)。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》聚焦于鄉(xiāng)村, 著眼于“三農(nóng)”。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律化產(chǎn)物, 其立法目的、內(nèi)容、意義等各方面應(yīng)契合戰(zhàn)略發(fā)展思路, 圍繞戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。可以從以下幾點(diǎn)理解：第一, 國(guó)家發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型的時(shí)代需要。國(guó)家進(jìn)入發(fā)展新階段, 新發(fā)展理念推動(dòng)著農(nóng)村發(fā)展理念的升級(jí)。農(nóng)村在發(fā)展格局中的城市從屬地位向強(qiáng)化農(nóng)村發(fā)展主體地位轉(zhuǎn)變, 在發(fā)展路徑上更為強(qiáng)調(diào)深入挖掘農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生源動(dòng)力, 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》通過更新與完善涉農(nóng)法律體系為鄉(xiāng)村釋放活力, 提升農(nóng)民自主積極性, 為鄉(xiāng)村振興賦能, 突破鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展瓶頸, 順應(yīng)了國(guó)家發(fā)展轉(zhuǎn)型需要。第二, “三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移的歷史必然。在全面建成小康社會(huì)后“三農(nóng)”工作重心發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)移, 鄉(xiāng)村在全面小康的基礎(chǔ)上向更高質(zhì)量的全面振興邁進(jìn)則成為歷史必然選擇。與全面脫貧不同, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的廣度與深度均遠(yuǎn)超過全面脫貧。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》涉及的內(nèi)容是全方位的, 包含“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合等”, 意在“推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展”。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》有效契合“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移后的鄉(xiāng)村發(fā)展新方向, 為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)探索可行路徑。第三, 保障國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)的邏輯選擇?，F(xiàn)代化發(fā)展中不僅意味著國(guó)家進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段, 同時(shí)也意味著發(fā)展過程將面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村成為關(guān)乎國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要因素。當(dāng)前長(zhǎng)期存在的“三農(nóng)”問題制約著國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展過程穩(wěn)定以及發(fā)展成果的協(xié)調(diào)平衡可持續(xù)。故之, 推動(dòng)鄉(xiāng)村振興解決歷史遺留下的“三農(nóng)”問題正是保障國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)的邏輯選擇?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》有利于發(fā)揮鄉(xiāng)村“壓艙石”與“穩(wěn)定器”的作用, 確保國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程可以有序穩(wěn)定推進(jìn)。

領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念對(duì)政策議程的設(shè)置與推進(jìn)起到關(guān)鍵作用, 領(lǐng)導(dǎo)人“常常扮演政策議程主要決定者的角色, 其政策建議幾乎可以自動(dòng)地提上政府議程”。在領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政理念推動(dòng)下, 有助于實(shí)現(xiàn)其政治理想的法律草案能夠得到優(yōu)先關(guān)注, 并在領(lǐng)導(dǎo)人政治支持下加快其立法進(jìn)度。

“全心全意為人民服務(wù)”是我黨的宗旨, 同時(shí)也是新中國(guó)成立以來歷屆領(lǐng)導(dǎo)人的政治理念。黨的十八大以來習(xí)近平總書記圍繞“以人民為中心”提出一系列重要論述, 在十九大報(bào)告上習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命, 就是為中國(guó)人民謀幸福, 為中華民族謀復(fù)興?！痹邳h史學(xué)習(xí)教育動(dòng)員大會(huì)上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民, 始終把人民放在心中最高位置、把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo), 推動(dòng)改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！边@些論述深刻體現(xiàn)了習(xí)近平總書記為了人民, 依靠人民, 造福人民的政治理念。作為“以人民為中心”政治理念下的法律產(chǎn)物：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是以落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為核心任務(wù)的國(guó)家建設(shè)事務(wù)法, 通過發(fā)揮促進(jìn)法的價(jià)值引導(dǎo)作用, 貫徹新發(fā)展理念和推動(dòng)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展, 讓五億多鄉(xiāng)村人口能夠分享現(xiàn)代化發(fā)展成果。作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要舉措, 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法深刻體現(xiàn)了執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)扶持和發(fā)展農(nóng)村的堅(jiān)定決心。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》通過明確鄉(xiāng)村振興任務(wù), 明晰各級(jí)政府及相關(guān)部門在實(shí)施促進(jìn)法中的具體職責(zé), 建立鄉(xiāng)村振興工作監(jiān)督檢查機(jī)制等方式確保政策落地, 凸顯出國(guó)家夯實(shí)政府責(zé)任, 切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益的決心?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》將維護(hù)農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民意愿以及保障農(nóng)民合法權(quán)益等貫穿全法始終, 彰顯出該法為了農(nóng)民, 依靠農(nóng)民, 造福農(nóng)民的立法精神。習(xí)近平總書記“以人民為中心”的執(zhí)政理念為新時(shí)期“三農(nóng)”工作的開展提供了根本的遵循, 為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確了方向, 加快了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》立法的審議與通過。

在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃過程中重大歷史節(jié)點(diǎn)往往會(huì)為一個(gè)時(shí)間參照坐標(biāo), 為規(guī)劃有序推進(jìn)提供時(shí)間參考。而此類重大歷史節(jié)點(diǎn)則會(huì)成為新法律制定的重要契機(jī)。兩個(gè)百年發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變就是我國(guó)發(fā)展的重大歷史節(jié)點(diǎn), 百年目標(biāo)的交匯期為鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的推出提供了關(guān)鍵機(jī)遇。

黨的十五大報(bào)告首次提出“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo), 到建黨一百年時(shí), 使國(guó)民經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展, 各項(xiàng)制度更加完善；到世紀(jì)中葉建國(guó)一百年時(shí), 基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化, 建成富強(qiáng)民主文明的社會(huì)主義國(guó)家。黨的十九大報(bào)告習(xí)近平總書記指出“從十九大到二十大, 是‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)的歷史交匯期”。百年目標(biāo)的變化所體現(xiàn)的是發(fā)展理念和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新發(fā)展階段, 我們必須完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念, 將其貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各領(lǐng)域, 從而實(shí)現(xiàn)更深層次的發(fā)展。因此, 在兩個(gè)百年目標(biāo)交匯期的歷史性時(shí)刻, 有關(guān)鄉(xiāng)村振興的新思維和新戰(zhàn)略順勢(shì)推出, 在全新發(fā)展理念的指引下, 實(shí)現(xiàn)全面脫貧的基礎(chǔ)上, 為鄉(xiāng)村進(jìn)一步完善現(xiàn)代化發(fā)展的法制保障體系提供了歷史性機(jī)遇。從政治源流來看, 2021年是作為兩個(gè)百年目標(biāo)的交匯點(diǎn), 既是我國(guó)首次實(shí)現(xiàn)全面脫貧的勝利之年, 同樣也是鄉(xiāng)村進(jìn)入振興階段并向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)邁進(jìn)的啟程之年, 這為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)提供重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。首先, 第二個(gè)百年目標(biāo)奮斗規(guī)劃構(gòu)成鄉(xiāng)村戰(zhàn)略提出的政治引導(dǎo), 中國(guó)共產(chǎn)黨基于對(duì)國(guó)家未來的期望和現(xiàn)實(shí)的困境提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)明確了立法的政治導(dǎo)向。其次, 兩個(gè)百年目標(biāo)的交匯期成為具有重大歷史意義的時(shí)間節(jié)點(diǎn), 為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快立法落實(shí)提供可以預(yù)期的時(shí)間表, 即在國(guó)家正式進(jìn)入發(fā)展新時(shí)代的同時(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的立法工作應(yīng)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展, 為新時(shí)期鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供與時(shí)俱進(jìn)的法制保障。作為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要法律化成果的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》在此壓力下加速其立法, 這也是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》會(huì)在短短的兩年多的時(shí)間完成立法工作的重要原因之一。最后, 第一個(gè)百年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志著我國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了歷史性脫貧, 為鄉(xiāng)村走向振興打下扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ), 艱苦的脫貧攻堅(jiān)工作同樣為鄉(xiāng)村如何振興總結(jié)了寶貴的經(jīng)驗(yàn), 提振了人們對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的信心, 從而為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的推出提供更堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

3 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》三流耦合：“政策之窗”開啟

多源流理論認(rèn)為：“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果, 而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！币话阈缘摹罢咧啊狈譃橛山裹c(diǎn)事件促成的“問題之窗”和由政治因素主導(dǎo)的“政治之窗”。就《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》而言, 并不存在焦點(diǎn)事件, 故政治流中的有效因素發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

2017年習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出中國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代, 我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！泵艿淖兓f明了城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐漸加大的嚴(yán)峻形勢(shì), 同樣也體現(xiàn)了長(zhǎng)期存在的“三農(nóng)”問題已成為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中最凸出的發(fā)展短板。而針對(duì)“三農(nóng)”問題所提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是開啟政策之窗的關(guān)鍵機(jī)遇, 為其政策之窗開啟營(yíng)造良好的前提條件。執(zhí)政黨與國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)鄉(xiāng)村振興立法工作的批示, 是順利開啟政策之窗的標(biāo)志。首先, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為鄉(xiāng)村建設(shè)提供立法機(jī)遇。我國(guó)作為法治國(guó)家, 依法治國(guó)是我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的重要原則, 完善與更新涉農(nóng)政法體系將有效彌補(bǔ)鄉(xiāng)村法治的缺口, 通過立法的穩(wěn)定性和權(quán)威性確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持之以恒, 通過發(fā)展性促進(jìn)法推動(dòng)鄉(xiāng)村有效發(fā)展。其次, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施后, 最高領(lǐng)導(dǎo)層分別對(duì)鄉(xiāng)村振興立法問題作出回應(yīng), 使其在政策議程表中地位更為凸出, 助推“三農(nóng)”問題由量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化, 順利開啟政策之窗。2017年習(xí)近平總書記對(duì)鄉(xiāng)村振興的立法工作作出批示；2018年李克強(qiáng)總理對(duì)鄉(xiāng)村振興的立法工作作出重要講話。執(zhí)政黨與國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)人的指示為鄉(xiāng)村振興立法工作注入政治動(dòng)力, 在決策者的政治支持下鄉(xiāng)村振興立法幾乎自動(dòng)進(jìn)入政策議程中。最后, 決策者的高度關(guān)注與重視, 吸引體制內(nèi)外的政策企業(yè)家對(duì)鄉(xiāng)村問題的積極考慮, 同時(shí)為長(zhǎng)期關(guān)注“三農(nóng)”問題的政策研究者提供發(fā)言窗口, 參與到鄉(xiāng)村立法的討論與研究, 得出最佳備選方案以響應(yīng)新政治形勢(shì)。概之, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施產(chǎn)生立法需求, 領(lǐng)導(dǎo)人“以人民為中心”的執(zhí)政理念和百年目標(biāo)的交匯期賦予了立法的必要性和緊迫性；決策者的高度關(guān)注推動(dòng)政策研究者對(duì)立法問題與內(nèi)容的深入研究。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治環(huán)境下, 執(zhí)政黨和國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)鄉(xiāng)村振興立法工作的指示, 促使政治流、問題流與政策流三流耦合, 順利開啟政策之窗。

4 結(jié)論

本文研究表明《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)是政治流、問題流和政策流相互影響、相互作用的結(jié)果。與金登的多源流理論有所不同, 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的三流之間并不呈現(xiàn)相互平等, 各自流動(dòng)的態(tài)勢(shì)。首先, 在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法議程中—政治流在整個(gè)議程設(shè)置中起主導(dǎo)作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》開啟立法議程的直接動(dòng)力, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后黨中央對(duì)鄉(xiāng)村振興立法工作的指示成為打開政策之窗的關(guān)鍵時(shí)刻；領(lǐng)導(dǎo)人作為決策系統(tǒng)的核心, 其執(zhí)政理念起到加快立法議程的政治主導(dǎo)作用；百年目標(biāo)的交匯期是加速立法議程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn), 是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》在短時(shí)間內(nèi)得以出臺(tái)的主要原因。其次, 在問題流中并沒有重大事件成為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法誘因, 相反, 在強(qiáng)政治流的作用下長(zhǎng)期存在的“三農(nóng)”問題成為新時(shí)代改革熱點(diǎn), 反向推動(dòng)政府和社會(huì)對(duì)“三農(nóng)”問題的深入研究。最后, 在政策流中, 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》屬于戰(zhàn)略推動(dòng)下產(chǎn)生的法律成果, 黨中央的統(tǒng)一指導(dǎo)下體制內(nèi)自上而下的政治策略與體制外提供的智力支持共同構(gòu)成《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》立法產(chǎn)出雙路徑, 實(shí)踐與理論的交互有效提高政策的可行性和科學(xué)性, 加速了政策由實(shí)踐到成熟, 由草案向法律的轉(zhuǎn)變。