胡云霞

(銅陵學(xué)院 金融學(xué)院，安徽 銅陵 244000)

一、引言

創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的核心動(dòng)力。在外部環(huán)境不確定、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、競爭壓力加大的現(xiàn)實(shí)背景下，能否實(shí)現(xiàn)有效創(chuàng)新突破，提高創(chuàng)新水平和效率，將成為跨過新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換關(guān)口，完成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體躍升的關(guān)鍵變量。我國自1995年首次全面提出科技創(chuàng)新戰(zhàn)略體系構(gòu)想以來，從政府層面到企業(yè)層面都越來越重視對(duì)科技研發(fā)的投入，R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出占GDP的比例從1995年的0.57%增長到2020年的2.40%。但技術(shù)進(jìn)步速度與科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)增長水平相比仍顯滯后，高端自主科技產(chǎn)出明顯不足，多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)仍停留在中低端技術(shù)和低附加值領(lǐng)域，技術(shù)創(chuàng)新水平和效率與發(fā)達(dá)國家存在較大差距。

政府作為創(chuàng)新型社會(huì)建設(shè)的重要主體，在提升創(chuàng)新效率、促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展方面具有重要的基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性作用[1]。政府通過重視教育投入、規(guī)范教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為創(chuàng)新活動(dòng)提供高素質(zhì)人力資源；通過財(cái)政科技支出為企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體，提供資金支持和激勵(lì)引領(lǐng)；通過創(chuàng)新平臺(tái)搭建為各創(chuàng)新主體提供資源共享與協(xié)作攻堅(jiān)之便；對(duì)彌補(bǔ)市場在創(chuàng)新周期長、創(chuàng)新成本高、創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大等領(lǐng)域的缺失，以及因創(chuàng)新活動(dòng)的公共性和外部性導(dǎo)致的創(chuàng)新投入不足和創(chuàng)新主體權(quán)利維護(hù)方面，政府均發(fā)揮著重要的資源補(bǔ)充和制度保障作用?？傊岣哒畡?chuàng)新治理能力，發(fā)揮其在創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的主體作用，是區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，構(gòu)建政府科技創(chuàng)新治理指標(biāo)體系，考察地方政府科技創(chuàng)新治理水平，對(duì)探索符合區(qū)域特質(zhì)的政府創(chuàng)新治理機(jī)制改革，補(bǔ)齊政府在區(qū)域創(chuàng)新效率提升中的短板，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

與傳統(tǒng)意義上的主要靠行政“統(tǒng)治”的政府管理不同，治理更重視參與主體的多元化，警惕行政強(qiáng)制力對(duì)市場的不當(dāng)干預(yù)，強(qiáng)調(diào)政府在制度建設(shè)、公共品供給與社會(huì)秩序維護(hù)中的主體地位。在科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)中，政府是公共科技資源的供給者，是科技創(chuàng)新活動(dòng)的組織者和協(xié)調(diào)者，是創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化和創(chuàng)新活力激發(fā)的主導(dǎo)者。

世界各國在科技創(chuàng)新體系構(gòu)建中，普遍重視利用政策規(guī)劃、項(xiàng)目采購及基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究投入，直接或間接推動(dòng)區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展。如美國東海岸馬薩諸塞州的128號(hào)公路科技區(qū)，依托地方政府制定的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以麻省理工學(xué)院為代表的高等院校和科研機(jī)構(gòu)為研發(fā)合作平臺(tái)，通過聯(lián)邦政府的軍事訂單、地方政府的公共采購項(xiàng)目及優(yōu)惠政策與資金支持，發(fā)展成為美國乃至世界科技創(chuàng)新中心之一[2]。全球科技創(chuàng)新高地硅谷，市場競爭激烈，但在其發(fā)展壯大過程中，很大程度上得益于聯(lián)邦政府的軍事訂單、國家實(shí)驗(yàn)室提供的公共科研資源，以及以斯坦福大學(xué)為代表的健全的教育體系和知識(shí)成果的支撐[3]。在日本，所有大中型企業(yè)都設(shè)有專門的研發(fā)機(jī)構(gòu)，高校設(shè)有供企業(yè)和社會(huì)研究主體免費(fèi)使用的共同研究中心，通過產(chǎn)學(xué)研合作，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用；為提高產(chǎn)業(yè)競爭力，日本政府根據(jù)區(qū)域特色建立產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，用于孵化各類型科技企業(yè)，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化，重視政府在區(qū)域創(chuàng)新能力提升中運(yùn)行機(jī)制的建立完善和區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的培育，通過制定技術(shù)開發(fā)補(bǔ)助金支出獎(jiǎng)勵(lì)制度，在研發(fā)經(jīng)費(fèi)方面給予中小企業(yè)大幅稅收減免和稅額抵扣，激發(fā)其技術(shù)創(chuàng)新積極性[4]。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一動(dòng)力，科技創(chuàng)新一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中關(guān)注的重點(diǎn)，政府在科技創(chuàng)新治理體系中的角色扮演與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也被國內(nèi)學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。吳貴生等[5]、肖文[6]、廖志勇[7]認(rèn)為政府在建設(shè)創(chuàng)新支撐服務(wù)體系與環(huán)境、創(chuàng)新引導(dǎo)與資源配置、緩解創(chuàng)新外部融資約束等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上具有積極作用，同時(shí)政府要明確定位，盡量減少直接強(qiáng)行干預(yù)市場，充分尊重市場規(guī)律。吳蕓[8]、吳延兵[9]通過實(shí)證研究得出，政府科技研發(fā)投入增強(qiáng)了研發(fā)主體應(yīng)對(duì)研發(fā)復(fù)雜性的信心及科技創(chuàng)新動(dòng)機(jī)；政府投入的示范效應(yīng)，帶動(dòng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等資金進(jìn)入科研領(lǐng)域，擴(kuò)大了科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模；政府科研經(jīng)費(fèi)投入的增加，推動(dòng)技術(shù)引進(jìn)及設(shè)備升級(jí)，有利于激勵(lì)科研人員積極性，促進(jìn)科技創(chuàng)新成果產(chǎn)出。陳套等[10]指出區(qū)域科技創(chuàng)新系統(tǒng)是一個(gè)由政府、企業(yè)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、中介組織、外部資源與環(huán)境等多要素組成的復(fù)雜綜合體系，政府通過政策規(guī)劃和科技決策，整合、協(xié)調(diào)各種創(chuàng)新資源，提供科技公共治理服務(wù)及對(duì)市場功能性缺陷的糾偏，引導(dǎo)各類創(chuàng)新主體各司其職，促使科技創(chuàng)新資源的加速融合和創(chuàng)新成果的形成。萬勁波[11]指出科技創(chuàng)新兼有系統(tǒng)性、外溢性、自主性、公共性等特征，需要政府、市場與社會(huì)機(jī)制協(xié)同合作，其中市場起決定性作用，政府則在引導(dǎo)社會(huì)科學(xué)共同體自治、提升科技創(chuàng)新治理體系整體效能上，發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)性作用。

關(guān)于政府在科技治理能力評(píng)價(jià)方面的研究，目前主要集中在某一單方面治理成效評(píng)價(jià)，或科技治理能力定性分析上，如許其高等[12]從文化與科技深度融合角度，構(gòu)建了政府文化科技管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)其管理績效進(jìn)行綜合測評(píng)。鐘成林等[13]在分析了我國科技創(chuàng)新治理能力現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，從科技創(chuàng)新治理能力發(fā)展的水平結(jié)構(gòu)和外部性結(jié)構(gòu)著手，就科技創(chuàng)新治理能力對(duì)科技創(chuàng)新治理績效的作用機(jī)理進(jìn)行推演。

縱觀國內(nèi)外已有研究和實(shí)踐，政府在提供公共創(chuàng)新資源支持，引領(lǐng)、協(xié)調(diào)與激發(fā)各創(chuàng)新主體活力，構(gòu)建創(chuàng)新機(jī)制與環(huán)境中的主導(dǎo)地位被普遍認(rèn)可，但對(duì)政府科技治理評(píng)價(jià)方面，局限于單一維度或定性考量，對(duì)政府科技創(chuàng)新治理水平的客觀評(píng)價(jià)相對(duì)較少，即缺乏構(gòu)建全面反映政府科技創(chuàng)新治理能力的指標(biāo)體系并依據(jù)實(shí)際數(shù)據(jù)對(duì)其進(jìn)行定量測度的研究。本文基于全國31個(gè)省市自治區(qū)數(shù)據(jù)，對(duì)區(qū)域政府科技治理能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和考量，以期充實(shí)相關(guān)研究，對(duì)促進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展提供參考和啟示。

三、政府科技創(chuàng)新治理能力指標(biāo)體系構(gòu)建與測度

(一)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

政府科技創(chuàng)新治理能力的考察與評(píng)判，是一個(gè)復(fù)雜而系統(tǒng)的過程，學(xué)術(shù)界研究認(rèn)為，政府科技創(chuàng)新治理能力受政府在科技創(chuàng)新要素上的投入水平、科技創(chuàng)新環(huán)境上的維護(hù)能力[14-15]，創(chuàng)新資源的協(xié)調(diào)整合、創(chuàng)新空間的搭建[16]，區(qū)域高新技術(shù)企業(yè)轉(zhuǎn)化能力、工業(yè)企業(yè)擴(kuò)散能力[17-18]等多因素影響。為客觀、規(guī)范、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)政府科技創(chuàng)新治理能力，在綜合借鑒已有研究和省域、城市科技發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)性、全面性、可測性原則，本文從硬性要素和軟性要素兩個(gè)目標(biāo)維度選取指標(biāo)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。既考量政府在科技創(chuàng)新資源供給與配置、創(chuàng)新空間平臺(tái)搭建等硬性要素上的支撐能力，又兼顧其在創(chuàng)新宏觀環(huán)境維護(hù)、創(chuàng)新微觀動(dòng)力激發(fā)、創(chuàng)新主體協(xié)調(diào)等軟性要素上的統(tǒng)籌推進(jìn)能力。

硬性要素方面，包括要素投入、創(chuàng)新支撐和創(chuàng)新空間三個(gè)層級(jí)。根據(jù)新經(jīng)濟(jì)增長理論，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長最重要的要素資源是資本和勞動(dòng)力，科技創(chuàng)新同樣離不開資金和研發(fā)人力資本的支持。因此，要素投入層級(jí)上，從政府研發(fā)資金投入(R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出中政府出資額)和反映政府科技創(chuàng)新引導(dǎo)結(jié)果的企業(yè)研發(fā)投入(企業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度、規(guī)上企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)費(fèi)支出)兩方面選取資本投入指標(biāo)，同時(shí)選取研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量衡量區(qū)域科研人力資本投入狀況。

已有創(chuàng)新基礎(chǔ)是對(duì)前期政府科技創(chuàng)新治理綜合成果的反映和總結(jié)，也為區(qū)域未來創(chuàng)新潛力發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)鋪墊。創(chuàng)新成果是否有效，能否切實(shí)服務(wù)生產(chǎn)，歸根結(jié)底由市場說了算，而技術(shù)合同輸出是市場對(duì)創(chuàng)新成果認(rèn)可的最佳明證。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)是創(chuàng)新成果集聚地，是區(qū)域創(chuàng)新水平的典型代表，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資是政府推進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新的具體支撐。因此，本文將企業(yè)技術(shù)合同輸出金額和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資額，作為創(chuàng)新支撐基礎(chǔ)納入指標(biāo)體系。

科技創(chuàng)新是由企業(yè)、政府、高校、科研院所等行為主體共同參與的協(xié)同系統(tǒng)，政府主導(dǎo)推動(dòng)的地區(qū)科學(xué)委員會(huì)、技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、企業(yè)孵化器等，可以解決傳統(tǒng)創(chuàng)新體系中知識(shí)、供需等信息溝通不暢問題，彌補(bǔ)市場在風(fēng)險(xiǎn)高、周期長、資金需求大的技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的缺位，提供跨越“知識(shí)發(fā)現(xiàn)”與“知識(shí)應(yīng)用”之間的橋梁[19]。故此，創(chuàng)新協(xié)同空間的搭建在提升政府科技創(chuàng)新治理能力中具有重要意義。本文構(gòu)建的指標(biāo)體系中創(chuàng)新空間層級(jí)下，包括產(chǎn)學(xué)研協(xié)作、科技企業(yè)孵化器數(shù)量和眾創(chuàng)空間數(shù)量三項(xiàng)指標(biāo)。

軟性要素方面，包括市場化程度和創(chuàng)新環(huán)境維護(hù)兩個(gè)層次。市場化程度是政府科技創(chuàng)新治理能力的重要體現(xiàn)。一方面，在行業(yè)競爭和利益創(chuàng)造驅(qū)動(dòng)下，市場化有利于推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的開展和科技研發(fā)投入的增加，倒逼企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)和管理創(chuàng)新，提升創(chuàng)新效率；另一方面，市場化體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)和尊重。因此，本文從市場分配資源情況和市場開放程度兩方面，選取指標(biāo)反映區(qū)域市場化程度。創(chuàng)新環(huán)境維護(hù)主要從知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展程度和科學(xué)技術(shù)普及程度兩個(gè)角度反映。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)通過維護(hù)科技研發(fā)主體的應(yīng)有權(quán)利和利益，進(jìn)而激勵(lì)研發(fā)主體的積極性和投入動(dòng)力；而科學(xué)技術(shù)普及能力與區(qū)域科技競爭力具有高度正向相關(guān)關(guān)系[16]。

例如：在教學(xué)人教版數(shù)學(xué)三年級(jí)上冊《筆算乘法（不進(jìn)位）》這課時(shí)，為了讓學(xué)生明白，兩位數(shù)乘一位數(shù)，用豎式計(jì)算，對(duì)照豎式說一說積的每一位數(shù)上的意義，借助直觀操作 進(jìn)一步明確算理，從而構(gòu)建筆算模型，可以引導(dǎo)學(xué)生動(dòng)手操作，體驗(yàn)如下環(huán)節(jié)：

(二)政府科技創(chuàng)新治理能力的測度

1.指標(biāo)與數(shù)據(jù)說明

根據(jù)前文構(gòu)建的指標(biāo)體系，對(duì)全國31個(gè)省區(qū)市政府科技創(chuàng)新治理水平進(jìn)行測評(píng)。本文數(shù)據(jù)主要來自2018年《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。根據(jù)《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》標(biāo)準(zhǔn)，R&D經(jīng)費(fèi)外部支出是“調(diào)查單位委托外單位或與外單位合作進(jìn)行R&D活動(dòng)而撥付給對(duì)方的經(jīng)費(fèi)”，包括對(duì)研究機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支出和對(duì)高校的經(jīng)費(fèi)支出，能較好反映企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、高校之間的科研協(xié)作狀況，故用規(guī)上企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)平均外部支出衡量產(chǎn)學(xué)研協(xié)同發(fā)展?fàn)顩r。市場分配經(jīng)濟(jì)資源情況用私營企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的比例衡量，市場開放程度用外商投資總額反映。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度用國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局發(fā)布的《2018年中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展?fàn)顩r評(píng)價(jià)報(bào)告》中各地區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合發(fā)展指數(shù)反映。

表1 政府科技創(chuàng)新治理能力指標(biāo)構(gòu)成

2.政府創(chuàng)新治理能力測度

本文采用因子分析法，對(duì)政府科技創(chuàng)新治理指標(biāo)體系進(jìn)行降維處理，根據(jù)指標(biāo)間內(nèi)在聯(lián)系和結(jié)構(gòu)關(guān)系，將其重新組合，歸結(jié)為幾個(gè)相互獨(dú)立且能反映原有變量絕大部分信息的公共因子，在此基礎(chǔ)上測算單因子得分及地區(qū)綜合得分。因子分析要求所選指標(biāo)具有較強(qiáng)的相關(guān)性，故對(duì)指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)(檢驗(yàn)結(jié)果見表2)，KMO檢驗(yàn)值為0.757，大于0.5，Bartlett球形檢驗(yàn)值的P值小于顯著性水平0.05，說明變量間相關(guān)性較強(qiáng)，適合做因子分析。

表2 KMO與Bartlett球形檢驗(yàn)結(jié)果

依據(jù)特征值大于1的原則，經(jīng)方差極大值旋轉(zhuǎn)后，前3個(gè)因子累計(jì)方差貢獻(xiàn)率為82.434%(表3)，意味著前3個(gè)因子能綜合反映原來13個(gè)指標(biāo)的主要信息。

表3 總方差分析表

由方差最大化旋轉(zhuǎn)后得到的載荷矩陣結(jié)果(表4)可知，第一個(gè)因子在規(guī)上企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)費(fèi)支出、研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量、科技企業(yè)孵化器數(shù)量、眾創(chuàng)空間數(shù)量、外商投資總額、R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資額、知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展程度8項(xiàng)指標(biāo)上具有較大載荷值，主要反映創(chuàng)新要素的集聚與投入情況，故命名為集聚創(chuàng)新要素能力。這里要特別說明知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展程度指標(biāo)，《2018年中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展?fàn)顩r評(píng)價(jià)報(bào)告》中公布的知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合發(fā)展指數(shù)包含了知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造(創(chuàng)造數(shù)量、創(chuàng)造質(zhì)量及創(chuàng)造效率)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用(運(yùn)用規(guī)模和運(yùn)用效益)，如專利申請(qǐng)量、專利所有權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等，本質(zhì)上是政府集聚創(chuàng)新要素的產(chǎn)出和效率的體現(xiàn)，故放在此因子下具有一定的合理性。第二個(gè)因子在規(guī)上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)外部支出、企業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度和企業(yè)技術(shù)市場成交合同金額3項(xiàng)指標(biāo)上有較大載荷。規(guī)上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)外部支出，是規(guī)上企業(yè)委托外單位或與外單位合作進(jìn)行R&D活動(dòng)而撥給對(duì)方的經(jīng)費(fèi)，一定程度上能說明企業(yè)自主尋求與外部機(jī)構(gòu)合作研發(fā)的積極性；研發(fā)投入強(qiáng)度指標(biāo)，是企業(yè)研發(fā)投入總額占營業(yè)收入總額的比例，被視為企業(yè)自主創(chuàng)新能力的“航標(biāo)”；企業(yè)技術(shù)合同輸出金額是企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出的體現(xiàn)，所以該因子能反映企業(yè)在自主創(chuàng)新上的投入情況，故命名為促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新能力?？茖W(xué)技術(shù)普及程度和市場化程度兩個(gè)指標(biāo)在第三個(gè)因子上載荷值較高，將其命名為創(chuàng)新環(huán)境維護(hù)能力。

表4 旋轉(zhuǎn)后因子載荷陣及分類

因子權(quán)重由表3中旋轉(zhuǎn)后各因子方差貢獻(xiàn)率(47.744%、21.511%和13.179%)占累計(jì)方差貢獻(xiàn)率(82.434%)比重計(jì)算得出。

利用回歸法，根據(jù)SPSS操作結(jié)果中的得分矩陣，可得出各單因子得分Fi(i=1，2，3)，再以各因子旋轉(zhuǎn)后的方差貢獻(xiàn)率作為權(quán)重計(jì)算綜合得分：

F綜合=(49.519F1+22.101F2+13.402F3)/85.022

3.測度結(jié)果分析

表5是各地區(qū)政府科技創(chuàng)新治理得分及排名?？傮w上看，廣東、江蘇、北京、山東、上海、浙江等東部地區(qū)綜合得分排名居全國前六。其中，廣東、江蘇綜合得分超過1分，屬于第一梯隊(duì)；北京、山東、上海、浙江綜合得分高于0.5分，屬于第二梯隊(duì)；中西部和部分內(nèi)陸地區(qū)，綜合得分均在0.5以下，屬于第三梯隊(duì)。

表5 各地區(qū)政府科技創(chuàng)新治理得分及排名

首先，東部地區(qū)政府對(duì)科技創(chuàng)新都非常重視，在各項(xiàng)指標(biāo)的投入上遠(yuǎn)高于中西部及其他內(nèi)陸省市。比如，在人力資本投入上，上述6個(gè)地區(qū)研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量的平均水平為38.02萬人年，是全國平均水平13.01萬人年的近3倍。其中廣東和江蘇均超過50萬人年，分別為56.53萬人年和56萬人年。在研發(fā)投入強(qiáng)度上，6個(gè)地區(qū)的平均水平為2.66%，相當(dāng)于同期全國平均水平1.35%的近2倍。另外，在規(guī)上企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)支出、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資額、科技企業(yè)孵化器數(shù)量、眾創(chuàng)空間數(shù)量、科技活動(dòng)周科普專題活動(dòng)次數(shù)等指標(biāo)上，上述地區(qū)都居全國前列。其次，東部地區(qū)最具創(chuàng)新活力的民營經(jīng)濟(jì)占比較高，一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力和生機(jī)的地區(qū)。這里有全國市場經(jīng)濟(jì)的先鋒城市深圳，有國際化的標(biāo)桿城市上海，有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化濃厚、尊重契約精神的浙江、江蘇，而北京作為文化與政治中心，是創(chuàng)新政策的策源地，是國內(nèi)頂尖教育資源的集中地，山東則背靠龐大的人口和經(jīng)濟(jì)基數(shù)，為科技創(chuàng)新提供了強(qiáng)大的資源支撐和發(fā)展空間。總而言之，這些地區(qū)具有較堅(jiān)實(shí)的科技創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，較豐富的教育與科研資源，較廣闊的創(chuàng)新空間與機(jī)會(huì)，具有相對(duì)開放而包容的創(chuàng)新環(huán)境，吸引了大量創(chuàng)新人才和創(chuàng)新資源。而處于第三梯隊(duì)的中西部地區(qū)，科技創(chuàng)新治理優(yōu)勢不明顯，從經(jīng)濟(jì)實(shí)力、創(chuàng)新資源到創(chuàng)新理念、創(chuàng)新環(huán)境都存在很多短板和不足，導(dǎo)致政府科技創(chuàng)新綜合治理得分與東部地區(qū)之間存在較大差距。

從各因子得分看，在集聚創(chuàng)新要素因子F1上，得分在1分以上的有廣東、江蘇和山東三個(gè)地區(qū)，分別為3.900分、2.573分和1.248分，相鄰名次間分差均在1.3分以上，內(nèi)部差異較大。得分最低的青海，為-0.912分，與得分排名倒數(shù)第十的甘肅-0.455分，相差不到0.5分，相鄰名次間的分差平均不超過0.05分，內(nèi)部差異化較小，且排名后十位的均為西部省份，說明西部省份政府在集聚創(chuàng)新要素上，能力明顯偏弱。這與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，優(yōu)質(zhì)教育與創(chuàng)新資源匱乏，支持科技創(chuàng)新治理的剛性資源不足，政府科技創(chuàng)新治理理念與制度落后等密不可分。

在促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新因子F2上，北京得分最高，為4.613分，排名第二的上海為1.687分，兩者相差近3分，意味著北京在促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新上的能力非常強(qiáng)。例如，在企業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度上，北京高達(dá)5.82%，強(qiáng)度甚至高于日本的3.21%和美國的2.79%，居全球領(lǐng)先水平。余下地區(qū)中，只有天津和陜西得分在0.5分以上，其余27個(gè)地區(qū)在該因子上的得分均低于0.5分，說明我國地方政府在激發(fā)企業(yè)自主科技創(chuàng)新上的能力整體偏弱。這里值得注意的是，中部地區(qū)河南、江西以及東部地區(qū)河北，在此項(xiàng)因子上的得分排名分別為全國倒數(shù)第七、倒數(shù)第四和倒數(shù)第五，而這三個(gè)地區(qū)在創(chuàng)新要素集聚因子F1上的排名居全國中上水平，河南排名甚至進(jìn)入全國前十。說明這三個(gè)地區(qū)政府擁有支持科技創(chuàng)新治理的經(jīng)濟(jì)和資源基礎(chǔ)，但政府在提高企業(yè)自主創(chuàng)新積極性以及創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化上效率較低。

在維護(hù)創(chuàng)新環(huán)境因子F3上，江蘇、浙江、云南和湖北四個(gè)地區(qū)得分均在1分以上，分別為1.636分、1.308分、1.135分和1.002分。云南和湖北作為中西部地區(qū)，在維護(hù)創(chuàng)新環(huán)境上的得分排名居全國前列，而上海排名第十，北京和廣東排名甚至居全國倒數(shù)，這可能與指標(biāo)選取不夠全面有關(guān)。如該因子下的指標(biāo)僅有私營企業(yè)占比和科技活動(dòng)周科普專題活動(dòng)次數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)，而它們并不能全面反映政府對(duì)創(chuàng)新環(huán)境維護(hù)的其他柔性資源的投入。但從數(shù)據(jù)上看，不可否認(rèn)，排名靠后的地區(qū)在科技創(chuàng)新維護(hù)上需要加強(qiáng)和改進(jìn)。以北京為例，北京地區(qū)私營企業(yè)占比為70.74%，比全國平均水平77.16%低了近7個(gè)百分點(diǎn)，與民營經(jīng)濟(jì)活躍的江浙地區(qū)90%以上的水平相比，更是存在明顯差距。如果說由于北京是政治中心，公有經(jīng)濟(jì)占比偏高有其必然性，但作為科技創(chuàng)新風(fēng)向標(biāo)的首都，其科技活動(dòng)周科普專題活動(dòng)次數(shù)僅為201.11次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于844.73次的全國平均水平，確實(shí)值得地方政府反思和改進(jìn)。

四、結(jié)論與建議

第一，我國政府科技創(chuàng)新治理能力空間差異顯著，區(qū)域治理非均衡性明顯。得益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展積淀厚、創(chuàng)新政策與空間支持力度大、教育科研等創(chuàng)新資源密集度高，東南沿海地區(qū)政府科技創(chuàng)新治理能力相對(duì)較強(qiáng)，但內(nèi)部有明顯分化；受制于有效創(chuàng)新支撐不足，科技創(chuàng)新氛圍與創(chuàng)新環(huán)境不理想，創(chuàng)新體制機(jī)制不健全，中西部地區(qū)政府科技創(chuàng)新治理能力呈現(xiàn)出內(nèi)部差異較小的，一致性偏弱特征。

地方政府要充分發(fā)揮在區(qū)域科技創(chuàng)新治理中的引導(dǎo)與組織協(xié)調(diào)作用，政府科技創(chuàng)新治理能力強(qiáng)的地區(qū)，要進(jìn)一步結(jié)合自身優(yōu)勢，加大對(duì)“卡脖子”高端技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)支持力度，提升技術(shù)創(chuàng)新國際競爭力，強(qiáng)化對(duì)弱勢地區(qū)的帶動(dòng)和示范效應(yīng)?？萍紕?chuàng)新治理能力不足的地區(qū)，要積極吸收借鑒科技創(chuàng)新治理能力強(qiáng)的地方政府的經(jīng)驗(yàn)做法，及時(shí)轉(zhuǎn)變政府科技創(chuàng)新治理理念，加快從“管理型”向“服務(wù)型”，從“被動(dòng)接受型”向“主動(dòng)變革型”，從“行政命令型”向“市場導(dǎo)向型”治理轉(zhuǎn)變。建立學(xué)習(xí)型、開放型、法治型、創(chuàng)新型政府，提升政府統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)能力、規(guī)劃與引導(dǎo)能力、資源動(dòng)員與整合能力，突破有限資源的瓶頸約束，最大限度利用“在地智慧”和“在地資源”，提升政府科技創(chuàng)新治理水平，為促進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新的迅速崛起提供強(qiáng)大助力，最終實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域之間的協(xié)同、均衡發(fā)展。

第二，除極少數(shù)地區(qū)外，我國政府科技創(chuàng)新治理整體水平不高，在促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新方面還有較大提升和改進(jìn)空間。政府要加大在基礎(chǔ)研究上的科研投入力度，同時(shí)發(fā)揮政府資金的示范效應(yīng)，引導(dǎo)社會(huì)資本支持科技創(chuàng)新；在加大科技財(cái)政支持力度的同時(shí)，要重視公共科技資金使用效率的提升，加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督和評(píng)價(jià)；沖破阻礙創(chuàng)新和公平競爭的制度藩籬，為企業(yè)科技創(chuàng)新提供良好的市場與制度環(huán)境，重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新主體利益的保護(hù)；搭建有效促進(jìn)企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)深度合作的科技創(chuàng)新平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)與研發(fā)機(jī)構(gòu)形成創(chuàng)新活動(dòng)集聚區(qū)，激發(fā)創(chuàng)新靈感與動(dòng)力，加速知識(shí)創(chuàng)造與科技成果轉(zhuǎn)化；增強(qiáng)企業(yè)自主科技創(chuàng)新主體意識(shí)，提升微觀科技創(chuàng)新能力，培育區(qū)域科技創(chuàng)新內(nèi)核。

第三，結(jié)合區(qū)域特質(zhì)和基礎(chǔ)，有針對(duì)性地提升各地政府科技創(chuàng)新治理能力，最終實(shí)現(xiàn)全國水平的整體提升。如廣東、江蘇、浙江、山東等地要加大優(yōu)質(zhì)教育、科研資源投入，變跟隨式創(chuàng)新為引領(lǐng)式創(chuàng)新，變局部創(chuàng)新為全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新生態(tài)的全面躍升；上海、北京要重視對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的鼓勵(lì)和引導(dǎo)，促進(jìn)高校、研究機(jī)構(gòu)及企業(yè)高效合作，充分利用國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)科技資源，積極推動(dòng)重大工程技術(shù)的攻堅(jiān)與創(chuàng)新，構(gòu)建具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心；中西部地區(qū)則要轉(zhuǎn)變理念，厘清科技創(chuàng)新治理思路與框架，一方面，夯實(shí)科技創(chuàng)新治理所需的財(cái)政、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、市場環(huán)境與公共服務(wù)基礎(chǔ)，另一方面，充分調(diào)動(dòng)創(chuàng)新主體的“心智”資源及本地特色優(yōu)勢，彌補(bǔ)短期內(nèi)創(chuàng)新資源不足的短板，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“節(jié)約式創(chuàng)新”同步行進(jìn)。