湖南工業(yè)大學(xué) 鄧志銘

一、問題的提出

湖南省湘西自治州地區(qū)地處云貴高原北東側(cè)與鄂西山地南西端之結(jié)合部，武陵山脈由北東向南西斜貫全境，屬中國由西向東逐步降低第二階梯之東緣。土地利用以林地和耕地為主，礦藏資源豐富，但第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展增速緩慢，外出務(wù)工的人員居多，耕林地的土地利用率日益降低。所以湘西少數(shù)民族地區(qū)仍然存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一、生態(tài)規(guī)劃操作性不強(qiáng)、高質(zhì)量人才缺乏、文化資源匱乏、組織建設(shè)不完善、自我發(fā)展能力弱、收入增長乏力等問題。

通過在湘西多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的走訪調(diào)研，很明顯的印象是即使是偏遠(yuǎn)的山村，隨著“五通”建設(shè)的完成，村內(nèi)與外部世界的聯(lián)系越來越密切，生活方式正向城市生活積極靠攏。但許多村子內(nèi)部卻呈現(xiàn)出荒涼的景象，田間地頭偶爾見到的也都是弓著身子的老人，集體勞作的情景只停留在老一輩人的回憶里。一些傳承已久的習(xí)俗趨于形式化，背后所承載的精神內(nèi)核已經(jīng)模糊以致遺忘，甚至?xí)弥硞€契機(jī)就索性被放棄了，比如這次新冠疫情。

人和人之間的關(guān)系逐漸陌生化，特別是新生代的年輕人，在村子里也只認(rèn)識少部分的人，甚至是對自家長輩之間的關(guān)系還比不上同村的別姓人家的老一輩人清楚，這一趨勢越來越明顯。處理好人與人之間的關(guān)系，個人與村集體的關(guān)系，個人與政府之間的關(guān)系，防止和化解各種糾紛，已經(jīng)無法按照傳統(tǒng)的規(guī)則和方式，因此自然而然就產(chǎn)生了對一種新規(guī)則的迫切需求，既要被普遍認(rèn)可接受，又具一定有強(qiáng)制力保證推行，那就是法律。當(dāng)然這種需求也是一個循序漸進(jìn)的過程，是從個別到普遍，從大事到小事的過程。

受自然環(huán)境影響，以前人多地少，且文化水平普遍不高的老一代農(nóng)民千方百計(jì)外出務(wù)工，從事的一般是最底層的勞動，退休后返鄉(xiāng)養(yǎng)老。在與現(xiàn)代城市生活方式和文化的碰撞中，鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)禮俗被瓦解而逐漸喪失其約束力，老一輩人在骨子里對過往積累的人情、面子充滿了不舍與不甘的復(fù)雜情緒，一向?qū)Ψ删炊h(yuǎn)之的他們陷入自我矛盾，在村民集體生活中逐漸沉默?，F(xiàn)在是人貴地賤，勞動力被市場定價，年輕一代(80后)在父輩們辛苦勞作的支持下從小學(xué)習(xí)著怎樣融入現(xiàn)代城市生活的知識和技能，與傳統(tǒng)農(nóng)耕文化割裂開來，成了家鄉(xiāng)的過客而不是建設(shè)者，鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，十年后又還有多少實(shí)際意義上的農(nóng)民呢?這可能是目前鄉(xiāng)村振興面臨的最大難題。

但是，當(dāng)我隨著進(jìn)一步審視思索自己走訪的所見所聞，發(fā)現(xiàn)所謂的農(nóng)民并不是大家固有印象中面朝黃土背朝天只從事糧食生產(chǎn)活動的從業(yè)者，其實(shí)農(nóng)民自古以來就是百業(yè)者，放下鋤頭可以是泥瓦匠、是篾匠、是木匠、是養(yǎng)蜂人、是屠夫、是伐木工、是裁縫等多種角色。農(nóng)村生活和農(nóng)耕文化從來不是單調(diào)的，農(nóng)民為了追求自己美好生活的創(chuàng)造力和適應(yīng)力毋庸置疑。

“綠水青山，就是金山銀山?！鞭r(nóng)村一直以來同時扮演著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推器和穩(wěn)定器的雙重角色，未來也必定是國民經(jīng)濟(jì)軟著陸的重要依托。在鄉(xiāng)村振興大背景下，營造良好的鄉(xiāng)村“三治”環(huán)境，才能有效保障和引導(dǎo)基層政府和村民去引入未有和調(diào)動已有的各種資源，滿足人民對美好生活的各種需要。因此，針對湘西鄉(xiāng)村發(fā)展情況因地制宜形成一套以“三治結(jié)合”為理論依托的糾紛調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村本土資源優(yōu)勢，對于鄉(xiāng)村振興的最終實(shí)現(xiàn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、糾紛產(chǎn)生的“三治”問題分析

糾紛實(shí)際上是社會關(guān)系主體之間的利益爭奪現(xiàn)象。從深層次原因分析，市場機(jī)制的不健全，新舊體制的不銜接，社會控制力的衰弱是糾紛發(fā)生的社會原因；法制規(guī)范不力是糾紛發(fā)生的法制影響；政府部門職責(zé)失衡是糾紛發(fā)生的體制因素；對集體、個人在價值觀念上的異化沖突，是引發(fā)糾紛的思想原因。湘西少數(shù)民族山區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)糾紛的發(fā)生，往往具有深厚的社會歷史背景，特殊的表現(xiàn)形式。既有歷史遺留的沒有妥善解決的矛盾，也有在新形勢下所產(chǎn)生的沖突；有利益沖突的根源，也有觀念沖突的根源；有民眾訴求合理但按規(guī)定一時難以解決的問題，也有期望值太高、條件苛刻而難以解決的問題。

（一）自治主客體分化

村民自治主體，即依法行使自治權(quán)利承擔(dān)自治責(zé)任的村民個人。村民自治是由村民個人及其自治組織依照有關(guān)法律的規(guī)定，經(jīng)過村民代表會議和村民大會制訂自治條例，并采用民主選舉、民主決定、民主管理、民主檢查和監(jiān)督的方法，對本村公共事務(wù)和社會公益事項(xiàng)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)和自我教育的村莊管理制度。受市場經(jīng)濟(jì)的長期影響和這些年脫貧攻堅(jiān)過程中對傳統(tǒng)自然村的搬遷撤并，湘西民族地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級自治主體，在地域認(rèn)同和生產(chǎn)生活方式方面都出現(xiàn)了不同程度的分化，主要表現(xiàn)為：部分農(nóng)戶還是通過傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)方式在農(nóng)村中自給自足；一部分村民的生活以農(nóng)副產(chǎn)品加工、旅游等其他領(lǐng)域?yàn)橹饕顏碓?；一些農(nóng)民雖然已經(jīng)在當(dāng)?shù)卣难a(bǔ)助下全部搬離了村子，或者統(tǒng)一居住在新的安置點(diǎn)，但是他們的戶籍和耕地并未隨之銷改，他們生存的基本保障依舊是耕地；一些農(nóng)民雖然保留農(nóng)村戶口，卻已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面進(jìn)城。

鄉(xiāng)土分離使得村莊自治存在主體缺乏問題。不離土也不離村的農(nóng)戶大都為老弱病殘之人，自身不具有積極參與自治的力量，極少人重視自身在村莊自治中的權(quán)利與義務(wù)。離鄉(xiāng)又不離土的新安置區(qū)農(nóng)民，離開了老村莊后不便于參與村民會議。離土又離鄉(xiāng)的新農(nóng)民，不便于或無意于參與村民會議。

而村莊的自治客體，即村域范圍內(nèi)村民個人及其自治組織相關(guān)自治權(quán)利與義務(wù)所指向的公共事務(wù)與公益事項(xiàng)。鄉(xiāng)土的分離，切斷了傳統(tǒng)村落與自治共同體之間的村域聯(lián)系。村域聯(lián)系是鄉(xiāng)村共同體的基礎(chǔ)，而村域聯(lián)系的斷開將導(dǎo)致整個鄉(xiāng)村的人群、利益、社會文化、人際情感等網(wǎng)絡(luò)斷開，整個村域范圍內(nèi)的社會和公益性事項(xiàng)也將相應(yīng)降低。再加上在脫貧攻堅(jiān)過程中第一書記和扶貧領(lǐng)導(dǎo)的加入，使得村級自治機(jī)構(gòu)日趨行政化，在這種制度安排下，村民委員會對于村務(wù)工作與政事通常無法區(qū)分開來，更多的是執(zhí)行地方政府的管理委托事項(xiàng)，而行政事務(wù)并不構(gòu)成農(nóng)民自治的客體，這些狀況都背離了我國憲法規(guī)定的村級自治制度的目的。

（二）德治秩序瓦解

德治，就是以德治理。以德治理社會的基本思路是根據(jù)社會道德規(guī)范確定人類內(nèi)在遵循的道德原則，從而用道德原則控制人類的社會，建構(gòu)社會秩序。村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、家風(fēng)家訓(xùn)、和民俗活動等內(nèi)容和形式共同構(gòu)建和呈現(xiàn)出了而今的農(nóng)村道德環(huán)境，這都是在漫長的農(nóng)業(yè)社會發(fā)展演變過程中逐步形成的。村民的生活理念、道德指引與需求往往和農(nóng)業(yè)緊緊關(guān)聯(lián)，農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)德治環(huán)境賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不再能滿足農(nóng)民家庭多樣化的生活需要，而以農(nóng)業(yè)文明為源泉的傳統(tǒng)道德秩序亦因傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的衰落而消解。雖然傳統(tǒng)鄉(xiāng)村道德仍主導(dǎo)著村民日常生活，但隨著傳統(tǒng)農(nóng)村鄉(xiāng)土分離日益顯著，“農(nóng)民”漸漸失去其傳統(tǒng)意義而轉(zhuǎn)變?yōu)椤按迕瘛保瑐鹘y(tǒng)道德對這些村民的束縛亦大不如前。長期駐守農(nóng)村的老一代村民身上盡管仍有堅(jiān)守和接受傳統(tǒng)道德規(guī)范，但也會因現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會的日新月異而無法適應(yīng)，在鄉(xiāng)村道德生活領(lǐng)域中陷入沉默，影響漸微。而傳統(tǒng)農(nóng)村文明中重情面、講來往和互通有無的農(nóng)村倫理關(guān)系面臨著解體，鄰里間守望相助、扶弱濟(jì)貧的傳統(tǒng)美德也日漸淡化。

在社會經(jīng)濟(jì)、歷史文化和政治制度大融合的歷史背景下，少數(shù)民族地區(qū)的對外交往也越來越深入，湘西民族文化也不斷突破傳統(tǒng)封閉狀態(tài)而融入社會大眾文化，少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣也趨于求同存異。過去所廣泛遵循的少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣影響力越來越衰微，權(quán)威越來越弱，其規(guī)范民族內(nèi)部活動的功能已無法起到有效影響。人民在多重利益驅(qū)動下，有選擇地承認(rèn)有利規(guī)范，忽略不利規(guī)范，劣幣驅(qū)逐良幣，規(guī)則規(guī)避的行為勢必造成糾紛迭出的惡性循環(huán)。

（三）法治銜接不足

以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的民間傳統(tǒng)習(xí)俗，作為湘西地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民長期以來達(dá)成的群體共識仍然影響著村民的行為。因?yàn)檗r(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，他們的生產(chǎn)經(jīng)營活動預(yù)期目標(biāo)和利益實(shí)現(xiàn)通過中國傳統(tǒng)倫理和鄉(xiāng)土規(guī)則就能得到保證，而無須依靠國家法規(guī)這種制度資源，農(nóng)民的法律主體意識也就很難建立。加之國家法律法規(guī)也大多是通過推廣的方法自上而下普及到農(nóng)村的，遠(yuǎn)不能化為農(nóng)民自身的知識。針對因村民內(nèi)部瑣碎事情而引起的糾紛，國家法律并沒有能作為日常生活中解決的有效指南，在處理熟人糾紛過程中也不希望破壞鄉(xiāng)土社會的和諧人際關(guān)系，這也削弱了國家法律在村民觀念體系中的影響力。部分村民法制觀念薄弱，對與自身利益有關(guān)的法律法規(guī)知之甚少，對黨和國家的政策法規(guī)也不夠熟悉。

在湘西地區(qū)這種比較典型的少數(shù)民族地方，人們普遍采取的是民族地方自治政策，人民享受的也是民族政策。由于歷史沉淀、社會文明水平低等原因制約，雖然湘西民族地區(qū)的基層基礎(chǔ)工作持續(xù)加強(qiáng)，農(nóng)村基層黨組織已具備相應(yīng)的管理制度規(guī)定，但基層干部在管理工作上仍然難以擺脫對宗族勢力親族關(guān)系的依賴，遵循著老模式、老經(jīng)驗(yàn)、老方法。外出人士們到外地后拓寬了眼界，接觸了大量的創(chuàng)造性思想、新理念，對原有的社會風(fēng)俗、慣例也形成了叛逆，但彼此間并沒有完善的交流制度，民眾投訴渠道也不暢通，從而導(dǎo)致了民眾對當(dāng)?shù)卣突鶎狱h組織及其工作人員的不信任，由此也必然產(chǎn)生了一些摩擦，成為當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)矛盾糾紛出現(xiàn)的一種重要因素。

三、階梯式糾紛調(diào)解機(jī)制

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下湘西民族地區(qū)的“三治”問題突出，自治離散，法治權(quán)威不足，德治秩序瓦解。形成一套以“三治結(jié)合”為理論依托的調(diào)解機(jī)制，因地制宜發(fā)揮鄉(xiāng)村本土資源的優(yōu)勢，對于鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)過實(shí)地考察研究并認(rèn)真總結(jié)歸納，為保持和發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，深入貫徹執(zhí)行習(xí)近平總書記有關(guān)政法管理工作重大論斷，重點(diǎn)吸收和借鑒了永順縣糾紛化解“三二一”工作法的成熟實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，推行階梯式糾紛調(diào)解機(jī)制。

具體實(shí)施上，遵循“村一階、鄉(xiāng)級二階、縣里三階”的調(diào)解程序（見圖1），自下而上逐級調(diào)和消解各類矛盾糾紛。村第一階又分為三檔，第一檔為村黨員干部根據(jù)責(zé)任片區(qū)開展調(diào)解；第二檔由村黨組織書記牽頭，積極組織村調(diào)委會成員、網(wǎng)格員、駐村輔警開展調(diào)解；第三檔由鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村黨員干部牽頭，積極組織村黨支二委班子成員、扶貧工作隊(duì)伍、網(wǎng)格工作人員、駐鎮(zhèn)工作輔警技術(shù)人員開展調(diào)解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)第二階分為兩檔，第一檔由鎮(zhèn)政法委員牽頭，司法機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)，綜治中心的工作人員、律師等參與調(diào)解；第二檔由鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人或聯(lián)系綜治管理中心的工作人員、律師、司法所、派出所、法院、縣信訪辦主任和鎮(zhèn)相關(guān)站所主任等開展調(diào)解?？h里第三階一檔，即由直接聯(lián)系鎮(zhèn)的副縣領(lǐng)導(dǎo)、縣信訪局或縣司法局的有關(guān)機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)小組開展一場聯(lián)動協(xié)調(diào)，對多次調(diào)解仍不成功的引導(dǎo)當(dāng)事人走上司法訴訟程序。

圖1 “村一階、鄉(xiāng)級二階、縣里三階”調(diào)解程序圖

依照永順縣糾紛化解“三二一”工作法，糾紛一旦發(fā)生須逐級逐擋進(jìn)行調(diào)解，但糾紛的處理上必定是要分輕重緩急的?；鶎痈刹侩y以對一些糾紛的嚴(yán)重性和緊迫性形成全面認(rèn)識，并作出準(zhǔn)確判斷采取妥善方式。例如調(diào)解人員自身不適格、糾紛當(dāng)事人身份特殊、涉及群體性事件，涉及公共安全等。因此有必要建立針對一些特殊糾紛迅速上報(bào)通道，上級部門的提前介入來保證糾紛化解質(zhì)量和效率，避免因基層干部追求息事寧人延誤時機(jī)而引發(fā)不良社會影響甚或不可補(bǔ)救的危害后果。比如通過推廣并不斷完善網(wǎng)格化管理，對群眾反映事項(xiàng)受理后采取分類處理、分級交辦的社會公共服務(wù)機(jī)制，有效提高公眾投訴受理的時效。

同時還要不斷創(chuàng)新落實(shí)人民調(diào)解員和村務(wù)法律顧問的選聘配置，構(gòu)建以鎮(zhèn)調(diào)委會為龍頭，行政村調(diào)委會為基本，以行業(yè)性專門調(diào)委會為補(bǔ)充，以糾紛調(diào)解人、網(wǎng)格管理者、駐鎮(zhèn)輔警員等為服務(wù)觸角的全面、深層次、廣領(lǐng)域的社會協(xié)調(diào)組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，同時充分重視好發(fā)揮親情、人情、鄉(xiāng)賢等在矛盾糾紛化解中的積極作用，構(gòu)筑起共建共治共享的和諧鄉(xiāng)村新格局。

四、結(jié)語

要實(shí)現(xiàn)自治、法制、德治的綜合效果，必須要各方合力，嚴(yán)格按照職責(zé)程序，形成各級有關(guān)部門各司其職、各盡其責(zé)、各顯其能的社會管理體制。還要利用部門資源，推進(jìn)了社會聯(lián)治、管理聯(lián)系、平安聯(lián)創(chuàng)的一體構(gòu)建。通過實(shí)施階梯式糾紛調(diào)解機(jī)制，逐級明晰了矛盾糾紛的化解主次責(zé)任、工作程序、時間要求，進(jìn)一步建立了逐級上升式矛盾糾紛的化解機(jī)制。更有效地發(fā)揮基層分流器的功能，將矛盾糾紛的化解工作重點(diǎn)下移、關(guān)口前置，保障矛盾問題件件有人管、事事有著落。