■ 郝欣欣

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

在美國(guó)，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)救濟(jì)手段依據(jù)環(huán)境公法相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，在政府主導(dǎo)、公眾參與下，依據(jù)相關(guān)行政程序開展，是一種公法性質(zhì)的救濟(jì)體系。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是依據(jù)我國(guó)特有國(guó)情對(duì)生態(tài)環(huán)境要素進(jìn)行救濟(jì)的手段。隨著實(shí)踐的發(fā)展，我們對(duì)自然資源資產(chǎn)的價(jià)值認(rèn)知不再局限于生態(tài)價(jià)值領(lǐng)域，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度是在統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，為履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益而探索的一種專門針對(duì)自然資源資產(chǎn)損害的救濟(jì)手段。目前，我國(guó)自然資源資產(chǎn)損害賠償制度體系不夠完善，滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理體系、治理能力現(xiàn)代化需求，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源權(quán)益未落實(shí)，產(chǎn)權(quán)兜底保障能力不充分，無法支撐資源可持續(xù)發(fā)展，亟需進(jìn)行現(xiàn)代化、法制化和市場(chǎng)化改革。在自然資源損害中，屬于集體或個(gè)人所有的自然資源可依據(jù)自然資源管理相關(guān)法律維護(hù)權(quán)益，但全民所有自然資源資產(chǎn)損害只能依據(jù)自然資源管理相關(guān)行政手段，無法體現(xiàn)自然資源的資產(chǎn)性質(zhì)，影響自然資源所有者職責(zé)的履行，也容易忽略對(duì)自然資源資產(chǎn)本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損害。推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償研究是落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)任務(wù)的要求，更是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的必然途徑。

1 探索全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)谋匾约爸匾?/h2>

1.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償是維護(hù)公共利益

在我國(guó)現(xiàn)有實(shí)踐中，通常將全民所有自然資源資產(chǎn)損害等同于生態(tài)環(huán)境損害，最終目標(biāo)是消除重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害是指生態(tài)環(huán)境相關(guān)要素、空間、系統(tǒng)的不利改變及相關(guān)生態(tài)服務(wù)、功能的減損，賠償權(quán)利主體是指為他人或社會(huì)維權(quán)的公益“代表”[1]。在當(dāng)前制度背景下，基于生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利主體及訴訟請(qǐng)求的特殊性，其訴訟的基礎(chǔ)理論是二維構(gòu)造的，即受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權(quán)利人，是為了維護(hù)國(guó)家及公眾的環(huán)境權(quán)益。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，其前置“磋商”程序?qū)嵸|(zhì)上是政府作為公共管理主體的行政機(jī)制。由此，無論是理論基礎(chǔ)還是環(huán)境管護(hù)基礎(chǔ)以及其所依據(jù)的法律制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償都具備了相當(dāng)程度的公法模式因素。而隨著實(shí)踐的發(fā)展，全民所有自然資源的資產(chǎn)性逐漸得到重視，生態(tài)環(huán)境損害賠償無法實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源的資產(chǎn)性索賠，全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位、所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)等問題突出。在公有性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境損害賠償背景下，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償在理論基礎(chǔ)和制度建設(shè)等方面都區(qū)別于生態(tài)環(huán)境損害賠償，其主要目的是履行所有者職責(zé)，維護(hù)所有者權(quán)益。

1.2 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是新型制度體系

全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式不斷完善的背景下逐步受到重視的。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)有三種方式：一是以行政處罰為依托的“行政恢復(fù)責(zé)任”制度體系。由生態(tài)環(huán)境管理部門作為監(jiān)管者，并由其根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)違法者進(jìn)行相應(yīng)的處罰，包括“消除污染，采取治理措施”等相關(guān)的行政命令，這種行政處罰下的生態(tài)環(huán)境修復(fù)是以警示為基礎(chǔ)的。二是發(fā)展較為成熟的環(huán)境民事公益訴訟。破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為將由適格原告提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)作出修復(fù)生態(tài)環(huán)境或賠償修復(fù)費(fèi)用等判決。三是不斷發(fā)展完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)規(guī)定。這種模式除了對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序加以完善以外，還能更好地實(shí)現(xiàn)受損生態(tài)系統(tǒng)功能的修復(fù)，并對(duì)不同訴訟之間的銜接進(jìn)行了規(guī)定。另外，當(dāng)受害人因違法行為人破壞生態(tài)環(huán)境而遭受財(cái)產(chǎn)或人身?yè)p害，應(yīng)當(dāng)根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定另行提起訴訟，此類賠償與上述三種賠償方式都無交集。然而，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償并非僅依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的三種方式就可以恢復(fù)其受損價(jià)值，也不是僅依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法等相關(guān)法律規(guī)定就可以實(shí)現(xiàn)受損主體的救濟(jì)。全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償有其特殊性，首先，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革背景下明確了由自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，即行政監(jiān)管與所有者權(quán)益維護(hù)雙重職責(zé)。其次，法律關(guān)系客體即全民所有自然資源資產(chǎn)的特殊性，既要體現(xiàn)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)，也要體現(xiàn)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境即“公益”價(jià)值的救濟(jì)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，體現(xiàn)的是“公益”價(jià)值，無論是通過環(huán)境資源行政處罰抑或是通過相關(guān)司法程序都能實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的維護(hù)。自然資源管理部門作為生態(tài)環(huán)境損害訴訟的賠償權(quán)利人要求對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，是實(shí)現(xiàn)“國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的體現(xiàn)。但維護(hù)所有者權(quán)益職責(zé)并未在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中體現(xiàn)，現(xiàn)有相關(guān)制度也無法直接體現(xiàn)對(duì)兩種職責(zé)的同時(shí)維護(hù)。因此，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是一種新型的制度體系，此種新型法律關(guān)系有助于自然資源管理部門履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)。

1.3 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償以全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理為依托

2022年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），提出要明確區(qū)分自然資源管理中的權(quán)力和所有權(quán)的權(quán)利，探索了兩種不同的管理方式，分別是“基于所有權(quán)而進(jìn)行的管理”和“基于行政監(jiān)管權(quán)而進(jìn)行的管理”，這兩種不同的管理方式對(duì)實(shí)現(xiàn)“兩統(tǒng)一”職責(zé)，完善自然資源管理制度具有重要意義。在此背景下，自然資源管理職責(zé)與所有者職責(zé)相互配合、各自獨(dú)立、相互監(jiān)督[7]。因此，依據(jù)《方案》的相關(guān)規(guī)定，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償也要對(duì)所有者權(quán)益維護(hù)與管理者權(quán)益維護(hù)進(jìn)行區(qū)分?，F(xiàn)有制度中的絕大部分內(nèi)容都是為實(shí)現(xiàn)自然資源管理職責(zé)而設(shè)立，對(duì)于違反法律規(guī)定破壞自然資源的行為，通過自然資源行政處罰等監(jiān)管手段讓違法行為人承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任，無法體現(xiàn)自然資源管理部門所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的區(qū)分。而在以行政處罰等體現(xiàn)監(jiān)管權(quán)執(zhí)法手段為主的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償，既是對(duì)“兩統(tǒng)一”職責(zé)的體現(xiàn)，也是落實(shí)《方案》要求的體現(xiàn)，是以《方案》為依托的重要探索。此外，對(duì)于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位和管理權(quán)責(zé)不清兩個(gè)突出問題，在全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理中也有所解決[8]。《方案》從五個(gè)方面對(duì)所有者職責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，分別是“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”，這五個(gè)方面并非行政主體作為管理者的行政權(quán)責(zé)，而是政府作為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人，針對(duì)所有權(quán)享有的權(quán)利和履行的義務(wù)，此部分內(nèi)容排除了執(zhí)法監(jiān)察督察、用途管制、空間規(guī)劃等基于自然資源監(jiān)管的行政管理職責(zé)。全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是承擔(dān)責(zé)任的重要方式之一，賠償權(quán)利人依法開展全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是以全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理內(nèi)容為依托的，在推進(jìn)委托代理試點(diǎn)的過程中，將全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償作為其具體內(nèi)容之一進(jìn)行落實(shí)，具有必要性。

2 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償基本概念界定與辨析

2.1 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償概念發(fā)展及界定

2003年，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，“積極探索國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)的有效形式，完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度。建立健全國(guó)有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管制度”，這是自然資源資產(chǎn)作為一種概念首次出現(xiàn)。資產(chǎn)理論認(rèn)為，資產(chǎn)是人類生存發(fā)展賴以進(jìn)行的不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。資產(chǎn)可以分為不同種類，主要是無形資產(chǎn)和有形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)、人造資產(chǎn)和自然資產(chǎn)，據(jù)此分類原則，自然資源資產(chǎn)可歸納為有形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、自然資產(chǎn)。自然資源資產(chǎn)相對(duì)于其他資產(chǎn)而言，有其獨(dú)特的形態(tài)特征，可歸納為六點(diǎn)：第一，由于自然資源資產(chǎn)是以自然形態(tài)存在，因此具有自然性；第二，自然資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)性，是指自然資源資產(chǎn)對(duì)地區(qū)的發(fā)展、國(guó)家的安全有著重要的基礎(chǔ)作用；第三，自然資源資產(chǎn)的排他性，此種屬性是自然資源資產(chǎn)作為物權(quán)客體的重要特征，即自然資源資產(chǎn)使用（權(quán)）由于其空間不可重疊性而具有排他性；第四，自然資源資產(chǎn)具有不完全替代性，即有限替代性，通常很難有其他資源替代自然資源的功能，也有部分客體物可以替代自然資源，但并非直接替代，而是循序漸進(jìn)的；第五，自然資源資產(chǎn)的保值增值特性，尤其是森林資源資產(chǎn)和土地資源資產(chǎn)的此種特征更為明顯；第六，自然資源資產(chǎn)的區(qū)位性，自然資源資產(chǎn)存量因地而異，且非遍布同質(zhì)特征顯著[2]。根據(jù)《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》的名詞解釋，自然資源資產(chǎn)是指具有稀缺性、有用性及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源。其中“有用性”不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，也包括社會(huì)效益、生態(tài)效益。而具有“稀缺性”“產(chǎn)權(quán)明確”的自然資源既包括具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，也包括有社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值但是缺少經(jīng)濟(jì)價(jià)值的公益類資產(chǎn)，還包括復(fù)合性資產(chǎn)，即這類自然資源資產(chǎn)兼具生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值。

損害，從詞義分析是指使事業(yè)、利益、健康、名譽(yù)等蒙受損失[3]。從法學(xué)意義上來說，損害是一種事實(shí)狀態(tài)，是對(duì)合法權(quán)益的不利益影響[4]。因此，基于自然資源資產(chǎn)本身屬性及自然資源的管理發(fā)展趨勢(shì)，本文認(rèn)為自然資源資產(chǎn)損害賠償是指：由于行為人違反法律規(guī)定，實(shí)施了侵占或者破壞具有稀缺性、有用性、產(chǎn)權(quán)明確的自然資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)價(jià)值的行為，為維護(hù)受害人的所有者權(quán)益，要求違法行為人依據(jù)民事相關(guān)法律法規(guī)承擔(dān)責(zé)任的過程。本文中的全民所有自然資源資產(chǎn)損害是指對(duì)全民所有即國(guó)家所有自然資源資產(chǎn)的損害。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害與全民所有自然資源資產(chǎn)損害相互聯(lián)系

《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行了界定。從概念來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償側(cè)重于生態(tài)價(jià)值的修復(fù)，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償側(cè)重于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的恢復(fù)，是對(duì)所有者權(quán)益的維護(hù)[5]。但全民所有自然資源資產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境之間相關(guān)聯(lián)，全民所有自然資源資產(chǎn)在多數(shù)情況下都既有生態(tài)功能又有資源經(jīng)濟(jì)功能，對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)的損毀破壞一般也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響，生態(tài)環(huán)境損害賠償未必涉及全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償，如生態(tài)環(huán)境賠償中的大氣污染案例一般情況下并不涉及全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償。具體來說，判定全民所有自然資源資產(chǎn)損害與生態(tài)環(huán)境損害是否有關(guān)聯(lián)性，主要在于以全民所有自然資源資產(chǎn)為法律關(guān)系客體的損害形式是否涉及對(duì)環(huán)境要素、生物要素的不利改變及生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。以非法采礦為例，非法采礦造成的礦石價(jià)值損失是對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者經(jīng)濟(jì)權(quán)益的侵犯，但同時(shí)因非法采礦形成了山體崩塌地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)等情況，因此應(yīng)當(dāng)涉及對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，此時(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償與生態(tài)環(huán)境損害賠償關(guān)系密切。判定生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中是否涉及全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償，最重要的是法律關(guān)系客體是否為全民所有自然資源資產(chǎn)，當(dāng)法律關(guān)系客體與全民所有自然資源資產(chǎn)無關(guān)，而是純粹的生態(tài)系統(tǒng)功能損害時(shí)，則生態(tài)環(huán)境損害賠償與全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償沒有關(guān)聯(lián)；當(dāng)法律關(guān)系客體涉及全民所有自然資源資產(chǎn)，以礦產(chǎn)資源資產(chǎn)為例，無論是非法采礦的形式涉及對(duì)所有者權(quán)利本身的侵犯，還是破壞性開采礦石的形式涉及對(duì)所有者權(quán)利本身的侵犯，以及對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值的破壞，都應(yīng)當(dāng)以全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)男问綄?shí)現(xiàn)對(duì)所有者權(quán)益的維護(hù)和對(duì)資源資產(chǎn)本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值的保護(hù)，此時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償與全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償關(guān)系密切。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權(quán)利人包括受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人為經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)和市地級(jí)人民政府。因此，只有在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，履行所有者職責(zé)的自然資源管理部門才能作為賠償權(quán)利人維護(hù)所有者權(quán)益。對(duì)自然資源資產(chǎn)管理部門的所有者職責(zé)與監(jiān)管者職責(zé)作出界定，體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境損害賠償與全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償既有聯(lián)系又有區(qū)別，且隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的不斷完善，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償路徑必然越來越清晰。

3 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償發(fā)展現(xiàn)狀及問題

3.1 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償現(xiàn)狀

3.1.1 制度現(xiàn)狀

習(xí)近平總書記在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話指出，用最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，要提升制度創(chuàng)新的速度，加強(qiáng)制度執(zhí)行力度，要讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，指出“強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)：積極預(yù)防、及時(shí)制止破壞自然資源資產(chǎn)行為，強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)損害賠償責(zé)任”，明確對(duì)自然資源資產(chǎn)的損害行為要承擔(dān)賠償責(zé)任。2019年，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》指出，“省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，因與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無法進(jìn)行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，明確了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告資格?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》明確“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以依法請(qǐng)求損害賠償”，自然資源資產(chǎn)損害賠償也同樣適用民法典的此條款規(guī)定。全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議提出“加快構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系。不斷深化省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，持續(xù)深化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革”，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償提出了新的要求。中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)界定為“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”。無論是作為所有者職責(zé)履行主體的自然資源部還是作為代理履行主體的省級(jí)政府、市地級(jí)政府，都肩負(fù)行政和民事雙重職責(zé)，當(dāng)全民所有自然資源資產(chǎn)遭受損害時(shí)，所有者職責(zé)履行主體及代理履行主體都要承擔(dān)對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、追償和報(bào)告責(zé)任，為依法維護(hù)所有者權(quán)益，其可以在訴訟中作為原告依法請(qǐng)求賠償。自然資源管理部門作為賠償權(quán)利人主張全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償符合全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理要求。

從全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償發(fā)展歷程來看（圖1），2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上明確要求用最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)於朔较?，探索自然資源資產(chǎn)損害賠償是生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的重要一環(huán)。隨著時(shí)代的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的成熟，社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境損害中伴隨有自然資源資產(chǎn)損害，行使自然資源所有權(quán)的部門成為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人具有時(shí)代意義，也進(jìn)一步推動(dòng)了自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)陌l(fā)展。通過對(duì)制度現(xiàn)狀進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，探索自然資源資產(chǎn)損害賠償是依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》的規(guī)定，按照《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》的要求，結(jié)合《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》所有者職責(zé)，從資源所有者民事行權(quán)角度，利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)自然資源資產(chǎn)損害進(jìn)行處置的管理方式，是對(duì)履職主體承擔(dān)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)占有、使用、收益、處置的全過程管理，也是履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益和提高自然資源治理能力水平的途徑。在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟粩喔母锇l(fā)展中，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)匚恢饾u得到凸顯，并與生態(tài)環(huán)境損害賠償相區(qū)分，探索全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償成為自然資源管理部門履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的必然要求。

圖1 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償發(fā)展歷程

3.1.2 實(shí)踐進(jìn)展

實(shí)踐中，全民所有自然資源資產(chǎn)損害案例不多，僅有個(gè)別生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案例涉及自然資源資產(chǎn)損害賠償。如，河北自然資源系統(tǒng)首例生態(tài)損害賠償案件，“袁府”項(xiàng)目建設(shè)主體曲周縣桂昌敬老院有限公司，違法占用并毀損耕地，最終賠償義務(wù)人賠付違法建筑的拆除、垃圾清運(yùn)和土地平整等費(fèi)用，對(duì)毀壞耕地進(jìn)行復(fù)墾，體現(xiàn)自然資源部門以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度維護(hù)了所有者權(quán)益。再如，江西三清山巨蟒峰損毀案件中，違法行為人擅自攀爬巨蟒峰，在巨蟒峰花崗巖柱體上釘入膨脹螺栓，此案通過提起環(huán)境民事公益訴訟，判決違法行為人賠償環(huán)境資源損失，用于公共生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，對(duì)自然資源的破壞即是對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。我國(guó)法律明確將自然遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)作為環(huán)境要素加以保護(hù)。因此，此案同樣是通過生態(tài)環(huán)境修復(fù)實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的維護(hù)。通過上述列舉的兩個(gè)案例可以看出，實(shí)踐中自然資源資產(chǎn)損害的案件時(shí)有發(fā)生，但最終都是通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行權(quán)益維護(hù)，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值，真正意義上的全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度模式在實(shí)踐中也尚未探索，且涉及全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)陌讣ㄟ^生態(tài)環(huán)境損害賠償制度維護(hù)法益，容易產(chǎn)生只修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)功能而忽略維護(hù)所有者權(quán)益的弊端。

3.2 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償存在的主要問題

3.2.1 全民所有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值維護(hù)不到位

全民所有自然資源資產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的物質(zhì)資產(chǎn)儲(chǔ)備，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉足輕重。如前所述，全民所有自然資源資產(chǎn)損害通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟維護(hù)法益，更多是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能價(jià)值的修復(fù)，是為了維護(hù)生態(tài)公共利益。但全民所有自然資源資產(chǎn)具有復(fù)合價(jià)值，既有生態(tài)價(jià)值，又有經(jīng)濟(jì)及社會(huì)價(jià)值，且側(cè)重于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)損害進(jìn)行賠償是對(duì)所有權(quán)的維護(hù)，是“私益”的體現(xiàn)。因此，全民所有自然資源資產(chǎn)受到損害時(shí)，難以通過生態(tài)環(huán)境損害賠償程序獲得經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失賠償。比如，江西三清山巨蟒峰損毀案，是全國(guó)第一例以故意損毀名勝古跡罪對(duì)自然遺跡毀損給予刑事處罰的案件。但無論是通過刑罰還是環(huán)境民事公益訴訟，其針對(duì)的法益都是國(guó)家管理秩序和公眾享有的環(huán)境權(quán)益。國(guó)家作為巨蟒峰的所有權(quán)人，在巨蟒峰巖體被嚴(yán)重?fù)p毀，也即國(guó)家擁有的財(cái)產(chǎn)被嚴(yán)重毀損的情況下，其“私益”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得不到維護(hù)，是與《中華人民共和國(guó)民法典》第三條“民事主體的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯”的精神相違背的。雖然此條款保護(hù)的是民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)家通常情況下是行政主體的代表，但毋庸置疑，國(guó)家作為民事主體參與社會(huì)活動(dòng)的例子俯拾皆是。因此，國(guó)家以所有權(quán)人身份對(duì)其所擁有的財(cái)產(chǎn)主張經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失賠償?shù)?，理?yīng)與《中華人民共和國(guó)民法典》精神相一致。

3.2.2 全民所有自然資源資產(chǎn)價(jià)值領(lǐng)域需要構(gòu)建專門的鑒定標(biāo)準(zhǔn)體系

2020年，生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第1部分：總綱》（GB/T 39791.1—2020)等六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南生態(tài)系統(tǒng) 第1部分：森林和林地》。六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)主要是以環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)技術(shù)為主，《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南生態(tài)系統(tǒng) 第1部分：森林和林地》主要用于因生態(tài)破壞或環(huán)境污染行為導(dǎo)致的林地生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，對(duì)林地生態(tài)價(jià)值損害鑒定評(píng)估的程序、方法及技術(shù)進(jìn)行了規(guī)定。針對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)的鑒定評(píng)估，只有部分國(guó)家出臺(tái)了礦產(chǎn)資源評(píng)估相關(guān)規(guī)定。2003年，加拿大礦業(yè)、冶金和石油協(xié)會(huì)礦資產(chǎn)估價(jià)特別委員會(huì)發(fā)布了《礦資產(chǎn)估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則》，對(duì)礦資產(chǎn)、礦產(chǎn)儲(chǔ)量和礦產(chǎn)資源量、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)等定義進(jìn)行了界定，明確指出該標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則主要針對(duì)礦相關(guān)資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，且在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)獲取收益的背景下對(duì)與其收益有關(guān)的價(jià)值，如市場(chǎng)途徑、成本途徑等進(jìn)行評(píng)估（圖2）。

圖2 生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估與自然資源資產(chǎn)損害賠償鑒定評(píng)估對(duì)比

從《礦資產(chǎn)估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則》及生態(tài)環(huán)境損害系列鑒定評(píng)估中可以看出，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)無法涵蓋全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評(píng)估，如果把生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)適用于全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評(píng)估，對(duì)所有者權(quán)益的維護(hù)不能完全落實(shí)。除此之外，實(shí)踐中針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償價(jià)值鑒定的機(jī)構(gòu)多設(shè)立在省級(jí)以上地區(qū)，市縣較少，這導(dǎo)致全民所有自然資源資產(chǎn)損害的鑒定評(píng)估更難實(shí)現(xiàn)。針對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)損害，我國(guó)暫未建立專門的鑒定評(píng)估體系，對(duì)全民所有各類自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值無法進(jìn)行精準(zhǔn)核算。由于全民所有自然資源資產(chǎn)價(jià)值不明，相關(guān)部門難以有效開展損害賠償工作。

4 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償總體思路與模式探索

4.1 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償總體思路

當(dāng)前，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)膶ｉT性法律機(jī)制缺位，而實(shí)踐中常有損害全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的案例發(fā)生，但其賠償方式又歸入生態(tài)環(huán)境損害賠償路徑，因此，自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益得不到維護(hù)?；诖朔N現(xiàn)狀，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償應(yīng)當(dāng)以機(jī)制建設(shè)為總抓手，以鑒定評(píng)估技術(shù)為依托，建立健全促進(jìn)所有者權(quán)益維護(hù)與職責(zé)履行、自然資源資產(chǎn)管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)調(diào)的損害賠償制度體系。

現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，《中華人民共和國(guó)民法典》《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等都可以作為全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)囊罁?jù)，緊緊圍繞“履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益”的基本思路，統(tǒng)籌考慮全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)價(jià)值，依托不同的賠償規(guī)定維護(hù)全民所有自然資源資產(chǎn)的復(fù)合價(jià)值。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度較為成熟的情況下，可以將全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償統(tǒng)籌納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，即在自然資源行政處罰無法實(shí)現(xiàn)所有者職責(zé)履行的情況下，先由賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人磋商，磋商不成再進(jìn)行訴訟，依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)制度規(guī)定維護(hù)全民所有自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值，后在訴訟中根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》的相關(guān)規(guī)定維護(hù)全民所有自然資源資產(chǎn)損害的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。要探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)蔫b定評(píng)估體系，明確損害賠償范圍，提高制度的科學(xué)性、可行性和實(shí)效性，注重制度體系系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建立健全政府主導(dǎo)下齊抓共管、健全規(guī)范、運(yùn)行有效和多元監(jiān)督的自然資源資產(chǎn)損害賠償制度體系。

4.2 全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償模式探索

4.2.1 依托委托代理確定賠償權(quán)利主體

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)民法典》的相關(guān)規(guī)定，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，也即全民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。根據(jù)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，省級(jí)自然資源管理部門和市地級(jí)政府經(jīng)自然資源部委托授權(quán)后代理行使自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)?！斗桨浮吩诿穹ㄎ写碇贫鹊幕A(chǔ)上，明確國(guó)家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的具體行使方式，也顯示出全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是具有民事性質(zhì)的，在具體行使權(quán)利的過程中可以適用民事法律領(lǐng)域中關(guān)于所有權(quán)和侵權(quán)責(zé)任等的相關(guān)規(guī)定[9]。因此，根據(jù)全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)哪康模磳?shí)現(xiàn)所有者權(quán)益的維護(hù)來看，并從委托代理中的民事權(quán)利角度出發(fā)，在損害賠償主體方面，具體履行所有者職責(zé)的自然資源部可以作為賠償權(quán)利主體。同時(shí)，受自然資源部委托代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的省級(jí)和市地級(jí)政府，在行使權(quán)利和履行義務(wù)的過程中，以委托人名義實(shí)施的民事法律行為并對(duì)委托人發(fā)生法律效力。由此可見，自然資源部可以委托省級(jí)和市地級(jí)政府作為賠償權(quán)利人，實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償。除此之外，自然資源部作為所有者履職主體，對(duì)代理人的行為有監(jiān)督檢查權(quán)利，受托人在進(jìn)行全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償時(shí)也應(yīng)當(dāng)為了委托人利益最大化行使代理權(quán)，讓全民所有自然資源資產(chǎn)受損的價(jià)值得以最大程度地恢復(fù)。

4.2.2 統(tǒng)籌納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的相關(guān)規(guī)定對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)損害進(jìn)行索賠并不可行。發(fā)生全民所有自然資源資產(chǎn)損害后，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟將會(huì)忽略全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，只能使全民所有自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值得到修復(fù)，代表公共利益的生態(tài)價(jià)值得以維護(hù)，但全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人的所有者職責(zé)無法有效履行。根據(jù)自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)，以及全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理的相關(guān)規(guī)定，只有將全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償與生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行區(qū)分，將全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償從生態(tài)環(huán)境損害賠償中獨(dú)立出來，才能使自然資源主管部門更好地履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度發(fā)展較早，在賠償主體、鑒定機(jī)構(gòu)、賠償流程等方面相對(duì)較為完善，而全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度目前處于探索起步階段。全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度的建立最重要的應(yīng)該是考慮資產(chǎn)價(jià)值的復(fù)合性，一部分資產(chǎn)價(jià)值的維護(hù)可以參照生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，比如生態(tài)價(jià)值。生態(tài)性是全民所有自然資源資產(chǎn)的天然屬性，當(dāng)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值遭受破壞時(shí)，其生態(tài)價(jià)值必然也受損，因此當(dāng)全民所有自然資源資產(chǎn)遭受破壞毀損時(shí)，可以在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的基礎(chǔ)上附帶提起針對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)的侵權(quán)民事訴訟[10]。在自然資源管理相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)相對(duì)完善的基礎(chǔ)上，通過自然資源行政處罰可以對(duì)違法行為進(jìn)行懲戒以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的，但全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償是維護(hù)所有權(quán)人的權(quán)益，鑒于各部門法保護(hù)的法益不同，僅靠自然資源行政處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。探索全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償類訴訟的主要目標(biāo)是保護(hù)全民所有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，體現(xiàn)所有者權(quán)益維護(hù)，在現(xiàn)有針對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)益維護(hù)法律基礎(chǔ)不完善的情況下，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和民事法律領(lǐng)域侵權(quán)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償應(yīng)當(dāng)參考生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的賠償流程，在磋商程序中可以將全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值納入其中，達(dá)成的磋商協(xié)議除了體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值之外還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如果磋商不成提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，在訴訟中，除了要求損害違法行為人依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)制度規(guī)定修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)功能，也應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事法律領(lǐng)域關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人所遭受的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行賠償。

4.2.3 探索全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法

全民所有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值損害賠償范圍，包括對(duì)資產(chǎn)本身所造成的直接財(cái)產(chǎn)損害和間接財(cái)產(chǎn)損害。其中，間接財(cái)產(chǎn)損害包括資源作為整體已損害部分對(duì)未損害部分收益造成的影響、已為資產(chǎn)所投入的成本、未來一定時(shí)間內(nèi)所產(chǎn)生的收益、鑒定評(píng)估資產(chǎn)損害價(jià)值所發(fā)生的費(fèi)用等。全民所有自然資源資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值損害賠償范圍可以參照生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償在維護(hù)生態(tài)價(jià)值方面可以借鑒生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。在鑒定評(píng)估技術(shù)方法上，全民所有自然資源資產(chǎn)損害應(yīng)建立獨(dú)立的鑒定評(píng)估體系，只有完善的鑒定評(píng)估體系，才能明確全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的所有者權(quán)益維護(hù)。探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法，應(yīng)當(dāng)在全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)背景下，以全民自然資源資產(chǎn)管理初步實(shí)現(xiàn)以治理格局從“分散”到“統(tǒng)一”、調(diào)查監(jiān)測(cè)從“單項(xiàng)”到“系統(tǒng)”、國(guó)土空間規(guī)劃管制從“交叉”到“統(tǒng)籌”、節(jié)約集約利用從“淺層”到“深度”為基礎(chǔ)[11]，明確鑒定專家準(zhǔn)入門檻、資質(zhì)條件等，建立專家?guī)?，?duì)專家?guī)斐蓡T的選取和考核等都應(yīng)當(dāng)有清晰的規(guī)定。鑒定評(píng)估體系中，最重要的是技術(shù)方法及固定標(biāo)準(zhǔn)，在明確全民所有自然資源資產(chǎn)損害價(jià)值構(gòu)成的基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值中的直接財(cái)產(chǎn)損害和間接財(cái)產(chǎn)損害都要有固定的鑒定方法，如未來一定時(shí)間內(nèi)所產(chǎn)生的收益，要明確未來的時(shí)間段，明確資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估模型等。當(dāng)然，生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值在同一載體上也未必能完全區(qū)分，因此應(yīng)當(dāng)建立專門的全民所有自然資源資產(chǎn)損害鑒定評(píng)估體系，明確全民所有自然資源資產(chǎn)這一復(fù)合價(jià)值載體的具體受損情況，讓所有者權(quán)益得到更好的維護(hù)。