■ 杜 安

（上海市園林設(shè)計(jì)研究總院有限公司，上海 200031）

0 引言

城市綠帶作為歐美近現(xiàn)代城市規(guī)劃思想的重要內(nèi)容，對(duì)于遏制大城市無(wú)序蔓延、提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)、滿(mǎn)足市民游憩需求等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文從城市規(guī)劃思想史視角切入，以不同時(shí)期上海城市綠帶構(gòu)想及其演變?yōu)檠芯繉?duì)象，厘清上海城市綠帶規(guī)劃思想的起源、理論基礎(chǔ)和發(fā)展脈絡(luò)。文中首次將上海城市綠帶構(gòu)想劃分為初創(chuàng)期（1946—1951年）、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1952—1990年）、全面建設(shè)期（1991—2015年）、戰(zhàn)略發(fā)展期（2016年至今）四個(gè)歷史階段，重點(diǎn)探討了各階段基于都市人口、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)變遷的上海城市綠帶規(guī)劃建設(shè)特征及其關(guān)注重點(diǎn)，并從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能、用地、效益等維度深刻剖析上海城市綠帶空間演變軌跡背后的規(guī)劃思想流變。期望本文的研究成果能為當(dāng)前正在開(kāi)展的上海環(huán)城生態(tài)公園帶體系規(guī)劃建設(shè)提供啟示，對(duì)未來(lái)上海綠帶建設(shè)提供理論與實(shí)務(wù)參考。

1 上海城市綠帶構(gòu)想的初創(chuàng)期（1945—1951年）

1.1 歐美城市綠帶規(guī)劃思想源流及其在中國(guó)的早期傳播

1.1.1 “田園城市”和“有機(jī)疏散理論”中的綠帶構(gòu)想

歐美現(xiàn)代城市綠帶規(guī)劃的思想源流可追溯至《圣經(jīng)·舊約》和16世紀(jì)莫爾的《烏托邦》（1515年）中對(duì)理想城市的描述[1]。受到一系列先兆思想中“用純凈的農(nóng)業(yè)地帶環(huán)繞城市”的啟發(fā)，埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）在其名著《明日：一條通往真正改革的和平道路》（1898年初版，1902年第二版起更名為《明日的田園城市》）較完整地提出其田園城市綠帶構(gòu)想[1-2]。

由霍華德田園城市思想啟蒙而引發(fā)的田園城市運(yùn)動(dòng)催生了20世紀(jì)上半葉伊利爾·沙里寧（Eliel Saarinen，即老沙里寧）的有機(jī)疏散理論、歐文（Raymond Unwin）和帕克（Robert E.Park）的衛(wèi)星城理論、佩利（Clarence Arthur Perry）的鄰里單位理論、蓋迪斯（Patrick Geddes）的區(qū)域規(guī)劃思想等一系列重要學(xué)說(shuō)[3]，并且經(jīng)由中西學(xué)人交往和租界地規(guī)劃實(shí)踐而幾乎同步導(dǎo)入我國(guó)。其中老沙里寧所倡導(dǎo)的城市有機(jī)疏散論于20世紀(jì)40年代開(kāi)始在中國(guó)傳播，并于1945年經(jīng)由梁思成先生的引介而在中國(guó)規(guī)劃界產(chǎn)生影響。作為在實(shí)踐層面對(duì)上?，F(xiàn)代城市規(guī)劃提供過(guò)重要指引的主流學(xué)說(shuō)，有機(jī)疏散論提出構(gòu)建帶狀綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，即將原先密集的城區(qū)分隔為若干個(gè)集鎮(zhèn)，彼此間用保護(hù)性綠化地帶隔離。老沙里寧在其代表作《城市：它的發(fā)展、衰敗與未來(lái)》（1943年）中設(shè)想，“如果疏散過(guò)程能夠有計(jì)劃地徹底實(shí)現(xiàn),那么這些綠化保護(hù)地帶,將構(gòu)成一個(gè)完整的帶狀綠地系統(tǒng)，把整個(gè)城市及其各個(gè)社區(qū)，都包括在里面”[4]。20世紀(jì)40年代在美國(guó)受業(yè)于老沙里寧的吳良鏞先生曾在《城市：它的發(fā)展、衰敗與未來(lái)》中文版譯序中特別提及，老沙里寧的有機(jī)疏散等學(xué)說(shuō)是當(dāng)時(shí)上海都市計(jì)劃委員會(huì)編制的《大上海都市計(jì)劃》（初稿、二稿）的理論基礎(chǔ)[4]。

1.1.2 1944年大倫敦規(guī)劃中的綠帶構(gòu)想

在田園城市運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地英國(guó)，綠帶思想于20世紀(jì)20年代廣為流行。1935年大倫敦地區(qū)規(guī)劃委員會(huì)提出建立開(kāi)敞的綠帶空間，被認(rèn)為是最早的官方建議。1938年，英國(guó)頒布《綠帶法》，以立法形式規(guī)制倫敦及附近各郡，通過(guò)國(guó)家購(gòu)買(mǎi)城市邊緣地區(qū)農(nóng)業(yè)用地的方式保護(hù)農(nóng)村和城市環(huán)境免受城市過(guò)度擴(kuò)張的侵害[5-8]。1944年，倫敦大學(xué)學(xué)院教授艾伯克隆比(Patrick Abercrombie)主持了著名的大倫敦規(guī)劃方案，該方案直面戰(zhàn)后倫敦人口迅速增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)情況，為避免給城市帶來(lái)過(guò)大的壓力，有計(jì)劃地從極度擁擠的市區(qū)疏散出100萬(wàn)人口，把他們安置到規(guī)劃的衛(wèi)星城（倫敦新城）去，而實(shí)現(xiàn)這一規(guī)劃意圖的重要手段之一就是在倫敦周邊設(shè)置一條平均寬度8km的綠帶[7]。倫敦綠帶具體落位在1939年第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)的城鎮(zhèn)集聚區(qū)邊緣，主要由農(nóng)用地和休閑用地構(gòu)成，它的出現(xiàn)既構(gòu)筑了一道阻止城市無(wú)限蔓延的有效屏障，也為倫敦居民提供了良好的游憩場(chǎng)所。倫敦綠帶構(gòu)想從根本上重新探討了城市人口過(guò)剩問(wèn)題的解決方法，多數(shù)城市規(guī)劃學(xué)者認(rèn)同1944年大倫敦規(guī)劃中的綠帶構(gòu)想是霍華德田園城市思想的原則體現(xiàn)[7]。1946年《明日的田園城市》第4版中，編者特意將艾伯克隆比的大倫敦規(guī)劃圖編入其中，并赫然增加了“田園城市思想運(yùn)用于倫敦”的圖注，反映了當(dāng)時(shí)英國(guó)城市規(guī)劃界的這一普遍共識(shí)。

1944年大倫敦規(guī)劃及倫敦綠帶構(gòu)想在世界范圍產(chǎn)生了廣泛影響，深刻啟發(fā)和引領(lǐng)了歐洲各大城市在第二次世界大戰(zhàn)后的重建規(guī)劃，也受到當(dāng)時(shí)中國(guó)城市規(guī)劃界的關(guān)注。1944年在倫敦大學(xué)學(xué)院師從艾伯克隆比攻讀都市計(jì)劃博士學(xué)位的陳占祥先生，曾作為艾伯克隆的助手直接參與了大倫敦規(guī)劃的部分工作。陳占祥先生1946年中斷學(xué)業(yè)回國(guó)后供職南京國(guó)民政府營(yíng)建司，其間曾被借調(diào)到上海市建設(shè)局兼任上海市都市計(jì)劃委員會(huì)總圖組代組長(zhǎng)，不時(shí)到上海指導(dǎo)都市計(jì)劃編制工作，客觀上有助于促成大倫敦規(guī)劃及倫敦綠帶構(gòu)想在大上海都市計(jì)劃中的移植。

1.2 《大上海都市計(jì)劃》和《綠地研究報(bào)告》

1945年8月抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，南京國(guó)民政府接管上海，“秩序初定，百?gòu)U待舉”[9]。為加快戰(zhàn)后重建，鞏固和發(fā)揮上海在全國(guó)的作用，上海市政府設(shè)立都市計(jì)劃委員會(huì)，著手編制大上海都市計(jì)劃。計(jì)劃編制組聚焦上海“全國(guó)最重要港埠之所在”和“全國(guó)最大工商業(yè)中心之一”的定位，以893km2市界為據(jù)，規(guī)劃最高容納人口700萬(wàn)人[9]。該計(jì)劃自1945年至1949年先后歷經(jīng)三稿。自此，我國(guó)城市規(guī)劃界開(kāi)始運(yùn)用田園城市理論、有機(jī)疏散理論、衛(wèi)星城鎮(zhèn)理論、區(qū)域規(guī)劃理論等西方近現(xiàn)代城市規(guī)劃理論來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題[3]。

1946年12月，《大上海都市計(jì)劃總圖草案初稿報(bào)告書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《初稿》，后續(xù)第二、第三修改稿分別簡(jiǎn)稱(chēng)《二稿》《三稿》）刊發(fā)，這是上海結(jié)束百年租界歷史后首次編制的完整的城市總體規(guī)劃，亦是上海城市綠帶規(guī)劃思想之雛形與肇始?！冻醺濉穼?duì)上海市區(qū)綠地現(xiàn)狀情況作出評(píng)估，并認(rèn)為未來(lái)上海綠地建設(shè)一是增加面積，二是滿(mǎn)足新的標(biāo)準(zhǔn)，三是節(jié)?。ńㄔO(shè)）費(fèi)用?！冻醺濉诽岢龅木G帶規(guī)劃具體設(shè)想是“計(jì)劃一綠地帶,以包圍現(xiàn)市區(qū)中心,其寬度從2.5km起點(diǎn)不等”[9]，旨在避免城市無(wú)限制發(fā)展。這是大倫敦規(guī)劃提出的綠帶理念在國(guó)內(nèi)的最早引入[3]。

《初稿》刊印后，由于上海市政府明確市界以外地帶不再考慮，經(jīng)過(guò)研究修改,于1947年又編制了《二稿》?！抖濉分鲝埿率袇^(qū)（工業(yè)區(qū)）分布在現(xiàn)有的城區(qū)周?chē)?用綠地分隔，在降低人口密度的同時(shí)，留有充裕的土地和綠地面積?！抖濉穼?duì)綠地帶計(jì)劃作了相應(yīng)的調(diào)整，將原綠地帶圍繞“市區(qū)中心”表述改為圍繞“現(xiàn)在的建成區(qū)”，綠地帶寬度由0.5km至2.5km[9]。同時(shí)進(jìn)一步明確了該環(huán)狀綠帶的作用，包括分隔核心和新市區(qū)、防止市區(qū)帶狀發(fā)展、使土地價(jià)格維持較低水準(zhǔn)等三要點(diǎn)[9]。

《二稿》同時(shí)刊附了《上海市綠地系統(tǒng)計(jì)劃初步研究報(bào)告》，這也是上海現(xiàn)代城市規(guī)劃史上第一份較完備的城市綠地規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告。該報(bào)告認(rèn)為當(dāng)時(shí)上海中區(qū)人口密集，改善困難[9]，提議先在新計(jì)劃區(qū)設(shè)計(jì)合理的標(biāo)準(zhǔn)，一項(xiàng)主要原則便是規(guī)定環(huán)區(qū)綠地，限制中區(qū)再向外發(fā)展，再按照全市人口的工作、居住需要，建立11個(gè)新計(jì)劃區(qū)，新區(qū)分置在廣大的農(nóng)地中，并且用綠地包圍，以此明確界限，防止城市的無(wú)限度發(fā)展[9]。由此可見(jiàn)，《二稿》及《上海市綠地系統(tǒng)計(jì)劃初步研究報(bào)告》延續(xù)了有機(jī)疏散理論，在《初稿》基礎(chǔ)上，參考大倫敦計(jì)劃，提出用設(shè)置環(huán)主城區(qū)和環(huán)新城綠帶的手段來(lái)限制城市無(wú)限制蔓延的規(guī)劃思想主線。

1949年5月7日上海解放，前國(guó)民政府上海市代理市長(zhǎng)趙祖康在征得上海市人民政府市長(zhǎng)陳毅同意后繼續(xù)編制《三稿》，并于6月6日完成《大上海都市計(jì)劃總圖三稿初期草案說(shuō)明》[10-12]?！度濉肪幹蒲永m(xù)了霍華德田園城市思想和大倫敦計(jì)劃的基本脈絡(luò)，明確提出在舊市區(qū)外圍規(guī)劃一個(gè)環(huán)區(qū)綠地，阻止市區(qū)繼續(xù)向外擴(kuò)展。綠地所環(huán)繞的面積為86km2，并作了相應(yīng)的人口密度測(cè)算[9]。

大上海都市計(jì)劃引導(dǎo)了我國(guó)城市規(guī)劃、園林綠化工作者初步建立起基于綠地系統(tǒng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的系統(tǒng)思考。就在《三稿》刊印后不久，1951年由上海市人民政府工務(wù)局都市計(jì)劃研究委員會(huì)程世撫、馮紀(jì)忠、鐘耀華等研究討論，吳振千記錄，完成了《綠地研究報(bào)告》，這是一篇關(guān)于中國(guó)現(xiàn)代大都市綠地建設(shè)的十分重要的獨(dú)立文獻(xiàn)[13]。該報(bào)告對(duì)都市計(jì)劃綠帶思想進(jìn)行了進(jìn)一步描述：“將來(lái)綠地的形式主要是利用帶狀林業(yè)，像人體循環(huán)系統(tǒng)一樣廣泛分布深入居住區(qū)，在大區(qū)的外面有環(huán)區(qū)綠帶環(huán)繞”[13]。《綠地研究報(bào)告》提出，利用帶狀林地連系重點(diǎn)公園的綠地系統(tǒng)既可讓市民隨時(shí)隨地享受綠地的利益，又可以節(jié)省管理的人力與養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。此外，該報(bào)告還建議在帶狀林業(yè)內(nèi)栽植松柏科、谷斗科等樹(shù)木，這樣“一方面可供市民觀賞，另一方面還可以合理砍伐、修剪、供生產(chǎn)薪炭之用”[13]?？梢?jiàn)，布局合理、管護(hù)簡(jiǎn)便、綠化林業(yè)與生產(chǎn)相結(jié)合等已成為中華人民共和國(guó)成立之初上海綠化建設(shè)的基本原則，并在業(yè)內(nèi)形成共識(shí)，帶有鮮明的時(shí)代烙印。

1.3 意義和局限

三稿大上海都市計(jì)劃及其衍生的《上海市綠地系統(tǒng)計(jì)劃初步研究報(bào)告》《綠地研究報(bào)告》的編研是上海城市綠地規(guī)劃發(fā)展史上的重大歷史事件。自抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利至中華人民共和國(guó)成立之初，作為遠(yuǎn)東國(guó)際大都市的上海幾乎同步引入了第二次世界大戰(zhàn)后歐美現(xiàn)代城市規(guī)劃的一系列主流學(xué)說(shuō)與嶄新范例；同時(shí)，都市計(jì)劃編制組匯集了一批當(dāng)時(shí)我國(guó)優(yōu)秀的規(guī)劃師，他們中的許多人具有留學(xué)歐美背景，在回國(guó)后百?gòu)U待興的特殊歷史時(shí)期，結(jié)合國(guó)情、市情做了大量科學(xué)調(diào)研，進(jìn)而完成了一次基于集體自覺(jué)的歐美先進(jìn)規(guī)劃理念在中國(guó)的第一次偉大移植。

大上海都市計(jì)劃中闡述的城市綠帶構(gòu)想，其要義和特點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是全面吸收和導(dǎo)入歐美城市綠帶理論，首次明確提出在城市建成區(qū)外圍設(shè)置一定寬度的綠環(huán)，而規(guī)劃中的各新市區(qū)亦用綠地包圍，它們相互聯(lián)系形成綠地系統(tǒng)，旨在防止城市蔓延、分隔都市建成區(qū)和新區(qū)（衛(wèi)星城），平抑土地價(jià)格等。二是對(duì)城市與自然和諧共生的探索。程世撫在《三稿》編制過(guò)程中極富遠(yuǎn)見(jiàn)地提出“城市在森林中,森林在城市中”的暢想，提倡在市中心植樹(shù)，在中山環(huán)路外設(shè)綠環(huán)，在各分區(qū)之間設(shè)綠色防護(hù)圈[11]，可視作我國(guó)規(guī)劃工作者較早開(kāi)展城市與自然關(guān)系探討的重要例證。三是結(jié)合國(guó)情、市情，在綠帶規(guī)劃和綠化造林中充分考慮經(jīng)濟(jì)性。三稿都論及綠地帶的土地復(fù)合利用，強(qiáng)調(diào)了防護(hù)隔離、休閑游憩、運(yùn)動(dòng)健身及發(fā)展都市農(nóng)業(yè)等功能的復(fù)合統(tǒng)一，以及綠地建設(shè)鼓勵(lì)栽植經(jīng)濟(jì)林木等，這種綠、林、農(nóng)一體的建設(shè)思路體現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的重視，反映出規(guī)劃編制者節(jié)儉、務(wù)實(shí)的理性思忖。

然而也應(yīng)看到，大上海都市計(jì)劃中的諸多構(gòu)想在當(dāng)時(shí)條件下無(wú)法付諸實(shí)施，更多的是“紙上談兵”，帶有鮮明的理想主義色彩。都市計(jì)劃編制團(tuán)隊(duì)的主要成員程世撫多年后在回顧這段經(jīng)歷時(shí)曾坦率地表示，中華人民共和國(guó)成立前所謂都市計(jì)劃，只是歐美城市規(guī)劃理論陸續(xù)介紹過(guò)來(lái)以后，效仿資本主義國(guó)家，做些點(diǎn)綴性的紙上談兵的計(jì)劃,可以說(shuō)與建設(shè)無(wú)關(guān)，因?yàn)椤澳菚r(shí)根本沒(méi)有建設(shè)，只是留存檔案而已……”[14]。吳良鏞先生在評(píng)述都市計(jì)劃時(shí)認(rèn)為，當(dāng)時(shí)熱情的技術(shù)工作者積極提出了疏散工業(yè)、建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)、改善居住環(huán)境等一些有見(jiàn)地的設(shè)想，但也直接指出該計(jì)劃方案（在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下）只不過(guò)是一紙空想[4]。

大上海都市計(jì)劃在上?，F(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展史上首次對(duì)建設(shè)城市綠帶提出了具體設(shè)想，并從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能、用地、效益等多個(gè)維度進(jìn)行探討，這一短暫的探索歷程也為20世紀(jì)90年代上海環(huán)城綠帶落地實(shí)施，乃至當(dāng)下上海環(huán)城生態(tài)公園帶規(guī)劃構(gòu)想提供了諸多啟發(fā)。

2 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的上海城市綠帶構(gòu)想（1952—1990年）

自1952年中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)聘請(qǐng)穆欣等蘇聯(lián)專(zhuān)家援華，至1990年近40年間，上海城市綠化建設(shè)總體處于緩慢發(fā)展階段，其間曾一度停滯。這一時(shí)期的城市規(guī)劃建設(shè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用，借鑒蘇聯(lián)模式是其重要特征。

在20世紀(jì)50年代中期以前，上海城市規(guī)劃工作直接受蘇聯(lián)援華專(zhuān)家指導(dǎo)，系統(tǒng)吸收蘇聯(lián)城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。由于短時(shí)間內(nèi)全盤(pán)引入蘇聯(lián)體系，城市規(guī)劃工作在理論體系、工作模式、標(biāo)準(zhǔn)定額、專(zhuān)業(yè)教育等方面采取一邊倒的學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的政策，對(duì)后來(lái)數(shù)十年中國(guó)城市規(guī)劃理論和實(shí)踐均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

蘇聯(lián)的城市綠帶思想是伴隨1935年制定莫斯科城市改建總體規(guī)劃的綠地系統(tǒng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃所取得的成就而逐步完善的。根據(jù)蘇聯(lián)的探索，莫斯科注重改變綠地分布不均狀況，其重要手段是構(gòu)建了一種環(huán)楔結(jié)合的綠地系統(tǒng)，即通過(guò)大型楔形綠地楔入城市中心區(qū)，這種綠楔向內(nèi)將市區(qū)的眾多公園綠地、街心花園和放射形林蔭道串聯(lián)起來(lái)，向外則拓展至城市近郊，與環(huán)城公路外圍一條總規(guī)模達(dá)172500hm2的環(huán)城森林公園保護(hù)帶相連接，從而形成完整的綠地系統(tǒng)。該系統(tǒng)確保了居民的休閑活動(dòng)，向城市輸送新鮮空氣，并完善了整個(gè)城市區(qū)域的景觀面貌[15]。莫斯科的這種環(huán)楔結(jié)合的綠帶模式在東歐國(guó)家得到推廣，取得了較好的成效。

總體上，1959年和1986年編制的兩版上海城市總體規(guī)劃承襲了蘇聯(lián)分散組團(tuán)的結(jié)構(gòu)布局，規(guī)劃中的綠帶主要承擔(dān)阻隔各分區(qū)的作用[16]。具體來(lái)看，1959年《關(guān)于上海城市總體規(guī)劃的初步意見(jiàn)》在蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)影響下由當(dāng)時(shí)的國(guó)家建筑工程部上海規(guī)劃工作組指導(dǎo)編制完成，規(guī)劃提出，應(yīng)從上海實(shí)際情況出發(fā)，在舊市區(qū)作“小文章”，近郊區(qū)作“大文章”，在衛(wèi)星城鎮(zhèn)布置更多綠地，實(shí)現(xiàn)園林化；市區(qū)邊緣規(guī)劃環(huán)城綠帶，其寬度為1～4km不等；綠地楔入市區(qū)，以利于夏季通風(fēng)、降低市區(qū)內(nèi)溫度等?？梢?jiàn)該規(guī)劃綜合吸收了蘇聯(lián)環(huán)境衛(wèi)生學(xué)、衛(wèi)星城理論、綠楔理論等有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也積極響應(yīng)了最高領(lǐng)導(dǎo)人于1959年提出的“大地園林化”的指示。而1986年版《上海城市總體規(guī)劃》則對(duì)綠帶規(guī)劃本身著墨不多，提出在中心城區(qū)周?chē)ㄔO(shè)20萬(wàn)畝蔬菜保護(hù)地，加上公園、綠地，構(gòu)成環(huán)城綠帶和建設(shè)控制區(qū)以保護(hù)生態(tài)平衡等設(shè)想。

蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的積極意義在于加強(qiáng)了對(duì)城市生態(tài)和環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題的關(guān)注，綠環(huán)與綠楔相結(jié)合模式為通過(guò)科學(xué)合理的綠地規(guī)劃布局改善城市生態(tài)環(huán)境提供了一些思路，對(duì)后來(lái)構(gòu)筑“環(huán)、楔、廊、園、林”城市生態(tài)空間格局的規(guī)劃理論具有一定的啟發(fā)和正向引導(dǎo)作用；蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的消極意義是忽視了地域性和民族性，特別是蘇聯(lián)援滬城市規(guī)劃專(zhuān)家穆欣團(tuán)隊(duì)的古典主義城市布局導(dǎo)向割裂了上海特有的城市肌理和歷史文化，一些定額指標(biāo)偏離了實(shí)際情況[17]。難能可貴的是在那段特殊歷史時(shí)期中，上海城市規(guī)劃工作者在積極吸收蘇聯(lián)方面有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，在重大原則問(wèn)題上堅(jiān)持科學(xué)論證，據(jù)理力爭(zhēng)，避免了生搬硬套蘇聯(lián)模式給城市發(fā)展帶來(lái)無(wú)可挽回的消極影響[12,17]。

3 上海城市綠帶的全面實(shí)施期（1991—2015年）

3.1 規(guī)劃建設(shè)概況

改革開(kāi)放以來(lái)，上海經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人口數(shù)量激增，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加劇。1978—1990年，上海市常住人口由1104萬(wàn)增至1334萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率由55.71%增長(zhǎng)至64.98%，工業(yè)總產(chǎn)值由514.01億元猛增至1642.75億元，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重也由18.6%大幅增至30.9%[18]，但城鄉(xiāng)綠化建設(shè)未能實(shí)現(xiàn)規(guī)模、質(zhì)量、效益的同步增長(zhǎng)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，上海市生態(tài)環(huán)境面臨進(jìn)一步惡化趨勢(shì)。1993年底，上海市區(qū)綠化覆蓋率為13.78%，人均公共綠地面積僅1.15m2，遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)外同等城市水平。與此同時(shí)，隨著上海土地批租步伐加快，以及舊城改造和新區(qū)開(kāi)發(fā)，有限的綠地面積不斷被蠶食，要完成當(dāng)時(shí)設(shè)定的2000年人均綠地4m2、2020年人均綠地8m2的目標(biāo)任務(wù)十分艱巨[19-22]。

1993年5月，上海市規(guī)劃局編制并報(bào)批《上海市外環(huán)線規(guī)劃方案》，提出規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)路段紅線寬度100m的外環(huán)線綠帶的初步構(gòu)想。1993年6月上海市第三次規(guī)劃工作會(huì)議上，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)提出要抓緊規(guī)劃在外環(huán)線外側(cè)建設(shè)一條寬度至少500m，環(huán)繞整個(gè)上海市區(qū)的大型綠化帶，從根本上改善上海生態(tài)環(huán)境。據(jù)此，1994—2004年，環(huán)城綠帶歷經(jīng)《上海市環(huán)城綠化系統(tǒng)規(guī)劃》《上海城市環(huán)城綠帶規(guī)劃》《城市外環(huán)線綠帶實(shí)施性規(guī)劃》和《生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)工程規(guī)劃》等四次規(guī)劃[18]。1995年12月，環(huán)城綠帶在普陀區(qū)桃浦地區(qū)開(kāi)工建設(shè)[19]（表1）。

表1 上海環(huán)城綠帶建設(shè)工程分期實(shí)施計(jì)劃表[19-22]

上海環(huán)城綠帶全長(zhǎng)98k m，規(guī)劃總面積為6208hm2，在結(jié)構(gòu)布局上呈“長(zhǎng)藤結(jié)瓜”、以“藤”為主的形態(tài)，具體分為100m林帶、400m綠帶和主題公園三種類(lèi)型[19]。上海環(huán)城綠帶規(guī)劃涉及地域廣，用地類(lèi)型多樣，以林帶、生產(chǎn)性綠化用地占比最多，其次為體育設(shè)施用地、公園用地，以及曠地型市政、交通設(shè)施用地等，此外還包含少量的低密度建筑用地和遠(yuǎn)期轉(zhuǎn)變?yōu)榫G帶的用地（表2）。

表2 上海環(huán)城綠帶規(guī)劃用地類(lèi)型一覽表[19-22]

上海環(huán)城綠帶工程的落地實(shí)施是城市發(fā)展到一定階段，生態(tài)空間拓展遭遇瓶頸，應(yīng)對(duì)城市化過(guò)程中積累的各種矛盾而采取的必然手段，因此啟動(dòng)之初就帶有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向特征，形成了以改革促發(fā)展的城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)破解路徑和倒逼效應(yīng)。研究表明，城市綠帶只有達(dá)到一定的寬度規(guī)模，才能有助于解決現(xiàn)階段面臨的各種“城市病”，進(jìn)而尋求更大的生態(tài)效益，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展；而在當(dāng)前城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的既有產(chǎn)業(yè)和人口分布格局，以及土地資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀和自然生態(tài)基底等對(duì)城市綠帶的理想結(jié)構(gòu)形態(tài)所產(chǎn)生的反向制約效應(yīng)，共同塑造了上海環(huán)城綠帶“長(zhǎng)藤結(jié)瓜”這一靈活而務(wù)實(shí)的結(jié)構(gòu)、功能體系和指標(biāo)體系。

3.2 建設(shè)成就和意義

上海環(huán)城綠帶借助市場(chǎng)開(kāi)發(fā)模式，采取多渠道籌措建設(shè)資金，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)農(nóng)民增收，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的積極性，配之以政策法規(guī)的及時(shí)跟進(jìn)，破解了城鄉(xiāng)生態(tài)用地增量困境，取得了積極的成效。截至“十三五”末期，上海環(huán)城綠帶工程已建成超過(guò)3700hm2綠地，實(shí)施率達(dá)70%以上，在上海中心城區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了真正的成環(huán)成綠，并且直接助力2017年底全市人均公園綠地面積突破8m2[19-22]。據(jù)《上海市外環(huán)綠帶建設(shè)效益后評(píng)估》報(bào)告，每年產(chǎn)出的服務(wù)價(jià)值保守估計(jì)約9億元。

上海環(huán)城綠帶的建設(shè)實(shí)施，標(biāo)志著自抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束以來(lái)上海幾代規(guī)劃工作者謀劃的城市綠帶構(gòu)想的實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，是上海城鄉(xiāng)生態(tài)空間規(guī)劃史上的標(biāo)志性事件，其重大意義表現(xiàn)在諸多方面。一是進(jìn)一步完善全市綠地系統(tǒng)，加快形成了自20世紀(jì)90年代初逐步形成，并由2001年版上海市城市總體規(guī)劃予以確認(rèn)的“環(huán)、楔、廊、園、林”綠地空間結(jié)構(gòu)。二是從根本上遏制中心城區(qū)“攤大餅”式的盲目超量擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)城市和郊區(qū)之間的自然過(guò)渡，成為多心組團(tuán)式城市合理布局的重要保證。三是通過(guò)綠化造林大幅改善城市生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮其滯塵、降噪、緩解熱島效應(yīng)、吸納隔離污染氣體等功能，實(shí)現(xiàn)顯著的生態(tài)效益。四是塑造和優(yōu)化新時(shí)期城市景觀風(fēng)貌，并為市民提供休閑娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所。五是發(fā)揮土地疊加效益，最大限度利用土地資源，進(jìn)而產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益[19-22]。

3.3 存在問(wèn)題

首先，由于顯而易見(jiàn)的超大城市中心區(qū)土地資源稀缺導(dǎo)致綠化用地增量發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)性困境，20多年來(lái)，上海市環(huán)城綠帶建設(shè)實(shí)施中始終伴隨著一系列阻礙工程推進(jìn)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)。1997年11月11日的《上海法制報(bào)》（現(xiàn)《上海法治報(bào)》）頭版刊登的權(quán)威調(diào)查顯示，上海市外環(huán)綠帶內(nèi)搶建占地現(xiàn)象嚴(yán)重，非法占綠觸目驚心，引起市委、市政府高度重視，為此部署加大巡視檢查力度。針對(duì)法制管理工作明顯滯后、違章建筑肆意侵占、規(guī)劃內(nèi)容隨意變更、養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制不明確等亂象，2002年3月5日，上海市政府發(fā)布了《上海市環(huán)城綠帶管理辦法》，旨在加強(qiáng)環(huán)城綠帶的管理，從法治層面對(duì)違法占綠行為進(jìn)行約束。

其次，2007年后，上海市土地征收成本居高不下，資金壓力持續(xù)增加，加之相關(guān)區(qū)縣可供捆綁開(kāi)發(fā)的土地指標(biāo)吃緊，環(huán)城綠帶建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制日漸消退，推進(jìn)難度進(jìn)一步增加。至“十三五”末期，上海環(huán)城綠帶未建面積尚有1489hm2，約3/4分布在浦東，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和農(nóng)村建設(shè)用地分別占比35%和30%，動(dòng)拆遷成本極高。與此同時(shí)，隨著生活水平的提高，廣大市民對(duì)休閑游憩的品質(zhì)需求進(jìn)一步提高，而已建成的環(huán)城綠帶形成大量純林結(jié)構(gòu)的密閉林帶空間，功能單一，景觀體驗(yàn)感較差，難以滿(mǎn)足人民群眾親近自然的精神需求，也制約了其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的充分發(fā)揮。

4 上海城市綠帶的戰(zhàn)略發(fā)展期(2016年至今)

進(jìn)入21世紀(jì)，歷經(jīng)三個(gè)五年規(guī)劃，上海市常住人口已由2001年的1668.33萬(wàn)人增長(zhǎng)到2015年的2457.56萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率由2001年的78.69%增長(zhǎng)到2015年的88.53%[18]。隨著城市空間不斷拓展，城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)早已突破外環(huán)線，“環(huán)”與“城”的消長(zhǎng)關(guān)系正在經(jīng)歷深刻調(diào)整，以遏制城市擴(kuò)張為初衷的城市綠帶的內(nèi)涵和外延需要在新發(fā)展理念下重新加以審視，亦成為新時(shí)代賦予上海建設(shè)韌性生態(tài)之城的宏大命題。

在此背景下，2017年12月《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)。規(guī)劃提出2035年基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。其中，聚焦建設(shè)韌性生態(tài)之城，規(guī)劃首次將外環(huán)綠帶納入主城區(qū)，提出“雙環(huán)九廊十區(qū)”的市域生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，依托外環(huán)綠帶和郊環(huán)綠帶形成的“雙環(huán)”錨固城市增長(zhǎng)邊界，限制無(wú)序蔓延，保障生態(tài)底線[23]?！渡虾Ｊ猩鷳B(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃2021—2035》進(jìn)一步提出，在外環(huán)綠帶和郊環(huán)綠帶之間規(guī)劃17條生態(tài)間隔帶，以新發(fā)展理念提升生態(tài)功能內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)從“環(huán)繞中心城的綠化帶”到“環(huán)穿主城區(qū)的公園帶（環(huán)城生態(tài)公園帶）”的能級(jí)躍升[24]，以此回應(yīng)超大城市存量發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)要求。在實(shí)施層面基于多樣化、精細(xì)化供給等角度，依托城市綠帶創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)空間，滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往[24]。

根據(jù)2021年5月上海市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)環(huán)城生態(tài)公園帶規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），結(jié)構(gòu)上，環(huán)城生態(tài)公園帶由外環(huán)綠帶（“環(huán)上”）、楔形綠地（“環(huán)內(nèi)”）、生態(tài)間隔帶（“環(huán)外”）等區(qū)域整合構(gòu)成，規(guī)劃總面積約287km2；此外，以林地建設(shè)為核心規(guī)劃建設(shè)“五大新城”環(huán)新城森林生態(tài)公園帶（新城綠環(huán)）[25]（表3）。功能上，通過(guò)內(nèi)涵提升和功能拓展，合理配置生態(tài)綠化、文化體育、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施，更好地滿(mǎn)足市民的多樣化需求。機(jī)制上，探索土地政策創(chuàng)新，例如考慮集體土地供給集體經(jīng)濟(jì)組織用于商業(yè)商辦開(kāi)發(fā)，探討依靠生態(tài)間隔帶內(nèi)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)反哺生態(tài)建設(shè)；探索郊區(qū)的城市更新方式，結(jié)合鄉(xiāng)村振興對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行再利用；搭建多方參與平臺(tái)，建立多方共治模式等。根據(jù)上海市綠化市容局相關(guān)工作計(jì)劃，到2025年，“一大環(huán)+五小環(huán)”環(huán)城生態(tài)公園帶體系將基本形成[23-25]。

表3 上海環(huán)城生態(tài)公園帶規(guī)劃內(nèi)容一覽表[23-25]

5 結(jié)語(yǔ)與展望

自1946年《初稿》首次提出“綠地帶”構(gòu)想至2021年上海市政府發(fā)布《實(shí)施意見(jiàn)》，歐美、蘇聯(lián)等綠帶理論學(xué)說(shuō)先后引入，諸輪規(guī)劃方案接續(xù)出臺(tái)，上海城市綠帶規(guī)劃建設(shè)歷經(jīng)深刻的時(shí)代與社會(huì)變遷，被賦予極為豐富的內(nèi)涵：從形態(tài)結(jié)構(gòu)來(lái)看，盡管隨著城市空間的拓展，城市綠帶的范圍、規(guī)模和形式在不斷調(diào)整，但通過(guò)一定寬度的綠帶環(huán)繞主城區(qū)，依托帶狀林地包圍隔離新城，相互聯(lián)系形成遏制城市蔓延的綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的基本意涵與思路在歷次城市總規(guī)中一以貫之得以延續(xù)；從功能導(dǎo)向來(lái)看，表現(xiàn)為從最初的控制發(fā)展規(guī)模、衛(wèi)生防護(hù)隔離、平抑地價(jià)等具象訴求，向構(gòu)筑綠色生態(tài)屏障、錨固生態(tài)安全底線、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合等戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)變，生態(tài)效益成為決定新時(shí)期城市綠帶空間格局走向的重要考量，反映出對(duì)新時(shí)代城市發(fā)展階段和主要矛盾的積極回應(yīng)；從城市發(fā)展愿景看，環(huán)城生態(tài)公園帶規(guī)劃圍繞建設(shè)“生態(tài)之城”的目標(biāo)，建設(shè)“城市里的公園”，打造“公園里的城市”，又何嘗不是對(duì)大上海都市計(jì)劃《三稿》中“城在林中，林在城中”之理想城市的遙相呼應(yīng)，75年起承轉(zhuǎn)合更折射出規(guī)劃界前輩學(xué)人的遠(yuǎn)見(jiàn)與睿智。在此背景下展望并研判下一階段上海城市綠帶規(guī)劃思路與發(fā)展方向：

一是戰(zhàn)略規(guī)劃層面，在生態(tài)文明背景下強(qiáng)化城市綠帶作為城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)重要結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間（四類(lèi)生態(tài)空間）地位，進(jìn)一步理順城環(huán)關(guān)系，引導(dǎo)環(huán)城生態(tài)公園帶工程在構(gòu)筑主城區(qū)生態(tài)空間骨架、保障城市生態(tài)安全、提升城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì)等戰(zhàn)略愿景方面發(fā)揮積極作用。

二是建設(shè)實(shí)施層面，回歸以人民為中心的超大城市治理初心，在人民城市理念指引下推進(jìn)城市綠帶功能提升，深挖土地資源復(fù)合利用潛力。近期依托上?！肮珗@城市”“千園建設(shè)工程”等在已建外環(huán)林帶基礎(chǔ)上，通過(guò)存量綠地空間提質(zhì)增效，積極營(yíng)造可進(jìn)入、可體驗(yàn)的優(yōu)質(zhì)景觀，最大限度還綠于民，增強(qiáng)廣大市民的幸福感、獲得感。

三是政策法規(guī)層面，加強(qiáng)政策研究供給，推動(dòng)建立土地開(kāi)發(fā)帶動(dòng)環(huán)城生態(tài)公園帶建設(shè)的平衡機(jī)制，適度加大開(kāi)發(fā)政策供給，平衡好生態(tài)、生產(chǎn)、生活用地，新增耕地為生態(tài)間隔帶等生態(tài)建設(shè)預(yù)留空間[25]。加強(qiáng)法制建設(shè)，以上位法為基礎(chǔ)適時(shí)修訂《環(huán)城綠帶管理辦法》，補(bǔ)充強(qiáng)化土地開(kāi)發(fā)模式、資金籌措相關(guān)內(nèi)容并制定相應(yīng)細(xì)則，鼓勵(lì)開(kāi)展制訂《綠帶法》相關(guān)研究；同時(shí)，以科學(xué)綠化為導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為環(huán)城生態(tài)公園帶工程順利實(shí)施提供技術(shù)指引和法治保障。