王曉健，錢 程

（江蘇茂源勘測規(guī)劃設計有限公司，江蘇 揚州 211400）

1 背景

作為農(nóng)業(yè)大國，耕地的絕對數(shù)量大但是人均占有量較少是我國土地資源的基本特點，作為基本的生產(chǎn)資料，耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的減少趨勢十分明顯?！叭{(diào)”顯示，我國現(xiàn)有耕地1.287億hm，“二調(diào)”以來的10 年間耕地減少了753.33萬hm。如何兼顧“發(fā)展”和“吃飯”是政府當下面臨的巨大挑戰(zhàn)。即使我國已經(jīng)制定并實施了最為嚴格的耕地保護政策體系，但現(xiàn)實中的耕地總量依然呈日漸下滑的格局。耕地“占一補一”的占補平衡制度從誕生至今已有20多年，而耕地“轉(zhuǎn)一補一”的進出平衡制度則是對占補平衡制度的補充和延伸，該制度從農(nóng)用地用途管制方面對耕地保護提出了新要求。

2 政策演進

從土地資源的有限性和稀缺性來看，土地用途管制制度既保證了土地資源利用的高效性，也保證了利用的有序性，而作為該制度的重要組成部分，耕地占補平衡政策自正式產(chǎn)生以來，其更新發(fā)展呈現(xiàn)出顯著的階段性特征，具體表現(xiàn)為數(shù)量平衡的第一階段、數(shù)量質(zhì)量平衡的第二階段、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡的第三階段。

1998 年，《土地管理法》（下稱《管理法》）修訂中以法律條文正式明確了“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費”，自此，耕地“占補平衡”政策正式落地實施。雖然《管理法》明確要求所墾耕地與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量應相當，但并沒有明確耕地“質(zhì)量”的認定條件，所以“質(zhì)量相當”淪為一紙空談。

2006年6月，自然資源部公布的《耕地占補平衡考核辦法》（下稱《辦法》）要求，“對耕地占補平衡考核，應按‘占多少、補多少’的原則，對依法批準占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實”，“占用耕地單位應將所占用耕地的耕作層土壤剝離，用于土地開發(fā)整理或其他耕地土壤改良”，《辦法》首次明確了將質(zhì)量建設納入耕地占補平衡體系中，并提出了相應的措施，所補耕地的質(zhì)量得到前所未有的重視。

2014年9月，自然資源部下發(fā)的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）要求，“對城市建設用地實行總量控制，并因地制宜采取組團式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式布局，避免占用優(yōu)質(zhì)耕地。對農(nóng)用地整治應促進耕地集中連片，增加有效耕地面積，提升耕地質(zhì)量，改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局。《規(guī)定》從生態(tài)方向豐富了“占補平衡”的內(nèi)涵。

2021年9月，隨著新《土地管理法實施條例》（下稱《條例》）的實施，“進出平衡”制度正式推出?！稐l例》明確規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。進出平衡制度是針對農(nóng)用地之間隨意轉(zhuǎn)化用途等行為采取的制度性約束，也是切實貫徹《條例》實施新相關要求的一項新舉措。隨后，自然資源部及其他相關部門聯(lián)合下發(fā)了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，明確提出了耕地用途管制及其具體管控措施和要求，這是對土地用途管制制度的進一步細化和深化。

3 耕地保護主要問題

無論耕地“占補平衡”還是“進出平衡”，其背后實施的動因都直指耕地保護，雖然相關政策在不斷演進，但耕地保護工作依舊困難重重，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 耕地意義深化

耕地是我國最為寶貴的資源，早已從最初的糧食生產(chǎn)要素，上升為關系著糧食安全的國家戰(zhàn)略要素，習近平總書記曾批示：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”，由此可見，現(xiàn)如今的耕地已不能再簡單定義為屬于農(nóng)戶的可以用來自由耕作的土地，其早已通過“糧食戰(zhàn)役”成為大國間的利益博弈載體，從可以自由切換的“多車道”到現(xiàn)在的“單車道”，農(nóng)戶對耕地意義的理解不夠深刻，對耕保重要性的認知也出現(xiàn)明顯偏差。

3.2 城市化對耕地產(chǎn)生占用

人口城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的過程。作為城市擴張的主要推動力，農(nóng)民進城現(xiàn)象在提高城鎮(zhèn)化率的同時也將基礎設施建設占用耕地的問題推到了輿論的風口浪尖。城市人口的激增帶來的住房、就業(yè)及基建等問題對于土地資源的合理分配提出了很高的要求，既要顧及當下發(fā)展需求，又要考慮未來發(fā)展方向，由此造成對耕地的占用則是問題核心所在，不容小覷。同時，由于掛鉤指標允許省內(nèi)交易，導致越是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)指標交易數(shù)量越多，耕地布局也越廣，而這些地區(qū)往往在經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程中具有較大潛力。耕地多、城市化快速的因素共同導致了潛在的耕地占用高風險。

3.3 耕地隱性損失明顯

受灌溉條件及種植效益的影響，農(nóng)戶更愿意種植經(jīng)濟效益更高的林果作物，或者對原耕地開挖并進行水產(chǎn)養(yǎng)殖作業(yè)，這也直接導致耕地向林地、果園及坑塘的轉(zhuǎn)化，雖然轉(zhuǎn)化后的土地依舊存在農(nóng)業(yè)價值，但已明顯偏離甚至丟失糧食種植的功能。除此之外，部分耕地受土地地形及肥力影響，產(chǎn)出率及效益較低，導致土地“撂荒”現(xiàn)象頻發(fā)，農(nóng)戶居家到城市生活的現(xiàn)象并不罕見。無論是經(jīng)濟作物種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的無序擴張，還是農(nóng)戶“被迫”進城，都造成了耕地資源的隱性損失，進而對糧食安全造成了不可忽視的影響。

3.4 耕保目標呈現(xiàn)“多維”化

從單純地保護耕地數(shù)量，到數(shù)量與質(zhì)量齊抓，再到數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡，耕地保護目標逐步深入，維度亦不斷立體化?？梢哉f每個階段的政策從科技水平、工程技術條件及耕作模式來看，都是當時社會發(fā)展水平下的最優(yōu)選擇。盡管我國主觀上始終堅持最嚴格的耕地保護制度，但是耕地保護的難度客觀上是遞增的，由“點”到“線”再到“面”，耕保制度在耕保維度的迭代中不斷得到完善，實施的難度也隨之不斷增加。

3.5 耕地非生產(chǎn)性功能日益凸顯

隨著自然生態(tài)空間愈發(fā)得到重視，人民對于生存空間和生活品質(zhì)的要求也隨之不斷提升。在鄉(xiāng)村振興全面推進、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設步伐不斷加快的背景下，農(nóng)村的交通、網(wǎng)絡、物流等基礎設施建設都有了質(zhì)的飛躍，掀起了一股城鎮(zhèn)居民去鄉(xiāng)村暫居、農(nóng)戶將老宅進行現(xiàn)代化翻修的新時代潮流。這也要求耕地為社會提供更為豐富的非生產(chǎn)性功能。除傳統(tǒng)的耕作文化、自然景觀、生物棲息等功能外，還包括地下水、土壤、空氣、生存空間等凈化的生態(tài)功能。

4 “進出平衡”的必要性

我國地域廣闊，自然條件、基礎設施千差萬別。除了城市化、工業(yè)化對耕地產(chǎn)生的必要占用外，耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”正在逐步威脅我國的糧食安全。具體表現(xiàn)在，10 年間耕地凈流向林地746.67萬hm，凈流向園地420萬hm。對于永久基本農(nóng)田以外的一般耕地，土地管理法只是提出禁止在耕地上開展建墳、建房、采礦等一系列建設行為，而針對利用一般耕地發(fā)展林果業(yè)導致耕地“非糧化”，也沒有明文約束，而農(nóng)村土地承包法則允許承包方在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的情況下在所承包土地上自主進行任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，默認允許甚至鼓勵耕地“非糧化”亦創(chuàng)造更大效益。因此，基層在處理“非糧化”行為時缺乏法律依據(jù)，處理措施顯得很被動、乏力。

目前，國家層面尚未明確耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”的定義。從字面理解，筆者認為其應當包含兩層不同含義，現(xiàn)已知土地主要分為建設用地、農(nóng)用地、未利用地三大類，耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”既能表示農(nóng)用地中耕地向建設用地轉(zhuǎn)化，即“大非農(nóng)”，也能表示耕地向其他農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)換，即“小非糧”，見下圖。從農(nóng)戶角度講，他們對土地的“非糧化”調(diào)整主要受經(jīng)濟因素影響，通過土地“小非糧”使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場需求更協(xié)調(diào)，帶來更大的收益。而從政府層面講，無論是耕地“大非農(nóng)”還是“小非糧”，都可以帶來巨大的直接或潛在價值。同時，完全禁止耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”意味著依然要保留傳統(tǒng)糧食種植產(chǎn)業(yè)，而現(xiàn)階段糧食種植效益與土地非農(nóng)化帶來的增值效益相比對地方經(jīng)濟發(fā)展貢獻明顯較少，這些因素必然導致地方政府及農(nóng)戶對耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”的意愿異常高漲，而對耕地保護的意愿嚴重不足。

因此，亟需耕地“進出平衡”的要求來拓展耕地保護制度，約束耕地與其他農(nóng)用地之間的互轉(zhuǎn)，為現(xiàn)有的占補平衡制度“堵漏”，筑牢耕地保護的新防線，構(gòu)建耕保和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

圖1 耕地“占補平衡”和“進出平衡”制度實施范圍示意圖

5 幾點建議

5.1 改被動為主動

從耕地“占補平衡”到“進出平衡”，無論是下達各地耕地保有量任務還是將耕地保護作為地方檢查考核內(nèi)容，都是從法律或行政層面提出要求，屬于被“被動”保護，盡管如此，“耕地保護年年談，耕地總量年年減”的現(xiàn)象依舊無法得到遏制，究其原因，是整個社會片面追求經(jīng)濟的高速發(fā)展，忽視“菜籃子”問題，導致商業(yè)、工業(yè)、手工業(yè)的效益遠大于農(nóng)業(yè)造成的，從這個角度看，保護耕地的動機需要變“被動”為“主動”，通過增加收益、提供優(yōu)惠政策及提高認知等手段，讓每個農(nóng)戶都參與到耕保工作中，切實提高農(nóng)戶切身利益，利用農(nóng)民數(shù)量的基數(shù)優(yōu)勢，激發(fā)耕保的巨大潛力。

5.2 嚴格“進出”條件評估及監(jiān)督

根據(jù)相關要求，“耕地轉(zhuǎn)出”應優(yōu)先選擇不穩(wěn)定利用、質(zhì)量較低、零星分散、不宜集中連片耕作管護的耕地；“耕地轉(zhuǎn)進”優(yōu)先考慮自身規(guī)模較大的地塊，或與周邊現(xiàn)狀耕地布局集中連片、農(nóng)田水利設施配套較好的地塊。雖然這對“進出”的耕地有了一定限制，但條件相對主觀，筆者認為應適當增加客觀評定，如對于轉(zhuǎn)入的農(nóng)用地，納入前可選取地塊面積、地塊坡度、土壤酸堿度、耕作層厚度及道路通達度等多項自然因素和耕作條件作為評估指標對其進行評價，確保轉(zhuǎn)進耕地的“質(zhì)”符合要求，以此杜絕耕地“出優(yōu)進劣”的情況，從“數(shù)量平衡”向“質(zhì)量平衡”轉(zhuǎn)變，防止耕地的“隱性”損失。

5.3 報備制度

農(nóng)民自行改變種植結(jié)構(gòu)情況的監(jiān)管是耕地“進出平衡”工作實施的一大難點，因該情形一般發(fā)生在對耕地依賴程度較高的農(nóng)戶身上，他們受供需結(jié)構(gòu)的反復影響較大，這也直接導致政府無法即時掌握情況、無法提前做好統(tǒng)一安排，且一旦放任，極易造成“雪崩效應”。筆者認為，作為農(nóng)村中持有耕地較大的群體，農(nóng)戶對于耕地“進出平衡”的實施乃至耕地保護政策的落實有著不容忽視的作用，應當將農(nóng)戶尤其是種植量達到一定規(guī)模的農(nóng)戶納入“農(nóng)事記錄簿”中進行統(tǒng)一管理，農(nóng)戶自行更改土地種植品種時及時報備，包括種植作物前后明細和預計種植時間等。