● 顏 卉 劉海燕*/文

習近平總書記指出：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。”［1］習近平：《在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話》，中國共產黨新聞網http://apa.people.com.cn/n/2013/0525/c64094-21611332.html,最后訪問日期：2022年7月31日?，F目前，行政機關、檢察機關、社會組織三位一體構成了對破壞生態(tài)環(huán)境造成損害的救濟體系?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）出臺后，第16、17、18條對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的順位進行了細化規(guī)定，民法典第1234條和第1235條也對二者的訴訟請求進行了明確，但并未從根本上理順生態(tài)環(huán)境公益訴訟與損害賠償訴訟（以下簡稱“兩訴”）的性質與關系，從而造成司法實踐中環(huán)境公益訴訟的空間被擠壓，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無條件優(yōu)先的局面。如此一來，不僅對社會組織、檢察機關提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的積極性有所挫傷，還會導致生態(tài)環(huán)境公益保護的力度被削弱。事實上，檢察機關和社會組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，檢察機關單獨提起的生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟均與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在銜接困境。本文擬從實踐考察的角度對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與生態(tài)環(huán)境公益訴訟銜接機制存在的諸多制度空白提出解決方案，從而更好地實現多主體協力保護生態(tài)環(huán)境的目標。

一、兩訴銜接運行中的實踐分歧

（一）典型案例梳理

以“生態(tài)環(huán)境損害賠償”為關鍵詞，在北大法寶的司法案例一欄中進行搜索，統(tǒng)計出指導性案例2例，公報案例1例，典型案例56例，總計59個案例，因本文主要探討生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度與環(huán)境公益訴訟的銜接問題，故選擇雙主體共同參與的關聯訴訟案件作為研究樣本。經整理發(fā)現，前述59個案例樣本中雙主體共同參與的關聯訴訟6例，其中檢察機關以支持起訴的方式參與到行政機關提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中有2例［2］參見重慶市第二中級人民法院民事調解書，（2019）渝02民初4166號；參見《吉林省人民檢察院、吉林省高級人民法院聯合發(fā)布6起公益訴訟典型案例之六：潘某某非法采礦生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟檢察機關支持起訴案》，北大法寶http://gfggi66f6a8ad06ba47d9sbu9wobof6pwx6nko.fbch.oca.swupl.edu.cn/pfnl/c05aeed05a57db0a17a929c26d2fa4afce1 e492db45c18f2bdfb.html?keyword=%E6%BD%98%E6%9F%90%E6%9F%90%E9%9D%9E%E6%B3%95%E9%87%87%E7%9F%BF%E7%94%9F%E6%80%81%E7%8E%AF%E5%A2%83%E6%8D%9F%E5%AE%B3%E8%B5%94%E5%81%BF%E8%AF%89%E8%AE%BC%E6%A3%80%E5%AF%9F%E6%9C%BA%E5%85%B3%E6%94%AF%E6%8C%81%E8%B5%B7%E8%AF%89%E 6%A1%88，最后訪問日期：2022年5月22日。，檢察機關主動以協調參與方式加入到行政機關啟動的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序中1例［3］參見《上海市高級人民法院發(fā)布8件涉民生環(huán)境資源審判典型案例之七：申請人上海市某區(qū)生態(tài)環(huán)境局、李某國、李某松、謝某、胡某、某油墨有限公司申請生態(tài)環(huán)境損害賠償協議司法確認案——違法行為造成空氣及水質污染 需承擔全部處置費用》，北大法寶http://gfggi66f6a8ad06ba47d9sbu9wobof6pwx6nko.fbch.oca.swupl.edu.cn/pfnl/c05aeed05 a57db0a70eabefd480954679baf5ed30bceb817bdfb.html?keyword=%E7%94%9F%E6%80%81%E7%8E%AF%E5%A2%83%E6%8D%9F%E5%AE%B3%E8%B5%94%E5%81%BF%20，最后訪問日期：2022年5月3日。，檢察機關通過發(fā)送檢察建議督促行政機關啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的案例1例［4］參見《最高人民檢察院發(fā)布 26 件公益訴訟典型案例之十七 ：江蘇省泰州市人民檢察院督促泰興市政府依法履行生態(tài)環(huán)境損害賠償職責公益訴訟案》，北大法寶 http://gfggi66f6a8ad06ba47d9sbu9wobof6pwx6nko.fbch.oca.swupl.edu.cn/pfnl/a6b db3332ec0adc48954c5f087a0eedd0cc124671ed7d7d5bdfb.html?keyword=%E7%94%9F%E6%80%81%E7%8E%AF%E5%A2%8 3%E6%8D%9F%E5%AE%B3%E8%B5%94%E5%81%BF%20，最后訪問日期 ：2022 年 5 月 2 日。；社會組織與行政機關先后提起關聯訴訟2例［5］參見山東省濟南市中級人民法院一審判決書，（2017）魯01民初1467；參見重慶市第一中級人民法院一審判決書，（2017）渝01民初773號。，但兩個法院的做法有所區(qū)別：一是將兩案合并審理；二是先中止環(huán)境民事公益訴訟，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理完畢后，再針對環(huán)境公益訴訟中未被前案涵蓋的訴訟請求進行裁判。

當社會組織先提起環(huán)境民事公益訴訟，政府機關后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，法院也有將二者列為共同原告的方式來銜接兩訴的做法。［6］參見羅莉：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟關系實證研究》，《法律適用》2020年第4期。以上案例雖然為不完全樣本，但足見在雙主體同時或先后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟時，各地司法實踐并未就二者的銜接機制達成共識。

（二）《若干規(guī)定》施行后與銜接機制相關的地方法規(guī)梳理

本文在北大法寶地方法規(guī)一欄中以“生態(tài)環(huán)境損害賠償”為關鍵詞，以《若干規(guī)定》施行之日2019年6月5日至2022年5月7日為期間，對全國各省市地區(qū)的地方規(guī)范性文件、地方司法文件、地方工作文件進行整理，共篩選出符合條件的地方規(guī)范性文件30個，地方司法文件13個，地方工作文件17個，試圖探尋上述文件針對兩訴銜接機制作出的共通性規(guī)定。

上述地方法規(guī)關于銜接機制的規(guī)定內容各有側重，不盡相同?？傮w而言，磋商未果的情形，大部分地區(qū)的規(guī)范性文件規(guī)定應先由賠償權利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，鼓勵檢察機關支持起訴，如《杭州市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法（試行）》《陜西省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》等；采取選擇模式的有《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法》和《三亞市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施意見》，提出賠償權利人可以在磋商未果時商請檢察機關或社會組織提起關聯訴訟；《上海市楊浦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實施方案》未采取“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無條件優(yōu)先說”，認為環(huán)境民事公益訴訟在先提起的，賠償權利人不宜再提起關聯訴訟；《銀川市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案（試行）》則賦予了檢察機關針對賠償權利人怠于履職情形進行檢察監(jiān)督，可視情況提起行政公益訴訟的權力。對于磋商程序的啟動，主要有可以邀請、應當邀請檢察機關兩種方式；對社會組織則存在規(guī)定缺位、社會組織可以申請參加、可以邀請社會組織參加等幾種情形。

二、銜接機制未有效統(tǒng)一的原因分析

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的定性不明確

原環(huán)境保護部有關負責人對《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）進行解讀時，認為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度旨在彌補國家所有的自然資源在遭受侵害時主體缺失的不足，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟側重于對國有資源損害提起索賠，與生態(tài)環(huán)境公益訴訟的關系有待進一步探索和完善。［7］參見《破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)保部有關負責人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案〉》，中國政府網http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/03/content_5019632.htm，最后訪問日期：2022年8月15日。最高法相關負責人也提出“ 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是不同于環(huán)境民事公益訴訟和普通環(huán)境侵權責任訴訟的一類新的訴訟類型”的相同觀點。［8］參見江必新：《依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償審判工作 以最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境》，《人民法院報》2019年6月27日。根據我國《立法法》第8條第10項的規(guī)定，訴訟制度必須通過制定法律予以確立。我國尚未見生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有關的法律，因此，對該特殊訴訟的內涵解讀也存在較大分歧。圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的屬性大體上有國益訴訟說、普通民事訴訟或私益訴訟說、公益訴訟說和混合訴訟說、公權說視野下的公產訴訟說幾種典型學說。［9］參見李浩：《生態(tài)損害賠償訴訟的本質及相關問題研究——以環(huán)境民事公益訴訟未視角的分析》，《行政法研究》2019年第4期。上述學說皆從各自的角度切入，存在不同的缺陷。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質界定關乎此項改革的制度構建及與其他關聯訴訟之間的銜接契合度，有必要通過頂層立法的方式擇一學說作為生態(tài)損害賠償訴訟的理論基礎。

（二）行政機關、檢察機關、社會組織職能權限界定不清

《若干規(guī)定》施行后，生態(tài)環(huán)境保護已經形成了由政府機關、檢察機關、社會組織三方主體共同構成的制度合力。三者合力并非要求每一個主體均以提起訴訟為必要，對生態(tài)環(huán)境公共利益的保護，三方主體之間應當有所分工和側重。在此，有必要澄清以下兩個觀念上的誤區(qū)。

1.環(huán)境民事公益訴訟制度創(chuàng)設在先，理應具有優(yōu)先性。有部分學者認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的創(chuàng)設，對于社會組織、檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的空間有所擠壓，《若干規(guī)定》中確立的起訴順位，甚至會導致社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性受到挫敗。上述觀點忽略了行政機關在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中所具有的調查取證、監(jiān)督管理、專業(yè)能力、人財物保障等方面的天然優(yōu)勢，由作為監(jiān)督管理者的行政機關主持與賠償義務人的磋商程序也會取得事半功倍的效果。雖然，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟設立在后，但相較于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟或者作為后順位起訴主體的檢察機關而言，行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的勝訴幾率會更大。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的設立將本應由行政機關承擔的行政責任轉化為司法責任。政府負有對當地企業(yè)的監(jiān)管職責，但發(fā)展與治理之間本身就是矛盾體。長期以來，我國地方政府會天然地更加注重經濟發(fā)展，而輕視環(huán)境保護。有學者認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的設立將本應由行政機關承擔的監(jiān)管責任轉嫁到司法系統(tǒng)，讓法院承擔更多的案件審理責任。并且，讓本該屬于行政執(zhí)法機關的政府扮演申請司法救濟的主體角色，容易混淆本屬于政府享有的環(huán)境監(jiān)管權與索賠權，導致政府職能定位不清晰。但事實上，如果單純依靠行政執(zhí)法，比如行政處罰、行政強制等手段對相關企業(yè)進行處罰，也難以讓公眾信服。通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法途徑引入第三方作為評判，不僅能夠使當事人與行政機關以平等主體的地位共同參與到訴訟程序中，還能夠避免行政機關背負“行政權過大”的負擔。

（三）立法規(guī)定尚有空白

《若干規(guī)定》已經對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的銜接程序進行了明確，但是仍然有制度真空地帶，亟須細化規(guī)則予以填補，可將其歸納為如下兩個大的方面。

一是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序與環(huán)境民事公益訴訟的銜接問題。法律并未規(guī)定行政機關在磋商階段應當及時通知檢察機關或者相關社會組織，存在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商期間社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的可能性，也存在檢察機關在經過公告程序等方式履行了生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序后提起訴訟的情形。鑒于此，關于磋商程序的法律性質、磋商程序的告知方式和告知對象、磋商程序開始前法院已經審理的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟是否應當中止等問題有待厘清。

二是環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接問題。具體如下：（1）行政機關不啟動磋商程序，檢察機關可否啟動行政公益訴訟予以監(jiān)督；（2）檢察機關已經提起刑事附帶民事公益訴訟，是否必須讓位于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；（3）政府啟動磋商程序后未能達成賠償協議，能否與社會組織、檢察機關協商提起關聯訴訟。

三、暢通銜接機制的具體路徑

有學者針對目前兩訴的銜接困境，提出了三種協調路徑，其中提到了設置生態(tài)損害賠償案件優(yōu)先審理的例外情形及適當放開磋商主體，微調生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟制度的方式。［10］參見徐忠麟、宋金華：《民法典視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內在沖突與完善》，《法律適用》2020年第23期。上述觀點可資借鑒和參考，在此基礎上，本文以下將對兩訴的銜接路徑進行具體的制度設計。

（一）將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟納入到廣義的環(huán)境公益訴訟中

有專家解讀認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有特殊性，其請求權基礎來源于憲法所賦予的國家自然資源所有權，其性質屬于國益訴訟，并非私益訴訟，也不是公益訴訟的子類型。該觀點值得商榷之處在于，一方面，我國全民所有制所決定，國家自然資源并非國家主體單獨所有，最終應由全民所享有；另一方面，生態(tài)環(huán)境損害包含了生態(tài)環(huán)境要素和生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態(tài)服務功能的退化，其外延內涵均遠大于自然資源的損害，因此并不能直接將自然資源的損失等同于生態(tài)環(huán)境的損害。從該角度進行分析，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的國益訴訟說抑或是私益訴訟說難以立足。并且，回歸到《改革方案》的條文規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償的核心要義在于“修復”，無論是替代修復還是貨幣賠償，其目的都在于促使賠償義務人對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復，應當認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有維護公共利益的屬性。在暫時缺乏獨立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟立法的前提下，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟視為廣義的公益訴訟類型，能夠更好地促使《改革方案》中對兩訴的銜接規(guī)定落地。

（二）厘清三方起訴主體的法律職責及其順位

1.行政機關窮盡執(zhí)法權限后方可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。根據《改革方案》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權利人為省級、市地級政府及其指定的部門或機構。據統(tǒng)計，在已經提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，起訴主體多為省級、市地級政府指定的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門。在地方政府重視經濟發(fā)展的大環(huán)境下，“先發(fā)展，后治理”是常見的情形。部分企業(yè)的違法排污行為本可以通過環(huán)境行政執(zhí)法行為予以及時制止卻沒有制止，最后通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟將環(huán)境治理的執(zhí)法責任交給了司法機關。事實上，環(huán)境執(zhí)法機關在環(huán)境監(jiān)管與治理方面擁有專業(yè)人員、完整的環(huán)境監(jiān)測數據、充足的經費保障等優(yōu)勢資源。因此，應當強化行政機關本應承擔的職責，在其窮盡監(jiān)督手段未果后，方能提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。否則，極易造成行政處罰等執(zhí)法手段的權能減弱，過多增加司法機關的案件審理負擔。

2.強化檢察行政公益訴訟督促監(jiān)督行政的功能。檢察監(jiān)督權是法律賦予檢察機關的歷史使命，其法律監(jiān)督的屬性在理論和實踐中始終占據主導地位。［11］參見最高人民檢察院法律政策研究室：《我國民事檢察的功能定位和權力邊界》，《中國法學》2013年第4期。檢察監(jiān)督的內涵要求檢察機關要及時督促被監(jiān)督者充分履行職責，而非在其怠于履職時優(yōu)先考慮代為完成本應由其承擔的法律責任。2018年“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條也重申了上述要旨，也即是督促適格主體依法行使公益訴權才是檢察機關在公益訴訟中的首要任務。對生態(tài)環(huán)境進行保護和監(jiān)管的責任應優(yōu)先交由行政機關負責，檢察機關可以通過檢察建議、參與協調等方式督促行政機關及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，或通過支持起訴的方式參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中。只有在行政機關怠于履職，且確無社會組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的情形下才作為后順位起訴主體對生態(tài)環(huán)境受到損害的情形予以保護。

3.鼓勵社會組織作為民間力量推動生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)化。社會組織作為社會力量參與到生態(tài)環(huán)境治理體系中，有助于形成“行政機關－司法機關－社會組織”三位一體的監(jiān)督力量。雖然，社會組織在舉證能力、資金保障等方面不及行政機關。但不可否認的是，在法律確立了社會組織享有提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體資格后，社會組織通過提起訴訟極大提升了生態(tài)環(huán)境治理的效果。經檢索，也存在環(huán)保組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟后，行政機關隨后啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序，最終促成了磋商協議的簽訂，實現了生態(tài)環(huán)境修復和賠付的目的。足見，二者合力有益于生態(tài)環(huán)境修復和治理目標的達成。社會組織作為有別于行政機關和司法機關的社會力量參與到磋商程序中，不僅有助于生態(tài)環(huán)境損害賠償的磋商流程透明化和規(guī)范化，還能夠以其自身在環(huán)境保護領域積累的專業(yè)經驗助力磋商協議的達成。因此，應當最大限度調動和發(fā)揮社會組織的上述優(yōu)勢。

（三）完善并細化銜接機制的具體內容

針對目前生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度與生態(tài)環(huán)境公益訴訟銜接不暢的問題，可以考慮通過制定更加明確的銜接規(guī)則予以解決。

1.行政機關開啟磋商程序的，應當通知本轄區(qū)法院及檢察機關，以公告的方式告知法律規(guī)定的社會組織，并邀請檢察機關和社會組織參與到磋商程序中。以保障環(huán)境保護的公眾參與權和檢察監(jiān)督權的實現。

2.檢察機關公告后無社會組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，政府尚未開展磋商也未提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。此種情形應當作為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先論”的例外，法院應當依職權追加政府為共同原告，或允許政府通過支持起訴的方式參與到環(huán)境民事公益訴訟中；檢察機關已經提起了刑事附帶民事公益訴訟，應同時通知行政機關，并邀請其共同啟動和解程序。

3.行政機關已經啟動磋商程序，但未能達成賠償協議，行政機關可以選擇提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，也可以商請檢察機關或社會組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。