王亮亮

(鄭州航空港區(qū)航程置業(yè)有限公司，河南 鄭州 451162)

2017年第十一屆中國(鄭州)國際園林博覽會在鄭州航空港區(qū)舉辦，作為園博園B區(qū)所在地的雙鶴湖片區(qū)于2015年開發(fā)建設，隨后圍繞“一園三區(qū)”基建達到了高潮。歷時短短3 a開發(fā)，實現(xiàn)了從郊野村莊到國際范大都市的蛻變。

從規(guī)劃藍圖到片區(qū)城市建設基本成型，到園博會順利舉辦，迎來八方賓客，建設者付出了巨大的艱辛和努力。當前各地城鎮(zhèn)化發(fā)展還在繼續(xù)，雙鶴湖片區(qū)的建設開發(fā)過程值得反思和復盤，以避免新區(qū)開發(fā)建設中的失誤和不足，為今后新區(qū)開發(fā)建設工作提出一些對策與建議。

1 項目概況

雙鶴湖片區(qū)基礎設施配套項目位于京港澳高速、商登高速、炎黃大道、會展路合圍區(qū)域(圖1)，以146.67 hm2的園博園B區(qū)雙鶴湖中央公園為核心，片區(qū)市政基建覆蓋面積達40 km2，涵蓋道路、綠化、橋梁、隧道、通信、電力管道、水系、景觀照明等各類工程，建設周期3 a，總投資約80億。項目從2015年始，至2017年初步建成，2018年續(xù)建基本完善。

項目伊始，僅有梅河東路、航興路、四港聯(lián)動3條南北向的城市主干道，通過四港聯(lián)動與港區(qū)外界相連，其他均為村莊、農田。片區(qū)內短時間內聚集了以中鐵、中電建等央企為骨干的數十家施工單位，項目體量大、參建單位多、征拆任務重、專業(yè)交叉干擾多、工期緊，項目總體管控難度相當大[1]。

圖1 雙鶴湖片區(qū)規(guī)劃圖示

2 項目前期存在問題

2.1 決策階段：少數項目論證不充分、需求不清晰

片區(qū)的起步區(qū)前期調查研究比較充分，決策得當，配套及產業(yè)項目能夠及時推進[2]。但隨著項目的快速推進，出現(xiàn)極個別項目超前建設，比如：部分偏離核心區(qū)的道路建設無通車需求；部分生態(tài)廊道超標準建設；部分項目建設滯后，因招商項目的不確定、突發(fā)性，導致基礎設施配套無法及時覆蓋；一些落地項目如學校、醫(yī)院等，因建設計劃調整或未能及時同城建部門溝通建設需求，周邊市政配套往往無法及時啟動、按時配套到位。

2.2 招標階段：部分項目標段劃分不合理

片區(qū)開發(fā)中，專業(yè)眾多，參建單位多，個別專業(yè)交叉多。若不能合理劃定招標范圍、科學劃分標段、研究好片區(qū)內各單位的標段界面、合同界面關系結構，將會造成施工干擾、重復拆建，成為各種矛盾沖突的根源[3]。較為典型的例子有：

(1)道路地下空間開發(fā)(綜合管廊、聯(lián)絡通道)與道路工程單獨劃分標段，形成上下層的標段界面，不利于整體路床回填質量控制和質量責任劃定；

(2)60 m寬生態(tài)廊道內市政管網與綠化分屬2個標段，合同實施內容設計思路為道路標溝槽回填、場地平整后撤場，綠化標段進場塑造地形。

這樣以專業(yè)為限，割裂2個標段的土方聯(lián)系。一方面無法兼顧溝槽回填土、綠化地形塑造堆土的彼此利用，綠化方案不能就勢塑造地形；另一方面從計量角度出發(fā)，兩標段自行倒運土方，無法從全局、全過程的層面做到大范圍、大時間尺度上的土方平衡。

2.3 遠期規(guī)劃與近期實施結合不充分

每個新片區(qū)開發(fā)時，都希望按照一張藍圖規(guī)劃到底。但是由于各種不確定因素，往往無法按照規(guī)劃分批次、分區(qū)、分專業(yè)建設到位[4]。

(1)由于項目招商落地的不確定性，地塊開發(fā)次序調整，部分地塊周邊配套可能提速或減緩，突破了年度建設計劃安排。

(2)由于土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃并不完全匹配，不能做到在同一張網上進行開發(fā)建設。特別是按照規(guī)劃，近期需要實施的市政配套項目，不符合現(xiàn)有土地利用規(guī)劃，無用地指標或土地性質無法調整，因短期內無法解決項目立項手續(xù)，不具備建設條件，從而造成項目近期實施與遠期規(guī)劃的脫節(jié)。

3 前期工作對策與思考

3.1 決策工作：項目謀劃要早，摸清需求，建設節(jié)奏匹配區(qū)域發(fā)展

項目謀劃要盡早，建設部門有必要請專業(yè)咨詢機構進行項目前期研究與論證。根據片區(qū)產業(yè)規(guī)劃、開發(fā)計劃，從土地征收、方案設計、方案實施等多方面，進行區(qū)域內各市政配套的深入謀劃，明確片區(qū)內起步區(qū)、核心區(qū)等開發(fā)次序，梳理各工程的關系、建設時序，供決策層研究。同時，建立信息交流機制，文教衛(wèi)體領域、各企業(yè)等均應及時向城建部門提供各自的市政配套需求，認真研究年度城建計劃，努力做到項目基礎設施配套需求與基礎設施建設高匹配。

嚴格執(zhí)行已批準各類專項規(guī)劃、管線綜合規(guī)劃的調整程序，若局部調整，應論證是否對片區(qū)其他規(guī)劃產生連鎖效應，特別是涉及雨污水管網的豎向規(guī)劃，避免對已有道路管網系統(tǒng)的破壞，重復拆建，增加泵站等抽水設施。

3.2 優(yōu)化合同界面設計及組織管理，科學劃分標段

在片區(qū)開發(fā)中，應從全局著眼，從項目謀劃開始，認真研究設計、施工階段的合同組織關系和項目組織關系，優(yōu)化標段劃分方案，運用界面管理理論從實體界面、組織界面、合同界面3方面詳細分析問題產生的原因、結果，提出合理化建議。項目界面劃分路線見圖2。

圖2 項目界面劃分路線圖

鑒于片區(qū)開發(fā)涉及地上、地下、空中不同高度層次的項目，具有點、線、面多種形態(tài)?；诮缑婀芾砝碚?，可以較好地解決各管理方權責范圍問題、建設管理過程界面劃分等。通過案例分析、頭腦風暴等方法，梳理分析項目系統(tǒng)內各子系統(tǒng)、分系統(tǒng)空間關系、組織關系，依據項目特征、建設時序安排，從施工管理便利性角度，進行實體界面分析、組織界面分析、合同界面分析，確定標段邊界及各單位合同關系[5]，處理好項目專業(yè)性、實施一體化的關系。

(1)道路方面，應依據工作面、投資規(guī)模、路段特點，囊括各管線自下而上為一獨立標段，分段劃分標段，各標段獨立形成合同主體，實現(xiàn)全斷面設計、施工。需特別注意的是，路面結構下有帶狀地下構筑物時(暗涵、綜合管廊、聯(lián)絡通道等)，更應該上下一體，不宜分層發(fā)標。

(2)水系方面，建議以河道綠線(藍線)為界，作為與市政道路合同界面，將侵入至藍線內的雨水溝槽、雨水口等市政排水設施，視為水系合同實施內容，與河道同步建設。

3.3 深入研究遠期規(guī)劃、近期實施的關系，合適的建設時序

片區(qū)基礎設施配套遠期規(guī)劃應與近期實施充分結合，要重點分析新城開發(fā)建設的前提保障要素(圖3)，明確開發(fā)建設的基本原則。

圖3 建設時序要素關系圖

(1)在開發(fā)前期，充分研究片區(qū)規(guī)劃與近期實施步驟的關系，摸清當期、近期、遠期的建設需求，努力做到開發(fā)節(jié)奏匹配區(qū)域發(fā)展。要研究各類規(guī)劃的落地實現(xiàn)時序，編制可行、可實現(xiàn)的年度城建計劃，評估城建計劃的年度實現(xiàn)程度，確保按計劃、按年度，可控、有序、及時地完成片區(qū)總體規(guī)劃落地[6]。因受地方財力、征拆等影響，短期內無法建設，應采取臨時工程措施或近期方案考慮遠期方案的可實現(xiàn)性。

本項目中，要注意規(guī)劃水系與現(xiàn)狀排水體系的功能銜接，在過渡期，可通過建設臨時管溝、泵站等措施，借道老河道以實現(xiàn)局部水系循環(huán)，從而消除道路積水、老河道黑臭水體，實現(xiàn)汛期防洪排澇等目標，減少片區(qū)開發(fā)中的陣痛期。要重視排水管網、水系的建設，適當提高其建設優(yōu)先級。管線建設中，盡可能在大空間尺度下實現(xiàn)及早組網，必要時，可先期建設下游管線，不必與道路工程同期進行；若不具備管線實施條件，可采取利用地形落差、場地豎向調整、利用現(xiàn)狀溝塘等臨時措施。

(2)政府應推進“多規(guī)合一”工作，加快形成國土、規(guī)劃、建設一張網，完成國土空間規(guī)劃編制工作。

在此之前，為避免短期內“多張網問題”受阻，可加強兩方面工作：第一，提前編制市政基礎配套3 a投資計劃，應編制出滿足計劃性、成熟、穩(wěn)定的年度配套實施計劃；第二，分析評估年度城建計劃與土地利用計劃匹配度，提前考慮備用解決方案，適時研究近期與遠期的過渡機制、臨時工程措施等。

4 建設期存在問題

4.1 外部：建設部門多，建設協(xié)同難度大

在片區(qū)開發(fā)建設中，大部分市政配套設施雖由建設部門主導，但在道路、綠化范圍內仍有大量其他產權單位。在港區(qū)的市政管網建設中，自來水、燃氣、熱力管道分別由不同的產權單位進行建設。交通信號燈、護欄、電子卡口、電力、通信鐵塔等道路附屬設施的建設分散在交通、公安、電力、通信等部門。部門之間缺乏溝通協(xié)作機制。實際建設中，從建設時序安排、進場節(jié)點、穿插、協(xié)同作業(yè)，常出現(xiàn)信息交流不暢，各專業(yè)協(xié)調性、建設連貫性較差，各部門缺乏“大市政”協(xié)同建設意識，易出現(xiàn)沖突、斷檔、重復拆建等。例如，經常出現(xiàn)自來水、燃氣等單位無法按節(jié)點進場、無法按期完工，影響道路施工的情況。在生態(tài)廊道內輔道建設中，存在因規(guī)劃、電力等部門信息交流不暢，責任感弱化現(xiàn)象。短時間建設期內，出現(xiàn)輔道與電力線塔布局沖突，輔道建成后通行能力降低等問題。

4.2 內部：專業(yè)眾多，接口(界面)管理難度大

片區(qū)開發(fā)建設項目涵蓋了地下綜合管廊(聯(lián)絡道)、水系、橋梁、隧道、道路、管線、綠化等各類專業(yè)。在設計階段，專業(yè)設計多，設計單位工作界面多，各專業(yè)平面、豎向的接口(界面)銜接多，極易出現(xiàn)設計沖突；在施工階段，專業(yè)隊伍多，標段界面復雜。從實施順序上看，施工組織關系復雜，既有順序作業(yè)，又有平行作業(yè)，還有穿插作業(yè)。一旦出現(xiàn)設計及施工的接口管理有遺漏、協(xié)調不到位或發(fā)生錯位，將會產生設計、施工階段各單位推諉扯皮的現(xiàn)象，不但影響施工質量和進度，還會造成較大的工程返工。例如：因綠化實施的季節(jié)性強，綠化帶內配套管線必須在短時間內、依次交替完成施工，及時交付種植面，避免貽誤種植時機。但實際上，綠化及各管線單位，常為趕工期，搶占工作面，造成綠化實施錯過種植季或綠化提前進場管線未完工存在斷點的現(xiàn)象。

4.3 片區(qū)土方平衡、管理，難度大

片區(qū)開發(fā)過程中，一方面各地下空間開發(fā)、水系河道開挖、管道溝槽開挖產生大量棄土；另一方面路床回填、綠化地形塑造、場內回填又需要大量土方。因各工程對土方挖填需求不一，實施區(qū)域、建設時序、建設節(jié)奏、信息溝通不暢等因素，各部門無法相互兼顧，實現(xiàn)近距離當期工程的土方調運平衡。這不僅擠占了大量的土地資源，而且造成了大量黃土裸露的環(huán)保問題。

建設期內，個別土方清運公司往往為了一己私利，不服從甲方、總包管理，亂堆亂倒、私挖亂取。

5 建設期對策與思考

5.1 對外：加強統(tǒng)籌管理、成立綜合協(xié)調機構

道路、橋梁、管線、水系建設是城市的骨骼、血脈，其他各類設施都是對城市機體功能的完善和補充，因此各職能部門、產權單位均要樹立市政建設“一盤棋”的建設理念，有序塑造完整、健康的城市有機體。如何做好外部建設協(xié)同，比如：

(1)成立市政基礎設施協(xié)調議事機構[7]。建立以規(guī)劃建設主管部門為主導，其他“少數派”產權單位——公配管線單位(自來水公司、燃氣公司、電力公司)、移動運營商、交通設施建設部門(信號燈、電子卡口)等各基礎設施建設單位參與的議事機構。

(2)完善議事工作機制。明確議事內容、工作程序和方法。建設期內各方應向議事機構明確可實施邊界條件、建設時機、 建設次序 、建設節(jié)點等，形成建設期各類管理信息的溝通、反饋機制、沖突處理機制，確保片區(qū)開發(fā)建設穩(wěn)步有序、一張藍圖繪到底。

例如：鑒于通信鐵塔、電力鐵塔往往占用綠化等市政設施，為避免破壞綠化，應明確各方工作程序，制定工作流程，明確介入時機。由交警部門負責建設的信號燈、電子警察也應和市政道路有機結合，減少對人行道、綠化等市政設施的破壞。

5.2 對內：注重接口設計管理、施工界面管理

市政項目各專業(yè)構成了一個有機結合的系統(tǒng)工程，對內要注重接口管理。建議從組織機構建立、設計階段接口管理、施工階段界面管理3方面入手。

(1)建立接口(界面)管理機構。由建設單位牽頭，設計、施工各單位參與，負責各專業(yè)從設計到現(xiàn)場實施全過程的接口管理，協(xié)調各設計、施工環(huán)節(jié)。

(2)設計階段接口管理[8]。在業(yè)主統(tǒng)一組織下，要分片區(qū)、分系統(tǒng)、分專業(yè)，各設計單位明確專人梳理各專業(yè)接口種類、內容(如市政各管線、管廊、地下商業(yè)街、地鐵、道路、水系、橋梁)，認真研究各專業(yè)平面、豎向設計接口邊界，定期組織設計碰撞檢測，進行必要的各專業(yè)疊加落圖(是否有平面沖突)，推廣采用BIM技術，通過實施模擬進行專業(yè)碰撞檢查，形成碰撞報告，及早修正圖紙。

(3)施工界面管理。業(yè)主統(tǒng)一組織，各標段明確專人，開工前，認真系統(tǒng)研究圖紙、合同、施工方案，梳理各交叉節(jié)點、各標段界面，形成過程界面管理清單。從時間維度上，理清各專業(yè)施工邏輯關系、進場時序(何時進退場、如何穿插)，形成界面交驗制度；從空間維度上，明確各標段界面范圍、邊界條件、工作內容；掌握界面變化動態(tài)，若界面模糊時，各方先擬定原則性的交界面協(xié)議，按照先到先實施的原則，避免形成空白施工區(qū)。

5.3 優(yōu)化片區(qū)土方調運方案，合理布局棄土場，強化管控

在片區(qū)啟動期，著手研究片區(qū)各專項規(guī)劃設計、豎向規(guī)劃、項目建設時序等，理清不同時期，各項目對土方的不同處置需求。初步掌握分階段建設的棄土來源、棄土規(guī)模、土質情況、空閑可利用地塊、各項目空間位置關系，為實現(xiàn)片區(qū)大空間尺度、大時間尺度上的土方平衡、外運方案、棄土場選址等提供支撐。

(1)頂層制度設計。建議由國土、規(guī)劃、建設、城市管理各部門聯(lián)合組織，相關建設、設計單位參與，進行土方外運、棄土場管理的制度設計，合理選定棄土場，制定《片區(qū)建設期棄土場規(guī)劃及土方外運管理辦法》。

(2)制定完善的工作程序。針對外調土方申請、調出區(qū)域、調入土場、調運過程監(jiān)管、棄土利用等各環(huán)節(jié)，明確工作流程，使得各參建施工單位在政府、建設單位的統(tǒng)一協(xié)調、許可下進行有序傾倒。通過各方信息互通、統(tǒng)籌協(xié)調、資源互補，可實現(xiàn)大時間尺度下、大空間尺度下，片區(qū)內規(guī)模土方的相對近距離調運平衡，規(guī)范棄土場管理，加大監(jiān)管力度。

6 結論

當前新型城鎮(zhèn)化仍在穩(wěn)步推進中，特別是2021年鄭州“7·20”特大暴雨后，對城市建設水平又提出了更高的要求。通過研究片區(qū)基礎設施建設規(guī)律，掌握科學的管理方法，實現(xiàn)基建投資的集約高效，提高城市綜合承載力，是一個城市建設管理者永恒不變的命題。從規(guī)劃布局、項目需求分析、立項論證、招標設計、建設協(xié)調、時序安排等層面，細致分析存在的問題，提出具體可行的對策，形成完整的片區(qū)基建項目開發(fā)建設思路，實現(xiàn)片區(qū)開發(fā)基建項目投資管理的提質增效，實現(xiàn)片區(qū)規(guī)劃建設的最大效益。