常 思 純

(中國社會科學(xué)院 日本研究所，北京100007)

2018年4月18日，中華人民共和國國家國際發(fā)展合作署正式成立，這標(biāo)志著中國從單純實施“對外援助”向開展“國際發(fā)展合作”的理念轉(zhuǎn)變和實踐創(chuàng)新(1)王永潔、呂俊平：《推動新時代國際發(fā)展合作》，《中國社會科學(xué)報》，2018年10月11日。。2020年11月，黨的十九屆五中全會審議通過了“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議，提出新發(fā)展格局下要積極營造良好外部環(huán)境，開展中國特色對外援助則是重要路徑之一。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中國積極向相關(guān)國家提供抗疫援助，力爭引領(lǐng)全球抗疫合作。為推動我國對外發(fā)展合作不斷提質(zhì)升級，我們有必要在深入研究域外國家對外援助運(yùn)作與管理模式的基礎(chǔ)上，借鑒和吸收發(fā)達(dá)國家對外援助的成功經(jīng)驗，推動我國對外援助更好地服務(wù)于外交總體布局和共建“一帶一路”倡議。

日本自1954年以戰(zhàn)爭賠償形式向東南亞國家開啟援助以來，一直積極向發(fā)展中國家提供對外開發(fā)援助(Official Development Assistance，簡稱ODA)，并將ODA視為可以把經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)化為政治影響力和文化軟實力的重要政策工具。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本ODA逐漸從重視經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動型援助向重視政治、安全關(guān)系發(fā)展的政治利益驅(qū)動型援助轉(zhuǎn)型，其戰(zhàn)略性功能日益凸顯。日本愈加強(qiáng)調(diào)“在為世界提供更多國際公共物品的同時，努力實現(xiàn)自身的國家利益”(2)Yasutami Shimomura, Japan’s Development Assistance, Palgrave Macmillan UK, 2016, p.73.。目前，日本已經(jīng)形成了在縱向與橫向上保持一致性和連續(xù)性的開發(fā)援助戰(zhàn)略，并明確提出ODA不僅要與實現(xiàn)“國家利益”相聯(lián)系，還要與國家安全保障戰(zhàn)略掛鉤，通過“積極地、戰(zhàn)略性地、有效地靈活運(yùn)用ODA”(3)「國家安全保障戦略について」、日本內(nèi)閣官房、https://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf.，為確保日本的國家利益與安全保障做出貢獻(xiàn)。在所謂“積極和平主義”外交理念下，日本ODA從“經(jīng)濟(jì)開發(fā)型”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略支持型”(4)王簫軻：《“積極和平主義”背景下日本ODA政策的調(diào)整與影響》，《東北亞論壇》,2016年第4期。，并進(jìn)一步向戰(zhàn)略化、規(guī)范化和高效化的方向發(fā)展。此外，日本還形成了以“首相官邸為主導(dǎo)，外務(wù)省為核心”的一元化決策體制，并將整合各項業(yè)務(wù)的新國際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)作為一元化統(tǒng)籌運(yùn)作的綜合性援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)，“由原來碎片化的援外實施模式逐漸走向相對集中的實施體制”(5)曹俊金：《日本官方發(fā)展援助制度及對我國的啟示》，《太平洋學(xué)報》,2017年第11期。，大大提升了對外援助的效率和效果。截至2021年4月，日本共向190個國家和地區(qū)提供了累計5499億美元(約67萬億日元)的經(jīng)濟(jì)援助，凈支出達(dá)到3868億美元(約49萬億日元)(6)「我が國ODAの軌跡と成果」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000092735.pdf.。ODA已成為日本積極拓展對外政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系、謀求政治大國地位、樹立良好國際形象、加強(qiáng)戰(zhàn)略外宣的重要外交手段和有效戰(zhàn)略工具。本文以日本對外開發(fā)援助的運(yùn)作特點及經(jīng)驗為切入點展開深入研究，以期為我國今后援外工作的進(jìn)一步發(fā)展提供借鑒與啟示。

一、重視對外援助的“多元協(xié)作”

日本積極推動對外開發(fā)援助中的“多元協(xié)作”，促進(jìn)參與主體多元化，加強(qiáng)實施援助的政府主體(外務(wù)省、JICA)與非政府主體(民間企業(yè)、非政府組織、大學(xué)、志愿者、普通民眾、國際機(jī)構(gòu)與組織)之間的相互配合與戰(zhàn)略協(xié)作。在產(chǎn)、官、學(xué)、研等各方通力合作下，日本ODA既能投入更多資金和人力，又可推廣日系品牌和技術(shù)，還能贏得受援國廣泛好評。

(一)通過“當(dāng)?shù)豋DA工作小組(Task force)”提高援助效果

日本高度重視根據(jù)受援國需求開展援助，以積極的“現(xiàn)場主義”來推動高質(zhì)量ODA的實施。為此，從2003財年開始，日本原則上在所有受援國都設(shè)立了主要由日本駐外使館與JICA、日本國際協(xié)力銀行(JBIC)及日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)(JETRO)的駐外事務(wù)所工作人員共同組成的“當(dāng)?shù)豋DA工作小組”(參見圖1)，并從以下三方面著手，積極在受援國開展活動，力爭提高援助效果：第一，與受援國政府保持密切溝通，充分調(diào)研當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會狀況，為援助政策的起草與規(guī)劃、援助項目的選擇與審查、實際問題的發(fā)現(xiàn)與解決提供信息及建議；第二，靈活利用具有日本優(yōu)勢的技術(shù)、人才和制度，與在受援國當(dāng)?shù)亻_展活動的援助群體——包括其他援助國、國際組織、非政府組織(NGO)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體等進(jìn)行密切合作，定期交換信息、分享經(jīng)驗和加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；第三，利用互聯(lián)網(wǎng)站、人員交流、走訪調(diào)研等多種形式，加大對日本援助效果的宣傳，努力提高當(dāng)?shù)厝嗣駥θ毡鹃_發(fā)援助成就的認(rèn)識與了解。

「現(xiàn)地ODAタスクフォース」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taskforce.html.

(二)加強(qiáng)與NGO的戰(zhàn)略協(xié)作

目前，日本共有400多個NGO在海外開展援助活動。與政府和國際組織相比，NGO可以更加深入發(fā)展中國家的基層地區(qū)，精準(zhǔn)回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?。因此，日本政府將NGO視為加強(qiáng)公眾參與的“可視化ODA”的重要代表及實施ODA的重要助力之一，并主要從財政援助、能力支援、對話協(xié)商等三方面加強(qiáng)與NGO在對外援助領(lǐng)域的戰(zhàn)略協(xié)作。

1.財政援助。日本政府主要通過“日本NGO聯(lián)合無償資金援助”“日本平臺(JPF)緊急人道主義援助”“NGO事業(yè)補(bǔ)助金”和“JICA草根技術(shù)合作”等項目，為參與對外援助的NGO提供財政支持。

(1)“日本NGO聯(lián)合無償資金援助”是日本外務(wù)省為在發(fā)展中國家開展援助活動提供的資金支持。從2002-2020年，日本政府累計為NGO在74個國家或地區(qū)實施的1629個項目提供了總計561.66億日元的無償援助(7)「日本NGO連攜無償資金協(xié)力実績一覧」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/shien/jngo_j.html.。其中，2020年向59個NGO從事的109個項目提供了58.15億日元的援助，金額創(chuàng)下歷史新高，并主要用于教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林業(yè)發(fā)展和防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域(8)「日本NGO連攜無償資金協(xié)力 令和2年度 地域?國名別」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/region/page22_001401.html.。

(2)JRF是一個向難民提供緊急人道主義援助的平臺。該平臺于2000年由日本政府、經(jīng)濟(jì)界和NGO基于平等原則成立，援助資金大部分來源于日本外務(wù)省ODA預(yù)算。截至2022年5月，共有44個NGO加盟該平臺(9)「加盟NGO一覧」、JRF、https://www.japanplatform.org/about/NGO-units.html.。2000-2019年的年20年里，JRF已累計向55個國家和地區(qū)的1686個項目提供了超過670億日元的緊急人道主義救援。其中，在對海外受災(zāi)地區(qū)和戰(zhàn)亂地區(qū)進(jìn)行的人道主義救援中，政府資金占比分別達(dá)到92%和99.93%(10)「ジャパン?プラットフォーム2019年度年次報告書」、JRF、https://www.japanplatform.org/lib/data/report/2019_ar.pdf.。2020年，JRF向24個國家和地區(qū)的130個項目提供了45.68億日元援助(11)「ジャパン?プラットフォーム2020年度年次報告書」、JRF、https://www.japanplatform.org/lib/data/report/2020_ar.pdf?v=2.。2020年以來，新冠肺炎疫情在全球快速蔓延，各國醫(yī)療系統(tǒng)負(fù)擔(dān)沉重，并引發(fā)人道主義危機(jī)及連鎖反應(yīng)。JFR高度關(guān)注老年人、殘疾人、婦女兒童等弱勢群體，向孟加拉國、敘利亞、阿富汗及南蘇丹等國提供醫(yī)療衛(wèi)生援助，為日本的抗疫外交做出貢獻(xiàn)。

(3)“NGO事業(yè)補(bǔ)助金”是日本政府幫助NGO在海外開展活動而發(fā)放的用于項目組建、評估及召開國內(nèi)外研討會的補(bǔ)助金。該項目發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為原則上不超過總成本半數(shù)，且上限為200萬日元。2002-2021年，日本政府累計向335個項目提供了約7.34億日元的補(bǔ)助金(12)「NGO事業(yè)補(bǔ)助金実績一覧」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/shien/jh_j.html.。

(4)“草根技術(shù)合作”是JICA將一些小型技術(shù)援助項目委托給民間團(tuán)體來具體執(zhí)行。一般來說，每個項目在單個國家的資助金額不超過1000萬日元。2002-2020年期間，累計有1262個項目獲得了約330億日元的援助(13)「國民參加の拡大」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000092744.pdf.。

2.能力支援。日本政府還采取多種措施幫助NGO進(jìn)一步加強(qiáng)自身的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)、項目執(zhí)行能力和人才培養(yǎng)。如日本外務(wù)省建立了“NGO咨詢員”制度，從各地聘請在對外援助領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗和突出成績的NGO，就如何開展對外援助活動、加強(qiáng)組織運(yùn)營及促進(jìn)發(fā)展教育等問題，向社會各界提供咨詢和解答。2022年，北海道國際交流中心(HIF)、國際協(xié)力NGO中心(JANIC)、關(guān)西NGO協(xié)議會等15個位于日本各大地區(qū)的NGO獲得日本外務(wù)省委托，擔(dān)任咨詢員為其他有意開展對外援助活動的NGO和一般市民提供咨詢服務(wù)(14)「NGO相談員リスト」(2021年5月)、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/about/shimin/page23_001297.html.。此外，日本外務(wù)省從2010年開始，設(shè)立“NGO實習(xí)生計劃”，向在海外開展援助的NGO提供經(jīng)費，委托他們接收和培訓(xùn)實習(xí)生，旨在培養(yǎng)未來能夠?qū)θ毡綩DA事業(yè)做出貢獻(xiàn)的青年人才。外務(wù)省還通過“NGO學(xué)習(xí)計劃”“NGO研究會”等制度，提供經(jīng)費資助從事國際援助的NGO，在國內(nèi)外培訓(xùn)中層干部、就在海外遇到的常見問題舉行研討會等。同時，JICA也開展多種形式研修活動，幫助NGO提升對外援助的實際效果，并在亞非拉等20個國家和地區(qū)設(shè)立“NGO-JICA日本服務(wù)臺”的辦事處，為日本NGO在發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)援助提供現(xiàn)場直接服務(wù)與支持。

3.對話協(xié)商。日本政府與NGO建立直接對話協(xié)商機(jī)制，向NGO解讀政府的ODA政策，幫助NGO解決在對外援助中面臨的實際困難。如創(chuàng)辦于1996年的“NGO-外務(wù)省定期協(xié)議會”，就在促進(jìn)NGO與外務(wù)省的合作與對話方面發(fā)揮了積極作用。目前，該機(jī)制每年舉行一次全體會議，并下設(shè)“ODA政策協(xié)議會”和“合作推進(jìn)委員會”兩個小委員會，每年分別各舉行三次會議。始于2002年的“NGO-在外ODA協(xié)議會”，則主要在NGO開展活動較多的發(fā)展中國家舉行，由日本駐外使館、JICA與NGO的工作人員定期召開會議，廣泛交換意見。此外，為促進(jìn)JICA與NGO之間的對話與合作，日本從1998年開始舉辦“NGO-JICA協(xié)議會”，通過在JICA與NGO之間建立平等伙伴關(guān)系，不僅可實現(xiàn)更有效的國際合作，還能夠促進(jìn)普通市民對國際援助的理解和參與。該機(jī)制原則上每年舉行4次會議，有時還根據(jù)需要增設(shè)更加專業(yè)化的分科會。政府機(jī)構(gòu)通過與NGO的積極協(xié)商，幫助NGO加強(qiáng)財政能力和提高外界認(rèn)知度，共同致力于推動ODA的高效實施。

(三)積極促進(jìn)民間資金參與對外援助

“官民合作”的對外援助模式在日本越來越受到重視。在對外援助中引進(jìn)民間資金和技術(shù)，既可以彌補(bǔ)日本政府財政資源短缺的窘境，增加對外援助資金，又可助推日本中小企業(yè)“走出去”，向發(fā)展中國家推薦日本中小企業(yè)的優(yōu)勢產(chǎn)品和技術(shù)，幫助日本企業(yè)擴(kuò)大海外投資活動及供應(yīng)鏈布局，達(dá)到“一舉多得”的效果。

目前，在對發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供日元貸款援助時，日本就越來越多地采取公私合營模式(PPP模式)，針對發(fā)展中國家的不同需求，動員和催化民間資金的投入，共擔(dān)風(fēng)險、共享收益，使具有較高公共性的基礎(chǔ)設(shè)施項目能得到更有效地推動和實施。通過PPP方式，日本政府不僅可向發(fā)展中國家政府提供日元貸款，還可與JBIC、日本貿(mào)易保險公司(NEXI)和JICA共同向參與項目的日本企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)提供資金與技術(shù)支持。

此外，自2002年開始，日本提出“活用本國技術(shù)條件(STEP)”，對災(zāi)后重建領(lǐng)域及PPP模式下的部分日元貸款項目附加條件，要求在執(zhí)行援助項目期間，必須使用日本企業(yè)的技術(shù)和設(shè)備。為加強(qiáng)宣傳，日本還要求受援項目應(yīng)將參與援助的日本零部件供應(yīng)商的商標(biāo)體現(xiàn)在最終產(chǎn)品或項目紀(jì)念碑上，以確保達(dá)到傳播日本品牌的廣告效應(yīng)。

(四)重視人力資源開發(fā)，加強(qiáng)“產(chǎn)官學(xué)”合作

日本政府還注重加強(qiáng)與國內(nèi)高校合作，引導(dǎo)高校利用所擁有的技術(shù)、經(jīng)驗和人才，積極參與ODA項目。如JICA提供資金，支持高校與中小企業(yè)、地方自治體等合作，共同進(jìn)行技術(shù)研發(fā)和項目可行性調(diào)查，并合作實施對發(fā)展中國家的援助項目。

此外，日本各高校的學(xué)生和教師等大量優(yōu)質(zhì)人力資源已成為JICA青年海外協(xié)力隊的重要來源之一。這不僅可利用高校人才將日本的理念、技術(shù)及形象傳播到發(fā)展中國家，分享日本的發(fā)展經(jīng)驗，又可與在發(fā)展中國家的國際機(jī)構(gòu)(如世界銀行、聯(lián)合國發(fā)展機(jī)構(gòu))、國際知名學(xué)者(如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者)以及當(dāng)?shù)刂菐扉_展聯(lián)合研究，拓展日本對外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。與此同時，積極參與相關(guān)活動還可以幫助高校培養(yǎng)更多具有全球化視野和公益精神的人才。截至2021年3月，日本政府共與34所高校簽訂了40個有關(guān)派遣志愿者的合作備忘錄(15)「國民參加の拡大」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000092744.pdf.。目前，不少日本高校招收研究生或地方自治體招聘工作人員都優(yōu)先考慮參與過海外青年協(xié)力隊等具有海外援助經(jīng)驗的人員，實現(xiàn)大學(xué)教育和參與國際援助的良性循環(huán)。

二、健全對外援助的評價機(jī)制

為了加強(qiáng)對外援助的成效，日本對援助項目進(jìn)行全程跟蹤，全面開展事前和事后評價工作。外務(wù)省和JICA作為主要實施者，從多方面著手不斷完善和發(fā)展評價的管理模式，形成了一整套富有成效的評價機(jī)制。

(一)擴(kuò)展評價的目的和功能

泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，日本經(jīng)濟(jì)陷入長期低迷，政府財政赤字逐年擴(kuò)大，ODA面臨的財政壓力日益加大。日本的ODA預(yù)算自1997年達(dá)到峰值(11687億日元)后持續(xù)減少，2015年創(chuàng)下歷史新低，僅有5442億日元，還不到最高峰時的一半。近年來，ODA預(yù)算雖小幅增長，但2022年也僅有5612億日元(16)「一般會計ODA當(dāng)初予算の推移(政府全體)」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/yosan.html.。在政府財源增量有限的情況下，日本力求提升ODA資金的針對性和效率性。再加上日本國民對ODA的認(rèn)可程度持續(xù)下降，越來越多的人希望減少政府財政對ODA的資金投入。在保持ODA作為日本外交政策關(guān)鍵工具的戰(zhàn)略愿望與公眾對增加ODA預(yù)算興趣減弱的雙重背景下，日本開展ODA評價工作時，不僅更加強(qiáng)調(diào)對援助全過程的管理和提升資金的使用效率，還高度重視國內(nèi)社會輿論導(dǎo)向，強(qiáng)化政府的說明責(zé)任，以爭取國內(nèi)民眾對ODA的理解與支持。為此，日本外務(wù)省不僅在主頁上定期公布對各個項目的評價結(jié)果，還開設(shè)“ODA咨詢網(wǎng)絡(luò)窗口”，廣泛征求民眾對ODA的意見與要求。

(二)完善評價管理機(jī)制

近年來，日本不僅引入“第三方評價”來確保整個評價體系的獨立性和客觀性，還利用“PDCA循環(huán)”模式，對援助項目從計劃制定(Plan)、實施(Do)、檢核(Check)到反饋(Act)等四個階段進(jìn)行嚴(yán)格的審查與評價，及時總結(jié)經(jīng)驗并加以改進(jìn)，以確保ODA項目既能發(fā)揮最大效果，又兼具可持續(xù)性。特別是在制定援助計劃的P階段，又可細(xì)分為制定策略、形成計劃、評估項目及審批項目等四個階段。其間，日本外務(wù)省與JICA及受援國政府會共同對候選項目的選擇及方向性展開充分的溝通與協(xié)商，在認(rèn)真評估項目可行性的基礎(chǔ)上簽訂援助協(xié)定。

(三)增加評價標(biāo)準(zhǔn)

日本政府日益強(qiáng)調(diào)，不僅要從是否促進(jìn)援助國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“開發(fā)”角度做出評價，還要從該援助是否有利于日本國家利益的“外交”角度進(jìn)行評價。具體而言，對“開發(fā)”的評價主要從政策的妥當(dāng)性、結(jié)果的有效性和過程的適當(dāng)性三大方面進(jìn)行考察。對“外交”的評價則主要考察ODA政策在為實現(xiàn)日本國家利益做貢獻(xiàn)方面有何重要性(外交上的重要程度)以及該政策為實現(xiàn)國家利益做出了何種貢獻(xiàn)(外交上的影響效應(yīng))(參見表1)。

表1 日本ODA評價的主要標(biāo)準(zhǔn)(17)「ODA評価ガイドライン」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/100205689.pdf.

三、加強(qiáng)對外援助理念的輸出和推廣

近年來，在利用ODA服務(wù)國家利益理念的指導(dǎo)下，日本政府不斷強(qiáng)化ODA的戰(zhàn)略功能，高度重視積極地、戰(zhàn)略性地宣傳日本ODA的理念、特色及成果，幫助日本在全世界傳播“日式價值觀”，掌握國際援助話語權(quán)及塑造良好的國際形象。

(一)積極加強(qiáng)戰(zhàn)略外宣

1.打造網(wǎng)絡(luò)化信息平臺，加強(qiáng)信息傳播。日本外務(wù)省官網(wǎng)下設(shè)日英雙語的“ODA主頁”(https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/index.html)，全面公開日本ODA相關(guān)信息。目前，該網(wǎng)站上不僅可以查詢到自2000年以來的歷年《ODA白皮書》及相關(guān)資料集，還能夠通過項目檢索，按地區(qū)或國別查詢到2000年以來的所有ODA項目詳情。新JICA成立后，明確提出要實施“可視化ODA”，向公眾展示ODA的運(yùn)作與成效。2010年10月，JICA主頁上正式開通“ODA可視化站點”(https://www.jica.go.jp/oda/index.html)，由外務(wù)省和JICA共同負(fù)責(zé)，通過照片、視頻等多種方式，面向大眾全面公布日本ODA項目的實際進(jìn)展及后續(xù)跟進(jìn)情況。該網(wǎng)站可以根據(jù)受援國或地區(qū)、援助內(nèi)容、援助方式等多種形式檢索援助項目。2019年5月，日本還正式開通了外務(wù)省ODA推特賬號，及時對外傳播ODA相關(guān)信息，加深公眾對ODA的興趣和了解。

2.加強(qiáng)駐外使領(lǐng)館的外宣能力。日本各個駐外使領(lǐng)館的主頁都專設(shè)“開發(fā)協(xié)力”欄目，及時公布日本對該國提供的經(jīng)濟(jì)援助數(shù)據(jù)及項目進(jìn)展情況。駐外使領(lǐng)館經(jīng)常組織駐在國當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w參觀日本援建項目現(xiàn)場，展現(xiàn)日本援外工作者和當(dāng)?shù)厝嗣窆餐ぷ鞯膱鼍?，爭取本地媒體對這些項目的曝光力度。駐外機(jī)構(gòu)還用英語和當(dāng)?shù)卣Z言編寫有關(guān)日本ODA的宣傳冊，并發(fā)放給當(dāng)?shù)氐恼賳T、媒體及其他各界人士，大力傳播日本的援外理念。此外，使領(lǐng)館還要求在所有日本援助的器材、援建的建筑物外都貼上寫有“From the People of Japan”(來自日本人民)的國旗圖標(biāo)，加強(qiáng)對外宣傳。

3.利用動漫形象宣傳ODA。動漫已成為日本價值觀的載體，在提升國家“軟實力”方面發(fā)揮著重要作用。日本政府別出心裁地啟用著名動漫《秘密結(jié)社 鷹之爪》的主人公“吉田君”擔(dān)任ODA形象大使，讓吉田君頭戴標(biāo)有“ODA”字母的帽子，通過動畫、漫畫、游戲等作品，以通俗易懂和幽默的敘事，向公眾宣傳日本實施開發(fā)援助的意義與收益。目前，日本已推出以吉田君為主角的近20部動畫短片及4卷漫畫書，全面介紹日本在各個領(lǐng)域開展的對外援助。此外，日本政府還在推特和臉書等社交媒體上推廣吉田君形象，并讓吉田君展開“國際旅行”，前往東南亞、肯尼亞、土耳其及秘魯?shù)鹊?，向公眾展示日本在海上安全、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及能力建設(shè)等方面的援助計劃與舉措?？梢哉f，讓公眾熟悉、喜愛的卡通人物代言O(shè)DA，是日本政府的一種文化創(chuàng)新，有助于塑造日本發(fā)展援助的意義與合法性，增加公眾對ODA的理解和支持。

(二)以“高質(zhì)量”理念爭取對外援助話語權(quán)

2016年安倍政府正式提出“印太戰(zhàn)略”后，日本日益強(qiáng)調(diào)多渠道、高效率利用ODA，使其作為戰(zhàn)略杠桿支撐“印太戰(zhàn)略”的具體實施，并以打造“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”為重點，努力宣傳日本的政策理念，爭取對外援助的話語權(quán)。

在日本積極推動下，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施理念被納入多個國際原則，如在2016年的七國集團(tuán)(G7)峰會和2019年的二十國集團(tuán)(G20)峰會上，分別通過了日本倡議的《推進(jìn)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資的G7伊勢志摩原則》和《G20高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則》?？梢哉f，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助已成為配合日本“印太戰(zhàn)略”、推廣日本海外投資和技術(shù)輸出、增強(qiáng)日本國際影響力的重要抓手(18)姚帥：《解析日本“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”援助》，《世界知識》，2019年第14期。。基于“高質(zhì)量”理念，近年來，日本ODA資金大幅向以東南亞、南亞、中東及非洲為代表的印太地區(qū)傾斜，2020年日本對該地區(qū)ODA支出額達(dá)到125.65億美元，占到日本ODA支出總額的74.31%(19)『2021年版開発協(xié)力白書:日本の國際協(xié)力』、日経印刷、2022年，第121-122頁。。日本還提出了多個以印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要對象的“一攬子”援助計劃。如2015年5月日本推出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”倡議，承諾在2016-2020年為亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供總額約1100億美元的援助(20)『「質(zhì)の高いインフラパートナーシップ」の概要』」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000081296.pdf.。2016年5月日本將援助范圍從亞洲擴(kuò)大至全球，承諾在2017-2021年期間提供2000億美元資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施(21)「質(zhì)の高いインフラ輸出拡大イニシアティブ」、日本國土交通省、https://www.mlit.go.jp/common/001132453.pdf.。2018年6月日本宣布將在2019-2021年期間提供500億美元用于印太地區(qū)的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(22)「第24回國際交流會議「アジアの未來」晩さん會 安倍総理スピーチ」、日本首相官邸、http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2018/0611speech.html.。2019年11月，日本提出“對東盟海外投融資倡議”并宣布，為推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，將在2020-2022的3年內(nèi)，總計為東盟地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供30億美元的官民合作投融資(23)「ASEANに3年間で30億ドル 茂木外相が表明」、『日本経済新聞』，2019年12月3日。。2020年11月，日本又面向東盟各國提出了以2萬億日元高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施項目為核心內(nèi)容的“日本東盟連接性倡議”，旨在通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施來加強(qiáng)該地區(qū)陸?？兆呃冗B接性(24)「日ASEAN連結(jié)性イニシアティブ」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100114590.pdf.。

(三)重視發(fā)展中國家人才培養(yǎng)

長期以來，日本一向重視為發(fā)展中國家培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的專業(yè)人才，通過“走出去”和“引進(jìn)來”結(jié)合的方式，一方面派遣日本的專家和志愿者前往受援國當(dāng)?shù)亻_展教育培訓(xùn)，另一方面則邀請發(fā)展中國家的人才到日本留學(xué)或短期培訓(xùn)。截至2021年3月，日本共向發(fā)展中國家派遣約19.7萬名專家和5.4萬名志愿者，并接收65.4萬名研修人員到日本進(jìn)修、學(xué)習(xí)(25)「我が國ODAの軌跡と成果」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000092735.pdf.。目前，日本援助的范圍越來越廣泛，已經(jīng)從初等教育擴(kuò)展到高等教育、產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)。特別是，日本越來越重視對發(fā)展中國家精英階層的教育培訓(xùn)，不僅幫助他們提高工作能力，而且借機(jī)通過交流輸出日本文化、思想和理念，培養(yǎng)知日、親日的高端人才。例如，1999年，日本啟動了“人才培育獎學(xué)金計劃(JDS)”，資助發(fā)展中國家的青年政府官員到日本攻讀碩士學(xué)位，從2017年開始還增加了攻讀博士學(xué)位的名額。據(jù)統(tǒng)計，從2000-2021財年，共有來自越南、菲律賓等18個國家和地區(qū)的5410名國際學(xué)生通過該項目在日留學(xué)(26)「人材育成奨學(xué)計畫(JDS)國別受入実績および計畫」、JICA、https://www.jica.go.jp/activities/schemes/grant_aid/summary/ku57pq00001kpz8b-att/JDS_performance_2021.pdf.。

此外，日本還采取更加靈活務(wù)實的方針，直接在受援國成立職業(yè)學(xué)?；蜷_展遠(yuǎn)程培訓(xùn)，為受援國培育涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、行政、醫(yī)療、防災(zāi)等各個領(lǐng)域的人才。如“JICA開發(fā)研究生院合作計劃”邀請發(fā)展中國家優(yōu)秀人才赴日，利用短期集中學(xué)習(xí)機(jī)會，深入介紹日本不同于歐美的現(xiàn)代化發(fā)展經(jīng)驗及背景、特征和戰(zhàn)后作為援助國的經(jīng)驗。日本在越南、蒙古、哈薩克斯坦等九個國家建有日本人才開發(fā)中心，進(jìn)行“面對面援助”，在幫助這些國家培養(yǎng)商業(yè)人才的同時，爭取建立日本的“人脈”，著眼未來培養(yǎng)愿意為本國與日本的友好關(guān)系做出貢獻(xiàn)的人才。

四、經(jīng)驗與借鑒

日本不僅是亞洲第一個加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)下屬的開發(fā)援助委員會(DAC)的國家，而且以日元貸款為主的日本對華ODA與中國改革開放進(jìn)程相重合，為中國加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出了貢獻(xiàn)。2018年10月，時任日本首相的安倍晉三訪問中國，并正式向中國政府表示日本對華ODA新項目的審批將全面宣告結(jié)束。此后，中日開始積極探索“后ODA”時代的政府間合作如何由“單方面日本對華援助”向中日“雙向合作”及“互利共贏”轉(zhuǎn)變，尤其是中國可學(xué)習(xí)、借鑒日本先進(jìn)經(jīng)驗，與日本進(jìn)行開發(fā)援助政策對話，加強(qiáng)在國際社會發(fā)展課題及發(fā)展領(lǐng)域中的合作。

(一)完善對外援助的運(yùn)作機(jī)制

我國在開展對外發(fā)展援助時，應(yīng)加強(qiáng)頂層規(guī)劃，從戰(zhàn)略規(guī)劃、權(quán)責(zé)一致、集中管理、優(yōu)化執(zhí)行、監(jiān)督有力等多個角度完善運(yùn)行機(jī)制，并根據(jù)國內(nèi)和國際形勢的變化，適時調(diào)地整援助的重點領(lǐng)域和重點地區(qū)，根據(jù)每個國家的國情進(jìn)行符合其基本情況的援助。我們應(yīng)及時了解受援國的政治、經(jīng)濟(jì)、輿論等各方面情況，隨時協(xié)調(diào)與調(diào)整援助方針。

新成立的國家國際發(fā)展合作署應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力，統(tǒng)一規(guī)劃整個援助戰(zhàn)略的具體執(zhí)行，協(xié)調(diào)涉及對外援助的各個相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作與關(guān)系，形成援外一盤棋的局面，避免出現(xiàn)項目重復(fù)或?qū)徟享车葐栴}。我們還應(yīng)學(xué)習(xí)日本等國家的管理經(jīng)驗，利用PDCA循環(huán)模式，對援外項目進(jìn)行從立項到結(jié)項、評價、反饋的流程管理，使對外援助項目具體化，加強(qiáng)可操作性，實現(xiàn)援外工作的可評價與可持續(xù)。

(二)廣泛調(diào)動各方資源，加強(qiáng)對外援助中的“多元協(xié)作”

目前，中國的對外援助主要由政府主導(dǎo)，社會組織的作用沒有得到充分發(fā)揮。一些中資企業(yè)在受援國開展經(jīng)濟(jì)活動時，忽視與當(dāng)?shù)孛癖姷慕涣?，不重視發(fā)揮企業(yè)社會責(zé)任，反而影響到中國國家形象。

因此，在新的國際形勢下，中國要樹立負(fù)責(zé)任的大國新形象，在履行國際社會責(zé)任的時候，應(yīng)該注意加強(qiáng)政府、企業(yè)、社會組織、公民、學(xué)界和媒體的合作，廣泛調(diào)動各方資源，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合，探索更為行之有效的方式來開展工作。中國的對外發(fā)展援助工作，也應(yīng)吸取日本等國經(jīng)驗，探索從政府主導(dǎo)向政府主導(dǎo)下民間組織、企業(yè)及智庫協(xié)同互補(bǔ)的模式轉(zhuǎn)變。另外，在堅持自身特色的同時，我國也可以加強(qiáng)與其他援助國及國際機(jī)構(gòu)、組織的合作，總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，促進(jìn)共同發(fā)展。

(三)加強(qiáng)戰(zhàn)略傳播，重視中國軟實力的輸出

我們在加大宣傳力度、講好援外故事的同時，也要重視對內(nèi)和對外的宣傳。特別是應(yīng)利用好數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)資源，展示中國對外援助的成就，對援外項目的立項、執(zhí)行、效果評價，做好全程跟蹤和宣傳，并及時在網(wǎng)站上更新信息，讓項目可查詢、效果可展現(xiàn)。

另外，我們也可以利用一些國外民眾喜歡的中國文化符號，在受援國積極開展文化交流活動，介紹和傳播中國文化，展現(xiàn)中華文明的魅力和中國的“軟實力”。

(四)重視對援外國際人才的培養(yǎng)

我們也需要加大力度，充實援外管理人員，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，盡快彌補(bǔ)專業(yè)領(lǐng)域的人才短板。尤其是應(yīng)該加強(qiáng)對參與援外工作的各個部門、企業(yè)、人員的培訓(xùn)，了解受援國的文化、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等信息，減少“文化沖突”，避免“好心辦壞事”，拓寬援外人員的國際視野和綜合業(yè)務(wù)水平。