戴曉晴 ，孔文濤，朱蒼暉，戰(zhàn)國(guó)會(huì)，李鵬林

（1. 交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，北京 100028；2. 綜合交通規(guī)劃數(shù)字化實(shí)驗(yàn)室，北京 100028）

1 研究背景

以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)(transit-oriented development，TOD)是一種基于“交通-土地利用”互動(dòng)關(guān)系的土地開發(fā)模式。20世紀(jì)90年代以來，國(guó)內(nèi)在軌道交通沿線土地開發(fā)中引入TOD模式，之后逐步向各類客運(yùn)樞紐、城市綜合體、宜居社區(qū)開發(fā)中推廣。近年來，TOD模式在我國(guó)的重大戰(zhàn)略中廣為提及?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要“推行功能復(fù)合、立體開發(fā)、公交導(dǎo)向的集約緊湊型發(fā)展模式，統(tǒng)籌地上地下空間利用”。黨的十九屆五中全會(huì)專門就城市更新、集約開發(fā)作出部署。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》指出，要“大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)”。

國(guó)家戰(zhàn)略的引領(lǐng)將帶來TOD實(shí)踐的量質(zhì)齊升。其中，客運(yùn)樞紐及周邊區(qū)域已成為TOD在我國(guó)落地的主要載體。截至2019年，我國(guó)已建成含高鐵站、民航機(jī)場(chǎng)、公路客運(yùn)站、城市軌道交通站點(diǎn)等在內(nèi)的數(shù)以萬計(jì)的各類客運(yùn)樞紐，這些樞紐是TOD模式能進(jìn)一步深耕的肥沃土壤。面對(duì)海量待開發(fā)的客運(yùn)樞紐，如何全盤統(tǒng)籌、優(yōu)化分配有限的資源，在開發(fā)前預(yù)估哪些客運(yùn)樞紐區(qū)域適合開發(fā)，即科學(xué)地進(jìn)行開發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)，成為亟待突破的瓶頸。

下面首先論述TOD模式研究進(jìn)展，以及國(guó)內(nèi)外的相關(guān)政策；其次，針對(duì)客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD適應(yīng)性問題，討論開展適應(yīng)性評(píng)價(jià)的必要性和相關(guān)研究；最后，提出對(duì)客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD適應(yīng)性評(píng)價(jià)的思考與展望。

2 TOD模式研究進(jìn)展

TOD模式出現(xiàn)迄今已近半個(gè)世紀(jì)，國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者對(duì)TOD模式的研究、應(yīng)用不斷發(fā)展深化。根據(jù)其進(jìn)展及特點(diǎn)，可以劃分為4個(gè)階段。

第一階段，TOD模式的產(chǎn)生及概念正式提出。該階段主要自20世紀(jì)50年代—90年代初。早在1947年，哥本哈根就提出了“手掌型”規(guī)劃[1]，是TOD概念的早期萌芽。20世紀(jì)70年代，美國(guó)大量使用私人小汽車，導(dǎo)致城市出現(xiàn)低密度無序蔓延，由此催生了TOD理念[2]。差不多同一時(shí)期，丹麥?zhǔn)锥几绫竟鶎?shí)施的TOD策略效果顯現(xiàn)，城市以手掌的空間形態(tài)有序發(fā)展。Calthorpe于1993年在其著作中，正式提出了TOD概念[3]。

第二階段，TOD相關(guān)理論、規(guī)劃設(shè)計(jì)方法的細(xì)化和實(shí)踐。該階段主要自20世紀(jì)90年代中期—2005年前后，研究者對(duì)TOD的內(nèi)涵、理論形成了進(jìn)一步的深化認(rèn)識(shí)[4]。1999年，Bertolini提出了節(jié)點(diǎn)-場(chǎng)所模型(node-place model)，用于研究TOD站點(diǎn)的功能、密度等土地利用指標(biāo)與交通設(shè)施供給之間的關(guān)系，認(rèn)為交通服務(wù)水平?jīng)Q定“節(jié)點(diǎn)價(jià)值”，土地利用情況決定“場(chǎng)所價(jià)值”，二者之間存在持續(xù)正向的反饋，系統(tǒng)性詮釋了土地利用與交通的互饋關(guān)系[5]。

這一時(shí)期，發(fā)達(dá)國(guó)家開展了諸多TOD項(xiàng)目實(shí)踐，如美國(guó)的馬里蘭州、加利福尼亞州等。隨著實(shí)踐項(xiàng)目的落地，研究者、規(guī)劃師們對(duì)TOD的實(shí)體化有了相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)知，如圍繞公共交通站點(diǎn)，組織緊湊的在周圍適于步行的范圍內(nèi)布置商業(yè)、居住、就業(yè)崗位等多種形式的土地混合利用；鼓勵(lì)公共設(shè)施建設(shè)和打造高質(zhì)量的步行環(huán)境，使公共空間成為人們活動(dòng)的中心。在上述實(shí)踐中，隨著不斷深化認(rèn)識(shí)，也形成了不少日后被廣泛使用的設(shè)計(jì)原則，如3D(density，diversity，design)準(zhǔn)則[6-7]等。

第三階段，TOD在廣泛層面達(dá)到共識(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家TOD立法、規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)逐步完善。該階段主要自2005年左右—2015年左右。以美國(guó)為例，2008年，馬里蘭州在立法中將TOD作為交通發(fā)展的一項(xiàng)重要策略，而后起到了顯著影響；在之后的近10年中，該州開發(fā)了129個(gè)TOD軌道交通車站，占地40 km2，每天減少超20 000人次的小汽車出行[8]。2010年，亞特蘭大公共交通局發(fā)布了TOD導(dǎo)則[9]，提出了包括更緊湊而密集的站點(diǎn)周圍區(qū)域發(fā)展、更混合的用地、更舒適的公共環(huán)境、更創(chuàng)新的停車政策(含私家車)等在內(nèi)的四大指導(dǎo)意見。2006、2014年，丹佛市兩次發(fā)布TOD戰(zhàn)略規(guī)劃[10-11]。在2006年的戰(zhàn)略規(guī)劃中，指定多個(gè)站點(diǎn)作為TOD的落地主體，并聯(lián)合多部門和機(jī)構(gòu)制定了推動(dòng)TOD的具體政策；在2014年的戰(zhàn)略規(guī)劃中，從階段分析、發(fā)展模式、行動(dòng)計(jì)劃三方面，闡述了推動(dòng)TOD在丹佛市的進(jìn)一步發(fā)展。丹佛市的TOD戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)了火車站等客運(yùn)樞紐的公共和私人投資，居民、企業(yè)主、建筑商等可利用該規(guī)劃制定切合實(shí)際的融資計(jì)劃，并將資金投向未來5年左右具有最佳發(fā)展?jié)摿Φ恼军c(diǎn)。這一階段，TOD相關(guān)理論也根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步發(fā)展深化，如Cervero將“3D原則”擴(kuò)充為“5D原則”(2009年)[12]。

第四階段，TOD在世界各地廣為實(shí)踐，呈現(xiàn)本地化、多元化趨勢(shì)。該階段主要自2015年前后至今。這一階段，TOD模式被許多發(fā)展中國(guó)家、地區(qū)廣泛接納，并因地制宜地得到了多樣詮釋。以我國(guó)為例，我國(guó)政府對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃有著較強(qiáng)的把控力，相對(duì)于其他國(guó)家，TOD模式從原理上看更容易推行。這一階段，我國(guó)各地出現(xiàn)諸多客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD案例的探索，如深圳前海樞紐、廣州凱達(dá)爾城市廣場(chǎng)、成都東站、南寧東站等綜合開發(fā)等項(xiàng)目[13]。此外，這一階段，TOD的理論研究也在我國(guó)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。向曉琴等采用文獻(xiàn)計(jì)量分析方法，對(duì)國(guó)內(nèi)TOD研究進(jìn)行綜述，認(rèn)為至2020年，TOD在我國(guó)已初步形成研究體系，可歸納為TOD理論方法、城市化、規(guī)劃與實(shí)踐、城市空間結(jié)構(gòu)、開發(fā)模式、公共交通體系、土地利用、交通管理與控制、人性化等9大研究領(lǐng)域[14]。

3 客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD政策

客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)有別于目前多集中在場(chǎng)站本體的點(diǎn)狀微觀尺度開發(fā)研究，除聚焦于場(chǎng)站本體外，也關(guān)注場(chǎng)站周邊區(qū)域的TOD開發(fā)?？瓦\(yùn)樞紐周邊區(qū)域涉及的空間范圍主要根據(jù)開發(fā)需要、土地利用等確定，通常屬于中觀尺度上的開發(fā)實(shí)踐。

3.1 國(guó)內(nèi)政策

針對(duì)客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)，國(guó)內(nèi)外政府均出臺(tái)了不少相關(guān)政策。在我國(guó)，近10年來政府各部門陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件，其中一部分如表1所示。2012年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，要求加強(qiáng)公共交通用地的綜合開發(fā)，鼓勵(lì)和支持對(duì)軌道交通用地在地上、地下空間按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開發(fā)利用，收益用于彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)虧損，這是一部較早關(guān)注到客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)的政策 文件，提出開發(fā)收益反哺交通的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)模式。土地方面，2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，對(duì)鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策做了進(jìn)一步的規(guī)定[15]，支持盤活現(xiàn)有鐵路用地，推動(dòng)土地綜合開發(fā)。2020年，自然資源部印發(fā)《軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄》，詳細(xì)介紹了全國(guó)7個(gè)開發(fā)案例，對(duì)軌道交通站點(diǎn)TOD開發(fā)具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。近10年來，我國(guó)相關(guān)政策文件對(duì)客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)的指導(dǎo)，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、土地、運(yùn)營(yíng)等多方面，且指導(dǎo)內(nèi)容從宏觀到具體而逐漸深入。

表1 客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD相關(guān)文件 Table 1 Documents of TOD for rail transit hubs

表2梳理了部分我國(guó)地方政府出臺(tái)的指導(dǎo)客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)的相關(guān)文件。以上海為例，2014年，上海市出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(暫行)》(滬發(fā)改城〔2014〕37 號(hào))[16]，在規(guī)劃編制、土地出讓等方面做出了創(chuàng)新，明確對(duì)上海市軌道交通場(chǎng)站與周邊土地綜合開發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，土地可以協(xié)議方式出讓，充分發(fā)揮軌道交通建設(shè)主體的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)參與開發(fā)，將場(chǎng)站及周邊的開發(fā)收益用于支持軌道交通可持續(xù)發(fā)展，有力地支持了上海軌道交通場(chǎng)站的TOD開發(fā)實(shí)踐。

表2 客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD相關(guān)地方文件 Table 2 Documents from local governments of TOD for rail transit hubs

續(xù)表

3.2 國(guó)外政策

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)客運(yùn)樞紐區(qū)域開發(fā)的相關(guān)政策相對(duì)成熟，可分為用地政策、價(jià)值共享機(jī)制、技術(shù)財(cái)政支持政策等。

用地政策主要包括建設(shè)用地規(guī)劃、容積率補(bǔ)償?shù)却胧?。例如，丹麥較早就開始通過區(qū)域規(guī)劃推廣TOD模式。1987年，哥本哈根區(qū)域規(guī)劃修訂版規(guī)定，在軌道交通站點(diǎn)步行距離1 000 m范圍內(nèi)進(jìn)行重要功能單元的開發(fā)，最終形成了形狀特別的“手掌型城市”，其中“掌心”是哥本哈根的市中心，“手指”是軌道交通線路，“珍珠”則是在軌道交通沿線的新城鎮(zhèn)[17]。哥本哈根以“規(guī)劃導(dǎo)向”為主，為北歐等人口低密地區(qū)進(jìn)行TOD開發(fā)探索了成功模式。日本東京TOD開發(fā)實(shí)施的主要模式，是結(jié)合城市軌道網(wǎng)以及周邊衛(wèi)星城的新建，在開發(fā)區(qū)域調(diào)整容積率，一方面對(duì)市區(qū)軌道站點(diǎn)周邊的土地實(shí)行高強(qiáng)度開發(fā)，另一方面也以軌道交通為基礎(chǔ)引導(dǎo)中心區(qū)外的衛(wèi)星城鎮(zhèn)發(fā)展。由于土地多數(shù)非政府所有，因此在開發(fā)的各混合功能中，更強(qiáng)調(diào)商業(yè)等收益豐厚、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的物業(yè)類型。

價(jià)值共享機(jī)制主要指通過設(shè)置開發(fā)收益的分配機(jī)制，使參與方能夠共享開發(fā)帶來的價(jià)值增長(zhǎng)。新加坡將軌道交通站點(diǎn)TOD開發(fā)與組屋建設(shè)結(jié)合，其陸路交通管理局(LTA)、國(guó)家發(fā)展部(MND)、市區(qū)重建局(URA)和住屋發(fā)展局(HDB)多部門聯(lián)合規(guī)定，在軌道交通MRT站點(diǎn)周圍，實(shí)施高容量綜合開發(fā)，重點(diǎn)建設(shè)組屋。新加坡在中心城區(qū)外規(guī)劃了22個(gè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)，建成后預(yù)計(jì)90%的人居住在組屋當(dāng)中。新加坡政府對(duì)于大運(yùn)量軌道交通站點(diǎn)周邊土地的開發(fā)，遵循著由站點(diǎn)周邊建設(shè)積蓄客流到商業(yè)回報(bào)反饋交通的原則，最大化地提升了站點(diǎn)周邊土地的價(jià)值，為土地主要?dú)w屬政府的TOD開發(fā)提供了較為成功的經(jīng)驗(yàn)，即采用“政府主導(dǎo)型”，由政府對(duì)TOD規(guī)劃建設(shè)實(shí)施整體統(tǒng)籌控制。

技術(shù)財(cái)政支持主要包括技術(shù)指導(dǎo)、出臺(tái)相關(guān)指南文件、融資或貸款支持。2005年，美國(guó)聯(lián)邦運(yùn)輸管理局針對(duì)TOD的報(bào)告[18]，描述了10個(gè)客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)案例(分別位于波士頓、新澤西、華盛頓等地)，認(rèn)為實(shí)施TOD模式潛在收益豐厚，指出以下因素對(duì)TOD開發(fā)的成功至關(guān)重要：政治領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施中的包容性，持續(xù)的公眾投入，管理土地、交通等不同機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，更寬松的監(jiān)管環(huán)境和立法授權(quán)等。2015年，美國(guó)交通部、聯(lián)邦運(yùn)輸管理局啟動(dòng)了TOD技術(shù)援助計(jì)劃，重點(diǎn)是支持全國(guó)部分地區(qū)實(shí)施TOD規(guī)劃，從而改善公共交通的便利性，并創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)[19-20]，首批技術(shù)援助項(xiàng)目包括德克薩斯州的圣安東尼奧、夏威夷州的檀香山等。2019年，美國(guó)國(guó)會(huì)提案(H. R. 5255)建議，修訂MAP-21法案，規(guī)定實(shí)施TOD開發(fā)的客運(yùn)樞紐有資格獲得MAP-21下的專項(xiàng)支持資金。

在美國(guó)州政府層面，加利福尼亞州從州高速公路投資基金中每年開支300萬美元資助TOD開發(fā)項(xiàng)目，伊利諾伊州為入駐公交站1英里(約等于1.61 km)范圍內(nèi)的企業(yè)成員減免10%稅費(fèi)，馬里蘭州每年提供300萬美元推動(dòng)TOD項(xiàng)目的前期規(guī)劃研究。在大都市區(qū)層面，舊金山灣區(qū)為鄰近公交站點(diǎn)的社會(huì)保障住宅項(xiàng)目提供資金支持，2011年貸款資金達(dá)5 000萬美元；丹佛都市區(qū)每年為公交站點(diǎn)附近的多人家庭，提供租房費(fèi)用達(dá)6 500萬美元；亞特蘭大都市區(qū)每年為支持TOD相關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃研究工作，提供500萬美元資助；波特蘭都市區(qū)為私人企業(yè)開發(fā)TOD項(xiàng)目，提供擔(dān)保及每年250萬美元資助[21]。日本、美國(guó)是“市場(chǎng)導(dǎo)向型”樞紐區(qū)域開發(fā)的代表，即遵循企業(yè)“追求利潤(rùn)”的市場(chǎng)導(dǎo)向、通過政府補(bǔ)助等政策發(fā)揮誘導(dǎo)作用[22]。

綜上所述，發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)或城市的相關(guān)政策在其形成鮮明特色的TOD發(fā)展模式中起到重要作用，尤其是根據(jù)政府的角色和定位，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，對(duì)全局實(shí)施客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD因勢(shì)利導(dǎo)。在我國(guó)，從各地政府政策文件看，多數(shù)地方仍在探索客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD實(shí)施模式的過程中，為此可借鑒丹麥“規(guī)劃導(dǎo)向”、新加坡“政府主導(dǎo)”以及日本、美國(guó)“市場(chǎng)導(dǎo)向型”等模式，盡快形成符合我國(guó)國(guó)情的本土化模式。

4 客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD適應(yīng)性評(píng)價(jià)

4.1 適應(yīng)性評(píng)價(jià)宗旨

目前，在我國(guó)國(guó)土空間集約開發(fā)愈加緊迫的背景下，客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)如何做到高質(zhì)量的國(guó)土資源利用，還面臨著諸多的適應(yīng)性問題：一是開發(fā)與城市發(fā)展的適應(yīng)性，在已有的實(shí)踐中，存在部分樞紐投產(chǎn)多年后仍無法聚集一定的客流量，或是開發(fā)落后于區(qū)域、城市發(fā)展，均會(huì)造成開發(fā)效果不佳的結(jié)果[23-24]；二是開發(fā)與土地利用的協(xié)調(diào)，開發(fā)面臨用地及用地獲取方式的限制，如三區(qū)三線、地塊功能限制等；三是開發(fā)與政策[25]的適應(yīng)性，如區(qū)域規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制不健全等；四是開發(fā)與市場(chǎng)的適應(yīng)性，如開發(fā)主體不一致、投融資壓力大等。另外，是否所有客運(yùn)樞紐都能實(shí)現(xiàn)通過TOD開發(fā)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域發(fā)展的初衷；圍繞布局偏遠(yuǎn)的客運(yùn)樞紐，實(shí)施大規(guī)模建設(shè)開發(fā)，能否為原本資金緊張、客流需求尚不旺盛的區(qū)域帶來預(yù)期的效果；何種城市、區(qū)域、樞紐更適宜進(jìn)行開發(fā)；這些問題都有待深入研究[26]。

從樞紐、區(qū)域與所在城市三者相互協(xié)同的角度，前置性地進(jìn)行開發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)，是目前開發(fā)中的缺失環(huán)節(jié)，但其對(duì)科學(xué)開發(fā)意義重大。一是從機(jī)制層面來說，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃首先關(guān)注空間結(jié)構(gòu)和土地利用，在此基礎(chǔ)上規(guī)劃交通系統(tǒng)，但往往是實(shí)際規(guī)劃的交通系統(tǒng)在發(fā)展中無法與土地利用相協(xié)調(diào)[27]，因此前置性地加入適應(yīng)性評(píng)價(jià)這個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于提升交通與土地利用的協(xié)調(diào)性有重要作用；二是從城市、區(qū)域?qū)用鎭碚f，適應(yīng)性評(píng)價(jià)可幫助管理者判斷哪個(gè)區(qū)域、樞紐更適合開發(fā)，從而有針對(duì)性地優(yōu)化資金、土地供給；三是從項(xiàng)目層面來說，可輔助判斷開發(fā)的可能效果，使投資方對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的可行性、可持續(xù)性有更合理的判斷，或?qū)Χ鄠€(gè)項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)時(shí)序進(jìn)行優(yōu)化。

4.2 適應(yīng)性評(píng)價(jià)體系

適應(yīng)性評(píng)價(jià)需要建立方便實(shí)用的評(píng)價(jià)體系。目前已有的研究主要關(guān)注開發(fā)后評(píng)價(jià)，且研究對(duì)象多局限于城市軌道交通及公交站點(diǎn)。世界銀行針對(duì)TOD項(xiàng)目，提出了市場(chǎng)潛力價(jià)值(market potential value)-場(chǎng)所價(jià)值(place value)-節(jié)點(diǎn)價(jià)值(node value)的3V模型，用于評(píng)價(jià)連通性、可達(dá)性、場(chǎng)所質(zhì)量、市場(chǎng)潛力之間的均衡性[28]。潘林建立了TOD模式開發(fā)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括交通設(shè)施布局、用地與空間布局、交通與用地協(xié)調(diào)性三大方面[17]。夏正偉等采用與軌道交通站點(diǎn)的距離、土地利用多樣性、宜步行環(huán)境、人口密度、工作崗位密度和容積率等6個(gè)因素，建立了評(píng)價(jià)體系，測(cè)算TOD開發(fā)的交通、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效能[29]?！禩OD城市分析報(bào)告(2020版)》對(duì)北京、上海、廣州、深圳等31個(gè)城市，從城市、線路、站點(diǎn)3個(gè)層面進(jìn)行了TOD發(fā)展綜合指數(shù)測(cè)算[30]。鞏曦曦從居民生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、公共交通系統(tǒng)、城市空間布局、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益5個(gè)方面建立指標(biāo)體系，利用模糊層次分析法對(duì)TOD模式下的城市土地開發(fā)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以成都市主城9區(qū)作為對(duì)象進(jìn)行了實(shí)證[31]。王至言對(duì)新城軌道交通站點(diǎn)開展交通與土地利用關(guān)系評(píng)價(jià)研究，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)模型，建立含高峰小時(shí)軌道交通乘降量、土地開發(fā)強(qiáng)度、用地價(jià)格增值等在內(nèi)的評(píng)價(jià)指標(biāo)[32]。何凡選取用地、出行、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)感知5大評(píng)價(jià)維度，搭建了含23個(gè)指標(biāo)的軌道站域TOD發(fā)展成效評(píng)價(jià)體系[33]。

前置的適應(yīng)性評(píng)價(jià)相關(guān)研究目前還較為薄弱。開發(fā)前評(píng)價(jià)與開發(fā)后評(píng)價(jià)的顯著區(qū)別主要體現(xiàn)在評(píng)價(jià)目的與關(guān)注重點(diǎn)不同、可獲取的信息不同，因此指標(biāo)體系設(shè)計(jì)也顯著不同。在進(jìn)行開發(fā)后評(píng)價(jià)時(shí)，選取指標(biāo)應(yīng)做到范圍全面，對(duì)評(píng)價(jià)內(nèi)容盡可能地多方面覆蓋，使指標(biāo)體系立體豐富，以免出現(xiàn)遺漏偏差；而在前置評(píng)價(jià)中，由于開發(fā)項(xiàng)目尚未實(shí)施，諸多相關(guān)信息還不明確，因此在指標(biāo)體系設(shè)置時(shí)，還需重點(diǎn)考慮指標(biāo)計(jì)算所需信息的可獲得性及指標(biāo)的可測(cè)算性。

在適應(yīng)性評(píng)價(jià)中，最為關(guān)鍵的指標(biāo)包括開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性及用地保障。經(jīng)濟(jì)性方面，薛露露等針對(duì)城市地鐵站點(diǎn)區(qū)域TOD開發(fā)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)在可化解地方政府融資問題的眾多方式中，地鐵加物業(yè)最有潛力，即通過公共部門、軌道交通企業(yè)和開發(fā)商聯(lián)合，對(duì)軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與沿線土地進(jìn)行綜合開發(fā)，用軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施帶來的土地溢價(jià)，補(bǔ)償?shù)罔F建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，從而可避免政府過度依賴土地出讓金帶來的各種結(jié)構(gòu)性問題[34]。類似地，自然資源部發(fā)布《軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄》，推薦將軌道交通場(chǎng)站及周邊土地的綜合開發(fā)利用收益應(yīng)用于軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)主體所得的綜合開發(fā)利用收益優(yōu)先用于軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)[35]。在上海虹橋綜合交通樞紐的開發(fā)策劃中，重點(diǎn)考慮了投資平衡和運(yùn)營(yíng)平衡，其中投資平衡是指部分設(shè)施的投資在整個(gè)建設(shè)過程中能夠從土地開發(fā)的收益中得到平衡[36]。日本的相關(guān)報(bào)道顯示，私營(yíng)軌道公司的收益來源中，占比最大的為房地產(chǎn)，其次為交通、零售、休閑與服務(wù)[37]。在采用該方式時(shí)，政府可對(duì)用地進(jìn)行先期預(yù)留，再通過后期溢價(jià)等，實(shí)現(xiàn)客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)[38]。

在用地保障方面，按照現(xiàn)行的土地管理制度，客運(yùn)樞紐作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，其土地使用權(quán)通常采用劃撥方式取得。綜合開發(fā)涉及的商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性內(nèi)容，其土地使用權(quán)須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌等方式，出讓給市場(chǎng)化開發(fā)主體。土地供應(yīng)方式的不同，導(dǎo)致了樞紐建設(shè)主體與市場(chǎng)主體之間難以“跨界”開發(fā)[25]。因此，靈活的土地供應(yīng)方式是開發(fā)的重要保障，適應(yīng)性評(píng)價(jià)時(shí)需考慮導(dǎo)向完善的土地儲(chǔ)備、控制、運(yùn)作機(jī)制。

開發(fā)業(yè)態(tài)、樞紐區(qū)位等因素也是適應(yīng)性評(píng)價(jià)的重要方面。開發(fā)業(yè)態(tài)方面，張琳薇指出，綜合交通樞紐進(jìn)行區(qū)域開發(fā)確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上鮮有成功案例，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇需從區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿彤a(chǎn)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)3個(gè)維度出發(fā)；以虹橋商務(wù)區(qū)為例，選擇得出的5大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為國(guó)際貿(mào)易、航空物流業(yè)、會(huì)展業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)[39]。區(qū)位方面，趙倩等研究發(fā)現(xiàn)，空間區(qū)位是影響高鐵站周邊開發(fā)效果的主要因素之一，以京滬高鐵和武廣高鐵沿線38個(gè)站點(diǎn)為例，高鐵站距離城市中心過近和過遠(yuǎn)均不利于站點(diǎn)周邊地區(qū)的開發(fā)，且開發(fā)效果顯著的樣本以大城市及以上規(guī)模城市為主[40]。

此外，樞紐的交通方式類型、客流等級(jí)、交通可達(dá)性、空間開放共享[41]，所在區(qū)域的建成環(huán)境、住房分布[42]、上位規(guī)劃，所在城市的人口經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境等，都是適應(yīng)性評(píng)價(jià)需考慮的重要方面。筆者建議的適應(yīng)性評(píng)價(jià)指標(biāo)框架[43]如圖1所示。

圖1 適應(yīng)性評(píng)價(jià)指標(biāo)框架建議 Figure 1 Recommended framework for adaptability evaluation

5 思考與展望

隨著我國(guó)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，客運(yùn)樞紐在高效完成旅客運(yùn)輸組織功能外，逐步承擔(dān)著加速區(qū)域資源聚集流動(dòng)、激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)活力、引導(dǎo)生產(chǎn)活動(dòng)空間有序拓展的重要功能。城鎮(zhèn)方面，人口加速集聚、環(huán)境污染日益嚴(yán)峻，發(fā)展逐漸由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量挖潛”，國(guó)土空間、交通系統(tǒng)同時(shí)面臨著更高強(qiáng)度的需求與更嚴(yán)苛的制約；鄉(xiāng)村方面，出行距離不斷增長(zhǎng)，與城鎮(zhèn)交流更為頻繁，需要更高效的交通集散。為突破上述困境，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，積極謀求資源緊約束下與國(guó)土、環(huán)境與交通協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展模式。

實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)范圍全局實(shí)施客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)，其效果顯著優(yōu)于個(gè)別、局部的項(xiàng)目實(shí)施。因此需要從根本上確立政策、規(guī)劃體系，將城鄉(xiāng)層面的客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)規(guī)劃與既有城市規(guī)劃和交通規(guī)劃體系緊密銜接[44]。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(中發(fā)〔2019〕18號(hào))指出，綜合開發(fā)涉及的樞紐專項(xiàng)規(guī)劃和地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)一納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”[25]，從宏觀上進(jìn)行指導(dǎo)，但尚缺乏實(shí)施細(xì)則。有學(xué)者建議，將場(chǎng)站土地綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通選線專項(xiàng)規(guī)劃“兩規(guī)合一”。從源頭上做到建設(shè)項(xiàng)目與上蓋物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目同步，在各城市編制總體規(guī)劃階段或區(qū)域地塊的控詳規(guī)劃階段，將場(chǎng)站上蓋開發(fā)可行性納入其中，對(duì)有條件開發(fā)的場(chǎng)站提前做好規(guī)劃預(yù)留。

適應(yīng)性評(píng)價(jià)從工作層面彌補(bǔ)了目前客運(yùn)樞紐區(qū)域TOD開發(fā)相關(guān)規(guī)劃體系的缺失，幫助實(shí)現(xiàn)全盤統(tǒng)籌，從而合理分配開發(fā)資源，是對(duì)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善的初步探索。未來，結(jié)合各層次城鄉(xiāng)規(guī)劃和交通規(guī)劃，適應(yīng)性評(píng)價(jià)應(yīng)融入TOD規(guī)劃框架體系，并從客運(yùn)樞紐區(qū)域開發(fā)的全生命周期以及樞紐、區(qū)域、城市整體功能最優(yōu)化的角度出發(fā)，通過采用合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與方法，為客運(yùn)樞紐區(qū)域開發(fā)選址、開發(fā)強(qiáng)度及開發(fā)時(shí)序確定等提供指導(dǎo)，以促進(jìn)樞紐及周邊區(qū)域與所在城市協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化國(guó)土空間利用。