王艷麗，金宇寧，郝偲成，高天爽，李林波，吳 兵

（同濟(jì)大學(xué)道路與交通工程教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，上海 201804）

1 研究背景

隨著TOD(transit-oriented development，以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā))理念的滲透，加之城市軌道交通大運(yùn)量、高密度、高頻率的技術(shù)特征，以聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的方式建設(shè)城市軌道交通及其站點(diǎn)區(qū)域成為許多城市提高交通負(fù)載能力、緩解道路交通壓力的重要戰(zhàn)略手段。軌道站點(diǎn)除了作為交通主體外，還成為新的城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚中心，表現(xiàn)出對(duì)周邊土地開(kāi)發(fā)導(dǎo)向性和依賴(lài)性的雙重特點(diǎn)[1]。因此，如何處理軌道站點(diǎn)與周邊土地的關(guān)系尤為重要，而軌道站點(diǎn)與城市功能區(qū)的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)又是實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)配合的關(guān)鍵之一。

軌道交通站點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)是在保障站點(diǎn)客流集散、中轉(zhuǎn)的本體功能的前提下，進(jìn)行集商業(yè)、商務(wù)、文化、娛樂(lè)等為一體的城市功能區(qū)的開(kāi)發(fā)，如TOD模式。從產(chǎn)權(quán)和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，它可以分為內(nèi)外聯(lián)動(dòng)和上下聯(lián)動(dòng)兩個(gè)層次。內(nèi)外聯(lián)動(dòng)主要為站點(diǎn)與周?chē)貐^(qū)的一體化綜合開(kāi)發(fā)。對(duì)于土地公有制國(guó)家，軌道公司主要從政府處獲得土地使用權(quán)；對(duì)于土地私有制國(guó)家，則可通過(guò)集約換地等形式獲得站點(diǎn)周邊區(qū)域土地的所有權(quán)，繼而進(jìn)行一體化規(guī)劃開(kāi)發(fā)。上下聯(lián)動(dòng)則主要為站點(diǎn)自身上蓋物業(yè)的綜合開(kāi)發(fā)利用。具體而言，軌道公司在獲得土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)資源挖潛和空間優(yōu)化，參與或完全交由開(kāi)發(fā)商建造非生產(chǎn)性功能的建筑，使得站點(diǎn)與其他功能區(qū)上下相互滲透，形成聯(lián)動(dòng)。一般而言，軌道公司以“招拍掛”、協(xié)議出讓等形式出讓上蓋部分的擁有權(quán)或發(fā)展權(quán)，可擁有部分業(yè)權(quán)。但也有許多站點(diǎn)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的實(shí)例是上下聯(lián)動(dòng)和區(qū)域聯(lián)動(dòng)組合的形式，充分體現(xiàn)集約性和一體化。

一些歐洲和北美城市早在19世紀(jì)中葉便沿著新建鐵路或電車(chē)路線(xiàn)開(kāi)發(fā)住房、就業(yè)、零售等功能區(qū)[2]。目前，聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式逐漸成熟并成為建設(shè)共識(shí)，日本、新加坡、荷蘭等國(guó)家在宏觀政策方面提供了有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和可借鑒的案例[3-5]，也有學(xué)者通過(guò)總結(jié)分析提出亞洲國(guó)家實(shí)施聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的重要條件[6]。中國(guó)在該方面的探索上起步較晚，2012年和2015年發(fā)布了有關(guān)軌道站點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的重要技術(shù)文件[7-8]，推進(jìn)軌道交通與沿線(xiàn)區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展，但總體來(lái)說(shuō)尚不成熟。此外，中國(guó)的土地制度與以上國(guó)家不同，使得政府與市場(chǎng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的安排也不同。根據(jù)科斯定理[9-10]，因?yàn)榻灰踪M(fèi)用必定不為零，所以產(chǎn)權(quán)的影響作用是絕對(duì)的，對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定和管制的政府主動(dòng)性行為會(huì)影響交易費(fèi)用。在土地制度下，政府與市場(chǎng)在聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)中承擔(dān)的權(quán)責(zé)會(huì)影響項(xiàng)目規(guī)劃、征地拆遷、票價(jià)制定等方面的成本，例如土地產(chǎn)權(quán)私有制的日本在聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的實(shí)施過(guò)程中更依賴(lài)市場(chǎng)，土地產(chǎn)權(quán)由私人安排，可能會(huì)增加成本。因此，如何依據(jù)中國(guó)的土地制度，在城市更新進(jìn)程中以軌道交通引導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)，是目前中國(guó)諸多城市面臨的挑戰(zhàn)和需要思考的問(wèn)題。

由于日本的軌道站點(diǎn)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)實(shí)施機(jī)制相對(duì)成熟，而上海軌道站點(diǎn)的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)在中國(guó)較為領(lǐng)先，因此本文以日本和上海的站點(diǎn)分別作為內(nèi)外聯(lián)動(dòng)和上下聯(lián)動(dòng)的經(jīng)典案例，詳細(xì)分析其聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)政策與規(guī)劃實(shí)施，并進(jìn)一步結(jié)合國(guó)內(nèi)外其他經(jīng)典案例獲得聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)與啟示，為推動(dòng)中國(guó)城市軌道交通區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的健康發(fā)展提供借鑒。

2 日本軌道站點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)

2.1 日本聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)政策

日本當(dāng)前的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)機(jī)制主要基于《關(guān)于大城市地區(qū)居住區(qū)開(kāi)發(fā)和軌道交通整備一體推進(jìn)的特別措施法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《宅鐵法》)。該法案最重要的特征是軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)和營(yíng)運(yùn)分離，在將建設(shè)主體和運(yùn)營(yíng)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散的同時(shí)，使它們可以分別直接通過(guò)城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的收益來(lái)填補(bǔ)軌道交通的投資。

《宅鐵法》主要通過(guò)3個(gè)步驟來(lái)獲得土地并進(jìn)行建設(shè)(如圖1)[11]。對(duì)于土地供給方式，日本土地多歸私人所有，沿線(xiàn)土地所有者合伙成立企業(yè)，將土地與鐵路建設(shè)統(tǒng)一，出售部分土地，其余用于自行開(kāi)發(fā)。通過(guò)這樣的方式，一方面使得軌道交通項(xiàng)目得以順利實(shí)施，另一方面也兼顧了私營(yíng)投資者的利益。此外，軌道公司可以通過(guò)“集約換地”的形式，將先行購(gòu)買(mǎi)的、零散分布的土地通過(guò)置換與站點(diǎn)土地整合，使得軌道公司同時(shí)具有站點(diǎn)和站點(diǎn)周邊的土地所有權(quán)，主觀能動(dòng)地將站點(diǎn)和周邊土地一體化開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)站點(diǎn)與 功能區(qū)相互滲透、交通方式緊密銜接，促進(jìn)軌道站點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)。

圖1 《宅鐵法》獲得土地和開(kāi)發(fā)建設(shè)步驟 Figure 1 Acquisition of land and development steps

對(duì)于融資模式，日本大型私鐵企業(yè)采取以鐵道事業(yè)為主業(yè)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、租賃業(yè)等為兼業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式，主業(yè)與兼業(yè)相互補(bǔ)充與支持。由市場(chǎng)化的鐵路公司構(gòu)成的多元開(kāi)發(fā)主體通過(guò)鐵路站場(chǎng)與周邊物業(yè)一體化建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，獲得商業(yè)收益和物業(yè)收益，回籠前期開(kāi)發(fā)資金，反哺后續(xù)運(yùn)營(yíng)(見(jiàn)圖2)。

在利益者分工方面，《宅鐵法》在物業(yè)開(kāi)發(fā)利益對(duì)軌道交通的返還方面缺少規(guī)定，各利益相關(guān)責(zé)任只能自行協(xié)議，缺乏規(guī)范性。在日本偏向市場(chǎng)導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式中，政府在開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的參與度低，主要負(fù)責(zé)制定規(guī)劃和監(jiān)督機(jī)制；地方公共團(tuán)體在工程推進(jìn)中處于主體地位，并由其指定宅地與鐵道一體化建設(shè)的基本規(guī)劃；市場(chǎng)的企業(yè)依照規(guī)劃負(fù)責(zé)具體開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作，自負(fù)盈虧。

2.2 澀谷站區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)

澀谷站位于東京都澀谷區(qū)，是日本軌道站點(diǎn)區(qū)域內(nèi)外聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的典型案例，進(jìn)行過(guò)多次TOD改造。在交通改造方面，澀谷站交通銜接以步行為主，因此建設(shè)以消解地形高差、街區(qū)分?jǐn)嗟葹槟康牡牧Ⅲw步行者網(wǎng)絡(luò)、停車(chē)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)等。澀谷站交通銜接最大的特點(diǎn)是建立“城市核”(urban core)。城市核是一套立體空間步行系統(tǒng)(見(jiàn)圖3)，實(shí)現(xiàn)了不同層面的步行網(wǎng)絡(luò)連通。2層通過(guò)空中連廊連接澀谷站街區(qū)東棟的綜合體，1、2層的設(shè)計(jì)有效加強(qiáng)了與周邊道路和綜合功能區(qū)的連通性和可達(dá)性。

圖3 城市核剖面示意 Figure 3 Schematic of urban core section

與站點(diǎn)交通銜接設(shè)施改善同步推進(jìn)的土地區(qū)劃調(diào)整事業(yè)也是澀谷站改造的重要內(nèi)容之一，其中，對(duì)于4個(gè)都市再生特別地區(qū)，分步實(shí)施城市更新及軌道交通聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)(見(jiàn)圖4)。從時(shí)間線(xiàn)可知，再開(kāi)發(fā)的范圍逐漸擴(kuò)大，由澀谷站街區(qū)逐漸擴(kuò)展到以軌道站點(diǎn)為核心的周邊區(qū)域，進(jìn)一步加深聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的程度。

圖4 澀谷地區(qū)的4個(gè)都市再生特別地區(qū)實(shí)施安排 Figure 4 Implementation arrangements for four special urban regeneration areas in Shibuya area

對(duì)于土地公有制的中國(guó)，可借鑒日本“集約換地”的形式，發(fā)展“集約換使用權(quán)”的模式，相應(yīng)地整合站點(diǎn)區(qū)域土地的使用權(quán)，加強(qiáng)軌道公司在站點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)的主觀能動(dòng)性。此外，澀谷站逐步向外輻射的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)方式也值得借鑒，制定有層次的多階段聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)計(jì)劃，適合區(qū)域具有較大規(guī)劃空間的城市。

3 上海軌道站點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)

3.1 上海聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)政策

上海出臺(tái)的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)政策相對(duì)完善，在實(shí)施和管理兩方面均制定了書(shū)面導(dǎo)則。2014年上海發(fā)布針對(duì)性的暫行實(shí)施意見(jiàn)，并于2016年對(duì)其進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》)[12]，要求軌道交通場(chǎng)站及周邊區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、功能復(fù)合，并提出“市區(qū)聯(lián)手，以區(qū)為主”的基本原則，進(jìn)一步明確了綜合開(kāi)發(fā)工作的目標(biāo)原則，細(xì)化了規(guī)劃編制和保障措施等。為構(gòu)建集約化、立體化的城市空間和交通樞紐體系，上海市于2020年提出進(jìn)一步細(xì)化TOD的相關(guān)政策。

對(duì)于土地供給方式，根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》，以協(xié)議出讓“凈地”或“上蓋”用地使用權(quán)的形式進(jìn)行(見(jiàn)圖5)。對(duì)于融資方式，上海軌道交通采用“市區(qū)兩級(jí)”的共同投資模式，市政府的出資通過(guò)申通地鐵公司實(shí)現(xiàn)，申通集團(tuán)是上海軌道交通投資的主體，同時(shí)也是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的主體；區(qū)政府的出資有沿線(xiàn)動(dòng)遷作價(jià)和承擔(dān)工程費(fèi)用兩種形式，以前者為主。總體來(lái)說(shuō)，投融資模式以貸款融資和股東投資為主，直接融資的占比較小，政府具有一定財(cái)政壓力[13]。

圖5 上海市軌道站點(diǎn)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)方式 Figure 5 Comprehensive development mode of Shanghai rail station area

在聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的實(shí)施過(guò)程中，上海市政府主要參與前期規(guī)劃，而項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和后續(xù)的物業(yè)經(jīng)營(yíng)則由申通地鐵公司負(fù)責(zé)。由申通地鐵公司自行開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，自行承擔(dān)收益和風(fēng)險(xiǎn)；若采用合作開(kāi)發(fā)模式，則與合作的房地產(chǎn)商共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益。

3.2 打浦橋站區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)

上海打浦橋站位于日月光廣場(chǎng)內(nèi)，日月光廣場(chǎng)是真正意義上的“地鐵上蓋商業(yè)綜合體”，屬于軌道交通站點(diǎn)空間權(quán)聯(lián)合開(kāi)發(fā)的模式[14]，是中國(guó)軌道站點(diǎn)區(qū)域上下聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的典型案例。

該項(xiàng)目投融資與權(quán)責(zé)的主體是開(kāi)發(fā)商，采用競(jìng)拍的方式出讓土地使用權(quán)，地鐵公司不參與物業(yè)投資。為增加地塊的吸引力，日月光廣場(chǎng)與軌道站點(diǎn)以聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的形式同時(shí)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)軌道站點(diǎn)與上蓋物業(yè)“無(wú)縫銜接”，充分發(fā)揮交通與土地利用之間的互動(dòng)關(guān)系。開(kāi)發(fā)商與軌道交通企業(yè)擁有各自部分的土地使用權(quán)和空間權(quán)，共同參與設(shè)計(jì)、經(jīng)營(yíng)及管理，利益相關(guān)者分工明確，有效防止了權(quán)責(zé)交叉。

打浦橋站與地鐵上蓋物業(yè)的規(guī)劃充分體現(xiàn)一體化的特征(見(jiàn)圖6)，且在步行銜接上充分考慮上蓋物業(yè)乘客“疏散”和“滯留”的雙重要求[15]。通過(guò)站廳的4個(gè)直通室外或商場(chǎng)的出入口，發(fā)揮站點(diǎn)“疏散”客流的作用；商業(yè)區(qū)與車(chē)站出入口無(wú)縫銜接，增加乘客在商業(yè)區(qū)“滯留”的可能性，進(jìn)而增加商場(chǎng)和周邊混合功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于其他交通方式的銜接，地下1層設(shè)置了出租車(chē)停車(chē)站，夾層中設(shè)置了自行車(chē)停車(chē)點(diǎn)，地下3層規(guī)劃了停車(chē)庫(kù)。立體的換乘銜接設(shè)計(jì)，使得不同的客流在空間上分層，有效提高了車(chē)站的運(yùn)作效率，緩解了地面交通的壓力，也使得乘客的換乘更為便捷和舒適。

圖6 車(chē)站及上蓋物業(yè)示意圖及功能劃分 Figure 6 Schematic and functional division of the station and superstructure

打浦橋站的反哺收益主要源于上蓋商業(yè)帶來(lái)的客流，上蓋商業(yè)的反哺收益也得益于軌道站點(diǎn)的交通功能，二者依賴(lài)軌道公司與開(kāi)發(fā)商的合作關(guān)系。與澀谷站的開(kāi)發(fā)不同，打浦橋站的土地使用權(quán)雖不集中于一方，但軌道公司與開(kāi)發(fā)商的合作開(kāi)發(fā)同樣能夠?qū)崿F(xiàn)土地整合利用，解決城域空間割裂的問(wèn)題，帶動(dòng)區(qū)域資源整合和站城域空間發(fā)展。打浦橋站和地鐵上蓋商業(yè)同步開(kāi)發(fā)，在規(guī)劃開(kāi)發(fā)階段便形成站點(diǎn)和區(qū)域商業(yè)緊密聯(lián)系的模式，乘客流線(xiàn)滲透進(jìn)功能區(qū)，促進(jìn)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益；軌道站點(diǎn)和上蓋物業(yè)形成整體，是該區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要節(jié)點(diǎn)，有利于增值收益，這些都為回籠前期投入和后期運(yùn)營(yíng)奠定了重要基礎(chǔ)。

其他計(jì)劃發(fā)展軌道站點(diǎn)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的城市，可參照上海市出臺(tái)的各項(xiàng)規(guī)范政策，結(jié)合城市自身經(jīng)濟(jì)、交通特征，制定較為完善的規(guī)范技術(shù)，保障聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的有序進(jìn)行。此外，上下聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的軌道站點(diǎn)項(xiàng)目可參考打浦橋站與日月光廣場(chǎng)同時(shí)開(kāi)發(fā)的形式，重點(diǎn)明確利益各方的分工和收益。

4 對(duì)比分析與啟示

4.1 國(guó)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)對(duì)比分析

4.1.1 東京與上海差異總結(jié)

綜上宏觀政策及案例解析，總結(jié)東京與上海城市軌道站點(diǎn)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的差異如下：

1) 聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)中的主觀能動(dòng)性不同。總體來(lái)看，東京的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)比上海的主觀能動(dòng)性更強(qiáng)。由于日本是土地私有制，因此東京軌道站點(diǎn)的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)主體一般通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或換取的方式，同時(shí)獲得軌道建設(shè)土地與周邊土地的所有權(quán)，能夠進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)。而中國(guó)軌道公司與物業(yè)開(kāi)發(fā)商各自擁有部分土地的使用權(quán)，因此一般通過(guò)合作開(kāi)發(fā)的方式，共同參與規(guī)劃設(shè)計(jì)，以達(dá)到聯(lián)動(dòng)效果；盡管兩方只擁有各自土地的收益權(quán)，但聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)能夠發(fā)揮土地與交通的互動(dòng)功能，從而互促雙方收益。

2) 利益相關(guān)者不同。東京的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)涉及政府、軌道公司、開(kāi)發(fā)商和公共團(tuán)體等，其中公共團(tuán)體是軌道沿線(xiàn)物業(yè)的建設(shè)的主體，也參與后期與開(kāi)發(fā)商的收益分成。而上海的軌道站點(diǎn)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)不涉及公共團(tuán)體，物業(yè)的建設(shè)也以開(kāi)發(fā)商為主體，政府在整個(gè)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中具有更高的參與度，主要體現(xiàn)在土地供應(yīng)上。

3) 融資模式不同。東京的投融資由市場(chǎng)主導(dǎo)，一般能夠保證資金的來(lái)源和收益的獲得，但市場(chǎng)主導(dǎo)型的投融資會(huì)以利益為重，可能不利于軌道與地區(qū)的整體效益。上海的融資模式中，盡管物業(yè)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目資金來(lái)源主要是開(kāi)發(fā)商，但政府在軌道站點(diǎn)建設(shè)的投融資中具有重要作用，以直接投資等方式推動(dòng)開(kāi)發(fā)建設(shè)，有利于從交通角度考慮區(qū)域整體的發(fā)展。

4.1.2 國(guó)內(nèi)外實(shí)施機(jī)制對(duì)比分析

以TOD模式為例，通過(guò)各國(guó)和地區(qū)相關(guān)文件和經(jīng)典案例[16-18]，總結(jié)國(guó)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)實(shí)施機(jī)制如表1。

表1 國(guó)內(nèi)外國(guó)家與地區(qū)TOD實(shí)施機(jī)制解讀 Table 1 Interpretation of TOD implementation mechanism in China and abroad

對(duì)比國(guó)內(nèi)外TOD實(shí)施機(jī)制，總結(jié)如下：

1) 政策的完善程度不同。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家較早意識(shí)到TOD的重要性，初步形成了較健全的TOD發(fā)展配套政策。如日本、美國(guó)及新加坡均在規(guī)劃層面確立了TOD理論的戰(zhàn)略部署和規(guī)劃引領(lǐng)，并且在交通政策層面明確公交優(yōu)先以及限制小汽車(chē)發(fā)展，具有完善的TOD推廣政策和激勵(lì)政策，使居民從意識(shí)層面偏向公共交通。而中國(guó)主要為城市各自出臺(tái)TOD相關(guān)開(kāi)發(fā)政策，目前尚缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一指導(dǎo)。

2) 政府參與度不同。日本與中國(guó)香港政府更多地將權(quán)利賦予軌道交通企業(yè)，以市場(chǎng)為主；新加坡則采用“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，政府參與除物業(yè)開(kāi)發(fā)以外的各個(gè)環(huán)節(jié)；中國(guó)內(nèi)地政府參與度則介于二者之間。

3) 土地供給政策差異產(chǎn)生了不同的土地供應(yīng)方式。土地私有制的日本采用土地區(qū)劃調(diào)整工程進(jìn)行土地的儲(chǔ)備和規(guī)劃利用；美國(guó)則采用先買(mǎi)的方式儲(chǔ)備土地，再通過(guò)疊加區(qū)劃進(jìn)行規(guī)劃開(kāi)發(fā)；土地國(guó)有制的新加坡則通過(guò)政府代收和預(yù)留商業(yè)用地的方式為軌道交通沿線(xiàn)開(kāi)發(fā)提供土地；中國(guó)內(nèi)地主要采用政府集中出讓的形式提供交通用地。

需注意，表1總結(jié)的是各國(guó)和地區(qū)TOD實(shí)施的總體策略，對(duì)于同一國(guó)家不同地區(qū)和城市的具體政策也存在差異，如美國(guó)TOD發(fā)展資金保障政策，康涅狄格州在規(guī)劃、建設(shè)、購(gòu)買(mǎi)3個(gè)階段均提供財(cái)政補(bǔ)貼，而伊利諾伊州僅在購(gòu)買(mǎi)階段減少稅費(fèi)；中國(guó)不同城市地上開(kāi)發(fā)部分土地供給方式不一，如深圳二期采用招拍掛的形式，上海采用協(xié)議出讓的形式等。

4.2 對(duì)中國(guó)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的啟示

4.2.1 政策

1) 明確開(kāi)發(fā)主體及其職責(zé)。以新加坡為代表的政府主導(dǎo)型模式雖具有最高執(zhí)行力，但需要政府大量投資；以日本部分軌道線(xiàn)路開(kāi)發(fā)為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型模式雖有投融資和收益的保證，但容易產(chǎn)生追逐收益忽視片區(qū)整體功能的結(jié)果。因此，建議中國(guó)采用“政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)執(zhí)行”的模式，由市政府統(tǒng)籌規(guī)劃軌道站點(diǎn)區(qū)域建設(shè)，由市場(chǎng)方建設(shè)運(yùn)營(yíng)，增加聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)性。

2) 建立有效的反哺機(jī)制。聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的模式下，可將軌道站點(diǎn)周邊功能區(qū)的部分收益(例如交通帶給土地的增值)返還于軌道交通。反哺的關(guān)鍵在于劃定受益者范圍，制定合理的稅收。美國(guó)在多方聯(lián)合開(kāi)發(fā)上制定了相關(guān)稅收策略，此外，其成本分擔(dān)和收益共享的策略體現(xiàn)了聯(lián)合開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)性，也具有一定借鑒意義，中國(guó)可在一定程度上模糊軌道公司與開(kāi)發(fā)商在收益上的界線(xiàn)，共享交通和周邊功能區(qū)兩方面帶來(lái)的收益。

3) 完善土地供給方式，探索多樣化的土地管理方式。目前中國(guó)的土地供給方式一般大多分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。為進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，可嘗試將軌道站點(diǎn)與周邊區(qū)域的土地作為整體出讓使用權(quán)，在平衡權(quán)職的前提下，該方式也有利于收益共享的反哺機(jī)制的實(shí)施。

4) 完善法律法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定具有較強(qiáng)針對(duì)性的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。雖然中國(guó)已有城市土地空間利用和物權(quán)空間的法律規(guī)定，但在國(guó)家層面沒(méi)有制定出臺(tái)配套細(xì)化與可操作的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)下的軌道站點(diǎn)的接駁銜接設(shè)計(jì)、設(shè)施布局等制定針對(duì)性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得一體化規(guī)劃有章可循。

4.2.2 規(guī)劃設(shè)計(jì)

1) 站點(diǎn)與功能區(qū)立體化設(shè)計(jì)，因地制宜，拒絕同質(zhì)化。立體化設(shè)計(jì)體現(xiàn)功能復(fù)合化和空間集約化，但需符合地方控詳規(guī)劃對(duì)容積率和限高的規(guī)定。整體的規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)因地制宜，例如澀谷站的城市核設(shè)計(jì)充分利用了澀谷地勢(shì)的高度差；或設(shè)計(jì)具有城市特色，以軌道站點(diǎn)為核心的復(fù)合功能區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要場(chǎng)所，其在城市結(jié)構(gòu)中的地位逐漸凸顯，因此具有城市特色的站點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)，能夠增加城市的“溫度”，體現(xiàn)人文情懷，也是符合TOD模式的要求。

2) 實(shí)現(xiàn)軌道交通與周邊區(qū)域功能聯(lián)動(dòng)。軌道交通與周邊區(qū)域功能聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵在于空間布局的關(guān)系和步行流線(xiàn)的組織。在空間布局上，打破功能區(qū)單一的空間性質(zhì)，使得軌道車(chē)站部分與商業(yè)等功能區(qū)部分在空間上層疊與融合，商業(yè)開(kāi)發(fā)不僅局限于地上空間，交通部分也不局限于地下空間。軌道交通與周邊區(qū)域功能的聯(lián)動(dòng)需要行人流線(xiàn)組織相輔，建議站點(diǎn)出入口設(shè)置于綜合體的內(nèi)部，使得步行流線(xiàn)貫穿于功能區(qū)之間。對(duì)于不同功能的建筑，通過(guò)慢行交通串聯(lián)，使得功能區(qū)之間也相互聯(lián)系，做到區(qū)域整體功能復(fù)合與聯(lián)動(dòng)。

3) 多模式交通一體化銜接。在交通銜接設(shè)計(jì)上，除了以促進(jìn)功能聯(lián)動(dòng)為目標(biāo)外，還應(yīng)滿(mǎn)足乘客換乘舒適性和便捷性等要求。各種交通方式的換乘點(diǎn)可配合車(chē)站的建筑結(jié)構(gòu)在空間上分層，輔以清晰易懂的引導(dǎo)標(biāo)識(shí)，且盡可能縮短乘客換乘距離。在實(shí)際規(guī)劃設(shè)計(jì)中，可靈活運(yùn)用地下步道、空中連廊、下沉廣場(chǎng)等元素快速分離不同的交通流線(xiàn)，以及實(shí)現(xiàn)軌道站點(diǎn)與城市空間的連接。

5 結(jié)論

從產(chǎn)權(quán)角度，將聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)分為內(nèi)外和上下聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)。不同土地制度下，產(chǎn)權(quán)的安排及聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的實(shí)施過(guò)程不同，通過(guò)分析國(guó)內(nèi)外軌道站點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的政策和典型案例，探索中國(guó)軌道站點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的發(fā)展方向。在政策方面，中國(guó)可采用“政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)執(zhí)行”的模式；根據(jù)中國(guó)土地所有制度，探索“集約換使用權(quán)”、“整體出讓使用權(quán)”等多樣化的土地管理模式，有利于成本分擔(dān)和收益共享的反哺策略；制定配套且細(xì)化的技術(shù)規(guī)范。在規(guī)劃設(shè)計(jì)方面，進(jìn)行立體化、多樣化、功能聯(lián)動(dòng)和多模式一體化銜接設(shè)計(jì)。但具體城市和站點(diǎn)還需要結(jié)合實(shí)際情況，給出更精細(xì)化的管理辦法。