宋 麗，李 蕓

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

相對貧困是在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中長期存在的社會問題。隨著2020年脫貧攻堅的勝利收官，中國扶貧工作從消除絕對貧困進入緩解相對貧困階段，相對貧困治理的緊迫性和重要性日益突出。2021年中央一號文件指出，加強農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶，開展農(nóng)村低收入人口動態(tài)監(jiān)測，實行分層分類幫扶。在中國，發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展及收入分配差距較大，農(nóng)村低收入人口仍長期存在，新時期反貧困工作面臨著長期性和持久性的挑戰(zhàn)。正如習(xí)近平總書記在脫貧攻堅總結(jié)表彰大會中所提出的，要把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，腳踏實地，久久為功。因此，面向2020年后的減貧新時期，全面系統(tǒng)地認(rèn)識相對貧困是構(gòu)建治理相對貧困長效機制的基礎(chǔ)和前提，科學(xué)有效的成因分析有助于政府精準(zhǔn)施策，對不同群體進行分類分層幫扶，對于實現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展平衡和互補具有重要的現(xiàn)實意義。

相對貧困問題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個重要議題，面對2020年后中國農(nóng)村貧困的新階段，有關(guān)相對貧困問題的討論與研究漸成熱潮。貧困內(nèi)涵界定是相對貧困治理實踐的起點，也是相對貧困研究的基礎(chǔ)，現(xiàn)有研究關(guān)于新時期相對貧困測度標(biāo)準(zhǔn)觀點不一，對于相對貧困線設(shè)定存在較大爭議，針對相對貧困的成因研究缺乏一定的系統(tǒng)性。為此，該研究重點對相對貧困內(nèi)涵認(rèn)識、標(biāo)準(zhǔn)制定、致貧因素等相關(guān)研究進行梳理，學(xué)習(xí)研究中的學(xué)術(shù)優(yōu)長，分析研究中存在的不足，以期為后續(xù)相對貧困的研究提供參考，挖掘該領(lǐng)域未來研究方向和發(fā)展趨勢。

1 相對貧困的內(nèi)涵認(rèn)識

貧困是一個動態(tài)的、歷史的概念，隨著不同時期社會生產(chǎn)力和生活方式的變化，對貧困的認(rèn)識也有較大差別。按照早期研究中對貧困內(nèi)涵的闡述，貧困多被理解為一種物質(zhì)生活匱乏的狀態(tài)。Seebohm認(rèn)為，貧困是一種家庭所擁有的收入不足以維持其生理功能所需的食品、住房、衣著和其他必需品的狀態(tài)，即絕對的物質(zhì)貧困，也稱為“生存貧困”?？创龁栴}的角度不同，得到的認(rèn)識和結(jié)果也會不一樣。從消費來看，絕對貧困是指人們無法獲得滿足衣食住行等人類生理需求的最低條件，即難以維持溫飽狀態(tài)；從生產(chǎn)來看，貧困者缺乏再生產(chǎn)的物質(zhì)資源，即難以維持簡單再生產(chǎn)的狀態(tài)。絕對貧困不僅具有絕對的客觀物質(zhì)性，而且還具有一定的相對性，即對“必需品”的界定是相對于當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r所決定的。隨著認(rèn)識的深化，人們對于貧困的認(rèn)識由絕對貧困發(fā)展到相對貧困。20世紀(jì)中期，Townsend提出了相對貧困理論，認(rèn)為貧困不僅是基本需求的不滿足，而是所擁有的資源難以維持平均生活水平的狀況。

相對貧困概念的提出豐富了貧困的內(nèi)涵，為人們認(rèn)識貧困提供了新的視角。相對貧困既包括相對于正常生活水平的客觀物質(zhì)貧困，也包括相對剝奪的主觀感受，還具有一定的多維屬性。相對貧困具有動態(tài)性，人們對于相對貧困的認(rèn)識隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷變化，且對于“相對”參照狀態(tài)的界定存在差異。將相對貧困界定于在一定的社會經(jīng)濟發(fā)展約束下，個人或家庭的收入無法滿足當(dāng)?shù)厮J(rèn)為的基本生活需求的狀態(tài)，或者是個人或家庭生存所需感低于社會平均水平的狀態(tài)。相對貧困具有主觀性，相對貧困還包含較高層次的社會心理需求，與個人的社會公平觀、自我認(rèn)同感相關(guān)，側(cè)重相對排斥、相對剝奪，即是指同一時期、不同地區(qū)或不同階層之間由于主觀認(rèn)定的可維持生存水準(zhǔn)的差別而產(chǎn)生貧困。這種剝奪感不是與某一絕對的貧困標(biāo)準(zhǔn)相比，而是與其他群體或者自己的過去等參照物相比，發(fā)現(xiàn)自己處于劣勢而產(chǎn)生了剝奪感，帶有強烈的主觀色彩。相對貧困具有多維性，相對貧困不僅指經(jīng)濟上的貧困，還涉及能力、健康、權(quán)利、制度等多維貧困。以阿馬蒂亞·森的可行能力剝奪理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為對貧困的認(rèn)識不應(yīng)局限于單一維度的經(jīng)濟貧困，還應(yīng)涉及教育、醫(yī)療、社會保障、權(quán)利機會等多個維度。也有學(xué)者將貧困概括為營養(yǎng)、健康、教育、住所等物質(zhì)或生理需求的剝奪和脆弱性、無話語權(quán)、無尊嚴(yán)等社會需求的剝奪兩種形式。對于相對貧困的認(rèn)識從單維拓展到多維，不僅豐富了相對貧困的內(nèi)涵，而且對于相對貧困的測定標(biāo)準(zhǔn)制定提供了新思路、新方法。

2 關(guān)于貧困標(biāo)準(zhǔn)的研究

貧困標(biāo)準(zhǔn)是治理貧困的一個經(jīng)濟工具，既可用來識別和統(tǒng)計貧困人口，也有助于政府采取措施減少貧困。通過對國際貧困標(biāo)準(zhǔn)實踐的借鑒及中國貧困標(biāo)準(zhǔn)演變歷程的學(xué)習(xí)，并對2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)制定的相關(guān)研究進行梳理，以為新時期貧困標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)設(shè)定提供指導(dǎo)。

國際貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。國際上，由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平不同，貧困特征、貧困狀況不同，貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也不同，有采用絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，也有相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行采用絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，測算了全球15個最貧窮國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)的平均值，將人均日收入1.9美元作為國際絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。隨著全球經(jīng)濟的發(fā)展，大部分國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)都高于該貧困線，國際絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)的有效性逐漸降低，2018年世界銀行制定了人均日收入低于3.2 美元和5.5 美元的兩條高貧困線。美國采用絕對貧困和相對貧困相結(jié)合的方法，聯(lián)邦政府官方貧困門檻線和貧困指導(dǎo)線都是根據(jù)滿足消費者基本需要的最低收入確定的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，并考慮了區(qū)域和家庭結(jié)構(gòu)的差異。此外還將家庭總收入低于貧困線50%的家庭視為深度貧困家庭，作為一條相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)合組織、英國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和組織將某一基數(shù)的一定比例作為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)合組織將人均可支配收入中位數(shù)的50%或60%作為基準(zhǔn)來測定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。作為其成員國的英國，將家庭收入低于可支配收入中位數(shù)的60%設(shè)為相對貧困人群。歐盟采用中位收入的50%的貧困標(biāo)準(zhǔn)測度其成員國的相對貧困水平。

國內(nèi)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。自1978年以來，為客觀地描述和評價中國農(nóng)村貧困狀況，更好地服務(wù)反貧困工作，我國對貧困標(biāo)準(zhǔn)不斷進行調(diào)整完善，先后采用了“1978年標(biāo)準(zhǔn)”“2000年標(biāo)準(zhǔn)”和“2010年標(biāo)準(zhǔn)”三個貧困標(biāo)準(zhǔn)。中國貧困標(biāo)準(zhǔn)由食物線和非食物線兩部分構(gòu)成。從食物線來看，將每人每天攝入8 790.2 kJ作為最低營養(yǎng)基準(zhǔn)，“1978年標(biāo)準(zhǔn)”要求保證每人每天8 790.2 kJ的食物支出占比達(dá)到85%左右，2000年將該比重降低到60%，2010年不僅要保證每天8 790.2 kJ 熱量，還增加了60 g左右蛋白質(zhì)的食物要求。從非食物線來看，1978年以每人每年100元作為貧困線，第一次調(diào)整按2000年價格提高到每人每年865元，再次的調(diào)整按照2010年價格調(diào)整到每人每年2 300元。無論是食物線還是非食物線，三次絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整都是相對于當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平而設(shè)定的，具有相對性。此外，1998年根據(jù)非食物支出占總消費支出40%的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了每人每年880元的低收入線，也體現(xiàn)了貧困標(biāo)準(zhǔn)的相對性。

國內(nèi)學(xué)者在新時期貧困標(biāo)準(zhǔn)的選擇制定上并未達(dá)成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于新時期農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定主要有2種方法，其一是基本需求法，將可支配收入難以維持其基本生產(chǎn)和發(fā)展需求的群體認(rèn)定為貧困者，建議采用更高的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)；其二是相對收入法，是將達(dá)不到全部人口收入分布中值或均值收入的一定比例的人群認(rèn)定為貧困人口。除了這2種方法外，還有學(xué)者提出多維貧困標(biāo)準(zhǔn)和多層貧困標(biāo)準(zhǔn)等，并且關(guān)于貧困標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)差異化還是統(tǒng)籌一體化也存在較大的爭議(表1)。

采用基本需求法設(shè)定更高的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。一部分學(xué)者認(rèn)為中國新時期的扶貧工作應(yīng)繼續(xù)使用由基本需求法設(shè)定的更高水平的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和生活水平的提高，為做好新舊標(biāo)準(zhǔn)銜接，確保新貧困標(biāo)準(zhǔn)與鄉(xiāng)村全面振興有機銜接，新時期貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用更高水平的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。按購買力平價方法計算，2015年的貧困標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于每人每天2.2美元，已高于1.9美元的國際極端貧困標(biāo)準(zhǔn)，因此新時期的中國可以放棄1.9美元的極度貧困標(biāo)準(zhǔn)，向高貧困線3.1美元看齊，甚至可改為每人每天3.2美元的、比每人每年2 300元稍高的中度絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，同時參考使用世界銀行提出的每人每天5.5美元的較高貧困標(biāo)準(zhǔn)。此方法的可比性和操作性更強，且與中國特色扶貧路徑、未來脫貧目標(biāo)及其他發(fā)展中國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建相匹配。但也存在不足，由于區(qū)域間價格指數(shù)的差異，難以進行地區(qū)間的橫向比較，且絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)直接體現(xiàn)貧困的結(jié)果，難以揭露貧困的根源。

采用相對收入法設(shè)定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。還有一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該使用相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，但對于相對收入法貧困線的具體設(shè)定，目前學(xué)者有不同的看法。一是，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定基數(shù)應(yīng)選擇收入中位數(shù)還是收入平均數(shù)。以收入中位數(shù)一定比例設(shè)置相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的“收入比例法”為國際大多數(shù)國家所通用，為與國際接軌，2020年后我國較高標(biāo)準(zhǔn)貧困線可選取中位數(shù)作為相對貧困線的基數(shù)，按照前一年全國居民人均可支配收入中位數(shù)的40%劃定次年貧困線。收入中位數(shù)更好地反映了一個社會中一般人的收入水平，而收入平均數(shù)代表的是收入平均分配狀態(tài)下每個人可以獲得的收入，根據(jù)我國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平，可將相對貧困線設(shè)為均值系數(shù)的0.4～0.5，0.4作為相對貧困線的下限，0.5則是更高標(biāo)準(zhǔn)。二是，相對貧困線應(yīng)設(shè)置為某一基數(shù)的40%、50%還是更高水平。有觀點認(rèn)為2021年可選用2020年農(nóng)村居民中位數(shù)收入的40%作為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展逐年調(diào)整，以逐漸趨向于60%。還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)遵守循序漸進的設(shè)定原則，在初期暫不考慮50%或60%的中位收入標(biāo)準(zhǔn)，建議將農(nóng)村居民可支配收入中位數(shù)的40%或農(nóng)村居民人均可支配收入的1/3作為農(nóng)村低收入線取值標(biāo)準(zhǔn)。三是，應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)差異化還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的貧困標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們觀點不一。由于中國仍帶有二元經(jīng)濟特征、且城鄉(xiāng)收入差距較大的客觀事實一直存在，新時期應(yīng)分城鄉(xiāng)設(shè)置相對貧困線，可將相對貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為城市和農(nóng)村對應(yīng)的居民中位數(shù)收入的40%。相反，治理相對貧困問題就是要解決發(fā)展不平衡、不充分的難題，在城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況下，城鄉(xiāng)扶貧的碎片化與扶貧工作要求城鄉(xiāng)整體推進之間的矛盾凸顯，為此需要建立城鄉(xiāng)一體化的貧困人口識別體系。

多維貧困標(biāo)準(zhǔn)和多層貧困標(biāo)準(zhǔn)。除了以上2種一維收入貧困標(biāo)準(zhǔn)外，還有一部分學(xué)者提出采用多維貧困標(biāo)準(zhǔn)和多層標(biāo)準(zhǔn)。多維貧困標(biāo)準(zhǔn)有利于校正單一收入貧困標(biāo)準(zhǔn)的不足，易于發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困存在的深層次問題，并且可以通過致貧因素分解找到貧困根源。2020年后，中國可在“兩不愁、三保障”的基礎(chǔ)上制定多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，既要體現(xiàn)收入和就業(yè)經(jīng)濟維度的“貧”，也要體現(xiàn)教育、健康、社會保障、信息獲得等社會發(fā)展維度的“困”，還要包括生態(tài)環(huán)境維度。除了經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境三大維度的劃分，還有學(xué)者建議以農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%的收入標(biāo)準(zhǔn)為主，教育、健康、社會保障和對外溝通4個方面為輔的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。除了多維視角考慮相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定，還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)基于中國區(qū)域發(fā)展異質(zhì)性的考慮采用多層標(biāo)準(zhǔn)。2020年后制定貧困標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)秉承國家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的原則，國家層面制定一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，用以全國范圍內(nèi)的貧困人口檢測和統(tǒng)計，便于進行國際比較；地方層面分別制定省、市、縣3個層次的標(biāo)準(zhǔn)，用于縱向比較不同地區(qū)間的貧困狀況和反貧困成效，有效解決區(qū)域性的扶貧遺漏現(xiàn)象。但無論以何種標(biāo)準(zhǔn)衡量我國農(nóng)村的貧困狀況，都應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，要與新時期脫貧目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)相銜接；還要與貧困人口的統(tǒng)計工作相銜接，確保相對貧困人口識別的可操作性和便捷性。

表1 新時期相對貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方法

3 關(guān)于相對貧困的成因研究

在社會經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高的過程中，因個體稟賦差異、外部環(huán)境因素等的影響，造成不同區(qū)域、不同群體、不同階層之間的發(fā)展不均衡，造成貧困的各因素交叉融合、相互作用，加劇了相對貧困的復(fù)雜性。對貧困成因的研究是治理貧困的前提，深入系統(tǒng)地分析相對貧困致貧因素，對助力相對貧困問題的解決意義重大(表2)。

表2 農(nóng)村相對貧困的成因研究

健康、教育等人力資本影響。因教育文化水平的局限、個人健康問題、個體抗風(fēng)險能力低等人力資本不足造成相對貧困的產(chǎn)生。一部分群體由于自身技能缺失、教育文化水平的局限等而處于相對貧困狀態(tài)。一方面，這類群體對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)的接受能力較差，生產(chǎn)效率低下，且不具備專業(yè)性技能，農(nóng)業(yè)增收有限；另一方面，低水平的文化素質(zhì)致使貧困者能力低下，外出務(wù)工轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)的難度較大，就業(yè)渠道與就業(yè)面狹窄，難以獲得理想的勞動收入。還有一部分群體因高額的醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)，或是因個人健康問題無法獲得正常的穩(wěn)定收入，加劇家庭的經(jīng)濟壓力，從而造成相對貧困的產(chǎn)生。此外，由于個體抗風(fēng)險能力較低，使其面對自然災(zāi)害、意外事故、大病重疾等突發(fā)性或不可預(yù)測性事件時，極易陷入貧困陷阱。

思想觀念落后、懶惰習(xí)性等主觀意識影響。思想觀念落后、懶惰習(xí)性等主觀意識也是導(dǎo)致相對貧困的重要因素。保守的小農(nóng)經(jīng)濟意識及安于現(xiàn)狀的懶惰習(xí)性，使一部分群體缺乏主觀能動性，存在著“聽天由命”“等、靠、要”的懶惰思想而陷入了精神貧困的惡性循環(huán)。此外，來自政府的長時間扶貧救濟，導(dǎo)致部分剛脫貧的群體對政策具有較強的依賴性，參與脫貧的主動性和積極性不高，容易返貧再次陷入貧困的泥潭。由于根深蒂固的惰性使這部分群體擺脫貧困面臨更大的挑戰(zhàn)，花費時間也更久。

惡劣的自然環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施的不健全等硬環(huán)境影響。中國仍有部分群體居住在偏遠(yuǎn)且土地貧瘠的地區(qū)，這些區(qū)域自然資源緊缺、氣候條件惡劣，且易遭受自然災(zāi)害的破壞，無法給農(nóng)作物生長提供適宜的基礎(chǔ)環(huán)境，影響農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。一旦遇到暴雨、寒潮、高溫干旱等惡劣氣候條件，就會帶來農(nóng)作物減產(chǎn)、農(nóng)業(yè)成本增大、收益減少等影響，造成農(nóng)戶收入不穩(wěn)定，使得資源匱乏且環(huán)境承載力低下的地區(qū)愈發(fā)貧困，極易陷入生態(tài)貧困與經(jīng)濟貧困的交織冗雜。如受到土地-水資源約束的黃淮海平原和天山北坡等地區(qū)，承載著地質(zhì)環(huán)境劣勢、水資源不足的壓力，受到水土流失、土地石漠化與沙漠化威脅，造成生態(tài)環(huán)境退化、人地關(guān)系失調(diào)，難以實現(xiàn)相對貧困地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板多、“重建設(shè)、輕管護”等問題仍在貧困地區(qū)十分突出。盡管近年農(nóng)村地區(qū)的飲水用電、道路通信等基礎(chǔ)設(shè)施條件已有明顯改善，但區(qū)域間普及程度仍存在較大差距，有些地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展不足、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后、信息不對稱，這些因素構(gòu)成了鉗制貧困戶跨越貧困陷阱的主要障礙。如青藏高原腹地受到外部物質(zhì)與能量輸入的阻礙，設(shè)施配套受限、先進技術(shù)的引進及擴散緩慢，公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)和教育水平較低，這種相對落后、不健全的格局難以實現(xiàn)農(nóng)民自我發(fā)展能力的提高。

文化、制度、經(jīng)濟等軟環(huán)境影響。我國特有的城鄉(xiāng)二元化體制，衍生出工農(nóng)業(yè)發(fā)展的“剪刀差”、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足等問題，造成一部分群體享有政策紅利的機會、權(quán)利缺失。城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和就業(yè)體制，使進城農(nóng)民工這部分群體處于社會福利的城鄉(xiāng)夾縫中，既無法享受城市居民的福利政策，也不在農(nóng)村幫扶的范圍內(nèi)，這批被邊緣化的貧困群體收入增長空間有限，與城市居民的收入差距不斷擴大。另外，市場機制的優(yōu)勝劣汰造成了部分群體的競爭失敗與貧困。消費市場中的壟斷勢力和不合理的價格管制，導(dǎo)致初始分配的不公平；而再分配環(huán)節(jié)仍難以保證資源的公平、合理配置，那些低收入或弱勢群體的切身利益得不到保障，導(dǎo)致相對貧困的發(fā)生。非競爭性的社會公共服務(wù)機制的缺失、不足已成為導(dǎo)致相對貧困的重要原因，尤其是社會公共服務(wù)中的教育與醫(yī)療問題。師資力量的城鎮(zhèn)集中化使城鄉(xiāng)之間教育資源分配不公，教育的高標(biāo)準(zhǔn)收費使很多低收入家庭難以負(fù)擔(dān)，使其很容易陷入教育貧困的惡性循環(huán)，出現(xiàn)貧困代際傳遞現(xiàn)象。另外，異地就醫(yī)報銷政策受限、醫(yī)保政策覆蓋群體有限等醫(yī)療保障制度的不足，造成部分農(nóng)村家庭在大病重疾沖擊下陷入貧困。

4 相對貧困的治理研究

中國在減貧上取得的巨大成功離不開有力的扶貧政策。在幾十年的扶貧過程中，中國政府因地制宜地制定和落實扶貧開發(fā)政策，走出了一條有中國特色的減貧之路。不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，扶貧工作的側(cè)重點不同，采取的戰(zhàn)略措施不同，中國的扶貧工作經(jīng)歷了救濟式扶貧階段、體制改革階段、大規(guī)模開發(fā)扶貧階段、整村推進階段及精準(zhǔn)扶貧五個階段。扶貧模式由最初的單一化實物救濟，發(fā)展為以制度改革為核心的多元輸血與自我發(fā)展相結(jié)合的參與式開發(fā)扶貧，再到后來以發(fā)展為核心的多元化促發(fā)展的扶貧以及精準(zhǔn)扶貧。扶貧政策對象的瞄準(zhǔn)也發(fā)生了變化，由最初的農(nóng)村整體入手，到聚焦農(nóng)村貧困地區(qū)，再到貧困縣、貧困村，最后精準(zhǔn)識別到貧困戶。

面對新階段突出的相對貧困問題，需要明確后續(xù)扶貧工作的重難點，并根據(jù)發(fā)展形勢，對癥施策。繼續(xù)做好扶貧開發(fā)工作的同時，逐步將扶貧開發(fā)由超常規(guī)攻堅戰(zhàn)轉(zhuǎn)向常規(guī)化、可持續(xù)性工作，并通過制度創(chuàng)新形成適應(yīng)相對貧困特點和重難點的戰(zhàn)略方法。在具體的制度政策建立上，學(xué)者們集思廣益，針對相對貧困的具體成因提出了相關(guān)的政策建議。就個體而言，要以社會正義為基礎(chǔ)，力爭實現(xiàn)個人的自由與全面發(fā)展，做好社會保障和發(fā)展成果共享，采取各種措施讓貧困群體積極參與到鄉(xiāng)村振興的建設(shè)中，多層次、多角度增強農(nóng)民的發(fā)展能力，以擺脫脆弱性的特點，增強面對各種風(fēng)險的能力。抑制精英捕獲現(xiàn)象，注重解決稀缺資源分配中忽視貧困群體中的相對弱勢者的問題，不斷縮小農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距。從外部因素角度來講，既要通過一系列的預(yù)防性政策體系來防止低收入群體陷入貧困陷阱或是福利依賴，還要采用系統(tǒng)的、惠普性的社會政策抑制貧困的再生產(chǎn)。一方面，要推動特惠性政策向普惠性政策轉(zhuǎn)變，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源交換的平等化和公共服務(wù)的均等化，另一方面，可根據(jù)現(xiàn)實需要在農(nóng)村和城市地區(qū)采取高度差異化的減貧戰(zhàn)略。此外，要加強政府與市場的協(xié)同合作、加強國際間的合作，切實利用好當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境資源，實現(xiàn)貧困地區(qū)的綠色發(fā)展、生態(tài)扶貧。

貧困是人類社會的頑疾，反貧困始終是古今中外治國安邦的一件大事。各國基于本國國情進行了大規(guī)模減貧實踐和探索，可以為中國進一步探索自己的減貧之道，尤其是相對貧困的治理提供新的視角和有益參考。中國作為世界減貧理論的學(xué)習(xí)者、受益者和創(chuàng)新者，在分享中國特色減貧經(jīng)驗的同時，繼續(xù)探索學(xué)習(xí)美國、英國等發(fā)達(dá)國家的反貧困經(jīng)驗，以對構(gòu)建完善的相對貧困治理機制以啟示。

英國經(jīng)驗。英國重視對能力貧困的解決，通過各種政策項目提高貧困群體的就業(yè)收入和教育文化水平，著重解決福利依賴問題，增強貧困者的內(nèi)生動力。第一，注重提高低收入群體的工資性收入。一方面，直接提高國家最低工資水平以增加低收入者的收入；另一方面，增加低薪群體的技能培訓(xùn)以提高該群體的自我發(fā)展能力，通過直接和間接雙條路徑提高高薪工作比例，減少工資不平等造成的貧富差距。第二，關(guān)注教育，重視貧困人口自我脫貧能力的建設(shè)。建立“教育行動區(qū)”內(nèi)的加盟學(xué)校，由當(dāng)?shù)亟逃之?dāng)局、家長、企業(yè)界、英國培訓(xùn)和企業(yè)協(xié)會以及其他相關(guān)機構(gòu)組成合作伙伴關(guān)系，注重學(xué)校教育質(zhì)量的提升，為貧困人口提供平等的受教育機會，以期阻斷貧困的代際傳遞。第三，有針對性地解決福利依賴問題。英國政府出臺了“青年人新政”，規(guī)定年齡在18～24歲、處于失業(yè)狀態(tài)并申領(lǐng)求職者津貼連續(xù)6個月者，強制要求必須在國家補貼就業(yè)或創(chuàng)業(yè)、全日制教育或培訓(xùn)、環(huán)衛(wèi)工作和公益部門工作中選擇1個，以上4個項目都由英國政府提供，以此消除福利依賴，強制貧困者通過自我能力的提升而實現(xiàn)脫貧。

美國經(jīng)驗。美國強調(diào)貧困者人力資本的積累，通過各種計劃項目和政策減少福利依賴，分類施策、有針對性地提高不同工作群體的收入。第一，通過各種計劃項目提高兒童社會競爭力。推行“開端計劃”，該項目主要包括兒童教育發(fā)展、健康服務(wù)、社會服務(wù)、家長參與服務(wù)4項內(nèi)容，其服務(wù)對象主要是低收入家庭4～6歲的兒童，總體目標(biāo)是要增強低收入家庭兒童的社會競爭力。通過“開端計劃”又推出了二代社會服務(wù)，對父母和子女給予雙重關(guān)注，為父母提供教育和職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)，同時也滿足子女的發(fā)展需求，致力于代際貧困的消除。第二，倡導(dǎo)通過自食其力就業(yè)減少福利依賴。為改變貧困人口不愿工作形成的“福利依賴”進行福利制度改革，出臺了附有嚴(yán)格的工作時間限制的貧困家庭臨時援助項目。要求成年的“貧困家庭臨時援助”項目領(lǐng)受者在獲益2年內(nèi)須積極工作，而領(lǐng)受期限也限定為5年。第三，分類施策，有針對性地提高不同工作群體的收入。美國最低工資標(biāo)準(zhǔn)約合人民幣100元/h，為幫助城市里有需要的家庭解決生活困難，建立了高于最低工資水平的“生活工資”制度。并針對退休工人群體開展各項保障類項目直接提供一定數(shù)額的現(xiàn)金援助。為了提供低收入工作者的內(nèi)生動力，開展各種就業(yè)支持和訓(xùn)練項目以間接增加低收入者收入，增強弱勢群體的“造血能力”，提高邊緣化人群的社會地位和權(quán)力。

5 展望

2020年后，中國減貧工作的重心將由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困的治理，要確?；竟卜?wù)實現(xiàn)均等化，不斷縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距。為此，學(xué)者們基于不同的學(xué)科背景和研究側(cè)重點對相對貧困展開研究，并在研究中獲得了很多有意義的成果。相對貧困的定性認(rèn)識和定量測度研究，豐富了相對貧困的內(nèi)涵，為新時期相對貧困標(biāo)準(zhǔn)制定提供了新思考和新方法，有利于提高扶貧對象識別的準(zhǔn)確性和有效性?；诂F(xiàn)有研究，新時期相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定可參考國際經(jīng)驗及國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究，分階段、分城鄉(xiāng)設(shè)置為收入中位數(shù)的一定比例，并逐步建立城鄉(xiāng)一體化的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。不同于絕對貧困區(qū)域性集中分布的特點，相對貧困呈現(xiàn)出跨區(qū)域分散分布的特點，造成相對貧困的成因更加復(fù)雜多元，既有個體層面的影響，也受到外部環(huán)境的限制。通過對相對貧困的成因分析，基于中國國情，學(xué)習(xí)借鑒國際反貧困經(jīng)驗，著重解決精神貧困、教育貧困、能力貧困等突出性貧困問題，對于構(gòu)建具有中國特色的治理相對貧困的長效機制意義重大。但是，現(xiàn)有研究仍存在一些不足：從研究內(nèi)容來看，關(guān)于相對貧困深入系統(tǒng)的實證研究較少，也較少涉及對相對貧困發(fā)生機制的研究。相對貧困既受到主體人力資本缺乏與主觀感知的不公平所帶來的主觀因素的影響，也有自然環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境與制度、經(jīng)濟、市場等軟環(huán)境交織帶來的客觀因素的影響，且各因素相互交融、互相影響。從研究方法來看，以上綜述的文獻以定性研究為主，包括文獻研究、案例分析研究、描述性研究、比較分析研究、實地調(diào)查研究等，這些研究方法對農(nóng)村相對貧困的內(nèi)涵界定、弄清楚農(nóng)村相對貧困的成因及構(gòu)建相對貧困治理機制起到了一定的工具輔助作用，但現(xiàn)有的研究缺乏縝密的計量分析研究，研究的可信度和科學(xué)性有待完善。因此，后續(xù)研究可通過模型構(gòu)建檢驗各因素的顯著性，并重點關(guān)注各因素間的內(nèi)生性問題，以為針對性解決相對貧困指明方向。農(nóng)村貧困治理目標(biāo)將轉(zhuǎn)向相對貧困，貧困治理方式也將從攻堅戰(zhàn)轉(zhuǎn)向常態(tài)化，新時期要重點解決相對貧困標(biāo)準(zhǔn)及識別機制構(gòu)建、加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化相對貧困治理戰(zhàn)略及政策以及特殊群體社會保障體系的健全和完善。