程業(yè)棋，彭 昊，史雪晴

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100091；2.中國(guó)科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所 陸地水循環(huán)及地表過(guò)程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100101；3.中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100049)

1 問(wèn)題的提出

黃河是世界上最為復(fù)雜難治的河流[1]，異常的現(xiàn)象與特征遠(yuǎn)非其他河流能比[2-3]，現(xiàn)在黃河治理與保護(hù)的局面仍不樂(lè)觀[4]，既有先天不足的客觀制約，也有后天失養(yǎng)的人為因素。根據(jù)初步研究，可將所存在的突出問(wèn)題和困難歸納為：黃河上游的寧蒙河段主槽淤積萎縮甚至變成“懸河”[5]；干流需要治理的近兩千公里的河段(包括下游、寧蒙河段與北干流等)，有些河道整治工程同河勢(shì)變化并不適應(yīng)[6-8]，還有些局部河段不利于防洪，甚至出現(xiàn)不少嚴(yán)重阻水的卡口河段[9]；現(xiàn)行防洪調(diào)度方案所依據(jù)的洪水設(shè)計(jì)成果，主要受可靠性有限的調(diào)查洪水資料制約而不符合實(shí)際，具體運(yùn)用方式預(yù)留的余地較大，導(dǎo)致相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局面被動(dòng)[9]；黃土高原進(jìn)入黃河的沙量大減，本來(lái)利于黃河保護(hù)和開(kāi)發(fā)[10]，但卻使下游寬河段在主槽下切的同時(shí)展寬，灘區(qū)耕地不斷塌灘入水(見(jiàn)圖1)，導(dǎo)致基本農(nóng)田大幅度減少[11]；黃河中上游區(qū)域以退耕還林(草)為主的生物措施基本達(dá)到滿負(fù)荷狀態(tài)[12]，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重而道遠(yuǎn)[13]；黃河流域水資源利用率遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的警戒線[14]；黃河流域的節(jié)水進(jìn)程緩慢，工業(yè)用水重復(fù)利用率依然維持在較低水平。

圖1 黃河下游山東省東明縣辛店集控導(dǎo)工程下首對(duì)岸農(nóng)田坍塌

更令人擔(dān)憂的是，黃河流域不僅越境污染嚴(yán)重，而且整個(gè)流域廢污水排放量也難以有效控制，全流域超過(guò)一半河段的水體使用功能有所降低，與不斷提高的供水水質(zhì)要求極不適應(yīng)，地方保護(hù)主義對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的單一追求更是妨礙了相關(guān)法律法規(guī)的推行[15]。由于1996年后黃河下游一直沒(méi)出現(xiàn)較大流量的洪水，國(guó)家對(duì)黃河工程的投資相對(duì)較小，使流域管理機(jī)構(gòu)人員集中的黃河下游，數(shù)萬(wàn)基層職工工作任務(wù)量不足，收入得不到保證，需要通過(guò)黃河立法對(duì)體制改革與管理職能增加，改變目前的尷尬局面；流域內(nèi)省區(qū)希望國(guó)家相關(guān)部門給予更多的政策與資金支持，尤其是地方政府迫切希望解放滯洪區(qū)以及部分灘區(qū)[4]。從黃河立法角度看，這些現(xiàn)狀應(yīng)是必須了解的基礎(chǔ)條件。

為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，保障黃河長(zhǎng)治久安，不斷有為黃河專門立法的呼聲。例如，自2005年全國(guó)“兩會(huì)”以來(lái)，張紅武以全國(guó)政協(xié)委員身份通過(guò)提案多次呼吁制定《黃河管理法》[15-16]，認(rèn)為：“黃河流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位、責(zé)任與權(quán)利在《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》等現(xiàn)行法律法規(guī)中沒(méi)有體現(xiàn)，特別是水行政執(zhí)法地位和行政監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)不明確，履行職能時(shí)困難重重。致使水資源無(wú)法統(tǒng)一管理，水事糾紛不斷，水資源浪費(fèi)及污染嚴(yán)重等?！迸c此同時(shí)，李國(guó)英以全國(guó)人大代表身份呼吁制定《黃河法》，指出：“建立流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的法律制度，可以統(tǒng)籌上下游、左右岸以及地區(qū)、部門之間的利益，解決在黃河治理、開(kāi)發(fā)、管理和保護(hù)中存在的各種問(wèn)題，促進(jìn)人與河流的和諧發(fā)展”[17]。經(jīng)過(guò)各方人士多年努力，也有學(xué)者如馬麗艷[18]、馬珺[19]等開(kāi)展了黃河流域立法問(wèn)題研究。由于黃河立法問(wèn)題的復(fù)雜性，學(xué)術(shù)界也存在不同的聲音，例如曹明德、黎作恒[20]列舉了“部門立法存在的流弊”，認(rèn)為：“由于具有很強(qiáng)的專業(yè)背景和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，行政部門起草其領(lǐng)域范圍內(nèi)的法律有其特定的優(yōu)勢(shì)。但是，利益沖突的空間就加大了”“起草立法的部門為了其自身利益，極少在法律中設(shè)定其理應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這就是所謂的部門權(quán)力法律化、部門利益法律化問(wèn)題”。作為他的觀點(diǎn)，建議建立國(guó)家江河流域管理體制，制訂《江河流域法》。

2020年底在全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》)，極大地促進(jìn)了黃河立法進(jìn)程，2021年全國(guó)人大常委會(huì)隨即將黃河立法列入計(jì)劃。相關(guān)部門在較短的時(shí)間內(nèi)起草了《黃河保護(hù)立法草案(征求意見(jiàn)稿)》，眾多國(guó)民提出修改意見(jiàn)，部分學(xué)者從學(xué)術(shù)角度發(fā)表了觀點(diǎn)[21-22]，促進(jìn)了立法修改工作。2021年12月20日下午第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議首次進(jìn)行審議，標(biāo)志著黃河立法工作已經(jīng)取得重要進(jìn)展。此后，中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布《黃河保護(hù)法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)，公開(kāi)征求意見(jiàn)。初步從《草案》表述看，相較國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的版本內(nèi)容區(qū)別明顯，表明全國(guó)人大對(duì)于黃河立法工作早已提前介入，平行開(kāi)展了大量研究。

應(yīng)該指出，我國(guó)習(xí)慣參照大部分國(guó)家常見(jiàn)的立法模式，采取的是要素立法、部門立法、條塊分別進(jìn)行立法的[23]，即單獨(dú)針對(duì)某一環(huán)境要素保護(hù)的某一方面進(jìn)行立法(例如，針對(duì)防洪制定專門的《中華人民共和國(guó)防洪法》)，具有目標(biāo)明確、規(guī)范結(jié)構(gòu)單一、職責(zé)分工清晰的優(yōu)點(diǎn)，但同立法要求的系統(tǒng)性、整體性難以相符。上述《長(zhǎng)江保護(hù)法》，可在一定程度上兼顧法律的系統(tǒng)性和整體性，屬于流域綜合立法的模式。但依然存在一些立法技術(shù)障礙難以逾越，在短期內(nèi)通過(guò)的法律，容易出現(xiàn)“面面俱到”“顧此失彼”的特點(diǎn)，該法與已有的涉水四法客觀上存在平行適用關(guān)系，在執(zhí)法過(guò)程中也會(huì)存在各種問(wèn)題。對(duì)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的執(zhí)行開(kāi)展初步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主管部門感到特色不足，執(zhí)法難有抓手，其他部門又認(rèn)為具體內(nèi)容在已有法律中均已體現(xiàn)，有些具體業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)內(nèi)容在新法中出現(xiàn)并不妥當(dāng)，立法意義受到限制，對(duì)于這些問(wèn)題黃河立法時(shí)也需加以重視。

考慮到目前學(xué)科水平尚不能把握黃河河情變化[24-27]，管理體制客觀上也存在問(wèn)題，立法涉及黃河特殊重大問(wèn)題的基礎(chǔ)性工作尚未做好，相關(guān)技術(shù)難以發(fā)揮支撐作用，尤其本法的治理開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展、文化保護(hù)等關(guān)鍵詞，對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范邏輯和方法迥別不一，很難統(tǒng)一立法，加上同《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等現(xiàn)行法律法規(guī)在相關(guān)方面不得不重復(fù)，在《草案》修改中都是相當(dāng)棘手的問(wèn)題。為使黃河立法盡量完善，本文在深入調(diào)研與相關(guān)研究[11，21-22，28]的基礎(chǔ)上，探討《草案》存在的問(wèn)題，提出修改建議。

2 對(duì)總則的修改建議

總則的基礎(chǔ)釋義是列在法律、條例、規(guī)章條件最前面的概括性的條文，對(duì)于后面的條文，能夠發(fā)揮提綱挈領(lǐng)的作用。在具體編纂規(guī)章條例工作時(shí)，需要對(duì)《草案》的總則精益求精。

2.1 突出黃河在中華民族歷史上的貢獻(xiàn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》在第一章總則第一條(立法目的)中，表述了“實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”之追求，而本《草案》相應(yīng)表述卻明顯缺乏如此高度，沒(méi)有體現(xiàn)出“黃河是中華民族的母親河，是中華文明的搖籃”這一國(guó)人共識(shí)[21]。因此，建議在《草案》第一條中“制定本法”之前，加上“中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展”這一表述?？倓t第一條強(qiáng)調(diào)了“流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，但沒(méi)有充分體現(xiàn)習(xí)近平總書記“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”這一保護(hù)與治理并重的科學(xué)理念，建議在“保障黃河安瀾”后的表述一并修改為“協(xié)同推進(jìn)黃河治理和水資源節(jié)約集約利用”。

2.2 體現(xiàn)重在保護(hù)、要在治理的理念《草案》前三條都有同“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”相近的表述，盡管強(qiáng)調(diào)了“生態(tài)保護(hù)”“高質(zhì)量發(fā)展”，然而，對(duì)于復(fù)雜難治的特殊河流，只有治理才能更好的保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。建議將第三條第一句“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”修改為“本法基本原則”，還避免讓人將第三條這一立法基本原則的內(nèi)容，理解成“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”的基本原則。第三條所述32個(gè)字“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、量水而行、節(jié)水為重、因地制宜、分類施策、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)”是有道理的，但作為大江大河相關(guān)法律的基本原則，應(yīng)該更為全面。建議將相近的詞語(yǔ)加以精煉或者合并，例如：“節(jié)水為重”同“量水而行”意思相近；“生態(tài)優(yōu)先”與“綠色發(fā)展”可只留其一，何況黃河生態(tài)保護(hù)對(duì)應(yīng)的發(fā)展模式是綠色發(fā)展，而黃河綠色發(fā)展未必能夠?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)調(diào)過(guò)多，容易形成歧義；“因地制宜”“分類施策”可只留一詞甚至全部刪去，畢竟立法基本原則的重點(diǎn)不在這兩個(gè)方面。為使立法更為全面，建議增補(bǔ)“科學(xué)規(guī)劃”“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”“防洪減災(zāi)”等對(duì)本法更有必要的原則。

《草案》第四條第一款，后兩句應(yīng)該體現(xiàn)黃河流域“除害與興利、整體與局部以及上下游、左右岸關(guān)系極為密切”的特殊性，參與黃河治理開(kāi)發(fā)的地區(qū)、部門眾多，要求不一，關(guān)系協(xié)調(diào)和利益調(diào)整極為復(fù)雜，水事問(wèn)題相對(duì)其他河流更為突出，故建議將后面修改成：“協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)及主體利益分配關(guān)系，解決工作中出現(xiàn)的問(wèn)題與矛盾，督促檢查相關(guān)重大工作的落實(shí)情況。”另外，第四條第二款第一句之后，建議加上“通過(guò)協(xié)商機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、互補(bǔ)機(jī)制，形成巨大合力”。

《草案》第五條第一款最后一句“承擔(dān)支撐保障”有些用詞堆砌，需要斟酌，其實(shí)對(duì)于本法不僅包括黃河治理開(kāi)發(fā)與一般意義的保護(hù)，而且還涉及或涵蓋水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全和水文化等領(lǐng)域，對(duì)于黃河流域管理機(jī)構(gòu)顯然要求過(guò)高，實(shí)際上也難以勝任。建議修改為：“承擔(dān)國(guó)家黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的相關(guān)工作”。

2.3 其他表述修改建議《長(zhǎng)江保護(hù)法》第八條第二款規(guī)定“國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)每十年組織一次野生動(dòng)物及其棲息地狀況普查，或者根據(jù)需要組織開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)查，建立野生動(dòng)物資源檔案，并向社會(huì)公布長(zhǎng)江流域野生動(dòng)物資源狀況?！薄蛾懮吧鷦?dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第七條第二款規(guī)定“野生動(dòng)物資源普查每十年進(jìn)行一次?！苯ㄗh參考《長(zhǎng)江保護(hù)法》和《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》，將《草案》第九條第二款“定期”明確為“十年”。

《草案》總則第十五條，為發(fā)揮社會(huì)力量的作用，第一款建議修改為：“國(guó)家鼓勵(lì)、支持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)、河道治理、水資源節(jié)約集約利用、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)等相關(guān)活動(dòng)”。應(yīng)該清楚，一旦黃河治理體制改革成功，政策制訂、工程審批與執(zhí)法的部門逐漸超脫，同自身利益脫鉤，亦即主管部門不能直接參與工程的設(shè)計(jì)與施工等企業(yè)行為，利于執(zhí)法公正；不難想象，巨大社會(huì)力量的介入，無(wú)疑能夠明顯提高黃河治理效率，加快相關(guān)流域高質(zhì)量發(fā)展步伐，并會(huì)大大減輕國(guó)家對(duì)于治黃投資的壓力。附帶指出，在《草案》總則中，除第一條提及“保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化”外，對(duì)于后面文化保護(hù)方面的內(nèi)容沒(méi)有任何表述。在黃河文化保護(hù)不可能單獨(dú)立法的前提下，建議除按照上述建議在《草案》第十五條中加上“黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)”外，還應(yīng)該設(shè)法加強(qiáng)“黃河文化保護(hù)”與本法主體內(nèi)容的邏輯關(guān)系。

3 規(guī)劃技術(shù)基礎(chǔ)不成熟的管控條款應(yīng)留余地

《草案》第十九條所講規(guī)劃成果同技術(shù)基礎(chǔ)條件關(guān)系很大，應(yīng)在該條強(qiáng)調(diào)：“根據(jù)新的水沙變化條件與中上游水利樞紐工程修建狀況，及時(shí)修正洪水設(shè)計(jì)成果等基本條件”。此外，對(duì)于水沙統(tǒng)一調(diào)度，也必須“按照符合黃河水沙實(shí)際變化的水沙設(shè)計(jì)成果”，否則建立的綜合調(diào)度體系可能脫離實(shí)際，也難以發(fā)揮水資源綜合效益，甚至影響相關(guān)地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

由于黃河問(wèn)題及泥沙學(xué)科十分復(fù)雜，水沙條件[23]與河床邊界也實(shí)在變化太大[10，29]，編制的涉水專業(yè)規(guī)劃難以針對(duì)變化實(shí)時(shí)調(diào)整，若將此作為執(zhí)法依據(jù)，難免會(huì)給國(guó)家與人民造成直接或間接的損失，甚至影響執(zhí)法的權(quán)威性。例如，對(duì)于河道整治規(guī)劃中的治導(dǎo)線規(guī)劃[6]，黃河上其實(shí)并不能先編制規(guī)劃再進(jìn)行工程布局，而只能在60多年來(lái)甚至有的長(zhǎng)達(dá)上百年陸續(xù)修建的工程基礎(chǔ)上，不斷人為調(diào)整治導(dǎo)線[11]。

由于河道整治規(guī)范本身并不成熟，對(duì)治導(dǎo)線設(shè)計(jì)參數(shù)的確定尚無(wú)相對(duì)可靠、權(quán)威的方法，可調(diào)范圍較大[7]。一般在給定整治河寬B后，彎道半徑R=(4～9)B，治導(dǎo)線兩反向彎道之間的過(guò)渡段長(zhǎng)度L=(1～3)B[9]，顯然為讓治導(dǎo)線“適應(yīng)”已有工程提供了方便，但這樣給出河道治導(dǎo)線規(guī)劃成果，就很難適應(yīng)黃河主流的實(shí)際變化。黃河下游近20多年洪水流量明顯變小之后，設(shè)計(jì)人員商定整治河寬時(shí)，又不能不考慮已建的大量河道工程的存在而減小過(guò)多，比河勢(shì)良好控制要求的主槽寬度偏大較多，再加上本來(lái)變幅很大的河灣半徑不能出現(xiàn)很大改變，否則就可能完全拋棄已有的工程布點(diǎn)[30]，于是，只能調(diào)整過(guò)渡段長(zhǎng)度和上下左右治導(dǎo)線的彎段位置。盡管如此，其治導(dǎo)線規(guī)劃成果同實(shí)際仍有較大差距。例如，劉莊至連山寺的直河段長(zhǎng)達(dá)10 123 m，比規(guī)范上限要求也大數(shù)倍，上游工程自然難以將主流送至下游對(duì)應(yīng)的工程[31]。

圖2給出了黃河中游東安至桃花峪河段河勢(shì)與控導(dǎo)工程布置圖，從目前中小水流量下實(shí)際靠河狀況看，圖上兩條平行線即是現(xiàn)行規(guī)劃治導(dǎo)線，同河勢(shì)很不配套，上游主流嚴(yán)重下挫，桃花峪前河勢(shì)“向背”，畸形河勢(shì)形成的“橫河”[31]直沖工程下首。此外，由圖3看出，黃河下游老田庵→南裹頭→馬莊工程河勢(shì)與圖上的規(guī)劃治導(dǎo)線完全脫離。顯然，如果以現(xiàn)有同實(shí)際偏離較大的治導(dǎo)線規(guī)劃成果為依據(jù)，按《草案》第二章第二十四條等條款相關(guān)內(nèi)容執(zhí)法管控時(shí)易出現(xiàn)偏差，因此，應(yīng)在相關(guān)條款措辭上留有余地。換句話說(shuō)，對(duì)于專業(yè)技術(shù)水平不成熟的內(nèi)容，尚不能制定過(guò)于教條和死板的條款，避免法律文件表述不嚴(yán)謹(jǐn)[32]。此外，在《草案》第二十四條中應(yīng)強(qiáng)調(diào)“科學(xué)劃定河湖管理范圍”，以便逐漸使其范圍的劃定減少人為性。

圖2 黃河中游東安至桃花峪河段現(xiàn)狀河勢(shì)與控導(dǎo)工程布置

圖3 黃河下游老田庵→南裹頭→馬莊工程現(xiàn)狀河勢(shì)與控導(dǎo)工程布置

《草案》第五十二條，建議在“塑造河道主槽”之后，加上“實(shí)施河道和灘區(qū)綜合提升治理”，畢竟只有如此，才能“維持河勢(shì)穩(wěn)定，保障防洪安全”。

4 灘區(qū)治理應(yīng)有利于黃河下游區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展

在《草案》第一百零四條第四款，“黃河灘區(qū)”的定義為“黃河流域河道管理范圍內(nèi)由于歷史原因形成的群眾居住、耕種的灘地，具有行洪、滯洪、沉沙功能”。比前幾稿對(duì)“黃河灘區(qū)”的定義有了改進(jìn)，但仍存在一定問(wèn)題，如對(duì)“河道管理范圍內(nèi)”界定尚不明確。其實(shí)，《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》起初對(duì)河道管理范圍、河道兩側(cè)的具體距離也并未明確，該條例2018年修正版第二十條明確“河道的具體管理范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定”，兩岸堤防及護(hù)堤地可劃歸“河道管理范圍內(nèi)”。黃河堤外一定距離經(jīng)過(guò)人為劃定后可以作為“河道管理范圍”，但不應(yīng)當(dāng)成“灘區(qū)”。黃河下游堤防的形成具有特殊性和復(fù)雜性，“河道”與“灘區(qū)”不可混為一談[25]。因此，附則中對(duì)“黃河灘區(qū)”的定義建議修改為“本法所稱黃河灘區(qū)，是指兩岸大堤之間河道內(nèi)設(shè)防的最大洪水時(shí)被淹沒(méi)、平時(shí)露出的灘地空間，由于歷史原因形成的群眾居住、耕種的場(chǎng)所，具有行洪、滯洪、沉沙功能”。

《草案》第五十八條第一款出現(xiàn)“應(yīng)該有序安排灘區(qū)居民遷建”等表述，似乎黃河灘區(qū)內(nèi)的居民需要遷出灘區(qū)。黃河灘區(qū)實(shí)際屬于百萬(wàn)群眾賴以生存的場(chǎng)所，長(zhǎng)期以來(lái)以此為名花費(fèi)了不少人力物力。例如，幾年前花費(fèi)巨大財(cái)力物力建成的上億平方米房臺(tái)、村臺(tái)、避水臺(tái)(人均達(dá)50 m2以上)，近幾年大部分被拆，又以同樣的理由重建“大村臺(tái)”。其實(shí)當(dāng)?shù)卣畬?duì)于灘區(qū)居民遷建采取的諸如村莊外遷和拆村并居至新建的“大村臺(tái)”等方案已引起群眾抱怨，且存在大拆大建所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)資源浪費(fèi)、環(huán)境污染及“隔斷鄉(xiāng)愁”等問(wèn)題。何況近年當(dāng)?shù)卣雒嬖跒﹨^(qū)拆村并居至新建的“大村臺(tái)”，不僅花費(fèi)了國(guó)家巨額投資，而且百姓一生積蓄也要搭上，顯然再安排灘區(qū)居民遷出，無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生很大的抵觸情緒[22]。60多年來(lái)，中上游干支流已修建不少水利工程，明顯提高了下游防洪能力，同時(shí)水沙狀況均已發(fā)生很大改變[24]，且科學(xué)調(diào)度下進(jìn)入下游的設(shè)計(jì)洪水流量、洪量實(shí)際均已減少較多，從洪水大漫灘幾率小與滯洪使用灘區(qū)的范圍有限等角度講，將灘區(qū)內(nèi)居民全部外遷既不現(xiàn)實(shí)也不必要。何況剛剛過(guò)去的2021年黃河秋汛，水利部站在“保證灘區(qū)人民群眾的安全，這是我們防洪最重要的目標(biāo)”的高度，將黃河小浪底等水庫(kù)防汛調(diào)度設(shè)定的目標(biāo)定為花園口水文站流量不超過(guò)4900 m3/s，稱“這個(gè)流量的調(diào)度可以保證灘區(qū)的安全”[33]，至少說(shuō)明現(xiàn)實(shí)中并不完全把整個(gè)灘區(qū)當(dāng)成行洪、滯洪的空間。其實(shí)這種復(fù)雜甚至矛盾的做法，并不意味著能徹底解決灘區(qū)被淹的問(wèn)題，如果上大洪水量級(jí)過(guò)大，干流水庫(kù)庫(kù)容有限，無(wú)法有效攔蓄?；蛳麓蠛樗闪魉畮?kù)不能控制，洪水漫灘不可避免，一些灘區(qū)仍具備行洪、滯洪、沉沙的功能。故建議對(duì)相關(guān)措辭加以修改，例如，上述表述可修改成“對(duì)防洪確有影響區(qū)域，應(yīng)該有序安排灘區(qū)居民遷建”。

《草案》第五十八條第三款講到“不得新開(kāi)墾荒地”，在具體執(zhí)行時(shí)較為困難。灘區(qū)內(nèi)幾乎每一小片土地甚至河內(nèi)的部位，都會(huì)被祖祖輩輩生活在灘區(qū)的居民指認(rèn)出是屬于哪個(gè)村莊的，灘區(qū)內(nèi)因某種原因而零星分布的荒地，他人一旦動(dòng)用，當(dāng)?shù)厝肆⒓创蠹痈缮?，他們自己一旦有了興趣，數(shù)天即能變成莊稼地，即使國(guó)家級(jí)野生動(dòng)物影響到種子與莊稼，他們也會(huì)毫不客氣。由此表明，既不是簡(jiǎn)單禁止的問(wèn)題，也無(wú)完全禁止的必要。而且在《草案》第四十條還應(yīng)該加上“重視黃河灘區(qū)農(nóng)田保護(hù)”。

《草案》第五十八條第三款所講“已建生產(chǎn)堤影響防洪安全的應(yīng)當(dāng)及時(shí)拆除，其他生產(chǎn)堤應(yīng)該逐步拆除”，比前幾個(gè)版本有較大的進(jìn)步，但“其他生產(chǎn)堤應(yīng)該逐步拆除”的表述不符合目前黃河的實(shí)際情況。至少不影響防洪安全的其他生產(chǎn)堤不應(yīng)該逐步拆除。首先，黃河下游現(xiàn)行河道兩岸堤防，多是歷史上由不同時(shí)期就地筑堤或被動(dòng)修建的，存在較大的局限性。尤其是東壩頭以下河段因1855年銅瓦廂決堤改道時(shí)政局不穩(wěn)，清廷無(wú)力顧及堵口，右岸上段是將改道前的北堤改作南堤，上段左岸則以北金堤為屏障，后來(lái)的新堤即是以此為基礎(chǔ)逐漸修建的，有的河段堤距竟然達(dá)到20 km以上，把其間大量村莊也自然包括進(jìn)去。顯然當(dāng)時(shí)缺乏科學(xué)論證，后來(lái)也一直對(duì)堤距沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與合理改造[22]。正因?yàn)槿绱耍?958年非汛期以來(lái)，灘區(qū)民眾為了生產(chǎn)、生活、生存，才大量修筑生產(chǎn)堤，幾十年來(lái)屢清屢建，有不少生產(chǎn)堤因成為護(hù)灘控導(dǎo)工程的聯(lián)壩而被河務(wù)部門承認(rèn)，包括大量長(zhǎng)年不靠河的“曬太陽(yáng)”丁壩后面的聯(lián)壩，也多是當(dāng)年由生產(chǎn)堤轉(zhuǎn)化而成的。從現(xiàn)實(shí)情況看，大規(guī)模同兩岸護(hù)灘控導(dǎo)工程聯(lián)壩相連的生產(chǎn)堤，在防洪減災(zāi)中的作用不小，以至于國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃專項(xiàng)“黃河下游河道與灘區(qū)治理研究”項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)黃河下游灘區(qū)上大量屬于基本農(nóng)田的灘地坍塌嚴(yán)重，更應(yīng)以靠溜險(xiǎn)工、控導(dǎo)工程為依托，以生產(chǎn)堤為基礎(chǔ)高標(biāo)準(zhǔn)改造成為防護(hù)堤，構(gòu)成第一道防線，由完成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的大堤構(gòu)成第二道防線(認(rèn)識(shí)提高后再科學(xué)改造大堤、減少灘區(qū)面積)。再將兩道防線之間現(xiàn)存的道路加固提升成格堤，由此形成三堤(大堤、防護(hù)堤、格堤)共存的局面[11]，對(duì)于影響百萬(wàn)人生產(chǎn)生活的灘區(qū)實(shí)施護(hù)灘治灘工程，才能做到槽灘共治、河勢(shì)流路穩(wěn)定。所以，將不影響防洪安全的其他生產(chǎn)堤逐步拆除似不必要。特別是多年后人們接受“黃河來(lái)沙確實(shí)很少、洪水不像現(xiàn)行洪水設(shè)計(jì)成果那么大”的正確認(rèn)識(shí)后，知道確實(shí)需要“以靠溜險(xiǎn)工、控導(dǎo)工程為依托，以生產(chǎn)堤為基礎(chǔ)高標(biāo)準(zhǔn)改造成為防護(hù)堤，構(gòu)成第一道防線”時(shí)[11]，就能為國(guó)家節(jié)省巨量投資，否則，僅重新征地就會(huì)需要大量投資。

其實(shí)，對(duì)于黃河下游灘區(qū)，嚴(yán)重存在依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出的問(wèn)題，甚至將土地指標(biāo)出讓給沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，因此灘區(qū)土地不宜強(qiáng)調(diào)“退耕還濕”。由于黃河中游減沙過(guò)多，灘失之后難以淤還，可能會(huì)被劃定為嫩灘濕地，缺地農(nóng)民未來(lái)的生產(chǎn)生活狀況無(wú)疑變差。同時(shí)河槽因塌灘變寬后，受到灘地約束較小的主流，會(huì)更加擺動(dòng)不定，這些由耕地坍塌而成的濕地，因沒(méi)有防護(hù)措施而難免遭遇坍塌入水的命運(yùn)，長(zhǎng)此以往，黃河河道也將處于“越塌越寬、越寬越亂”的不易治理的惡性循環(huán)狀態(tài)。

5 其他

5.1 黃河立法名稱應(yīng)改為《黃河管理法》法的名稱是否科學(xué)規(guī)范，直接影響立法質(zhì)量法律名稱的科學(xué)化和規(guī)范化不僅有利于法的淵源、體系、外部形式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，方便規(guī)范性文件的分類、編排和整理，而且對(duì)法的適用和遵守也具有重要的實(shí)踐意義[23，32]。對(duì)于黃河這一特殊河情水情且問(wèn)題突出的河流立法，名稱更加應(yīng)該科學(xué)規(guī)范。

《草案》不僅涉及黃河的治理開(kāi)發(fā)、規(guī)劃與管控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、水土流失綜合治理、水土保持監(jiān)督管理、科技創(chuàng)新、文化保護(hù)等范圍，還包括黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理、社會(huì)事務(wù)管理、人口土地管理等內(nèi)容。從內(nèi)容上看，大部分屬于黃河管理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了黃河治理、保護(hù)的范疇。鑒于“管理”在中文的解釋中有“治理”的含義，也有“料理、照管”之意，進(jìn)而詞義能夠引申出“保護(hù)”的含義，因此本法名稱應(yīng)力求規(guī)范，稱為《黃河管理法》為宜。

為兼顧原名稱，也可修改為《黃河保護(hù)管理法》。即便不修改該法名稱，也需要在相關(guān)章節(jié)的名稱盡量采用“管理”一詞，例如：第四章的內(nèi)容并不只是水資源的節(jié)約集約利用，名稱改為“水資源管理”更為確切；第五章名稱改為“水沙調(diào)控與防洪管理”為宜。

5.2 科學(xué)確定生態(tài)流量鑒于生態(tài)流量指標(biāo)的具體確定尚沒(méi)有統(tǒng)一辦法，學(xué)術(shù)上也爭(zhēng)議較大，合理確定生態(tài)流量實(shí)際上是相當(dāng)困難的事情，建議將第三十五條第一款修改為：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門應(yīng)組織有關(guān)主管部門和專家通過(guò)嚴(yán)密論證，綜合考慮沿黃各地區(qū)居民生活生產(chǎn)用水實(shí)際需求和地理、氣候、水資源、生態(tài)環(huán)境狀況，科學(xué)確定黃河干流、重要支流控制斷面生態(tài)流量及重要湖泊濕地生態(tài)水位的管控指標(biāo)，同時(shí)對(duì)其他支流生態(tài)流量提出下限要求，由流域相關(guān)省區(qū)人民政府水行政主管部門確定后報(bào)黃河流域管理機(jī)構(gòu)備案”。

5.3 專業(yè)用詞需確切《草案》在十二條第三款，講到“水沙運(yùn)動(dòng)與調(diào)控、河流動(dòng)力與河床演變”，研究黃河的專家近些年多用“水沙調(diào)控”一詞，從事泥沙研究的學(xué)者[26]常用“河流動(dòng)力學(xué)與河床演變”，而“水沙運(yùn)動(dòng)與調(diào)控、河流動(dòng)力與河床演變”的表述顯得有些似是而非，不夠嚴(yán)謹(jǐn)。例如，“水沙運(yùn)動(dòng)”應(yīng)該包括在“河流動(dòng)力學(xué)”之內(nèi)；“河流動(dòng)力”又跟“河流動(dòng)力學(xué)”不完全一樣；“水沙運(yùn)動(dòng)與調(diào)控”與“水沙調(diào)控”也不完全一樣……。更重要的是，“水沙運(yùn)動(dòng)、河流動(dòng)力與河床演變”等這些都屬于學(xué)科或常規(guī)專業(yè)內(nèi)容，不能將此簡(jiǎn)單的歸結(jié)于黃河治理與保護(hù)的“重大科學(xué)技術(shù)問(wèn)題”，而應(yīng)該補(bǔ)上那些直接關(guān)乎黃河治理保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果的重大科學(xué)技術(shù)問(wèn)題等可改變治黃局面的關(guān)鍵課題。

此外，《草案》第五十三條第二款第二句為“加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化堤防和控制引導(dǎo)河水流向工程建設(shè)”，前面的“標(biāo)準(zhǔn)化堤防”基本完成，寫上作用不大但也不會(huì)有問(wèn)題，但后面的“控制引導(dǎo)河水流向工程”顯然是令人費(fèi)解的表述，既不專業(yè)也不確切，而且不用修建“控制引導(dǎo)河水流向工程”，照樣“大河?xùn)|流”。同國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法(草案)》對(duì)應(yīng)的表述：“推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化堤防和河道控導(dǎo)工程建設(shè)”加以比較，看出這是后來(lái)對(duì)黃河習(xí)慣按彎曲的治導(dǎo)線修建控導(dǎo)工程“導(dǎo)來(lái)導(dǎo)去”有異議后，將文字改換說(shuō)法造成的。建議修改為：“加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化堤防和河道整治工程建設(shè)”(河道整治工程包括范圍很寬)。此外，上述其實(shí)跟第五十九條第二款中的“加強(qiáng)黃河下游懸河和游蕩性河道整治”也有些重復(fù)之意，需要有所修改。

6 結(jié)論

(1)黃河立法必須了解黃河治理與保護(hù)存在的“先天不足、后天失養(yǎng)”問(wèn)題，例如，不少河段河道整治工程同河勢(shì)變化不適應(yīng)，甚至出現(xiàn)由于過(guò)度治理形成的嚴(yán)重阻水河段；現(xiàn)行防洪調(diào)度依據(jù)的洪水設(shè)計(jì)成果主要受稀遇調(diào)查洪水點(diǎn)據(jù)定線影響而偏離實(shí)際，運(yùn)用時(shí)裕度較大，致使相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約；中上游以退耕還林(草)為主的生物措施接近滿負(fù)荷狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重而道遠(yuǎn)；相關(guān)省區(qū)希望國(guó)家給予更多的政策與資金支持，豫魯兩省迫切希望解放滯洪區(qū)以及部分灘區(qū)。

(2)黃河立法在總則的制定上應(yīng)精益求精，充分發(fā)揮總則提綱挈領(lǐng)的作用。例如，建議在總則第一條中，加上“中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展”這一表述；要進(jìn)一步突出黃河保護(hù)與治理并重的科學(xué)理念；再如，總則中還應(yīng)考慮“黃河文化保護(hù)”與本法主體內(nèi)容的邏輯關(guān)系，并在第十五條加上“黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)”表述。

(3)鑒于學(xué)科水平尚不能把握河情變化，黃河立法中涉水專業(yè)規(guī)劃易偏離實(shí)際，例如河道整治規(guī)范對(duì)治導(dǎo)線設(shè)計(jì)參數(shù)人為性較大，若以此作為執(zhí)法依據(jù)，進(jìn)行“河湖岸線管控”時(shí)，將會(huì)影響執(zhí)法的客觀性與權(quán)威性。故應(yīng)在技術(shù)不完善條款的措辭上留有余地。

(4)黃河立法工作應(yīng)注重治理體制改革和發(fā)揮社會(huì)力量的作用。一旦在治理體制改革有所突破，制訂政策、工程審批的執(zhí)法者同自身利益脫鉤，促使巨大的社會(huì)力量的介入，無(wú)疑能夠加快流域高質(zhì)量發(fā)展步伐，并大大減輕國(guó)家對(duì)于治黃投資的壓力。

(5)黃河中下游干支流修建的水利工程提高了下游防洪能力，科學(xué)調(diào)度下進(jìn)入下游的洪水流量、洪量理應(yīng)明顯減少，現(xiàn)實(shí)的水庫(kù)防汛調(diào)度中又不完全把整個(gè)灘區(qū)當(dāng)成行洪、滯洪的空間，故將灘區(qū)內(nèi)居民全部外遷確不必要。建議對(duì)相關(guān)表述加以修改。