□ 陳亞強(qiáng)

經(jīng)國序民，正其制度。地方性法規(guī)作為市域社會治理主要的法治依靠，采取什么樣的體系是法治規(guī)劃的大問題，是市域社會治理地方立法的首要問題，只有攥指成拳才能發(fā)揮出法治保障的最大效用。

一、綜述

這里所說的市域社會治理立法的體系指的是各地方人大圍繞市域社會治理形成的地方性法規(guī)系統(tǒng)。不同的地方人大采取不同的立法理念和技術(shù)制定地方性法規(guī)，形成的地方性法規(guī)體系或系統(tǒng)各有優(yōu)劣。因此本文對此進(jìn)行區(qū)別性討論，以期幫助各地方在市域社會治理的立法過程中選取合適的體系，以使得立法成效更為確定和顯著。

截至目前，全國現(xiàn)行有效冠以“治理”的地方性法規(guī)總計125部，其中社會治安、環(huán)境治理占到八成以上。從立法體系的角度來說，可以作為市域社會治理地方立法體系比較對象的有6部。之前有一些研究將市域社會治理地方立法體系的關(guān)注點(diǎn)放在了形式上，提出了諸如“統(tǒng)一型”“分散型”“滲透型”，綜合性立法、集合式立法、單行立法等分類。這樣的分類有其合理性但難有孰優(yōu)孰劣的價值比，就理論指導(dǎo)實踐來看，沒有規(guī)律性可循，對于推動各地市域社會治理立法沒有太大意義。

二、分類及比較

綜合梳理全國各地的做法，可以將市域社會治理的地方立法體系分為四個類別，按照怎么治理、誰來治理、治理哪里、治理內(nèi)容為核心，分別是促進(jìn)型、主體型、對象型、專題型。

所謂促進(jìn)型，是指以治理方式為主要切入點(diǎn)，注重發(fā)揮法律的指引功能，重點(diǎn)施以引導(dǎo)、支持、激勵、倡導(dǎo)等柔性調(diào)整手段，提綱挈領(lǐng)地形成市域社會治理法制體系的原點(diǎn)，并依歸于此擘畫法治體系的四梁八柱，促使市域社會治理的一個或多個乃至于整體各方面循序漸進(jìn)。這是一種比較新的立法模式，最早應(yīng)用在科技、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)性領(lǐng)域的專題立法上，在社會領(lǐng)域綜合性運(yùn)用可以追溯到2012年的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會建設(shè)促進(jìn)條例》。在市域社會治理層面，《南京市社會治理促進(jìn)條例》進(jìn)行了開創(chuàng)性的探索，是比較典型的例子。

也有人將其區(qū)分為綜合型、統(tǒng)一型或整體型，之所以這里不采納這樣的觀點(diǎn)，原因在于它在反映全貌上不夠準(zhǔn)確。這種立法體系具有憲法化或法典化的特點(diǎn)，因為其面面俱到，反而使得其不能夠面面俱到，這是就成文法規(guī)而言——市域社會治理涵蓋政治安全、矛盾化解、社會治安、公共安全、基層治理等多個方面，涉及理念、體系、機(jī)制、能力等一攬子工程，極其繁復(fù)且在探索階段。而事實上，在立法的過程中，正是由于對市域社會治理的具體方面不能完全準(zhǔn)確把握，又在市域社會治理的實踐中亟需法制保障，只能舍內(nèi)容而求形式，這也是南京市社會治理地方立法中的現(xiàn)實考量。同時，也不宜將其稱之為方法型或手段型，因為促進(jìn)型立法中的“促進(jìn)”特征不特指手段法律化，而強(qiáng)調(diào)立法對市域社會治理促進(jìn)的導(dǎo)向。這一點(diǎn)有專家已有較為詳盡的論述，此文不再贅述。

促進(jìn)型立法體系的優(yōu)勢在于，就其規(guī)定的一個或多個或整體的內(nèi)容來說，基本理清了這個內(nèi)容的內(nèi)涵與外延。以《南京市社會治理促進(jìn)條例》為例，其以黨的十八屆四中全會決議為藍(lán)本，對市域社會治理的方方面面提出了九章六十六條促進(jìn)措施，也包括指引政府各有關(guān)主體以管理制度的方式先期探索有效的治理措施和手段，兼具原則性與靈活性。就方法上來說，法律責(zé)任的淡化也是一個顯著的特點(diǎn)，比如《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》中甚至沒有規(guī)定法律責(zé)任，而《南京市社會治理促進(jìn)條例》也僅僅是以“監(jiān)督管理”的形式對其進(jìn)行了宣示。它的優(yōu)點(diǎn)在于，治理主體以政府為主，起到引領(lǐng)帶動和示范的作用，兼重對其他社會主體的動員，政府與其他社會主體間關(guān)系體現(xiàn)為良性協(xié)作，兩者之間更多著眼于目標(biāo)的一致性上，較少有權(quán)利的博弈，社會主體的“授益”“損益”較少減少或增加，因而在夯實基層基礎(chǔ)、補(bǔ)齊短板弱項上更能凝聚社會共識、聚集治理合力，相對來講在社會治理領(lǐng)域具有更大的優(yōu)勢。

當(dāng)然，其缺點(diǎn)也是與優(yōu)點(diǎn)對應(yīng)共存的。促進(jìn)型立法的最大劣勢在于法規(guī)的評價、預(yù)測、強(qiáng)制、教育作用相對比較弱。一方面，從實踐的情況看，促進(jìn)型立法的責(zé)任異化為權(quán)力的風(fēng)險較大，很容易掉進(jìn)路徑依賴的陷阱當(dāng)中，從而忽視其他社會主體權(quán)利、責(zé)任和應(yīng)有作用，助推了市域社會治理各主體地位不平等的進(jìn)一步加大，助推了溝通壁壘的加高。因此對法治政府、法治社會的要求更高，既要求政府有限，充分發(fā)揮社會各主體治理并自治的作用；也要求政府有為，有效地把社會各主體“箍”起來，是個不小的考驗。

治理是管理的2.0，最大的升級就是由政府一力承擔(dān)轉(zhuǎn)向社會各主體協(xié)同，但不能因此只要治理而不要管理，治理與管理不是二元對立的關(guān)系，管理是治理在方法上的基礎(chǔ)，治理是管理在結(jié)果上的進(jìn)階，治理要有效，管理就要扎實。而管理最主要的要素就是主體，一個適格的、有能力的主體是管理扎實的關(guān)鍵，治理自然也是這樣的要求。

在市域社會治理立法體系中，主體型立法體系就是指法的部門和規(guī)范以治理主體為主要對象，圍繞搭建組織框架構(gòu)建市域社會治理地方性法規(guī)體系，政府尤其是基層政府的主導(dǎo)地位突出，主體明確、力量集中，以上海市最為典型。早在2016 年前后，上海市以地方性法規(guī)的形式制定了《上海市居民委員會工作條例》，與其修訂的《上海市街道辦事處條例》《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》一道明確了街道、村（居）委會作為市域社會治理處于神經(jīng)末梢的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者地位，一切治理措施均匯集于此，構(gòu)建起市域社會治理主體架構(gòu)，為一系列治理舉措提供了堅實的組織基礎(chǔ)。

市域社會治理是一個系統(tǒng)工程，從地方立法的角度來說，主體型立法體系帶有濃厚的主體化色彩，在以管理為基礎(chǔ)的治理語境下，主體最本質(zhì)的特點(diǎn)就是有權(quán)力的加持。因此，一個很重要的環(huán)節(jié)就是要對權(quán)力的運(yùn)行權(quán)限和規(guī)則進(jìn)行界定，盡可能地避免形成治理盲區(qū)或形成“九龍治水”局面，而主體型立法體系的優(yōu)點(diǎn)正在于此。主體型立法體系通過明確“以我為主”，為基層政府及其延伸組織在市域社會治理中占據(jù)主導(dǎo)地位進(jìn)行權(quán)力背書，也就是解決了主體適格的問題。

不得不提出討論的問題是，主體型立法體系只是建筑了一根頂梁柱，它對具體的治理對象和具體的治理舉措關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要圍繞治理對象、治理舉措進(jìn)行一攬子的立法，立法任務(wù)很重，與大多數(shù)地方立法能力不匹配；技術(shù)要求很高，容易形成一管就死、一放就亂的困境，考驗地方立法者的立法技術(shù)；立法進(jìn)程很慢，需要逐個研究問題，可能存在計劃趕不上變化的情況。如果這些關(guān)于具體的治理對象和具體的治理舉措的立法跟不上，那么市域社會治理的法制保障就是個空架子，難以“遮風(fēng)擋雨”。比照上海市這個案例，它甚至于直接將治理的對象和舉措交給了對象自己，“在治理方式上，更加強(qiáng)調(diào)民眾參與和民主協(xié)商，依靠自治、法治、德治，充分尊重和發(fā)揮人民群眾的首創(chuàng)精神和智慧。”“在行動主體上，更加強(qiáng)調(diào)個人的責(zé)任，在滿足人民群眾基本合法權(quán)益、共享改革成果的同時，更強(qiáng)調(diào)每個個體在社會發(fā)展中的責(zé)任，打造以責(zé)任為導(dǎo)向的社會治理共同體”。另外就現(xiàn)實來說，市域社會治理強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同集成，讓街道和村（居）委站在C位上，條與塊、條與條、塊與塊之間的權(quán)力博弈是非常現(xiàn)實的能力問題，沒有高位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺和機(jī)制，將法規(guī)明文束之高閣而各自為政難以避免。這個問題我們似乎已經(jīng)能夠從上海市本輪疫情防控不力的結(jié)果中管窺一二了。

簡單來說就是為誰立法。這種立法體系以對城鄉(xiāng)社區(qū)或者其他在特定空間區(qū)域中劃分的網(wǎng)格的治理為切入點(diǎn)，法規(guī)文件及其條文聚焦這些基本單元內(nèi)具體事務(wù)的服務(wù)管理。一般來說治理的主體比較多元，各主體尤其是居民的作用發(fā)揮比較充分，治理的民主化程度比較高。采用這種立法體系的相對稍多一點(diǎn)，比如《成都市社區(qū)發(fā)展治理促進(jìn)條例》就是以社區(qū)為城市治理的基本單元，通過定位社區(qū)功能，圍繞社區(qū)發(fā)展、社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任形成法制框架；《濱州市社會治理網(wǎng)格化服務(wù)管理條例》《衢州市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理條例》則立足建立網(wǎng)格框定治理范圍，推動治理力量下沉。應(yīng)該說，這種立法體系是目前的主流模式，比如正在立法進(jìn)程中的《徐州市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化社會治理管理條例》等。有人認(rèn)為，這種立法體系實際上是在地方立法中對社會治理領(lǐng)域進(jìn)行分層，形成統(tǒng)領(lǐng)治理分領(lǐng)域的綜合性立法。這里補(bǔ)充界定一個概念，即這個領(lǐng)域是空間的領(lǐng)域，而非其他的領(lǐng)域。

對象型立法體系契合中央關(guān)于地方“小切口”立法的理念和導(dǎo)向，也與大多數(shù)設(shè)區(qū)市的立法能力相匹配。各設(shè)區(qū)市人大普遍具有立法權(quán)的時間很短，始自2015 年立法法修正，無論是立法人才隊伍的建設(shè)，還是立法經(jīng)驗的積累，或者立法技術(shù)的掌握，都處于起步的階段。即使是一些較早就具有立法權(quán)的副省級城市、省會城市和較大的市，立法能力、立法質(zhì)量、立法數(shù)量等方面還是有比較多的需討論研究的問題，也確實還有很大的提升空間。這是對象型立法體系的優(yōu)點(diǎn)之一。另一個優(yōu)點(diǎn)在于其直接面向一線，對市域社會治理的需求、難點(diǎn)及“犄角旮旯”的掌握具有天然優(yōu)勢，在具體的治理舉措上具有較強(qiáng)的針對性，能充分體現(xiàn)市域社會治理的個體差異性和區(qū)域特殊性；?。▍^(qū)域?。┒?xì)（事務(wù)細(xì)）的特點(diǎn)也更加有利于大數(shù)據(jù)等智慧治理手段的介入。在地方性立法的過程中，這種立法體系更方便總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，易于將地方行之有效的特色舉措上升到法制的層面，形成貼近地方實際、反映地方需求、解決地方問題的特色法治方案。

但就立法體系來講，它關(guān)注的點(diǎn)過小，因而在操作的過程中也存在一些問題或難處。首先，由于對象型立法體系規(guī)定的是受力點(diǎn)，因此，如何使各專題地方性法規(guī)、配套性政策和規(guī)范性文件與之形成合力，如何協(xié)調(diào)政府各部門和有關(guān)主體之間的利益就頗考驗立法者的智慧。否則，上面千條線、下面一根針就會逐漸壓垮對象。事實上，對象的承載能力是對象型立法體系首要考慮的因素。其次，關(guān)注的對象越小越細(xì)越具體，就越容易使得地方性法規(guī)傾向行政化，如果不能很好地處理這個關(guān)系，就可能導(dǎo)致相互對立的結(jié)果，要么地方立法淪為行政管理的工具，要么行政機(jī)關(guān)總是在違法行政。

或者叫作專題型立法，是指聚焦于某一專門問題進(jìn)行的立法。比如《湖州市預(yù)防和化解矛盾糾紛條例》，它就是聚焦于如何預(yù)防和化解社會矛盾糾紛這一獨(dú)立的問題；又比如《宿遷市住宅物業(yè)管理條例》，它就是聚焦于如何解決住宅物業(yè)管理中若干問題進(jìn)行的立法。這種立法往往是地方為了解決一些迫切需要通過立法提供制度供給的問題才采用的立法體裁，立法過程具有時間緊、節(jié)奏快、任務(wù)重的特點(diǎn)，在結(jié)果上更多追求“小快靈”法治目標(biāo)。

這樣的立法具有較強(qiáng)的針對性、適用性、可操作性，能夠在市域社會治理某一個具體的點(diǎn)上產(chǎn)生“靈”的作用。這也是這種立法與對象型立法神似之處。但更為重要的是，專題型立法聚焦的是專門的、獨(dú)立的問題，所以它并不具有與其他問題的關(guān)聯(lián)性，如果沒有一部牽線搭橋的地方性法規(guī)，也就很難與其他地方性法規(guī)之間產(chǎn)生共鳴。因而嚴(yán)格意義上來說，至少就本文所考察而言，并不能稱之為體系。易而言之，在沒有總體框架的情況下，任何一個主題或?qū)ｎ}的地方性法規(guī)都不能夠與其他專題的法規(guī)形成良性的互動和協(xié)調(diào)的合力。就像積木或拼圖一樣，如果我們一個一個慢慢地拼裝起來，最后也能得到一個完整的物體。但我們知道，市域社會治理地方立法體系不能夠通過一塊一塊地拼裝來實現(xiàn)，因為即使拼裝了文本，效果也是不能夠拼裝的，因此這種立法體系終究是不可采取的，即使目前很多地方仍然只有這些主題型的地方性法規(guī)在市域社會治理中起著作用。

同時，缺口小、速度快、體例活的主題性立法，也更容易造成立法的碎片化，比如同一治理對象分別由不同的法規(guī)體系予以規(guī)范，對同一治理對象的不同階段分別制定法規(guī)來規(guī)范，等等。這些都可能會在法制統(tǒng)一上造成一些不和諧的情形，客觀上也是對立法資源的一種浪費(fèi)。

三、結(jié)語

最終采取哪一種立法體系，還要立足于市域?qū)嶋H、市域社會治理的實際，既是指能力，也是指需求。只有契合實際的立法體系，才能讓法治保障在市域社會治理現(xiàn)代化的道路上發(fā)揮最大效用。

[1]江國華、童麗《:涉及反思、撥正與建構(gòu):促進(jìn)型立法之法理闡釋》，載《華僑大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第5期，第102頁。

[2]陶希東:《上海超大城市社會治理體系完善路徑》，https://ishare.ifeng.com/c/s/7sVNgGZvhkV，2019年12月18日。

[3]郝穎鈺:《市域社會治理的地方立法問題探析》，載《山東干部函授大學(xué)學(xué)報》2020年第8期，第20頁。