白雪飛

（中國核工業(yè)二三建設(shè)有限公司，山東 濟(jì)南 251600）

Public-Private Partnership又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種項(xiàng)目建設(shè)模式是我國目前比較普遍的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)行方式，在這種模式下能夠?qū)崿F(xiàn)政府方和社會(huì)資本方的共贏，一方面能夠促進(jìn)公共基礎(chǔ)事業(yè)的發(fā)展，另一方面也帶動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、目前我國PPP規(guī)模的現(xiàn)狀

目前我國的PPP項(xiàng)目數(shù)量多，涉及面廣，項(xiàng)目資金規(guī)模巨大。隨著PPP模式的多年踐行，其采購和實(shí)施流程日益規(guī)范，信息更加公開透明，各地營商環(huán)境不斷優(yōu)化，PPP項(xiàng)目發(fā)起和落地效率持續(xù)提升，我國財(cái)政部PPP在庫項(xiàng)目規(guī)模近三年來逐年增加。根據(jù)數(shù)據(jù)，截至2021年12月31日，財(cái)政部PPP在庫項(xiàng)目總計(jì)13810個(gè)，總投資額為20.56萬億元，其中管理庫項(xiàng)目和儲(chǔ)備清單項(xiàng)目分別為10204個(gè)和3606個(gè)，投資額分別為16.39萬億元和4.17萬億元。由于PPP項(xiàng)目程序復(fù)雜，限制較多，很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、安置房項(xiàng)目被包裝成政府購買服務(wù)項(xiàng)目，影響了PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

二、PPP模式在我國公共設(shè)施建設(shè)中存在的問題

（一）法律法規(guī)與PPP模式的應(yīng)用滯后

PPP模式作為一種新型的項(xiàng)目建設(shè)模式，在我國發(fā)展迅速，目前已成為全球最大的PPP市場，需要一系列政策法規(guī)文件和合約的約束才能良好的運(yùn)行，但現(xiàn)階段中國尚沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用統(tǒng)一的法律法規(guī)，中國對利用社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)出臺較早，但大部分內(nèi)容是針對項(xiàng)目BOT而不是針對PPP模式制定的，法律不健全、不完善，甚至相互矛盾，嚴(yán)重阻礙了我國PPP模式在中國的發(fā)展。

（二）PPP模式各參與方現(xiàn)狀

1.政府未轉(zhuǎn)變思想

在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，政府方并未轉(zhuǎn)變心態(tài)，依然按照原來政府購買服務(wù)的形式，全過程參與；認(rèn)為PPP模式是解決地方財(cái)政壓力、提升官員政績的手段；缺乏對PPP項(xiàng)目適用性的考慮，大干快上，使得PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)，與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政能力出現(xiàn)了不匹配的情形，使得對進(jìn)入運(yùn)營期的項(xiàng)目缺乏財(cái)政支付能力。

PPP模式的主要參與方為政府方和社會(huì)資本方，政府方處于主導(dǎo)地位，一般為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)模較大、投資額大、工期長，一般央企、國企參與較多，由于項(xiàng)目的總量有限，參與競爭的企業(yè)較多，政府處于強(qiáng)勢地位，控制總投資，要求施工利潤下浮等；PPP項(xiàng)目的合規(guī)手續(xù)，必須完成項(xiàng)目的可研、立項(xiàng)、環(huán)評等合規(guī)性文件；“兩評一案”完備，即：項(xiàng)目實(shí)施方案，財(cái)政承受能力論證、物有所值論證，進(jìn)入省級以上PPP項(xiàng)目庫；取得投資收回保障性文件：納入政府年度財(cái)政預(yù)算、中長期財(cái)政規(guī)劃和人大決議的“政府付費(fèi)”或者“政府可行性缺口補(bǔ)助”或者其他投資回收保障性文件。這些條件都需要政府方面的大力配合才能完成，社會(huì)資本方為取得項(xiàng)目，在與政府合作中處于沒有話語權(quán)的弱勢地位，在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中都非常的被動(dòng)。

3.民營資本對PPP項(xiàng)目參與度不高

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號）要求，鼓勵(lì)民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式更好的發(fā)展，這無疑是給民營資本一種利好的信號，但是PPP項(xiàng)目的周期一般在10年以上，投資大、回收期長，在較長的運(yùn)營期間不可控因素較多，現(xiàn)金流入不穩(wěn)定等因素，加上一般民營企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較之國企偏弱，金融機(jī)構(gòu)要求的融資成本偏高，使得民營資本的整體參與度不高。

4.國企參與PPP項(xiàng)目融資難

為了規(guī)范國企、央企融資的合法合規(guī)，國資委出具了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知》國資發(fā)財(cái)評規(guī)〔2021〕75號，要求嚴(yán)格控制融資擔(dān)保規(guī)模，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變子企業(yè)過度依賴集團(tuán)擔(dān)保融資的觀念，對融資擔(dān)保規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制，不得高于上年，還嚴(yán)格控制超股比融資擔(dān)保，要求中央企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格按照持股比例對子企業(yè)和參股企業(yè)提供擔(dān)保，嚴(yán)禁對參股企業(yè)超股比擔(dān)保；財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》財(cái)金〔2018〕54號文中要求強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理，政府不得為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保。這兩項(xiàng)規(guī)定讓社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的融資陷入了僵局，項(xiàng)目公司是為實(shí)施PPP項(xiàng)目這一特殊目的而成立的公司，所使用的資源幾乎是控股股東的，對控股股東的依賴較強(qiáng)，若融資無任何擔(dān)保措施，在銀行很難進(jìn)行融資，當(dāng)前的融資大環(huán)境不好，國企特別是央企面臨融資困難的現(xiàn)狀。

5.銀行等金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)

PPP項(xiàng)目實(shí)施的股權(quán)架構(gòu)中，基本上總投資的80%需要從金融機(jī)構(gòu)融資，這部分資金需求量是非常大，受各類銀行的青睞，他們是愿意參與到PPP項(xiàng)目實(shí)施中來，但要實(shí)現(xiàn)成功的融資，要求還是非?？量痰?。首先需要項(xiàng)目合法合規(guī)，借款人能提供可靠的增信措施，項(xiàng)目的現(xiàn)金流能夠覆蓋貸款本息。第一對項(xiàng)目的合規(guī)性進(jìn)行審查，這一點(diǎn)在庫的PPP項(xiàng)目基本能夠達(dá)到條件；第二對項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行審查時(shí)，對于所在縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的PPP項(xiàng)目，一般財(cái)政能力較弱，有的年財(cái)政收入總額甚至達(dá)不到銀行融資的門檻；根據(jù)財(cái)辦金92號文要求，建設(shè)期投資成本中要有30%參與績效考核，這給項(xiàng)目運(yùn)營期的回款有設(shè)了一道防線，存在回款不及時(shí)或者不足額的情況，影響還本付息；第三國資發(fā)財(cái)評規(guī)〔2021〕75、財(cái)金〔2018〕54文件對集團(tuán)公司和政府方針對融資擔(dān)保事項(xiàng)的明確說明，讓銀行方面無法得到可靠的增信措施，僅收費(fèi)權(quán)質(zhì)押和項(xiàng)目公司的信用是無法規(guī)避銀行的增信風(fēng)險(xiǎn)，所以在參與PPP項(xiàng)目融資時(shí)，大多數(shù)銀行望而卻步，很難成功融資。

呂溫認(rèn)為“道”是根本，“文”是用來修飾“道”才存在的。 可見“文”與“道”之間，呂溫更強(qiáng)調(diào)注重“道”，對“文”有些許的輕視。雖然呂溫提出“文為道之飾，道為文之本”的文道觀點(diǎn)，與古文運(yùn)動(dòng)中韓柳的“文以明道”的文道觀緊密相連，但側(cè)重點(diǎn)不同。在《送薛大信歸臨晉序》一文中有：

（三）PPP運(yùn)營過程中存在的問題

1.實(shí)施方案與合同執(zhí)行差異較大

政府方在發(fā)起PPP項(xiàng)目前，會(huì)對該項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，在編寫過程中根據(jù)當(dāng)時(shí)項(xiàng)目的情況對各項(xiàng)收支指標(biāo)進(jìn)行預(yù)估，政府方為了更多的投標(biāo)人響應(yīng)該項(xiàng)目，會(huì)對運(yùn)營期回款、利潤、投資收益等指標(biāo)虛高估算，在合同實(shí)際執(zhí)行過程中，會(huì)發(fā)現(xiàn)工程費(fèi)用漏項(xiàng)、物價(jià)、人工費(fèi)上漲，投資總額超出前期概算，使用者付費(fèi)大大縮水，導(dǎo)致社會(huì)資本方的綜合投資收益率下降，達(dá)不到預(yù)期的投資效益。

2.政府付費(fèi)難

通過多年P(guān)PP項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)政府采用PPP模式來建設(shè)項(xiàng)目，主要是為了減輕政府方的財(cái)政壓力，還能滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，一般情況下，政府的財(cái)政公共預(yù)算收入不太好。2016年以前，我國涌現(xiàn)了PPP模式實(shí)施建設(shè)的浪潮，目前大部分PPP項(xiàng)目都進(jìn)入了運(yùn)營期，達(dá)到了政府的付費(fèi)節(jié)點(diǎn)，這無疑給政府財(cái)政巨大的壓力，在有的縣城財(cái)政收入不足20億，卻承載了幾十億的PPP項(xiàng)目，各個(gè)項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營期，達(dá)到付費(fèi)條件，政府卻因?yàn)樨?cái)政壓力過大，無法按時(shí)足額付費(fèi)，給社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司帶來了巨大的困難，無法及時(shí)足額償還銀行貸款本息，形成現(xiàn)金流鏈條上的惡性循環(huán)，已經(jīng)背離了PPP模式實(shí)施的 初衷。

3.稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可控

PPP項(xiàng)目的在實(shí)施方案中針對運(yùn)營期的增值稅稅率一般按6%估算，社會(huì)資本方在對項(xiàng)目可行性研究時(shí)大多也都按6%進(jìn)行測算，但目前大部分PPP項(xiàng)目都進(jìn)入運(yùn)營期，面臨向政府方收款并開具發(fā)票的問題，多地稅務(wù)局給出的答復(fù)是建設(shè)投資部分按照建筑服務(wù)開具9%的發(fā)票，投資形成的收益部分按照服務(wù)業(yè)開具6%的發(fā)票，針對PPP項(xiàng)目國家稅務(wù)總局沒有出具相關(guān)的辦法，目前大部分按照上述的說法進(jìn)行開票納稅，因?yàn)轫?xiàng)目的投資成本是整個(gè)政府可用性服務(wù)費(fèi)中占比最大的部分，這在很大程度上增加了項(xiàng)目公司的稅負(fù)，對社會(huì)資本方的投資收益指標(biāo)非常不利。

4.合同條款不規(guī)范

PPP合同條款中約定了總投資，實(shí)質(zhì)上這個(gè)總投資屬于靜態(tài)總投資，合同條款中并沒有明確說明，總投資概念為建安費(fèi)、工程其他費(fèi)、建設(shè)期利息、預(yù)備費(fèi)等，描述不嚴(yán)謹(jǐn)，存在歧義；合同簽約主體的權(quán)利義務(wù)混淆，PPP項(xiàng)目合同是由政府方和社會(huì)資本方簽訂，項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司承接社會(huì)資本方的權(quán)利和義務(wù)，但在PPP合同中，有很多關(guān)于項(xiàng)目公司的條款，合同主體較為混亂；實(shí)施機(jī)構(gòu)與政府方出資代表權(quán)利義務(wù)混淆，PPP項(xiàng)目合同中，一般由政府方指定出資代表代政府方出資，但在實(shí)踐中，確有許多因主體多元化而導(dǎo)致的權(quán)利義務(wù)不清晰。

5.市場化、規(guī)范化相對不足，政府方契約精神不強(qiáng)

對于PPP合作雙方來說，項(xiàng)目推進(jìn)的全過程都是通過PPP合同來進(jìn)行約束，因此在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)需要注重契約精神。但目前PPP項(xiàng)目政策風(fēng)險(xiǎn)性較大，政府方通過行政審批權(quán)干涉合同的履行、政府換屆和失信、“朝令夕改”頻繁、“新官不理舊賬”等改變項(xiàng)目運(yùn)行的外部環(huán)境，在確定了社會(huì)資本并簽約后，政府單方面對設(shè)計(jì)、建設(shè)方案進(jìn)行調(diào)整，在建設(shè)期與運(yùn)營期的過渡期，延遲辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，對建設(shè)期考核方案進(jìn)行隨意調(diào)整，或是在付費(fèi)節(jié)點(diǎn)不按照合同約定，延期或不及時(shí)支付政府可用性付費(fèi)，上述亂象均嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)資本方的合法權(quán)益。

（四）缺乏專業(yè)領(lǐng)域的人才隊(duì)伍

PPP項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)非常復(fù)雜，涉及多個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目可行性研究與財(cái)政承受能力論證具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要專業(yè)的人員推進(jìn)，而當(dāng)前技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)等相關(guān)機(jī)構(gòu)的缺失，使得項(xiàng)目所需的專業(yè)人才資源缺乏，難以保證項(xiàng)目規(guī)劃和決策的科學(xué)性。一些地方政府和社會(huì)資本方缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，也缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，操作能力相對不足，在項(xiàng)目談判的過程中，未及時(shí)規(guī)避雙方的風(fēng)險(xiǎn)、合同中存在缺項(xiàng)、漏項(xiàng)的情況，以至于在后期合同執(zhí)行過程中存在推諉、扯皮的事件，屢見不鮮，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施 不順暢。

三、建議與對策

第一，PPP項(xiàng)目的各參與方明確各方權(quán)責(zé)利，共同建設(shè)良好營商環(huán)境，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利完成。

政府需要轉(zhuǎn)變職能，讓市場在資源配置中起決定性作用，從而推動(dòng)混合所有制改革，并控制地方政府債務(wù)規(guī)模，防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。必須跳出原來直接管理的思維，既然成立了SPV公司，就應(yīng)該放手讓SPV公司在PPP模式運(yùn)行過程中獨(dú)立管理、獨(dú)立經(jīng)營，有問題共同解決的心態(tài)，才能更好的推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第二，解決社會(huì)資本方融資難的問題，PPP項(xiàng)目融資難的根源在于難以規(guī)避PPP的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目、社會(huì)資本方信心不足，難以解決的問題就是需要提供擔(dān)保類增信措施，目前政府和社會(huì)資本方提供擔(dān)保都存在紅線規(guī)定，就需要從源頭上去解決，加強(qiáng)上級政府對次級政府的監(jiān)管力度，認(rèn)真梳理PPP項(xiàng)目哪些能夠?qū)嵤?，哪些不能夠?qū)嵤?，?yán)格按照國家相關(guān)政策履行完善PPP項(xiàng)目入庫手續(xù)，在財(cái)政收入能夠完全覆蓋運(yùn)營期付費(fèi)的前提條件下，準(zhǔn)入各類PPP項(xiàng)目，一方面能夠保障政府方的支付能力，另一方面能夠打破銀行對還款來源的顧慮。

第三，大力支持民營資本融入PPP模式中來，應(yīng)當(dāng)盡快消除民營資本進(jìn)入政府項(xiàng)目投資領(lǐng)域的障礙，通過金融體制改革和金融產(chǎn)品創(chuàng)新，解決好PPP項(xiàng)目的持續(xù)性融資和融資不靈、資金不暢的問題，發(fā)揮好政策性資金和財(cái)政資金在優(yōu)化社會(huì)投資結(jié)構(gòu)中的主體作用，重視吸引民營資本和國外資金，盤活民營資本，讓他們更多的參與到PPP項(xiàng)目中來。

第四，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極參與到PPP項(xiàng)目中，發(fā)揮其在中長期融資中的優(yōu)勢，為項(xiàng)目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。對于國家重點(diǎn)扶植的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如水利、污水處理、棚改等項(xiàng)目進(jìn)行特殊信貸支持，如長期優(yōu)惠利率貸款等。

（一）建立健全適應(yīng)我國的PPP法律法規(guī)

加快我國PPP相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)和制定，對政府方和社會(huì)資本方的權(quán)利和義務(wù)作出明確的界定，增加社會(huì)資本方投資信心。借著《政府投資條例》的實(shí)施，盡快出臺PPP法，以解決因上位法缺失引起的下位法之間沖突，有計(jì)劃地修改現(xiàn)行法律法規(guī)，處理好與現(xiàn)行法律銜接不當(dāng)問題，大力強(qiáng)調(diào)信息公開等制度建設(shè)。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、實(shí)現(xiàn)共贏

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于投資回收期長、風(fēng)險(xiǎn)較大，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控力度，動(dòng)態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等，做好風(fēng)險(xiǎn)事前識別、事中控制，政府方和社會(huì)資本方應(yīng)構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控機(jī)制，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在遇到項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府方應(yīng)積極出面協(xié)調(diào)解決，多給予投資方一些幫助；在遇到財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府方可多給予配合協(xié)助，積極推動(dòng)項(xiàng)目融資、回款等工作；作為投資方也應(yīng)配合政府方推動(dòng)項(xiàng)目的正常實(shí)施，確保合法合規(guī)，盡可能的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合作共贏的良好局面。

（三）著眼長遠(yuǎn)利益、重視契約精神

契約精神在民主法制的形成過程中起著極為重要的作用，PPP模式的發(fā)展更需要有較強(qiáng)的契約精神，因?yàn)镻PP項(xiàng)目合作期限一般不少于10年，在此期間存在政府換屆、企業(yè)換屆等情況，必須加強(qiáng)各方的契約精神，才能使PPP項(xiàng)目順利進(jìn)入移交階段，另一方面也需要上級政府加強(qiáng)對下級政府的監(jiān)督和履約檢查。

（四）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

PPP模式是一種新型的合作模式，專業(yè)性極強(qiáng)，需要多種人才配合才能高效的完成?？梢詮恼⑵髽I(yè)、銀行、學(xué)校等多個(gè)角度提供專業(yè)能力的人才對相關(guān)人員展開專業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目從業(yè)人員的專業(yè)知識儲(chǔ)備，提升操作能力。另外在政府運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)，要充分利用和發(fā)揮咨詢、財(cái)務(wù)、技術(shù)和法律等社會(huì)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的作用，以政府購買服務(wù)的方式，解決專業(yè)人員和專業(yè)能力的需求，同時(shí)使PPP項(xiàng)目更具社會(huì)公信力和廣泛的社會(huì)參與性，增加推動(dòng)PPP模式的推進(jìn) 力量。

四、結(jié)束語

隨著各地PPP項(xiàng)目的大量涌現(xiàn)，亂象層出不窮，國家各部委也相繼出臺了多項(xiàng)政策法規(guī)進(jìn)行約束，近幾年來，PPP項(xiàng)目越來越規(guī)范，但是已經(jīng)完成建設(shè)的項(xiàng)目又將面臨運(yùn)營時(shí)期的多重問題，政府付費(fèi)、運(yùn)營期績效考核、還本付息、項(xiàng)目退出機(jī)制等，在日后的道路中，我們應(yīng)不懼艱辛，積極探索構(gòu)建一套完整的適應(yīng)PPP項(xiàng)目的法律、法規(guī)、管理機(jī)制，使政府和社會(huì)資本方發(fā)揮各自優(yōu)勢，提供更好的公共產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)共贏。