文/張志明

概述

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史定位。檔案管理工作是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。進(jìn)入新時(shí)代，檔案管理模式在理論、制度、管理及服務(wù)等方面要不斷地與時(shí)俱進(jìn)，改革創(chuàng)新。根據(jù)新修訂的《檔案法》規(guī)定，我國(guó)各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實(shí)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則，采取集中式管理模式，嚴(yán)格按照《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》等各項(xiàng)規(guī)章制度的規(guī)定，有力推動(dòng)和保障檔案管理工作規(guī)范化、法治化開(kāi)展。但檔案管理業(yè)務(wù)流程繁雜、運(yùn)行機(jī)制不夠高效等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍存在，檔案管理模式亟需深化改革創(chuàng)新，以新理論固化新理念，以新理念推動(dòng)新模式，不斷推動(dòng)新時(shí)代檔案管理事業(yè)向縱深發(fā)展。

1 檔案管理模式現(xiàn)狀探討

1.1 管理方式

在我國(guó)，檔案管理部門屬于政府機(jī)關(guān)的重要組成部門——從國(guó)家的國(guó)家檔案局，到省市縣各級(jí)檔案局。根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革方案的規(guī)定，檔案局（館）屬于參照公務(wù)員法管理、全額撥款的事業(yè)單位。在管理的方式上既有行政方式，也有法律方式和計(jì)劃方式。1）行政式。即根據(jù)新修訂的《檔案法》規(guī)定，檔案管理根據(jù)行政級(jí)別的高低，分為國(guó)家、省市縣級(jí)檔案局，主管國(guó)家級(jí)及本行政區(qū)域內(nèi)檔案工作，并對(duì)各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)檔案工作實(shí)行監(jiān)督、指導(dǎo)。突出上級(jí)對(duì)下級(jí)檔案管理監(jiān)督、指導(dǎo)的行政管理方式。2）法律式。即各級(jí)檔案管理行政主管部門都應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行檔案管理領(lǐng)域出臺(tái)的法律法規(guī)。目前，主要法律有《檔案法》，行政法規(guī)有《檔案法實(shí)施辦法》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》和《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》，以及《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》等部門規(guī)章和《國(guó)家重點(diǎn)檔案專項(xiàng)資金管理辦法》等規(guī)范性文件，等等，共同構(gòu)成了檔案管理法律法規(guī)和政策體系。3）計(jì)劃式。即國(guó)家檔案管理部門對(duì)全國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和定位，確立各個(gè)時(shí)期檔案管理發(fā)展思路。根據(jù)《檔案法》第八條之規(guī)定，國(guó)家檔案主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)檔案事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)。如2021年國(guó)家檔案局印發(fā)《“十四五”國(guó)家重點(diǎn)檔案保護(hù)與開(kāi)發(fā)工程實(shí)施方案》，結(jié)合新時(shí)代國(guó)情和檔案管理實(shí)際，確立新時(shí)代檔案管理發(fā)展思路，具有規(guī)劃、設(shè)計(jì)先導(dǎo)作用，有力推動(dòng)檔案管理事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

1.2 管理職責(zé)

根據(jù)新修訂的《檔案法》規(guī)定，國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)檔案事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一制度，實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！稒n案法》賦予國(guó)家檔案管理機(jī)構(gòu)行使其相應(yīng)職責(zé)的權(quán)力，在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)本系統(tǒng)的檔案業(yè)務(wù)工作。中央及縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，承擔(dān)著收集、整理、保管、利用其分管范圍內(nèi)的檔案。國(guó)家檔案局負(fù)責(zé)制定全國(guó)范圍內(nèi)適用的綱領(lǐng)性文件、政策和方針，指導(dǎo)地方各級(jí)檔案管理部門執(zhí)行其出臺(tái)的綱領(lǐng)性文件，并根據(jù)改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化、完善檔案管理各項(xiàng)規(guī)章制度。此外，履行監(jiān)管責(zé)任。國(guó)家和縣級(jí)以上檔案主管部門主管全國(guó)、本行政區(qū)域內(nèi)檔案工作，并對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織檔案工作實(shí)行監(jiān)督。

1.3 管理機(jī)制

檔案管理機(jī)制包括檔案管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，管理權(quán)限劃分，確定隸屬關(guān)系、管理方式等等。檔案管理主要分為集中式和分散式兩種。其中，集中式是國(guó)家運(yùn)用其行政手段，從中央到縣級(jí)分層設(shè)立專門檔案管理機(jī)構(gòu)，由國(guó)家及縣級(jí)檔案主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案管理工作。而分散式，則是指由中央與地方各負(fù)其責(zé)，管理權(quán)限相對(duì)獨(dú)立，上下級(jí)沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。英國(guó)、瑞士等國(guó)主要采用的便是這種分散式管理模式。而根據(jù)《檔案法》規(guī)定，我國(guó)檔案管理機(jī)制實(shí)行的是“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則”，“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”。因此，總體上我國(guó)的檔案管理機(jī)制突出體現(xiàn)了集中式管理機(jī)制?；旧蠀⒄樟诵姓芾砟Ｊ剑瑥纳系较?，逐級(jí)下達(dá)指令，分層落實(shí)檔案管理法律、法規(guī)、政策性文件等。

2 檔案管理模式問(wèn)題分析

2.1 標(biāo)準(zhǔn)制度與實(shí)際執(zhí)行不相適應(yīng)

新時(shí)代，隨著檔案事業(yè)的發(fā)展，檔案管理的內(nèi)容和種類更加復(fù)雜、多樣，既要做好各類原始檔案資料的收集、整理、利用，還需要進(jìn)一步發(fā)展為檔案開(kāi)發(fā)、整理、編研、匯編，形成檔案宣傳品，檔案文化產(chǎn)品，以滿足新時(shí)代精神文化需求。檔案管理的形式及載體業(yè)發(fā)生了深刻的變化，由傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案管理為主，逐漸發(fā)展成為紙質(zhì)化、數(shù)字化、電子化并存的局面，電子文件格式多樣，存儲(chǔ)的檔案介質(zhì)類型也存在較大的差異性，檔案?jìng)鞑サ拿浇楹颓酪哺佣鄻踊?。但從現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，以及文件規(guī)定來(lái)看，相應(yīng)的檔案管理規(guī)范、管理制度還未及時(shí)修訂、完善，使得檔案管理實(shí)際需要的規(guī)章制度無(wú)法落實(shí)，往往出現(xiàn)無(wú)章可循的現(xiàn)象。

2.2 管理現(xiàn)代化與信息化需求不相適應(yīng)

隨著計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展，社會(huì)信息化水平越來(lái)越高，大數(shù)據(jù)、人工智能時(shí)代已然來(lái)臨，包括檔案領(lǐng)域在內(nèi)的各行各業(yè)都在進(jìn)行深度地技術(shù)變革。檔案管理應(yīng)與時(shí)代發(fā)展相契合，積極引入先進(jìn)技術(shù)，推動(dòng)檔案管理向縱深發(fā)展。例如，利用自動(dòng)識(shí)別技術(shù)助力檔案查詢、借閱和歸還；暢通檔案管理信息系統(tǒng)與辦公自動(dòng)化系統(tǒng)對(duì)接，建立單軌制模式下電子文件全過(guò)程管理；利用現(xiàn)代信息備份技術(shù)，及時(shí)將重要館藏?cái)?shù)據(jù)信息形成的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位中的電子檔案進(jìn)行備份，大力推進(jìn)數(shù)字檔案館、檔案室，以及企業(yè)事業(yè)單位行業(yè)性全國(guó)性數(shù)字檔案館（室）、智慧檔案館（室）建設(shè)等等，這些都是當(dāng)前檔案信息化發(fā)展的形勢(shì)所需。但從檔案管理的特點(diǎn)和規(guī)律來(lái)看，管理標(biāo)準(zhǔn)化、工作程序化、服務(wù)智能化將是適應(yīng)這種發(fā)展形勢(shì)的有效模式。從現(xiàn)有的檔案管理現(xiàn)狀看，相對(duì)低效管理、經(jīng)驗(yàn)管理模式難以適應(yīng)現(xiàn)代化、信息化需求。

2.3 人員素質(zhì)與新時(shí)期管理要求有差距

檔案管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)是參照公務(wù)員管理的全額撥款類事業(yè)單位。在檔案管理人員配備的數(shù)量上受制于機(jī)構(gòu)編制核定的人員數(shù)，從人員數(shù)量與檔案管理任務(wù)來(lái)看，二者不成比例?，F(xiàn)實(shí)中，檔案員兼任現(xiàn)象較為普遍，或通過(guò)返聘退休人員解決人手不足的問(wèn)題。此外，檔案從業(yè)者缺乏系統(tǒng)、專業(yè)的檔案理論知識(shí)，尤其是現(xiàn)代化、信息化檔案管理技術(shù)應(yīng)用能力不足，復(fù)合型人才短缺一時(shí)難以解決。新時(shí)代，檔案管理不再是其他工作的“末端”，檔案部門也不再是安排“閑人”的“閑職”崗位，而是承擔(dān)著為國(guó)守史、為黨管檔、為民服務(wù)的職責(zé)使命。“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，在檔案管理領(lǐng)域，就表現(xiàn)為檔案現(xiàn)實(shí)需要與檔案事業(yè)不平衡不充分發(fā)展之間存在矛盾，需要廣大檔案工作者能動(dòng)履職、主動(dòng)履職，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更多、更優(yōu)檔案產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾的新需求。

2.4 集中式管理模式有所僵化

檔案管理機(jī)構(gòu)實(shí)行的是參照公務(wù)員管理模式，在行政組織結(jié)構(gòu)上建立的是自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，不同層級(jí)之間并行而立，各自負(fù)責(zé)其區(qū)域范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的檔案管理工作。集中式管理模式一定程度上保證了國(guó)家檔案管理主管部門出臺(tái)的各項(xiàng)規(guī)章制度得到貫徹落實(shí)，但由于過(guò)長(zhǎng)管理鏈條，導(dǎo)致層級(jí)間的檔案管理情況無(wú)法及時(shí)有效反饋，存在指導(dǎo)不夠有力，監(jiān)管存在缺位現(xiàn)象。檔案管理部門受重視程度不夠，獲得的人財(cái)物的支持力度尚需加強(qiáng)。檔案法規(guī)體系不完善，更新時(shí)效性不強(qiáng)，由國(guó)家檔案主管部門出臺(tái)的綱領(lǐng)性文件在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還需要進(jìn)一步細(xì)化，提升其可操作性。

3 檔案管理模式改革對(duì)策

新時(shí)代，檔案管理的最終目的是要為廣大人民群眾服務(wù)，為中心大局工作服務(wù)。做好新時(shí)代檔案管理工作就要始終牢記全心全意為人民服務(wù)這一根本宗旨，創(chuàng)新檔案管理理念，深化檔案管理模式改革，能動(dòng)履職，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，由單一檔案服務(wù)轉(zhuǎn)為全方位信息化服務(wù)、全過(guò)程指導(dǎo)和監(jiān)督，由傳統(tǒng)檔案實(shí)體查詢利用轉(zhuǎn)為智能化、電子化、信息化技術(shù)手段服務(wù)，始終堅(jiān)持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理原則相結(jié)合。

3.1 樹(shù)立檔案事業(yè)“新理念”

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。理念是實(shí)踐中形成的認(rèn)知，并指導(dǎo)實(shí)踐。理念具有主觀性、實(shí)踐性、指導(dǎo)性和發(fā)展性，建立正確、先進(jìn)的理念有利于推動(dòng)實(shí)踐。新時(shí)代，各級(jí)檔案管理部門應(yīng)始終堅(jiān)持黨管檔案原則，牢固樹(shù)立“大檔案”理念，將檔案管理納入中心工作全局中謀劃和推動(dòng)。檔案管理既是檔案部門的“責(zé)任田”，也是社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，要突破體制機(jī)制“條條塊塊”的束縛。轉(zhuǎn)型檔案事業(yè)發(fā)展，首先要做的便是理念的轉(zhuǎn)型、思路的創(chuàng)新。檔案管理部門要緊跟新時(shí)代發(fā)展步伐，深化新時(shí)代檔案工作及規(guī)律的認(rèn)識(shí)，研究檔案工作發(fā)展方向。在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中形成新理念、掌握新方法、運(yùn)用新技術(shù)，開(kāi)創(chuàng)新局面，推動(dòng)新時(shí)代檔案工作高質(zhì)量發(fā)展。要堅(jiān)持上下內(nèi)外一體聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建檔案發(fā)展“雙循環(huán)”格局。把檔案工作置于改革發(fā)展大局，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中貢獻(xiàn)檔案力量，暢通外循環(huán)。檔案管理部門內(nèi)部各科（股）室要置于部門檔案中謀劃和落實(shí)，暢通內(nèi)循環(huán)。要秉持系統(tǒng)觀念，不斷推動(dòng)檔案治理體系、治理能力現(xiàn)代化。秉持新發(fā)展理念，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享新發(fā)展理念引領(lǐng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)高治理發(fā)展。堅(jiān)持“以人民為中心”，開(kāi)放共享理念，推動(dòng)新時(shí)代檔案信息共治共享，提升群眾在檔案查詢利用中的獲得感、幸福感。

3.2 完善檔案運(yùn)行“新體系”

要始終堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”不動(dòng)搖。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就要求檔案工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的檔案管理運(yùn)行體制，能夠確保黨的路線方針政策在檔案領(lǐng)域的有力落實(shí)，集中宏觀職能、下放微觀職能，做好檔案規(guī)章制度，以及檔案事業(yè)的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則下，還要落實(shí)具體的分級(jí)管理原則。通過(guò)分級(jí)管理，既體現(xiàn)了地方檔案管理和部門檔案管理的特色，有利于檔案事業(yè)的發(fā)展。例如在《檔案管理實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上，山東省、安徽省陸續(xù)出臺(tái)了檔案管理?xiàng)l例；民政部、財(cái)政部等陸續(xù)頒布了《社會(huì)組織登記檔案管理辦法》《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》等部門規(guī)章，使檔案管理構(gòu)建了“塊塊為主，條條為輔”的行政管理體制。分級(jí)管理也打破了“小而全”的界限，體現(xiàn)規(guī)模效益，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，陸續(xù)建立了城建檔案館、公安檔案館等。

3.3 創(chuàng)新檔案管理“新模式”

根據(jù)信息化、數(shù)字化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，積極探索創(chuàng)新檔案管理的新模式。例如，開(kāi)通專門的檔案管理工作網(wǎng)站，開(kāi)發(fā)專門的檔案管理應(yīng)用軟件。檔案管理人員可實(shí)時(shí)將相關(guān)檔案信息數(shù)據(jù)輸入軟件系統(tǒng)，不特定群體根據(jù)平臺(tái)賦予的權(quán)限，通過(guò)身份認(rèn)證后，登錄、查詢和檢索所需的檔案信息資料。電子檔案飛速發(fā)展的背景下，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)單軌制檔案管理模式，做好電子檔案實(shí)時(shí)收集、整理和歸檔。具體來(lái)說(shuō)，可通過(guò)設(shè)施信息化、保管集中化、整理規(guī)范化、制度精細(xì)化和水平專業(yè)化創(chuàng)新新時(shí)代檔案收集、整理、歸檔、編研、統(tǒng)計(jì)等新模式。

3.4 優(yōu)化檔案人才“新結(jié)構(gòu)”

檔案工作是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作。要不斷從層次、專業(yè)、年齡和數(shù)量上優(yōu)化配置新時(shí)代檔案管理人才結(jié)構(gòu)。例如，從層次上，應(yīng)著力培養(yǎng)檔案骨干人才，重視領(lǐng)軍型人才培養(yǎng)使用。在專業(yè)上，重點(diǎn)要引進(jìn)接受系統(tǒng)檔案學(xué)專業(yè)知識(shí)背景的人員從事檔案管理工作，后期，還要繼續(xù)加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)。在年齡上，要加大年輕人才的招錄進(jìn)度。在學(xué)歷上，要不斷提升新時(shí)代檔案人員的學(xué)歷層次。在作風(fēng)上，要大力傳承工匠精神，加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育。在數(shù)量上，要根據(jù)檔案工作任務(wù)量，以及單位實(shí)際編制情況，合理增加人員力量?？傊?，要切實(shí)優(yōu)化檔案從業(yè)者的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，為新時(shí)代檔案事業(yè)發(fā)展提供高素質(zhì)人才保障。

3.5 活化檔案服務(wù)“新功能”

檔案工作不僅記錄重要信息，還展現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面貌，要增強(qiáng)工作的主動(dòng)性、能動(dòng)性，創(chuàng)新檔案服務(wù)形式，強(qiáng)化檔案服務(wù)功能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心大局提供更加主動(dòng)、全面的信息服務(wù)。利用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等，提高檔案服務(wù)效率。利用VR、人工智能等增強(qiáng)檔案利用體驗(yàn)。加強(qiáng)館藏檔案編研，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，合理選好編研主題，編制業(yè)務(wù)工作匯編。通過(guò)舉辦檔案專題研究成果展示、網(wǎng)上信息發(fā)布，開(kāi)通APP小程序等，不斷拓展檔案服務(wù)、憑證、參考、借鑒和宣傳、教育等價(jià)值功能。

3.6 開(kāi)創(chuàng)檔案工作“新格局”

開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代檔案工作新格局，需要與單位、部門中心工作緊密結(jié)合。要分析研究中心工作重點(diǎn)和方向，積極主動(dòng)地匯報(bào)檔案管理工作，增強(qiáng)檔案工作的主動(dòng)性。將檔案工作與機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作同部署、同落實(shí)、同檢查、同考核，增強(qiáng)檔案工作的預(yù)見(jiàn)性、科學(xué)性。此外，要建立健全檔案工作日常考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)，努力開(kāi)創(chuàng)統(tǒng)一、高效、多元檔案管理新模式，實(shí)現(xiàn)檔案工作與單位中心工作相輔相成、信息資源共享新格局。