□ 王淑杰

20世紀(jì)末以來，隨著我國(guó)預(yù)算管理水平的不斷提高，各級(jí)人大不斷創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督形式，涌現(xiàn)出了一些好的做法，整體上我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督能力已經(jīng)有了明顯提升。2021年7月1日,習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上講話明確要求發(fā)展全過程人民民主。那么，在全過程人民民主視域下該如何認(rèn)識(shí)人大預(yù)算監(jiān)督，目前人大預(yù)算監(jiān)督是否符合全過程人民民主的要求，未來人大預(yù)算監(jiān)督還有哪些改進(jìn)空間？這些問題目前并未有具體而詳盡的闡述。本文將聚焦于此，探討在我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督如何實(shí)現(xiàn)真實(shí)、管用和廣泛的全過程人民民主，以及在全過程人民民主視域下人大監(jiān)督“錢袋子”的具體目標(biāo)。

一、預(yù)算監(jiān)督是人大具體地、現(xiàn)實(shí)地推進(jìn)全過程人民民主的必然要求

全過程人民民主是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主理論和實(shí)踐的全新概括。黨中央指出，全過程人民民主體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主這一社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過程人民民主的重要制度載體。因此，全過程人民民主為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主提供了科學(xué)指引和根本遵循。

那么，如何使全過程人民民主從價(jià)值理念落實(shí)為扎根中國(guó)大地的制度形態(tài)和治理機(jī)制？習(xí)近平同志明確指出，推進(jìn)全過程人民民主，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國(guó)理政的政策措施上來；一個(gè)國(guó)家民主不民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?？梢姡^程人民民主的推進(jìn)離不開治國(guó)理政，離不開人民監(jiān)督和制約。對(duì)于具體行使人民當(dāng)家作主權(quán)利的人大而言，提升監(jiān)督能力和治理能力是推進(jìn)全過程人民民主的必然要求，同時(shí)也是新時(shí)代的新課題。

民主是一種治理方式，而治理能力取決于預(yù)算能力。雖然預(yù)算并不是索取和分配金錢和其他資源的唯一手段，市場(chǎng)和其他社會(huì)交往形式也在履行這些職能。然而，預(yù)算與其他形式的區(qū)別在于它是資源根據(jù)為此目的而建立的規(guī)則和程序進(jìn)行索取和分配的，如果刪除這些規(guī)則和程序，預(yù)算就不會(huì)以任何可以被大眾辨識(shí)或理解的形式存在。正是因?yàn)轭A(yù)算具有其他分配手段所不可比擬的規(guī)則和程序性，所以“錢袋子權(quán)”作為代表公眾、糾正不公和實(shí)行公正有益的措施最徹底和有效的武器，已經(jīng)成為對(duì)政府和官員“非暴力的制度控制方法”。在財(cái)政已經(jīng)成為政府運(yùn)轉(zhuǎn)生命線的現(xiàn)代社會(huì)，通過監(jiān)督“錢袋子”把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是必要且重要的。總之，全過程人民民主不能空談，要具體落實(shí)和轉(zhuǎn)化為治理能力，而在我國(guó)人大通過預(yù)算監(jiān)督來控制政府是實(shí)現(xiàn)善治的必然要求。如何借助“錢袋子”這個(gè)載體，把黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，就是人大具體地、現(xiàn)實(shí)地推進(jìn)全過程人民民主的重要使命。

二、維護(hù)公眾利益訴求以保障真實(shí)的民主

西方民主的典型制度——議會(huì)制在事實(shí)上已經(jīng)脫離了民主的本義，公眾通過選舉精英來管理國(guó)家，但最后往往演變成為你死我活、“贏者通吃”或者互相傾軋的政治亂局。而當(dāng)代西方民主政治和民主發(fā)展似乎并不關(guān)心本質(zhì)性的問題，反而步入了一條只關(guān)注和研究各種制度的死胡同。

全過程人民民主是在探索民主實(shí)踐中貢獻(xiàn)的中國(guó)智慧，這是不同于西方現(xiàn)有做法的特色之路。習(xí)近平總書記指出:“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的?！比^程人民民主體現(xiàn)了民主的核心要義，即反映和滿足公眾的利益訴求，找到最大公約數(shù)，維護(hù)共同利益。全過程人民民主下的預(yù)算分配要體現(xiàn)和滿足公眾的利益訴求，包括預(yù)算結(jié)果（比如預(yù)算分配中體現(xiàn)民生需求）和預(yù)算過程（比如公開和參與預(yù)算等）。這不同于西方通過操控投票、程序或者利益集團(tuán)使預(yù)算實(shí)際上淪為政客博弈的政治工具。

不難想象，如果公眾沒有途徑反映利益訴求或者成本過高，那么公眾將放棄其民主權(quán)利，人大自然也將無法了解和滿足公眾的訴求，真實(shí)的民主也將成為空中樓閣。我國(guó)人民代表大會(huì)制度深深根植于人民之中，以維護(hù)人民利益為核心。習(xí)近平總書記指出，人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中。目前常見的各級(jí)人大與公眾溝通的做法包括通過平臺(tái)與載體讓群眾表達(dá)其利益訴求、召開群眾意見聽取會(huì)和專家座談會(huì)以及建立人大立法聯(lián)系點(diǎn)制度等。人大根植于人民的制度設(shè)計(jì)和便捷溝通的多種途徑都為公眾反映利益訴求提供了現(xiàn)實(shí)條件，這從根本上確保了人大預(yù)算監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)真實(shí)的民主。

三、人大制度優(yōu)勢(shì)保障管用的民主

民主或許是良政善治的必要條件，但絕不是其充分條件。在民主的約束條件有漏洞的情況下，強(qiáng)者必然會(huì)利用這一漏洞操控程序和政府。因此在民主政治中需要建立起制度機(jī)制來保障強(qiáng)者的權(quán)力受到弱者（主要是社會(huì)公眾）的約束和制約，而這些制度機(jī)制往往以政府和立法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系為核心。

中國(guó)的全過程人民民主始終圍繞著一個(gè)沒有任何特殊利益的政治核心運(yùn)行，始終圍繞著黨和國(guó)家的中心任務(wù)展開，始終服務(wù)于人民的整體利益與核心利益。我國(guó)人民代表大會(huì)避免了像西方那樣受到強(qiáng)勢(shì)方利益集團(tuán)的控制，而是能夠受到社會(huì)群體和公眾的制約。其原因就在于人大制度通過有效的監(jiān)督約束，防止和抑制重大分利集團(tuán)實(shí)現(xiàn)所謂“民主捕獲”，這是確保有效的國(guó)家治理和高質(zhì)量民主的關(guān)鍵。在人民代表大會(huì)制度下，國(guó)家有足夠的能力提供必要的約束性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有進(jìn)行必要的社會(huì)調(diào)節(jié)和維護(hù)公平分配的治理能力。我國(guó)人民代表大會(huì)制度為實(shí)現(xiàn)良政善治提供了必要的制度土壤，從而保障了民主是管用的。

在我國(guó)除了人大監(jiān)督之外，還有多個(gè)預(yù)算監(jiān)督主體，如審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、媒體監(jiān)督等。與這些監(jiān)督主體相比，人大監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)在于：一是監(jiān)督地位至高無上。憲法規(guī)定人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大監(jiān)督在國(guó)家整個(gè)監(jiān)督體系中至高無上。二是法律約束性最強(qiáng)。人大是立法機(jī)關(guān)，預(yù)算是經(jīng)過人大審批的財(cái)政收支計(jì)劃，本身具有法律性。三是監(jiān)督獨(dú)立性強(qiáng)。人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，并不像審計(jì)、財(cái)政等是參與預(yù)算管理的具體行政機(jī)關(guān)。按照官僚機(jī)構(gòu)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，這些機(jī)關(guān)可能出現(xiàn)官僚利益最大化驅(qū)動(dòng)行為，而人大是高于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)，代表公眾的利益訴求，在監(jiān)督時(shí)更為客觀公正。人大本身具有其他監(jiān)督主體不可比擬的制度優(yōu)勢(shì)，有利于實(shí)現(xiàn)管用的民主。

四、以人大為核心多方共治保障廣泛的民主

預(yù)算關(guān)乎全社會(huì)公眾的利益，而每個(gè)公民都具有監(jiān)督預(yù)算的權(quán)利。因此，預(yù)算監(jiān)督要體現(xiàn)出廣泛的民主，它可以看作是一種為監(jiān)督政府而產(chǎn)生的工具，這是全過程人民民主的內(nèi)在要求。

我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督并非只由人大機(jī)關(guān)本身進(jìn)行監(jiān)督，而是以人大常委會(huì)、財(cái)經(jīng)委（預(yù)算委）、預(yù)算工委等為核心，吸收人大代表、審計(jì)、專家學(xué)者、媒體、第三方中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)各界參與。人大在監(jiān)督過程中廣泛吸取了各個(gè)群體的利益訴求，實(shí)際上可以認(rèn)為以人大為樞紐實(shí)現(xiàn)了多元共治。人大之所以能夠?qū)崿F(xiàn)多元共治，一方面是因?yàn)槿舜笾贫雀灿谌嗣瘢O(jiān)督以維護(hù)社會(huì)公眾利益為宗旨，所以會(huì)聽取民意并關(guān)注民生；另一方面是因?yàn)轭A(yù)算監(jiān)督的客觀需要。前者已經(jīng)在上文提及，這里不再贅述，后者則有必要進(jìn)一步闡述。隨著現(xiàn)代預(yù)算的日益復(fù)雜，預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)性、程序性、法律性也更強(qiáng)，僅僅依靠人大本身的力量難以勝任。尤其是新時(shí)代以來，黨和政府高度重視預(yù)算監(jiān)督工作，專門出臺(tái)了一系列舉措，如審計(jì)查出突出問題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制，預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議機(jī)制，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度，人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，等等。這在一定程度上對(duì)人大的預(yù)算監(jiān)督能力提出了挑戰(zhàn)，在客觀上人大有必要借助多方共治實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督能力的提升。

各級(jí)人大積極探索監(jiān)督方式以提高監(jiān)督的廣泛性，比如全國(guó)人大的專題詢問、北京人大的績(jī)效監(jiān)督、上海人大的預(yù)算聽證、溫嶺人大的參與式預(yù)算、各級(jí)人大智庫(kù)建設(shè)以及人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等技術(shù)手段讓越來越多的群體能夠及時(shí)便利參與到預(yù)算監(jiān)督中來。

各級(jí)人大還積極拓展監(jiān)督鏈條以提高監(jiān)督的廣泛性。目前監(jiān)督鏈條已經(jīng)涵蓋了從預(yù)算編制前到?jīng)Q算事后評(píng)價(jià)的全過程，尤其是將監(jiān)督覆蓋到預(yù)算編制前，這彌補(bǔ)了以前人大事前監(jiān)督較弱的短板。人大通過預(yù)先審查，吸引社會(huì)各界參與，這既與預(yù)算部門和財(cái)政部門進(jìn)行充分溝通，提高了預(yù)算編制質(zhì)量，同時(shí)也拓寬了社會(huì)公眾參與預(yù)算的途徑。比如浙江瑞安市人大常委會(huì)的部門預(yù)算草案聽證會(huì)制度，以人大代表為主，專家顧問和社會(huì)公眾共同參與，取得了良好的效果。

五、監(jiān)督“錢袋子”的透明化、績(jī)效化和規(guī)范化

我國(guó)人大制度設(shè)計(jì)有助于實(shí)現(xiàn)全過程人民民主，可以說，二者天然地具有一定的契合性。然而，這并不意味著人大預(yù)算監(jiān)督工作沒有改進(jìn)的空間。實(shí)際上，人大還未能完全發(fā)揮出應(yīng)有的制度優(yōu)勢(shì)，距離全過程人民民主的要求還有一定的差距。那么該如何切入呢？本文認(rèn)為，“錢袋子”是人大實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的必要手段，因此促進(jìn)預(yù)算管理水平提升是人大預(yù)算監(jiān)督的題中之義?；谌^程人民民主視域，當(dāng)前人大工作的重點(diǎn)可以考慮提高預(yù)算的透明度、績(jī)效性和規(guī)范性等方面。

全過程人民民主下的預(yù)算監(jiān)督以維護(hù)公眾利益為目的，那么預(yù)算結(jié)果和預(yù)算過程，包括預(yù)算案、調(diào)整預(yù)算的過程、授權(quán)和撥款的程序和時(shí)間、決算等信息都應(yīng)該向公眾公開。為提高預(yù)算透明度，人大可以著重從兩方面入手。首先，人大通過立法提高預(yù)算透明度。目前我國(guó)并沒有《信息公開法》，而僅通過條例的形式保障信息公開，這在實(shí)踐中難以為推進(jìn)預(yù)算透明提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。人大作為立法機(jī)關(guān)，具有其他監(jiān)督主體不可比擬的法律性，這是人大應(yīng)該可以有所作為的一個(gè)重點(diǎn)方面。其次，監(jiān)督預(yù)算公開。雖然我國(guó)并沒有專門的信息公開法律，但是《預(yù)算法》等相關(guān)法律中涉及預(yù)算公開的相關(guān)規(guī)定。然而，實(shí)踐中有些地方未能將這些規(guī)定執(zhí)行到位，人大有必要進(jìn)一步加大對(duì)這些相關(guān)法律的監(jiān)督執(zhí)行。

管用的民主意味著公眾的意見和利益訴求應(yīng)得到適當(dāng)?shù)姆答?。通俗地講，公眾認(rèn)為“不該花的錢不能花、該少花的不能多花”。最能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的方式就是績(jī)效管理，通過績(jī)效可以量化顯示錢花的怎么樣，這對(duì)公眾的利益訴求是一種參考和反映。目前人大監(jiān)督已經(jīng)拓展到績(jī)效監(jiān)督，各級(jí)人大已經(jīng)按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》采取了相應(yīng)的措施。人大未來重點(diǎn)可從兩方面繼續(xù)推進(jìn)，首先，人大要拓展績(jī)效監(jiān)督的范圍。目前績(jī)效管理主要體現(xiàn)在項(xiàng)目預(yù)算和預(yù)算政策方面，而在部門預(yù)算和政府預(yù)算方面則推開較慢，人大有必要督促推進(jìn)績(jī)效實(shí)施范圍。其次，人大要推進(jìn)績(jī)效監(jiān)督的力度。目前我國(guó)很多地方還存在“要我績(jī)效”而不是“我要績(jī)效”的情況，為此人大還要繼續(xù)推動(dòng)政府及其部門落實(shí)績(jī)效管理。對(duì)于績(jī)效執(zhí)行力度不夠（尤其是績(jī)效結(jié)果應(yīng)用不夠）的情況，人大有必要督促財(cái)政和相關(guān)部門加大執(zhí)行力度，包括與下年度預(yù)算掛鉤和績(jī)效結(jié)果公開等。

預(yù)算是經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批通過的財(cái)政收支計(jì)劃，實(shí)質(zhì)上是一種法律。因此凡是經(jīng)過人大批準(zhǔn)的預(yù)算都具有法律屬性，政府及其部門應(yīng)該嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，包括預(yù)算調(diào)整也要按照法律程序進(jìn)行。然而在實(shí)踐中，我國(guó)預(yù)算還未能做到嚴(yán)格執(zhí)行，可能出現(xiàn)預(yù)決算偏離度很大的情況。這一方面可能由于預(yù)算預(yù)測(cè)能力較差，未能客觀預(yù)測(cè)計(jì)劃年度的收支；另一方面就是沒有能夠規(guī)范執(zhí)行。無論哪種情況，都不符合全過程人民民主“真實(shí)的民主”的要求。首先，人大要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算的科學(xué)可靠。目前人大通過監(jiān)督鏈條前延伸，可以考慮重點(diǎn)督促政府和部門預(yù)算更加完整，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全口徑。只有預(yù)算更加完整，才能提高預(yù)算編制的科學(xué)準(zhǔn)確。雖然人大提出實(shí)行全口徑預(yù)決算監(jiān)督，但目前仍未能保證全部政府收支都納入預(yù)算，比如公積金收支、聯(lián)合基金等產(chǎn)生的投資收支等。因此，全口徑監(jiān)督仍舊是人大督促實(shí)現(xiàn)預(yù)算全面性進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科學(xué)性的重要任務(wù)。其次，人大要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督。人大通過巡視、評(píng)議、座談等多種形式跟蹤預(yù)算執(zhí)行，保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。

[1]胡健：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)要融入和助力人大工作——以昆山市為例》，載《人大研究》2022年第4期。

[2][3]【美】艾倫·?？耍骸额A(yù)算能力》，茍燕楠、楊娟等譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2021年版，第4、253頁(yè)。

[4]王淑杰：《政府預(yù)算的立法監(jiān)督模式研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第10頁(yè)。

[5]【英】邁克爾·奧克肖特：《歷史是什么》，王加豐、周旭東等譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版，第42頁(yè)。

[6]習(xí)近平：《推進(jìn)人民政協(xié)理論創(chuàng)新制度創(chuàng)新工作創(chuàng)新，推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日第1版。

[7]【英】伯納德·克里克:《民主》，史獻(xiàn)芝譯，譯林出版社2018年版，第21頁(yè)。

[8][9]樊鵬：《全過程人民民主：具有顯著制度優(yōu)勢(shì)的高質(zhì)量民主》，載《政治學(xué)研究》2021年第4期，第4頁(yè)。

[10]徐浩璐：《全過程人民民主在預(yù)決算監(jiān)督中的實(shí)踐——基于浙江的觀察和思考》，載《人大研究》2022年第6期。