譚艷艷 吳 琦 湯湘希

一、引言

地方政府債務及其風險防控是近年來備受各界關注的一個重要問題。在防控地方政府債務風險的一系列舉措中，債務信息披露制度是有效實施債務監(jiān)控的重要保障。一方面，債務信息的披露是政府問責的有效途徑(李敬濤、陳志斌，2015)，債務信息公開能抑制官員違規(guī)舉債的動機，從而使得地方政府的債務規(guī)模和融資成本都得到控制；另一方面，債務信息公開能促使官員更加高效地利用債務資金，推動當?shù)亟?jīng)濟更好地發(fā)展，減少政府債務違約的風險。自2014年以來，我國陸續(xù)出臺了一系列有關政府債務信息公開的制度(1)國務院印發(fā)的《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)明確規(guī)定“各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況”；2015年，財政部制定的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕64號)和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕83號)分別要求各地應及時披露一般債券和專項債券的基本信息、財政經(jīng)濟運行及債務情況等；2018年，財政部出臺了《地方政府債務信息公開辦法(試行)》(財預〔2018〕209號)，對債務信息公開渠道、內容和時間等作了明確規(guī)定；2020年，財政部辦公廳《關于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》(財辦庫〔2019〕364號)規(guī)定2020年4月1日起，地方政府需增加披露專項債券項目信息披露模板。2021年，財政部印發(fā)了《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》(財預〔2021〕5號)明確要求規(guī)范地方政府債券信息公開平臺管理。，這些制度的出臺彰顯了黨中央對政府債務信息披露的重視。然而，我國目前地方政府債務信息披露質量如何？制度的出臺是否提升了披露質量？還有哪些因素在激勵或阻礙地方政府披露債務信息？這都是值得研究的問題，因為它直接影響著我國地方政府債務治理的效果。

在已有有關政府信息披露的文獻中，基本都以整體的政府財務信息為研究對象，研究了政府財務信息的影響因素和經(jīng)濟后果(2)由于篇幅限制，本文不列舉相關文獻。，較少有文獻單獨關注政府債務信息。但是，在我國的制度背景下，政府債務信息披露和政府財務信息披露有較大的區(qū)別。首先，在制度規(guī)范方面，國家相關部門專門發(fā)布了有關地方政府債務信息披露的制度，細化了政府債務信息披露的要求，相較其他非債務的政府財務信息，政府債務信息披露更加有據(jù)可循；其次，在信息范圍方面，已有相關文獻主要關注的是政府綜合財務報告或者預決算報告中的財務信息，較少關注其他渠道的債務信息，如政府債券發(fā)行時的相關信息等，故政府財務信息披露質量難以完全代表政府債務信息披露質量。由此可見，對政府債務信息披露質量進行單獨研究是必要且可行的。

基于此，本文以我國省級政府2015—2021年的決算報告中的債務信息以及債券發(fā)行時披露的信息為研究對象，通過構建政府債務信息披露質量評價體系，運用量化指標描述我國地方政府債務信息披露質量現(xiàn)狀，并進一步探尋其影響因素。本文可能的理論貢獻在于將政府債務信息作為一種特殊的信息從政府財務信息中剝離出來進行單獨分析，深化和拓展了政府財務信息披露的相關研究，同時也為檢驗地方政府信息披露在地方政府債務治理中的作用奠定了一定的基礎；本文可能的實踐貢獻一是在于采用量化的方式描述我國各地方政府債務信息披露的質量，有助于社會各界比較直觀地了解我國地方政府債務信息披露的情況，通過橫向比較各省份之間的披露質量差異，縱向比較各省份在不同年度的披露質量變化，用于相關決策時的參考；二是通過探尋地方政府債務信息披露質量的影響因素，幫助相關部門制定更科學的提升政府債務信息披露質量的制度和政策，進而更好地發(fā)揮政府債務信息在政府債務治理中的作用，進一步防控地方政府債務風險。

二、文獻回顧

有關財務(會計)信息披露的文獻大致包括三類：財務(會計)信息披露質量的評價、信息披露的影響因素和經(jīng)濟后果，研究對象包括企業(yè)的財務(會計)信息和政府及非營利組織的財務(會計)信息。圍繞本文的研究主題，本文將重點回顧政府財務信息披露質量的評價方法及其影響因素的相關文獻。

(一)政府財務信息披露質量的評價方法

關于政府財務信息披露質量的評價，既有獨立機構發(fā)布的評價體系，也有學術界構建的衡量指標。在獨立機構方面，國際貨幣基金組織(IMF)、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)等一些國際性組織提出了“財政透明度”的概念，并設計了不同的指標體系來衡量。我國上海財經(jīng)大學公共政策研究中心和清華大學公共管理學院也分別構建了省級政府和市級政府財政透明度的評價體系。

在學術研究中，早期的學者曾采用一些較間接或單一的指標來衡量，例如財務報告頁數(shù)(Zimmerman，1977)，是否獲得美國財政官員協(xié)會的認證(CCP)(Evans和Patton，1983)，是否采用與公認會計原則(GAAP)一致的會計程序(Baber和Sen，1984)。為了解決這些評價指標過于單一的問題，后續(xù)不少學者開始探索構建“披露指數(shù)”。Ingram(1984)以美國各州政府采取公認會計原則建議的12項會計政策的程度來構建衡量財務信息披露質量的指數(shù)，后來Robbins(1986)在此基礎上發(fā)展了包含披露內容和信息重要性兩方面的復合型披露質量指數(shù)。Coy和Dixon(1991，1994，2004)從公開的內容和報告的定性特征兩方面選擇評分項目，Caba等(2008)將網(wǎng)頁設計加到了評分體系中。

近年來，國內也有不少學者構建了政府財務信息披露質量的評價體系，何玉、唐清亮(2011)提出通過內容指數(shù)、質量特征指數(shù)和便捷性指數(shù)計算政府財務信息披露指數(shù)(CDI)；張琦、方恬(2014)構建了包含內容、特征和網(wǎng)頁設計三個維度的政府部門財務信息披露評分(DI)體系。潘俊等(2017)借鑒上述做法，并將其中的網(wǎng)頁設計維度進行了修正，進一步概括為運行維度，同時增加了對機構設置和人員配置的考慮。周詠梅、信玉(2018)構建的我國省級政府會計透明度的評價指標體系將一級評價指標設定為全面性、相關性、可靠性、可理解性、可比性、及時性和便捷性七項。

針對地方政府債務信息，刁偉濤等(2019)以債務限額和債務余額為主要指標，通過對省、市、縣不同級別政府賦予不同權重評估了我國地方政府的債務透明度；秦龍(2021)借鑒上海財經(jīng)大學對省級政府財政透明度的評估方法，從地方政府債務信息披露所包含的各類信息出發(fā)，設置了“債務預算信息披露”“債務決算信息披露”“債券發(fā)行及存續(xù)期披露”三個一級指標來評價信息披露質量。此外，由于我國項目收益專項債披露的信息數(shù)量更多、內容更詳細，吳京(2021)認為地方政府項目收益專項債的信息披露質量高，普通專項債的信息披露質量低。

(二)政府財務信息披露質量的影響因素

針對政府整體財務信息，已有文獻發(fā)現(xiàn)制度法規(guī)(Ingram和DeJong，1987；Gore，2004；鄧淑蓮，2016；上官澤明，2020)、人口規(guī)模(Robbins和Austin，1986；Evans和Patton，1987)、經(jīng)濟發(fā)展水平(Ingram，1984；肖鵬，2013；王永莉，2016；劉曉紅，2018)、自然資源稟賦(Williams，2010；辛兵海，2014)、公眾關注度(Wehner和Renzio，2013；申亮，2015；刁偉濤，2020)、媒體監(jiān)督(Zimmerman, 1977；張琦，2016)、審計(Dwyer和Wilson，1989；朱榮，2014)、政府治理結構(Gore，2004；樊博，2016；龐保慶，2018)、財務狀況(Robbins和Austin，1986；Evans和Patton，1987；王永莉，2016；Cuny，2016；張琦，2018)、政治激勵(張蕊，2016；申亮，2017)以及債務成本(Gore，2004)和信用評級(Gillette，2020)等都會影響政府財務信息披露的質量。

(三)文獻述評

通過上述文獻梳理，我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學者都將政府財務信息作為一個整體來展開研究，但債務信息作為財務信息的一部分，具有其特殊性。一方面，我國已有研究一般都以政府的預決算報告作為衡量政府財務信息披露質量的研究對象，但《地方政府債務信息公開辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)明確指出，地方政府債務信息既包括預決算公開范圍內的相關債務信息，也包括預決算公開范圍之外的地方政府債券發(fā)行、存續(xù)期、重大事項等相關信息，可見政府財務信息披露質量并不能完全代表政府全部債務信息的披露質量，這凸顯了本研究的必要性；另一方面，在我國現(xiàn)行的政府債務管理框架下，有專門的政府債務信息披露制度和規(guī)范(3)既包括相關法律法規(guī)中有關政府債務信息披露的規(guī)定，如《預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等十余項制度中都有相關規(guī)定，也包括專門針對地方政府債務信息披露的制度，如《地方政府債務信息公開辦法》(試行)等。，政府債務信息披露的重要性和特殊性由此可見一斑，已有相關文獻中的評價指標體系尚未完全系統(tǒng)地考慮到我國這一特殊的制度背景，使得其對債務信息披露質量評價的科學性有待進一步考證。因此，本文將在現(xiàn)有信息披露理論的基礎上，結合我國地方政府債務信息披露的制度背景，構建專門的地方政府債務信息披露質量評價體系。

此外，由于債務信息與生俱來的負面性，政府會計主體在披露時考量的因素可能比披露非債務信息時考量的因素更多、更復雜，故影響其披露質量的因素也可能不同于整體的政府財務信息。因此，本文將通過構建地方政府債務信息披露質量評價體系對全國各地方政府的債務信息披露質量進行橫向比較，并進一步剖析導致差異的原因，進而探尋提升地方政府債務信息披露質量的影響因素，以推動債務信息披露在地方政府債務治理中發(fā)揮更大的作用。

三、地方政府債務信息披露質量評價體系的構建

(一)地方政府債務信息披露質量評價體系構建的理論基礎

在我國現(xiàn)行的政治體制中，存在“中央政府—地方政府”、“普通民眾—地方政府”的雙重委托代理關系(唐大鵬，2015)，地方政府債務風險也正是源于這一雙重的信息不對稱。作為防控地方政府債務風險的重要手段之一，地方政府債務信息披露旨在解決這一雙重信息不對稱問題，即地方政府債務信息的需求者既包括中央政府，也包括普通民眾，故地方政府在披露債務信息時需要兼顧中央政府和普通民眾的雙重需求，地方政府債務信息披露的質量也取決于對中央政府和普通民眾的信息滿足程度。

對中央政府而言，財政分權激勵和政治考核激勵共同決定了我國地方政府的經(jīng)濟行為越來越呈現(xiàn)商業(yè)化傾向(王敘果等，2012)。在“中央政府—地方政府”的委托代理關系中，信息不對稱往往會促使大量的地方政府機會主義行為產生。在債務方面，根據(jù)現(xiàn)行的《預算法》，地方政府通過省級政府發(fā)行地方債是唯一合法的政府融資渠道(4)《中華人民共和國預算法(2014年修訂)》第35條第2款指出，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。，通過大規(guī)模融資舉債進行政績工程的建設使得地方政府債務不斷加重(李敬濤、陳志斌，2015)。中國在政治上實行單一制的治理結構，使得地方政府即使出現(xiàn)債務危機也不能破產。中央政府的“預算軟約束”使其對地方政府“不救助”信號的可信度大打折扣(王永欽等，2016)，而中央轉移支付的“公共池”屬性也會使得地方政府產生增加舉債額的意愿(郭玉清等，2016)， 一旦某地方政府債務出現(xiàn)實質性違約時，地方債務風險就會轉變?yōu)橹醒胝膫鶆诊L險(劉尚希，2004；郭玉清，2011)。因此，如果中央政府不及時了解地方政府債務的規(guī)模、限額、發(fā)行及債務資金等使用情況，將無法掌握地方政府的債務風險情況，對國家正常運轉及財政安全都會形成一定的威脅。

對普通民眾而言，在建設服務型政府理念的推動下，他們對政府財務信息的訴求更強烈(石英華，2006)。在債務方面，首先，地方政府舉債規(guī)模、投向等信息有助于公眾準確地理解和把握宏觀經(jīng)濟政策，對經(jīng)濟運行環(huán)境形成理性的預期，從而形成自身經(jīng)濟行為中的最優(yōu)決策(鄧淑蓮，2017)。其次，在“普通民眾—地方政府”的委托代理關系中，代理人(地方政府)可能違背委托人(普通民眾)的意愿而追求自身利益最大化，債務信息的不透明可能造成公共服務供需雙方的溝通障礙，提高交易成本，導致“逆向選擇”而削弱地方政府的公共服務供給效率和供給能力(張開云等，2010)。因此，為了保證獲得更好的公共服務，公眾需要了解地方政府的債務情況。再次，由于信息獲取與分析成本較高，普通公眾往往被迫關注能夠體現(xiàn)決策差別的“可比”信息(張琦，2012)，地方債務信息則是典型的“可比”信息，通過比較不同政府的債務負擔、償債能力等，能更好地滿足公眾的績效評價需求。由此可見，無論是出于自身經(jīng)濟決策的需求，還是為了獲得更好的公共服務以及最直觀地評價地方政府的績效，公眾都需要了解地方政府債務的規(guī)模、額度、償債能力、資金投向等信息。

目前，我國地方政府債務信息的披露主要來自于兩個方面：一是其決算報告中有關政府綜合債務的情況；二是地方政府在發(fā)行債券時所披露的相關信息(5)除了預決算公開和發(fā)行公開，《地方政府債務信息公開辦法(試行)》對再融資債券發(fā)行公開、存續(xù)期公開、重大事項公開等都作出了規(guī)定，但由于實務中極少地方政府披露此類信息，本文未對此進行評價分析。。因此，本文將從地方政府綜合債務的信息披露和地方政府債券的信息披露兩個方面入手，對地方政府債務信息的披露質量展開評價。

(二)地方政府綜合債務信息披露質量評價的指標構成與賦值依據(jù)

關于信息披露質量，已有制度對其也有一些明確規(guī)定，如國際公共部門準則委員會(IPSASB，2015)提出，公共部門披露的財務信息需滿足相關性、如實反映、可理解性、及時性、可比性和可驗證性等要求；我國政府會計準則提出，政府財務信息質量必須真實、完整、具有相關性、及時、可比、可理解、實質重于形式等。

通過對地方政府債務信息的需求以及相關制度中關于信息質量論述的分析，我們發(fā)現(xiàn)，對中央政府而言，對地方政府債務信息披露的要求一是體現(xiàn)在內容方面，即對地方政府債務的來龍去脈有較清楚的了解，并且內容真實、可靠、完整；二是體現(xiàn)在披露的時效性方面，即及時披露，以便中央政府及時做出相關決策。對普通民眾而言，除了內容和時效性以外，還存在對信息的理解和信息獲得途徑問題。首先，由于普通民眾并非都是專業(yè)人士，對部分專業(yè)術語的理解乃至整個債務信息的閱讀和理解可能都會存在一定的偏差，故地方政府提供讓普通民眾便于理解的信息至關重要。此外，由于普通民眾并不具備中央政府的強制力，無法強制要求地方政府通過特定渠道主動報送債務信息，故地方政府提供便利的信息獲取途徑也是普通民眾的重要需求。綜上，結合Caba等(2008)與張琦等(2012)的研究，我們認為，地方政府債務信息披露質量應從三個維度進行評價，即內容維度、特征維度和信息獲取便利性。同時，我們也將沿用Caba等(2008)與張琦(2014)的賦值方法，即每個維度總分6分的方法，具體指標和相關賦值將結合我國的相關制度在下文進一步闡述。

在內容維度中，本文設計了三個二級指標，包括強制性信息披露、自愿性信息披露以及信息披露詳細程度。考慮到各指標之間無明顯的主次之分，在債務信息管理中均是較重要的內容，每個二級指標等權重賦值2分。強制性信息披露是指《辦法》中明確規(guī)定的必須披露的內容，包括債務限額、債務余額、發(fā)行情況、還本付息和資金使用安排。由于這些內容都是債務相關的基本信息，故本文認為其權重基本相等，每個指標均賦分0.4分?！白栽感孕畔⑴丁敝笜耸侵赋藦娭菩孕畔⑴兑酝獾膬热?，根據(jù)筆者收集的數(shù)據(jù)，自愿性信息披露的內容主要包括債務管理說明、風險程度、債券期限和幣種等。由于債務管理和風險程度能夠在更大程度上反映地方政府在債務風險管理方面的作為，幫助公眾對地方政府債券和債務風險進行準確研判，所以權重相對較重，分別賦分0.7，債券期限和幣種則分別賦分0.6。此外，由于不同的地方政府針對基本內容披露的詳略程度不同，比如有些地方政府僅籠統(tǒng)地用文字描述該年全省的政府債務限額和余額分別是多少，而有的政府則專門編制債務情況表；有的地方政府只說明了資金投向到了公共領域，而有的則公開了詳細的資金投向項目表。本文通過“詳細程度”指標來衡量這些差異，對于進一步披露市、縣級數(shù)據(jù)或者分期限結構的債務限額、余額、發(fā)行和還本付息情況的，每項賦值0.4分；對于披露了詳細資金投向的，賦值0.4分。

在特征維度中，本文設計了及時性、可比性和可理解性三個二級指標，每個賦值2分，刪除了已有文獻中的“完整性”、“相關性”、“可靠性”等指標，其原因是“完整性”已通過本研究設計的內容維度所衡量，“相關性”和“可靠性”尚缺乏客觀數(shù)據(jù)。通過對決算報告中的債務信息披露情況進行梳理，本文發(fā)現(xiàn)只有及時性、可比性和可理解性這三個特征呈現(xiàn)出地方差異，故評價體系只包含這三個二級指標。在“及時性”方面，本文根據(jù)《地方預決算公開操作規(guī)程》第八條“政府預決算應當在本級人民代表大會或其常務委員會批準后20日內向社會公開”的規(guī)定，以省級人民代表大會或其常務委員會批準后第20天為分界點，在第20天披露的取1.2分(滿分2分的60%)。由于樣本中披露最晚的推遲了8天，針對這一樣本記為0分，故其他樣本實際披露每晚一天，得分減0.15分，為了保持一致性，披露每早一天也加0.15分。在“可比性”的衡量中，主要評價地方政府是否提供了有關債務限額、債務余額、債券發(fā)行和還本付息等比較信息，由于這些信息的重要性程度類似，故每個三級指標賦分0.5分。在“可理解性”的衡量中，主要評價地方政府是否提供了有助于信息使用者更深層次地理解政府債務信息的數(shù)據(jù)，包括呈現(xiàn)債務信息的比率(債務率、增減變動百分比、占限額比例、占預算比例、不同用途占比等)、圖表以及支持性數(shù)據(jù)(與純文字描述區(qū)分)，每項0.5分。

在信息獲取便利性維度中，由于普通民眾現(xiàn)在獲取信息的主要途徑是網(wǎng)絡，所以這一維度我們主要從網(wǎng)站的設計角度出發(fā)進行衡量。我國地方政府官方網(wǎng)站的網(wǎng)頁設計及其所處的網(wǎng)絡環(huán)境都與國外情況不同，首先，目前政府官方網(wǎng)站并未設計普通用戶通過填入個人資料后登錄進入不同板塊的功能；其次，地方政府財政廳網(wǎng)站對于國際環(huán)境下使用的要求不高；最后，地方政府的官方網(wǎng)站往往在其首頁都設置了搜索欄，部分地方政府還設置了地方債務信息專欄?；谝陨咸攸c，結合《地方預決算公開操作規(guī)程》第二十一條 “地方各級財政部門和各部門建有門戶網(wǎng)站的，應當在門戶網(wǎng)站公開預決算，并永久保留”的要求，本文取消了已有文獻中的“對用戶訪問區(qū)域分級”、“在國際環(huán)境下易于使用”、“訪問不同區(qū)域的便利性”等指標， 保留“信息可獲得性”并設置為二級指標，用以評價信息使用者是否能夠在地方政府財政廳官網(wǎng)直接、有效地查找債務信息。保留網(wǎng)站首頁是否有“信息搜索欄”和“網(wǎng)站地圖”兩項，因為其設置明顯對用戶獲取信息有很好的引導作用，二者權重相同，分別賦值1.5分；同時新增“債務專欄”項目，對債券信息分門別類，能夠直接顯示地方政府對債務信息披露的重視程度，而且使得債務信息在紛雜的政府信息中容易識別，節(jié)省公眾查詢成本，所以權重高于搜索欄和網(wǎng)站地圖兩項，賦值2分。最后，信息應該以可下載的格式出現(xiàn)，使用戶能夠根據(jù)需求處理債務信息，在政府網(wǎng)站中使用的幾種方式中，網(wǎng)頁格式只能簡單顯示而無法下載，pdf、word格式盡管可以下載，但不便于對信息進行處理，而xls格式相比而言更有利于使用者使用，所以本文保留了“數(shù)據(jù)格式”項目，給xls格式賦值較高的做法，考慮到這一項僅影響數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)形式而無信息增量，所以權重低于前三項，賦值1分。

基于上述分析，本文設計的地方政府綜合債務信息披露質量評價體系如表1所示(6)在表1的二級指標中，特征維度中的及時性，網(wǎng)頁設計維度中的網(wǎng)站地圖、信息搜索欄以及數(shù)據(jù)便利性這幾個指標并非專門針對債務信息的，為了檢驗數(shù)據(jù)的穩(wěn)健性，將這4個指標刪除，保留基本內容、詳細程度、自愿披露、可比性、可理解性以及債務專欄這6個指標，重新進行評分。結果顯示，各省的得分率與刪除4個非針對性指標前的得分率沒有顯著差異，故為了保證評價體系的完整性，仍然保留了非針對性指標。：

表1 地方政府綜合債務信息披露質量評價體系

(三)地方政府債券發(fā)行的信息披露質量評價體系的構建

在地方政府綜合債務信息披露質量評價體系的基礎上，根據(jù)《辦法》對債券發(fā)行公開的要求，本文構建了一般債券發(fā)行信息披露評價體系和專項債券發(fā)行信息披露評價體系。該評價體系同樣包括內容維度、特征維度和信息獲取便利性維度三個方面，但在具體的指標方面，本文做了進一步的調整。此外，由于《辦法》中要求債券發(fā)行時需披露的內容較多，為了便于計算，每個具體的內容至少賦分0.5分，因此，使得內容維度整體賦分較高，但由于最終可以通過得分率來判斷披露的具體情況，故分值的絕對大小并不影響研究結論。

在內容維度方面，根據(jù)《辦法》規(guī)定，必須披露的內容主要包括地區(qū)基本情況和擬發(fā)行債券信息兩方面。根據(jù)筆者搜集的資料，樣本債券中，實際披露的信息中沒有《辦法》規(guī)定以外的內容，所以取消了“自愿披露”一項。由于內容維度的各三級指標重要性程度相差不大，故每個三級指標平均賦分。地區(qū)基本情況涵蓋了政策要求的經(jīng)濟社會發(fā)展指標(1分)、地方政府一般公共預算情況/地方政府性基金預算情況(1分)和一般債務情況/專項債務情況(與債務信息直接相關，且子項目較多，所以賦值2分)三類信息。在“擬發(fā)行一般債券信息”項目中，根據(jù)地方政府實際披露狀況，將“償還安排”單獨作為一項三級指標，包括償債資金安排、償還計劃、償債資金來源、償債能力分析等，有助于信息使用者了解政府的財政狀況和債務情況，每項1分。在“擬發(fā)行專項債券信息”項目中，根據(jù)政策要求，設置“對應項目信息”子項目，包括項目概況、分年度投資計劃、項目資金來源、預期收益和融資平衡方案、潛在風險評估、主管部門責任等，每項0.5分?！暗谌皆u估材料”從第三視角提供大量對地方政府債券的調查結果，信息含量較高，所以賦分較高，一般債券的信用評價報告賦值2分，專項債券包括信用評價報告、財務評估報告和法律意見書，每項賦值1分。

在特征維度方面，各地方政府在公開擬發(fā)行債券信息時，披露形式基本一樣，“可理解性”差異不大，故去除此項。此外，對于發(fā)行新增債券而言，相關信息的“可比性”并不重要，而且《辦法》也未要求地方政府提供比較類信息，所以本文也取消了“可比性”項目。因此，最終只保留了“及時性”這一個特征維度?！掇k法》要求省級財政部門應當在新增債券發(fā)行前，提前5個以上工作日公開相關信息，本文以發(fā)行日期為基準，基準分為0分，每提前一天披露加0.2分。

在信息獲取便利性維度方面，根據(jù)《辦法》第四條：“預決算范圍之外的地方政府債券等信息應當在省級財政部門、發(fā)行場所門戶網(wǎng)站公開。財政部設立地方政府債務信息公開平臺或專欄，支持地方財政部門公開地方政府債務(券)相關信息”，本文通過是否在省級財政部門網(wǎng)站、發(fā)行場所門戶網(wǎng)站公開債券發(fā)行信息和是否能在地方政府債務信息公開專欄找到發(fā)行信息三個信息獲取渠道來進行衡量。由于在地方綜合債務信息披露評價體系中已衡量地方財政廳網(wǎng)站是否設置網(wǎng)站地圖、信息搜索欄，所以此處不再重復設置該項目。此外，樣本中所有債券發(fā)行文件都使用pdf格式，所以此處取消“數(shù)據(jù)操作的便利性”一項。

基于上述分析，本文設計的地方債券發(fā)行信息披露質量評價體系如表2所示。

表2 債券發(fā)行信息披露質量評價體系表

四、我國地方政府債務信息披露質量的現(xiàn)狀描述

由于我國2014年才正式出臺有關政府債務信息的披露制度，故本文的數(shù)據(jù)區(qū)間為2015-2021年。各地方政府的綜合債務信息披露來源于省級地方政府財政廳官網(wǎng)和地方政府官網(wǎng)公布的決算報告，每個地方政府每年1份決算報告，共計樣本217份(7)由于無法可靠取得臺灣省和香港、澳門特別行政區(qū)的相關數(shù)據(jù)，故本文的樣本中只包含了31個省級行政區(qū)域的數(shù)據(jù)。。地方政府債券發(fā)行的信息主要來源于中國債券信息網(wǎng)和地方財政廳網(wǎng)站披露的債券信用評級報告。由于許多省份在同一年發(fā)行了多期債券，同一政府在各期債券信用評級報告中披露的相關信息基本相同，因此本文在2015-2021年各省份自發(fā)自還債券的發(fā)行文件中，每年每個地方政府分別隨機選取一期一般債券和一期專項債券的發(fā)行文件作為研究對象，最終手工收集樣本434份。

(一)地方政府綜合債務信息披露質量

1. 整體概況

根據(jù)上述評價體系，本文對地方政府綜合債務信息披露質量進行了評分，如表3所示。

縱向比較而言，我國地方綜合債務信息披露質量近年來一直呈上升趨勢，2015年全國的債務信息披露質量得分為4.64，而2021年的得分為10.72，分值提升了2.3倍。從圖1中也可以看出，每個區(qū)域總體也都呈現(xiàn)上升趨勢。為了更進一步地評價不同省份的債務信息披露質量的變化趨勢，本文將得分0～5分的劃分為低分區(qū)，得分5～10分的劃分為中分區(qū)，得分10～15分的劃分為高分區(qū)(8)評分總分為18分，考慮到近五年得分最高不超過13分，故本文以5分為間距劃分0～5分、5～10分和10～15分三個區(qū)域。。通過圖2可以看出，低分區(qū)的省份數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢，2020年低分區(qū)的省份已經(jīng)為0；高分區(qū)則逐年增加，從2015年的0個省份增長到2021年的21個。橫向比較而言，2019年及以前東部地區(qū)和中部地區(qū)明顯高于西部地區(qū)，并且?guī)缀跻恢备哂谌珖骄剑?020年和2021年西部地區(qū)披露質量明顯提升。

表3 綜合債務信息披露質量得分表

圖1 決算報告?zhèn)鶆招畔⑴顿|量

圖2 不同得分區(qū)域省級政府數(shù)量

2.維度分析

為了更加深刻地理解我國地方政府綜合債務信息披露質量的現(xiàn)狀，本文從披露質量的三個評分維度展開進一步地剖析。通過表4可以發(fā)現(xiàn)，內容維度和特征維度處于逐年上升的趨勢，信息獲取便利性維度變化不明顯。

表4 綜合債務信息披露各維度得分表

(1)內容維度

內容維度的整體平均分為2.06，得分率為34.3%。在強制性信息披露指標中，2015年，絕大多數(shù)地方政府在決算報告中完全沒有涉及債務信息，2016年也僅有約四分之一的政府開始披露相關內容，基本內容得分只有0.95。隨著一系列制度的出臺，各地方政府對基本內容的披露逐漸完善，2021年已經(jīng)基本接近滿分，說明大部分政府均已披露了基本內容。在五項具體指標中，債務余額一直保持著較高的披露比例，其次是債務限額，截至2021年，31個地方政府均披露了債務余額和債務限額。關于債券發(fā)行情況的披露也逐步好轉，2021年所有地方政府均公開了相關信息，有關還本付息的披露在2019年得到明顯提升。有關資金使用安排的披露一致處于較低水平，直到2019年才與其他信息披露水平相當。

圖3 強制性信息披露的情況

圖4 自愿性信息披露的情況

自愿披露指標的整體得分為0.32分，得分率為16.0%。從圖4中可以看出，大多數(shù)政府披露了加強地方政府債務管理的說明，提出了未來的債務工作目標和計劃，但是對風險情況以及債務的期限、利率等信息披露不足。

詳細程度的平均得分為0.45分，得分率為22.5%。由于逐漸有越來越多地方政府分市縣級、分期限結構或分投資項目公開了詳細的債務信息，所以近年來該項得分上升較為明顯。但盡管如此，2021年的得分率也仍然只有58.0%。究其原因，一是提供詳細限額與余額信息披露不足，2021年仍然還有4個省級政府沒有披露市縣層級的債務限額和債務余額信息；二是詳細公開明確的資金投向項目表的地方政府較少，2015-2017年沒有政府公開，2018年僅有2個，2019年有17個，2020年有16個，2021年有23個；三是2015-2018年決算報告里的發(fā)行和還本付息信息大多僅出現(xiàn)總額，2019年之后才有部分地方政府提供了分地區(qū)或分期限結構的相關信息，2021年發(fā)行信息詳細程度的平均得分為0.08分，還本付息信息詳細程度的平均得分為0.06分，整體得分率僅為16.1%。

圖5 詳細程度的具體情況

圖6 決算報告公開(地方政府數(shù)量)

(2)特征維度

特征維度的平均得分為2.94分，得分率為49%。及時性指標的平均得分為1.68分，得分率為 84.0%。從圖6中可以看出，每年都有少數(shù)省份沒有在規(guī)定的時間內披露相關信息。

可比性的平均得分為0.42，得分率為20.9%，呈現(xiàn)上升趨勢。雖然越來越多的政府在決算報告中公開當年債務數(shù)據(jù)的同時披露上一年的數(shù)額，但沒有政府進行其他縱向、橫向的債務情況比較說明，近五年來，31個地方政府中僅有安徽在2017年和山西在2020年將當?shù)貍鶆章逝c全國情況進行了比較。

可理解性的平均得分為0.85分，得分率為42.4%。所有地方政府都披露了基本數(shù)據(jù)，但只有少數(shù)地方政府采用債務率等比率類信息說明債務情況，平均每年僅有3個地方政府在決算報告中制作圖表分析。

(3)信息獲取便利性維度

信息獲取便利性維度的平均得分為3.18分，得分率為53.0%。得分較低的主要原因是數(shù)據(jù)便利性得分很低，平均每年僅有3個地方政府采用xls格式，而且在2015-2021年呈現(xiàn)下降趨勢。此外，設置地方政府債務專欄的政府也不多，截至2021年，僅有16個地方政府設置了債務專欄。從時間趨勢角度，這一維度在近年來的變化并不大。

(二)地方政府一般債券發(fā)行時的債務信息披露質量

1.總體概況

整體而言，地方政府在發(fā)行一般債券時披露的債務信息質量較高，平均得分約為13.0分，得分率為72.2%，最低平均得分率也超過了65.56%。

橫向比較而言，雖然東部地區(qū)略高于中部地區(qū)和西部地區(qū)，但差別并不大?？v向來看，我國地方政府發(fā)行債券時披露的債務信息披露質量呈逐年上升的趨勢，在2016年和2021年上升得尤為明顯(見表5)。

2.維度分析

為了進一步分析地方政府一般債券發(fā)行時披露的信息質量，本文將從三個維度展開更深入的分析，各個維度的具體得分如表6所示。

(1)內容維度

內容維度得分均值為9.52，得分率為73.2%。2016年有較明顯的提升，主要是由于2016年政府開始實施債務限額管理，所有政府都披露了債務限額指標，使得基本內容得分增加。在基本內容的其他方面，所有政府都披露了經(jīng)濟社會發(fā)展、地方政府一般公共預算情況以及債務余額和限額，但所有政府均未公開債務的地區(qū)分布和期限結構，所以2016-2021年保持為3分。

表5 一般債券發(fā)行信息披露質量得分表

圖7 不同區(qū)域一般債券發(fā)行信息披露質量

圖8 不同區(qū)域專項債券發(fā)行信息披露質量

表6 一般債券發(fā)行信息披露各維度得分表

擬發(fā)行一般債券信息平均得分6.59分，得分率為73.2%。在這一指標中，由于2015-2021年幾乎所有債券發(fā)行文件都披露了一般債券基本信息以及信用評級報告，主要差異在于償還信息的披露。其中，每年都有超過75%的政府披露了償債能力分析，但其他的償還信息的披露不夠充分。關于償債來源的信息，2015年有42%的政府對償債來源進行了披露，而到2019年只有32%的政府對此進行了披露，但這一比率在2021年又上升到了58%；每年約有25%的政府披露了償債資金安排；9.7%的政府披露了償債計劃。

(2)特征維度

特征維度得分均值為1.41，得分率為70.5%。大多數(shù)政府都選擇在債券發(fā)行前7天披露相關發(fā)行信息，所以地方政府的及時性評分差別較小。

(3)信息獲取便利性維度

信息獲取便利性維度整體得分為2.06，得分率為68.7%。全部債券的發(fā)行文件均可在中國債券信息網(wǎng)獲取。近年來在地方政府財政廳官網(wǎng)披露一般債券發(fā)行信息的政府明顯增多，到2021年有83.9%的政府將債券發(fā)行信息于財政部門網(wǎng)站公開。雖然部分政府設置了政府債務信息專欄，但大多披露的是債務總體狀況，在專欄里包含債券發(fā)行信息的地方政府占比不到55%。其中，上海市和陜西省的該項得分每年都是滿分，因為它們不僅在財政廳網(wǎng)站公開了一般債券發(fā)行信息，并將之分類進了債務專欄。

(三)地方政府專項債券發(fā)行時的債務信息披露質量

1.總體概況

與一般債券相比，地方政府專項債券發(fā)行的披露質量評分較低，平均得分約為12.0分，得分率為66.67%。橫向比較而言，2015-2019年東部地區(qū)的信息披露質量明顯高于中部地區(qū)和西部地區(qū)，但2020年和2021年中部地區(qū)趕上了東部地區(qū)?？v向比較而言，專項債券發(fā)行信息的披露質量呈上升趨勢。2016年出現(xiàn)明顯提升，其中一個可能的原因是政府債務限額指標的披露使得總體評分隨之增加。之后至2018年保持平穩(wěn)趨勢，2019年再次出現(xiàn)了顯著增長，可能的原因之一是地方政府明顯地區(qū)分出項目收益?zhèn)?，此類債券的披露文件及其內容更加豐富，所以評分更高。由于寧夏回族自治區(qū)2021年僅發(fā)行了一般債券、再融資一般債券和再融資專項債券，未發(fā)行專項債券，此項得分為0分，所以西部地區(qū)的總體平均得分在2021年出現(xiàn)下降。

2.維度分析

為了進一步分析地方政府專項債券發(fā)行時披露的信息質量，本文將從三個維度展開更深入的分析，各個維度的具體得分如表8所示。

專項債券發(fā)行時披露的信息內容維度得分均值為8.35，得分率為64.2%?；緝热萜骄譃?.42分，得分率為60.5%。與一般債券相同，由于債務限額信息的披露，2016年的評分明顯增長。沒有政府公開專項債務的地區(qū)分布和期限結構，對于擬發(fā)行專項債券對應的地方政府性基金預算收支情況則僅有北京市和遼寧省在信息披露文件里進行說明，其他內容則是所有政府都進行了披露，所以2016-2019年該項得分保持為2.53分，而2020年北京市沒有披露該項信息，所以平均值下降為2.52。

表7 專項債券發(fā)行信息披露質量得分表

表8 專項債券信息披露不同維度得分表

擬發(fā)行專項債券信息平均分為5.93分，得分率為65.9%。由于所有專項債券發(fā)行文件都披露了基本信息及信用評級報告，所以主要差異在于對應項目信息及其他評估材料的公開。2015-2018年僅有個別政府公開了項目信息，并且僅涉及項目的預期收益，幾乎所有政府均僅提供了信用評價報告。而2019年開始地方政府則明確區(qū)分出項目收益?zhèn)?，所有項目收益?zhèn)读伺c項目相關的資金、收益、風險等情況，表明項目收益?zhèn)男畔⑴陡鼈戎赜陧椖孔陨淼那闆r。此外，對于項目收益?zhèn)?，地方政府更可能同時公開了財務評估報告和法律意見書，所以該項得分顯著增長。

在特征維度和信息獲取便利性維度方面，專項債券與一般債券的發(fā)行及時性結果類似，而且信息在共同的門戶網(wǎng)站公開，因此研究結論相同，本文在此不再贅述。

五、地方政府債務信息披露質量的影響因素分析

通過上述的現(xiàn)狀描述，我們發(fā)現(xiàn)，從時間趨勢來看，地方政府債務信息披露質量呈逐年上升趨勢；橫向比較而言，各地方政府的債務信息披露質量存在一定的差異。如果能厘清導致上述差異的原因，將有助于探尋提升地方政府債務信息披露質量的途徑。因此，本文對地方政府的信息披露質量進行了進一步的影響因素分析(9)由于篇幅限制，本文在該部分的分析中只選取了綜合債務信息披露的數(shù)據(jù)為代表，通過對地方政府債券發(fā)行時的信息披露質量數(shù)據(jù)進行分析，得到了相似的結果。，根據(jù)已有文獻，結合我國地方政府債務信息披露的制度背景和實際情況，本文將檢驗信息披露制度對提升地方政府債務信息披露質量的有效性，并從財政監(jiān)督、媒體關注和政務信息化水平角度分析地方政府債務信息披露質量的影響因素。

(一)信息披露制度的影響

自2014年以來，我國先后出臺了一系列有關地方政府債務管理的制度，其中不少提出了對債務信息披露的要求，但此類要求只是分散地出現(xiàn)于陸續(xù)出臺的制度條文中，直到財政部2018年發(fā)布《地方政府債務信息公開辦法(試行)》，才系統(tǒng)地確定了地方債務公開的適用范圍、渠道、具體內容、公開時間、職責分工、績效評價以及法律責任等，標志著規(guī)范地方政府債務信息披露的工作進入全新階段。該《辦法》自2019年1月1日起實施，因此，為了檢驗其有效性，本文以2019年為時間節(jié)點將樣本期劃分為制度前和制度后兩組，結果如表9所示。我們發(fā)現(xiàn)，《辦法》實施以后，全國整體的債務信息披露質量大幅提高，并且在1%的水平上顯著(t=-9.583，p=0.001)。從分地區(qū)的角度而言，東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的財務信息披露質量都有不同程度的提高，這充分說明《辦法》對地方政府債務信息披露質量提升起到了重要推動作用。

表9 《辦法》實施前后分組的評分結果

(二)財政監(jiān)督的影響

《預算法》第35條第5款規(guī)定，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。”《辦法》第20條進一步明確提出“財政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政監(jiān)察專員辦事處應當將地方政府債務信息公開工作納入日常監(jiān)督范圍，對發(fā)現(xiàn)問題的予以督促整改”，從而保證《辦法》的順利實施。因此，本文認為，不同的財政監(jiān)督力度也可能會導致信息披露質量產生差異。

鑒于此，本文用樣本期內各地財政監(jiān)督局的工作動態(tài)中關于債務的新聞總條數(shù)作為衡量財政部對當?shù)卣畟鶆招畔⑴兜呢斦O(jiān)督力度的指標，并根據(jù)新聞條數(shù)將31個省(市)分為財政監(jiān)督力度強和弱兩組，結果如表10所示。結果發(fā)現(xiàn)，新聞條數(shù)多的組別，其地方政府債務披露質量總分明顯提高，且在10%的水平上顯著(t=-2.018，p=0.053)，說明地方政府受到的財政監(jiān)督力度越強，其債務信息披露質量越高。具體而言，內容維度和特征維度都明顯更加優(yōu)化(t=-1.842，p=0.076；t=-3.190，p=0.003)，債務信息的強制披露內容也更多(t=-1.894，p=0.068)，自愿披露的評分提高則更為明顯(t=-2.649，p=0.013)，說明對債務的日常監(jiān)督能夠顯著促進地方政府擴大信息披露范圍，提升信息披露質量。

(三)媒體關注的影響

近年來，中國的大眾傳媒在公眾議程設置方面扮演著越來越積極、主動的角色，進而影響到政策議程的設置與調整(王紹光，2006)。注意力分配理論認為決策者的有限理性導致在制定決策時會選擇性地關注某些信息而忽略其他部分(Simon，1976)。由于沒有足夠的時間、資源、利益驅動或信息，地方政府遵循選擇性執(zhí)法﹑穩(wěn)定偏好和自利的邏輯(王清，2015)，優(yōu)先回應引起廣泛關注而不得不處理的社會問題。由此可見，政府決策的起點是注意力聚焦，進而形成政策動機并采取政策行為(練宏，2016；文宏，2018)。媒體正是引起政府關注的觸發(fā)機制之一(Telock，1985)，它作為一種獨立的“法律外制度”(鄭志剛，2007)，能夠通過相關報道直接或間接地對政府造成輿論壓力。

表10 按財政監(jiān)督力度高低分組的評分結果

媒體具有信息中介功能(Bushee，2010)，能夠搭建起信息供求雙方的橋梁。公民是社會問題的直接“感受者”(韓志明，2012)，在反映社會問題上具有優(yōu)先權和發(fā)言權，也具有改變現(xiàn)狀、爭取利益的內在激勵。但個體的訴求分散、模糊，媒體則能擴大話題的受眾范圍和影響力度。在市場競爭的壓力下，傳媒機構為了吸引讀者或觀眾、擴大自身的影響力，往往會評論敏感的新聞事件和時政話題，積極主動地促使某些民眾關心的議題變?yōu)楣沧h題，引起相關部門的注意，包括政府債務狀況、償債能力等，出于努力避免被問責和向權力中心顯示政績兩種目的(龐明禮，2019)，地方政府會重視債務信息披露問題。

本文參照孔東民等學者的做法(2013)，使用CNKI《中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫》作為數(shù)據(jù)來源，使用“主題查詢”以及“題名查詢”條件，以“各地區(qū)名稱+債務/地方債”作為檢索詞手工收集，人工識別與地方債相關的新聞，并刪除重復報道，得到2015-2021年每一年度中國重要報紙對各地區(qū)債務情況的報道數(shù)量。通過將樣本期間新聞數(shù)量總和分為高、低兩組，結果如表11所示。我們發(fā)現(xiàn)，媒體關注度高的組別的地方政府債務披露質量顯著高于媒體關注度低的組，且在5%的水平上顯著(t=-2.200，p=0.036)，這說明媒體關注有助于地方政府債務信息披露質量的提升。

表11 按媒體關注程度高低分組的評分結果

(四)政務信息化的影響

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”作為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與政府公共服務深度融合的重要產物(周民、賈一葦，2016)，為政府改善信息披露質量提供了有力的技術支持。研究表明，網(wǎng)絡時代政府信息的公開透明有利于提升政府的親民形象(溫志強等，2019)，利用網(wǎng)絡披露財政信息具有低成本、方便性、互動性與及時性等優(yōu)勢，能在政府與公眾之間建立更暢通的信息溝通渠道，有效地改善政府透明度(Styles和Tennyson，2007；Irwin，2013)。因此，我們認為，政務信息化程度越高，地方政府債務信息披露的質量可能越高。

近年來，我國發(fā)布了一系列有關政府數(shù)據(jù)開放的制度和文件(10)包括《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》、《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《政務信息資源共享管理暫行辦法》、《關于加快推進“物聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》等。，截至2021年10月，我國已有71.43%的省級政府上線了政府數(shù)據(jù)開放平臺(11)數(shù)據(jù)來源：中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告——省域，復旦大學數(shù)字與移動治理實驗室，2021。，信息化的政務數(shù)據(jù)越來越被公眾所熟知、依賴和利用。本文使用數(shù)字中國發(fā)展報告(2020年)中評估的各省(區(qū)、市)信息化發(fā)展水平結果作為信息化程度的分組依據(jù)，將31個省(市、區(qū))分為高、中、低三組，結果如表12所示。通過表12可以看出，政務信息化水平越高的地區(qū)，債務信息披露質量的總分均值越高，并且高水平地區(qū)與中等、低水平地區(qū)存在顯著差異(t=-1.826，p=0.085；t=-1.827，p=0.84)。高水平地區(qū)與低水平地區(qū)的差異主要體現(xiàn)在內容維度和特征維度上，其中自愿披露以及詳細程度的評分都存在明顯差別(t=-1.888，p=0.074；t=-2.473，p=0.023)，而高水平地區(qū)與中水平地區(qū)的差別則明顯存在于特征維度(t=-1.764，p=0.095)和詳細程度(t=-2.258，p=0.037)兩項，說明電子政務的推行促進了債務信息披露的深度和廣度。

表12 按政務信息化水平分組的評分結果

六、結論與建議

本文通過構建債務信息披露質量評價體系，對我國決算報告中的綜合債務信息披露質量以及政府債券發(fā)行時的信息披露質量進行了客觀評價，從披露的內容、特征以及方式等方面，較全面地描述了我國目前地方政府債務信息披露的現(xiàn)狀。研究發(fā)現(xiàn)，近年來我國地方政府的債務信息披露質量呈逐年上升趨勢，這在很大程度上驗證了我國頒布的一系列有關政府債務管理以及債務信息披露制度的有效性；同時，還發(fā)現(xiàn)各地方政府在債務信息披露質量方面存在一定的差異。通過分析，我們認為導致差異的因素既包括地方政府自身的一些因素，如所在區(qū)域、政務信息化水平等，也包括一些外界因素，如媒體關注水平和財政監(jiān)督力度。

針對上述研究結論，本文認為，為了進一步提升我國地方政府的債務信息披露質量，可以從以下幾個方面入手：

一是強化政府債務信息披露的監(jiān)管，保證信息內容的完整性。根據(jù)本文設計的評價體系，基本內容維度衡量的是制度規(guī)定必須披露的內容，但從表4、表6和表8中的得分情況可以看出，仍有部分地方政府沒有完整披露基本內容。同時，上述的研究結論證明了監(jiān)管的有效性。因此，一方面，除了進一步完善日常的財政監(jiān)督外，財政部門還要進一步強化與其他相關部門的溝通與合作，比如地方各級人大強化對地方政府債務及信息披露的監(jiān)督(12)財政部印發(fā)的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見(財預〔2015〕225號)》要求“健全地方政府債務監(jiān)督和考核問責機制。地方各級政府要主動接受本級人大和社會監(jiān)督，定期向社會公開政府債務限額、舉借、使用、償還等情況。”，政府債務研究和評估中心加快信息系統(tǒng)建設工作，并評估地方政府債務信息的公開情況(13)財政部印發(fā)的《地方政府債券信息公開平臺管理辦法(財預〔2021〕5號)》要求“政府債務中心應當建立評估和通報制度，組織開展地方政府債務信息公開情況評估，定期通報評估結果，評估結果作為地方政府債務績效評價的重要參考?！?，爭取多方形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管效率；另一方面，還應制定對信息公開義務主體的監(jiān)督和問責機制，并引入政府債務信息披露的考評機制(冀云陽，2021)，作為績效評價等工作的基礎，以此推動《辦法》的有效實施。

二是增強地方政府的自愿信息披露動機，更進一步豐富信息內容。從表4中可以看出，各地方政府的自愿性信息披露還有待提升。在中國共產黨提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的背景下，以治理為導向的公開理念得到廣泛認可(王錫鋅，2018)。這一理念也應在地方政府債務治理領域得到實踐和推廣，即通過教育、宣傳等手段，讓地方政府債務信息披露主體理解并接受“政府債務信息披露是政府債務治理的必要環(huán)節(jié)”，進而提升自愿披露債務信息的動機。此外，還需要繼續(xù)推進地方政府債券的市場化程度，使債券價格能準確反映信息披露的差異(溫成來、徐磊，2021)，以此激發(fā)地方政府的自愿披露動機。

三是不斷完善政府債務信息披露制度，提升信息披露內容的詳細程度。從表4中可以看出，詳細程度這一維度的得分率并不高，即地方政府往往只披露了基礎數(shù)據(jù)，但并不能使信息使用者全面掌握債務情況，導致這一現(xiàn)象很可能的原因是缺乏操作性更強的指引。因此，本文建議政策制定部門出臺地方政府債務信息披露細則等規(guī)范，對能有助于信息使用者更好地理解基本債務數(shù)據(jù)的具體信息進行明確規(guī)定，比如披露各縣、市的限額、余額、發(fā)行、還本付息情況以及限額的期限結構情況等，讓信息使用者更好地評估債務風險；同時設計統(tǒng)一的債務資金投向明細表，包括項目名稱、編號、領域、主管部門、實施單位、債券性質、金額和發(fā)行時間等信息，以幫助信息使用者評估債務資金的使用效率。

四是推進債務信息披露的信息化建設，增進信息的及時性、可比性、可理解性以及獲取便利性。從上文的數(shù)據(jù)中可以看出，近年來，各地方政府在信息化平臺方面的建設進展甚微，相關債務信息也都相對獨立，數(shù)據(jù)的獲取和利用都受到了一定程度的限制。鑒于此，地方政府的債務信息應全面納入地方政府數(shù)據(jù)開放平臺，以進一步確保數(shù)據(jù)的權威、可理解和易于重復利用(王林川等，2022)。具體而言，可以借鑒“聰明披露”(14)“聰明披露”(smart disclosure)的概念由美國政府在倡導政府數(shù)據(jù)開放時提出，美國行政管理和預算局(OMB)發(fā)布了如何進行聰明披露的指南。其核心是以標準化和可機讀的格式及時提供復雜的信息，以幫助消費者做出各個領域內的理性決策。的理念，一是打造標準化的數(shù)據(jù)格式，便于信息使用者做橫向比較或者縱向比較；二是采用機器可讀的格式，增進信息使用者對信息的理解；三是通過信息系統(tǒng)及時傳遞各種信息，保證信息使用者獲取信息的便利性。