文/李皛

一、反洗錢執(zhí)法體系概況

美國政府將洗錢行為定義為“包括恐怖主義組織在內(nèi)的犯罪分子試圖掩蓋其非法收益的來源或性質(zhì)的金融交易”，但在美國執(zhí)法機構(gòu)的實踐中，打擊出于逃稅避稅、規(guī)避制裁等任何目的，在金融活動中掩蓋或扭曲資產(chǎn)所有者、來源、數(shù)量、流通路徑的非法行為，在法律依據(jù)、方法和手段上均與反洗錢執(zhí)法具有共通性。

美國主要的洗錢犯罪手段包括：直接使用現(xiàn)金進行交易；在商人同謀的協(xié)助下用非法收入購買并轉(zhuǎn)移商品，進入市場進行貿(mào)易；通過代理人使用銀行服務以掩蓋非法收入所有者的身份；通過注冊空殼公司等方式掩蓋其金融賬戶的資金來源、所有者身份、交易性質(zhì)和目的；通過未注冊的貨幣服務業(yè)務提供商，如跨境匯款、購匯、貨幣交易，以及各種虛擬貨幣業(yè)務；通過將非法收入存入不需要銀行賬戶的預付借記卡；通過用非法收入購買房地產(chǎn)等可便捷交易的資產(chǎn)等。根據(jù)美國財政部的報告，美國每年的洗錢犯罪規(guī)模約為3000億美元。

美國聯(lián)邦政府反洗錢法律體系的綱領和核心為1970年的《銀行保密法》。該法的主要內(nèi)容是規(guī)定金融機構(gòu)有記錄、保存并向聯(lián)邦政府提交貨幣及其他金融票據(jù)交易等相關報告的義務，以供識別所交易的貨幣及其他金融票據(jù)的來源、數(shù)量和流通路徑，為執(zhí)法機構(gòu)提供審計和調(diào)查線索。此后一系列反洗錢立法均是對該法的補充和修訂，以彌補其漏洞，增強其實施力度。如1986年《洗錢控制法》，將洗錢行為確定為聯(lián)邦犯罪，增加了沒收財產(chǎn)等措施作為對違反《銀行保密法》的懲罰等。

位于華盛頓特區(qū)的美國財政部大樓

對《銀行保密法》作出最重要修訂和補充的是2001年《愛國者法案》，該法案以打擊“恐怖主義融資”和強化國際制裁為由，授權美國財政部可對“有重大洗錢嫌疑”的外國金融機構(gòu)實施包括扣押和沒收資金等資產(chǎn)、禁止與美國境內(nèi)所有金融機構(gòu)進行業(yè)務往來等極端措施在內(nèi)的處罰，實為挾美國強大金融實力，迫使全球金融機構(gòu)接受美國的反洗錢合規(guī)標準。此外，《愛國者法案》規(guī)定了執(zhí)法機構(gòu)直接與全美金融機構(gòu)聯(lián)系以獲取信息的權責和方法，要求金融機構(gòu)制定計劃和規(guī)章、強化培訓和測試、任命專人負責以滿足反洗錢合規(guī)標準，對向執(zhí)法機構(gòu)提供信息的金融機構(gòu)予以免責保護，并將金融機構(gòu)的定義由一般認為的銀行和保險、證券等機構(gòu)擴大至博彩、貨幣服務等行業(yè)，要求其滿足《銀行保密法》的合規(guī)要求。

2008年金融危機以來，強化金融監(jiān)管和反洗錢執(zhí)法日益成為國際共識，美國也同樣存在這一趨勢，并以2021年出臺的《反洗錢法》為集大成者，該法以加強金融機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)之間協(xié)調(diào)和信息共享、使美國現(xiàn)有25部反洗錢和反恐怖主義融資法律“現(xiàn)代化”、適應科技發(fā)展和使用創(chuàng)新技術、進一步提升金融活動透明度等為宗旨，擴張了聯(lián)邦政府監(jiān)管和執(zhí)法機構(gòu)的權能，擴充了預防和打擊洗錢犯罪的政策和技術工具，強化了對履行《銀行保密法》義務的機構(gòu)和個人的保護與獎勵，增加了對洗錢犯罪分子的懲罰措施，將文物和虛擬貨幣交易機構(gòu)納入金融機構(gòu)范疇，并賦予財政部擴大對金融票據(jù)定義的權力。

此外，美國作為政府間國際組織“金融行動特別工作組”（FATF）的成員國，其國內(nèi)執(zhí)法機構(gòu)和金融監(jiān)管機構(gòu)廣泛參與該組織發(fā)布的全球反洗錢和“反恐怖主義融資”合規(guī)標準建議的制定。

美國聯(lián)邦政府反洗錢執(zhí)法的主要力量是司法部和財政部。美國司法部設有洗錢與資產(chǎn)追回科，直接負責協(xié)調(diào)聯(lián)邦檢察官與司法部所屬的聯(lián)邦調(diào)查局、緝毒局、煙酒火器與爆炸物管理局等執(zhí)法機構(gòu)開展與反洗錢相關的調(diào)查行動，對洗錢犯罪提起刑事和民事訴訟。聯(lián)邦政府擁有刑事調(diào)查權的各個執(zhí)法機構(gòu)針對洗錢等嚴重刑事犯罪存在著多種合作機制。

美國司法部“有組織犯罪緝毒工作組”（OCDETF）徽記

美國財政部“金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡”（FinCEN）徽記

如司法部下設的獨立機構(gòu)“有組織犯罪緝毒工作組”（OCDETF），于1982年成立時主要針對毒品犯罪，但在2011年被納入打擊跨國有組織犯罪戰(zhàn)略，其使命擴大為協(xié)調(diào)多機構(gòu)調(diào)查所有形式的跨國有組織犯罪，打擊附屬于有組織犯罪集團的金融網(wǎng)絡是其最優(yōu)先目標之一。目前，有組織犯罪緝毒工作組已成為美國規(guī)模最大的反犯罪工作組，擁有美國聯(lián)邦政府中最大的調(diào)查報告資料庫，其中包括根據(jù)《銀行保密法》等反洗錢法規(guī)從金融機構(gòu)獲取的報告和數(shù)據(jù)，工作組融合中心結(jié)合各執(zhí)法機構(gòu)案例和情報進行數(shù)據(jù)集成和分析，以情報驅(qū)動的方式進行反洗錢調(diào)查。有組織犯罪緝毒工作組在執(zhí)行辦公室領導下，在全美19個主要城市配置了聯(lián)合打擊力量，共有500多名聯(lián)邦檢察官，來自聯(lián)邦調(diào)查局、國稅局刑事調(diào)查組、緝毒局、煙酒火器與爆炸物管理局、美國移民和海關執(zhí)法局國土安全調(diào)查部、美國法警局、美國特勤局、郵政檢察局等聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的1200多名聯(lián)邦特工，以及5000多名州和地方警察協(xié)同開展工作。

美國財政部負責對金融機構(gòu)遵守《銀行保密法》等法規(guī)合規(guī)事項的監(jiān)督檢查和民事執(zhí)法，其主要負責機構(gòu)為財政部下設的獨立部門“金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡”（FinCEN）。該機構(gòu)有300多名雇員，包括約20名由各聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)和金融監(jiān)管機構(gòu)長期派駐的代表，其余為相關領域?qū)＜液颓閳蠓治鋈藛T，沒有一線執(zhí)法和監(jiān)管力量。其負責出臺有關執(zhí)行各種反洗錢法規(guī)的指導文件和實施細則，收集并管理、分析金融機構(gòu)根據(jù)上述法律要求提交的報告和數(shù)據(jù)，并將具體的監(jiān)管和執(zhí)法職責委托給不同機構(gòu)（包括聯(lián)邦政府機構(gòu)和行業(yè)自律組織），如財政部貨幣審計長辦公室、美聯(lián)儲理事會、國家信用合作社管理局等負責監(jiān)管銀行；金融業(yè)監(jiān)管局負責監(jiān)管證券交易商和經(jīng)紀人；國家期貨管理局負責監(jiān)管期貨交易商和經(jīng)紀人；國稅局負責監(jiān)管受各類反洗錢法規(guī)約束的其他金融機構(gòu)和行業(yè)，如各種貨幣服務業(yè)務、某些特定的保險業(yè)務、非銀行住宅抵押貸款業(yè)務、貴金屬和寶石經(jīng)銷商、賭場、信用卡運營商等。

此外，金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡也是美國聯(lián)邦政府最主要的反洗錢執(zhí)法情報樞紐，與各執(zhí)法機構(gòu)分享來自金融機構(gòu)的報告和數(shù)據(jù)，或協(xié)助其與金融機構(gòu)建立直接聯(lián)系。金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡還是國際金融情報組織“埃格蒙特集團”中代表美國的成員單位，與100多個國家和地區(qū)的金融情報機構(gòu)共享反洗錢與反恐怖主義融資情報信息，并傳遞給美國各個金融監(jiān)管機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)。

二、反洗錢執(zhí)法工作方法與成績

美國執(zhí)法機構(gòu)認為，洗錢犯罪可分為三個步驟：其一，進入，即使非法收益進入金融系統(tǒng)；其二，分離，即將相關金融資產(chǎn)與其非法來源相分離；其三，融合，即通過形式上合法的金融交易“洗白”相關金融資產(chǎn)。對執(zhí)法機構(gòu)而言，一旦涉犯罪資產(chǎn)進入金融系統(tǒng)，各種分離和融合的手段將使對其的追蹤調(diào)查非常困難，因此，反洗錢執(zhí)法必須得到金融機構(gòu)的直接合作。在美國，這種合作的基石是金融機構(gòu)報告制度及其情報信息共享機制。

金融機構(gòu)報告制度中最重要的是可疑活動報告制度。根據(jù)美國各項反洗錢法規(guī)要求，金融機構(gòu)應在遇到以下情況時按照金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡提供的樣式填報可疑活動報告：涉及該機構(gòu)內(nèi)部人員的任何金額的犯罪行為；涉及可識別的嫌疑人的金額5000美元及以上的犯罪行為；涉及難以識別的嫌疑人的金額25000美元及以上的犯罪行為；該機構(gòu)知道、懷疑或有理由懷疑涉及潛在的洗錢及其他非法活動、企圖規(guī)避《銀行保密法》等反洗錢法規(guī)及其實施細則的行為；交易雙方缺乏明確的業(yè)務關系或明顯的合法目的，或不符合特定客戶通常行為模式的交易，并且經(jīng)該機構(gòu)審查后仍不能對交易進行合理解釋，等等。此外，還有針對大額交易的貨幣交易報告、說明涉及特定客戶時無須提交相關報告的豁免人指定報告和注冊貨幣服務業(yè)務報告。

2012年7月后，要求上述報告在法定期限內(nèi)以電子方式向金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡提交。每年上百萬份的報告在自動歸檔后進入數(shù)據(jù)庫。金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡向聯(lián)邦調(diào)查局等執(zhí)法機構(gòu)提供訪問權限，使其可利用類似于谷歌搜索引擎的工具，在包含大量隱私和商業(yè)秘密信息的報告中，根據(jù)特定字段如相關人員姓名、社會保障號碼、護照號碼、地址、公司名稱和賬號等進行搜索，并將結(jié)果與各個執(zhí)法機構(gòu)的調(diào)查信息進行比較。

金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡還為聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)提供可與全美超過27000家金融機構(gòu)進行直接聯(lián)系的安全通信網(wǎng)絡，發(fā)出協(xié)助調(diào)查要求。

此外，聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)在反恐怖和其他涉及國家安全的調(diào)查中可通過向金融機構(gòu)發(fā)送國家安全信函要求協(xié)助調(diào)查。國家安全信函是政府機密文件，被請求金融機構(gòu)不得對外披露其收到信函的事實或其被請求提供的信息。收到協(xié)助調(diào)查要求后金融機構(gòu)應自主審查其相關交易和客戶的潛在風險，決定是否提交可疑活動報告并承擔法律后果。

國稅局特工正在對企業(yè)開展調(diào)查

國稅局刑事調(diào)查組開展社區(qū)宣傳活動

國稅局刑事調(diào)查組在德國開展反洗錢及人口販運犯罪培訓

國稅局與聯(lián)邦調(diào)查局特工聯(lián)合搜查佛羅里達棕櫚灘的一家美術畫廊

作為最強大的聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)，聯(lián)邦調(diào)查局往往是多部門合作開展反洗錢刑事調(diào)查中的領導者和核心。聯(lián)邦調(diào)查局利用金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫的關鍵詞搜索功能創(chuàng)建了一個自動警報系統(tǒng)，僅2018年8月一個月就根據(jù)7747份可疑活動報告向相關案件的調(diào)查人員發(fā)送了2356條警報，對辦案線索進行提示。此外，聯(lián)邦調(diào)查局組建了可疑報告審查組，主動對可疑活動報告等文件進行數(shù)據(jù)分析以發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為。

2019年，聯(lián)邦調(diào)查局與合作單位利用可疑活動報告提供的線索，揭露了多名醫(yī)生用以收受醫(yī)療設備公司賄賂的賬戶——這些醫(yī)生在受賄后要求病人購買實際上并不需要的、由醫(yī)保支付的醫(yī)療設備，從而幫助破獲了已造成12億美元損失的美國最大醫(yī)保欺詐案，查明犯罪嫌疑人以回扣等形式支付及收取超過1600萬美元的賄賂，提交了超過1.74億美元的虛假和欺詐性醫(yī)療保險索賠，最終對36人刑事起訴。

2020年，金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡對聯(lián)邦調(diào)查局進行了表彰，原因是該局在完成對一起律師事務所欺詐案的調(diào)查，并已提起刑事起訴后，在犯罪嫌疑人保釋候?qū)徠陂g，經(jīng)一家信用合作社的反欺詐負責人舉報，對約100份新獲得的有關該案的報告文件進行審查，確定該案犯罪嫌疑人在保釋候?qū)徠陂g，與其他同謀繼續(xù)通過編造創(chuàng)建企業(yè)可獲得聯(lián)邦補助金的故事，進行欺詐活動，并查明其說服受害者開設的企業(yè)賬戶——這些賬戶的唯一用途就是幫助犯罪嫌疑人洗錢。調(diào)查表明犯罪嫌疑人的欺詐活動導致全美約15000名受害者損失了超過4200萬美元，促成了二次逮捕和起訴，最終八人因串謀進行電匯欺詐、郵件欺詐和洗錢被定罪，判處徒刑并沒收超過320萬美元資產(chǎn)。

國稅局是在反洗錢執(zhí)法中扮演重要角色的聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)。該局是美國《國內(nèi)稅收法》的唯一授權執(zhí)法機構(gòu)，其下屬機構(gòu)刑事調(diào)查組擁有約3000名雇員，包括2000余名有權執(zhí)行逮捕的聯(lián)邦特工。

國稅局刑事調(diào)查組負責的案件常年以超過90%的定罪率獨占鰲頭，2021年，只有6億多美元預算的該單位挽回了約104億美元的經(jīng)濟損失。作為隸屬于財政部的國稅局最主要的刑事調(diào)查力量，刑事調(diào)查組在打擊洗錢犯罪中發(fā)揮特殊作用。

刑事調(diào)查組可通過稅務審計員、稅務官或調(diào)查分析師發(fā)現(xiàn)的線索，按照國稅局內(nèi)部程序啟動刑事調(diào)查，也與其他聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)廣泛開展合作。2020年，金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡對國稅局刑事調(diào)查組與緝毒局進行表彰，原因是其調(diào)查人員通過對大量報告文件的分析，識別出被跨國洗錢犯罪集團控制的眾多銀行賬戶，查明該犯罪集團通過貿(mào)易方式為墨西哥販毒集團洗錢超過280萬美元，促使將多名犯罪嫌疑人以各種洗錢和共謀指控提起刑事起訴并定罪。

其他聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)也在各自專業(yè)領域?qū)Υ驌粝村X犯罪發(fā)揮重要作用。2020年，金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡也對移民和海關執(zhí)法局、美國郵政檢查局和美國特勤局（該局除政要保衛(wèi)外，還負責涉及偽造美元、金融機構(gòu)欺詐、郵件與電匯欺詐、非法融資和“重大陰謀”的金融犯罪調(diào)查）進行了表彰。其調(diào)查人員通過對報告文件的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)了若干與虛擬貨幣交易有關的可疑銀行賬戶，結(jié)合一名被調(diào)查毒販使用虛擬貨幣從“暗網(wǎng)”供應商處購買美元的線索，破獲了該供應商基于通過加密電子郵件發(fā)送作為犯罪收益的比特幣的洗錢網(wǎng)絡，查獲超過50萬美元的現(xiàn)金和當時價值超過80萬美元的比特幣。隨后的持續(xù)調(diào)查導致另外80名銷售非法商品的“暗網(wǎng)”供應商暴露，共逮捕并刑事起訴42名犯罪嫌疑人，沒收價值2200萬美元的各種虛擬貨幣、350萬美元現(xiàn)金、120支槍和15臺制毒機器。

美國政府在未來將進一步加強聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的相關能力。在2021年《反洗錢法》中，要求金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡對反洗錢法規(guī)的執(zhí)行實施檢查監(jiān)督重點工作清單制度，并增設至少6名國內(nèi)聯(lián)絡員和6名國際聯(lián)絡員，以及一名國內(nèi)聯(lián)絡主任；賦予金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡的顧問團體“銀行保密法咨詢小組”支持技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新、設立信息安全和保密小組委員會、開辦金融犯罪技術研討會等新職責；金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡制定試點計劃，將美國金融機構(gòu)的外國分支機構(gòu)納入報告制度；授權財政部可向在美國設有代理賬戶的外國金融機構(gòu)索取文件；授權財政部和司法部可向在美國設有代理賬戶的外國金融機構(gòu)發(fā)出作證傳票，并涵蓋在美國之外保存的記錄；規(guī)定對違反反洗錢法規(guī)行為處以100萬美元及以上罰款時，將罰金的30%作為對舉報人的獎勵，并制定防止雇主報復等保護措施。又如在2022年8月頒布的《降低通脹法案》中，要求在十年內(nèi)為國稅局提供約460億美元資金用于執(zhí)法能力建設，以期產(chǎn)生2040億美元的收益。

緝毒局特工從毒販手中繳獲的槍支、毒品和現(xiàn)金

移民和海關執(zhí)法局國土安全調(diào)查部特工正在清點一起利用非法“虛擬貨幣ATM機”洗錢案件的物證

三、挑戰(zhàn)與困境

全球金融中心地位是美國霸權的重要支柱，故美國聯(lián)邦政府高度重視打擊危害整體金融系統(tǒng)秩序的洗錢犯罪，并通過嚴密的法規(guī)體系、充足的政策和技術工具、實力雄厚和專業(yè)的執(zhí)法力量及高效的跨部門乃至跨國合作機制取得了較好成效，但在當前仍面臨諸多困難。

首先是聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)感到現(xiàn)有法規(guī)和體制機制仍難以適應信息化和全球化時代金融體系的迅速發(fā)展，存在諸多漏洞。

聯(lián)邦調(diào)查局在其今年發(fā)布的報告中反復強調(diào)利用注冊空殼公司進行洗錢犯罪的嚴重危害和打擊難度，指出在美國現(xiàn)有制度下，公司注冊信息報告遵循的是州一級的法規(guī)，基本都不要求提供實際控制人和實際受益人的身份信息，而且在聯(lián)邦一級缺乏對各州相關信息進行整合的系統(tǒng)。在州、地方和部落開展調(diào)查的司法程序非常繁瑣冗長，嚴重阻礙對洗錢犯罪的刑事調(diào)查，導致跨國有組織犯罪集團濫用美國金融體系。

金融行動特別工作組（反洗錢）也指出，在法人透明度方面，美國現(xiàn)有制度不能滿足該組織發(fā)布的全球反洗錢和“反恐怖主義融資”合規(guī)標準建議的要求，明顯削弱了美國執(zhí)法和監(jiān)管機構(gòu)打擊非法金融活動的能力，需要進行“根本性改進”。2018年以來，金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡發(fā)布了一系列要求更多類型的金融機構(gòu)增強其結(jié)構(gòu)透明度的法規(guī)。2021年，美國頒布了《企業(yè)透明法案》，要求根據(jù)州法規(guī)創(chuàng)建或注冊的公司向金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡報告其所有“實益擁有人”（即實際控制該公司或擁有該公司25%及以上資產(chǎn)的人）的身份和包括姓名、出生日期、住址或護照號碼及金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡標識符等“唯一識別號碼”在內(nèi)的個人識別信息，但上述法規(guī)的落實還有待具體細則的出臺?？上攵@會遭到州權擁護者和反對企業(yè)承擔更多監(jiān)管義務的自由主義者的強烈抵制。

執(zhí)法機構(gòu)與監(jiān)管機關之間也存在分裂，財政部貨幣審計長辦公室等監(jiān)管機構(gòu)更多從金融業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，強烈反對金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡和執(zhí)法機構(gòu)要求施加更多控制的主張。

美國執(zhí)法機構(gòu)認為當前反洗錢執(zhí)法體系的漏洞不止于此。聯(lián)邦調(diào)查局在報告中指出，目前不在《銀行保密法》等反洗錢法規(guī)合規(guī)要求范圍內(nèi)的私募股權等私人金融投資行業(yè)已越來越多地被犯罪分子用于洗錢。聯(lián)邦調(diào)查局舉出的案例顯示一家未具名的私募股權公司從一家與有組織犯罪有關的外國公司獲得了超過1億美元的資金。美國的私人金融投資行業(yè)規(guī)模達11萬億美元，根據(jù)現(xiàn)行法律其不需要驗證投資者身份或資金來源。實際上早在《愛國者法案》中就提出了私人金融投資應受到反洗錢合規(guī)要求的約束，但在金融界的反對下被“豁免”。2015年，財政部要求取消該豁免權的提議再次因業(yè)界反對而未獲通過。目前擬議的法規(guī)主張管理資金規(guī)模在1億美元以上的注冊私人投資公司應受合規(guī)要求約束，但仍受到強烈抵制。私人投資公司辯稱其資金流動性較低，因此不會受到洗錢犯罪分子的青睞，合規(guī)要求將帶來巨額成本增長，但對打擊洗錢犯罪沒有積極意義。

美國特勤局破獲詐騙新冠疫肺炎疫情救濟金并洗錢案件，追繳資金2.86億美元

聯(lián)邦調(diào)查局還認為目前法規(guī)中可觸發(fā)金融機構(gòu)提交各類報告的金額限制設定過高，因為執(zhí)法實踐表明當前恐怖分子的籌資規(guī)模往往只有數(shù)千甚至數(shù)百美元，但降低報告門檻的主張遭到業(yè)界乃至社會公眾的強烈反對，認為其對日常金融活動造成的不便是無法承受的。金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡和各個聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)也認為，對目前制度下收集到的每年上百萬份報告已無力審核分析，擴大報告范圍填補現(xiàn)有法規(guī)的漏洞和空白，與提高報告使用效率、減輕行業(yè)負擔是一對難以調(diào)和的矛盾。

其次，則是來自社會公眾乃至國際社會對美國反洗錢執(zhí)法體系無力約束和懲罰真正“作惡”的行業(yè)巨頭，以及出于政治動機選擇性執(zhí)法、濫用“長臂管轄”，以致執(zhí)法機構(gòu)自身成為擾亂金融秩序的“作惡者”的質(zhì)疑和批評。

2019年，金融機構(gòu)提交給金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡的約2200份可疑活動報告遭泄露并被媒體獲取，涵蓋了自1999年至2017年間總額超過2萬億美元的約20萬筆可疑金融交易，此后100多家媒體和約400名記者對此進行了深度調(diào)查和追蹤報道。

多國記者在漢堡采訪可疑活動報告泄露事件

在匯豐銀行因涉嫌洗錢被美國執(zhí)法機關調(diào)查后出面干預的時任英國財政大臣喬治·奧斯本

民間調(diào)查顯示，可疑活動報告制度未能真正阻止銀行繼續(xù)從事可疑金融交易并從中獲得巨額利潤，甚至反而成為一道護身符——提交了報告就等于履行了守法義務，之后繼續(xù)我行我素，只要不斷提交報告即可，因為執(zhí)法機構(gòu)根本無力處理如此大量的信息。

全球最大的五家銀行提供了絕大多數(shù)報告——摩根大通、匯豐銀行、渣打銀行、德意志銀行和紐約梅隆銀行。其中德意志銀行在記錄中多次標記了一家明顯的空殼公司，但交易仍不斷進行，總金額約26億美元。匯豐銀行早在2012年就因涉嫌為國際販毒集團洗錢約160億美元遭到美國執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查，后因其“大而不能倒”，在直接的政治干預下，匯豐銀行與美國司法部“和解”，支付19億美元并簽署《暫緩起訴協(xié)議》。而在2013年9月美國監(jiān)管機構(gòu)已告知匯豐銀行“WCM777”融資騙局正在受到司法調(diào)查后，匯豐銀行除提交可疑活動報告外未采取任何措施，繼續(xù)完成相關交易金額逾3000萬美元，直到2014年4月美國證券交易委員提出指控后才關閉了“WCM777”騙局的相關賬號。

美國銀行、花旗銀行、摩根大通、美國運通等銀行則被發(fā)現(xiàn)在哈薩克斯坦政府已通過國際刑警組織對該國腐敗市長維克托·赫拉普諾夫發(fā)出紅色通報、甚至缺席審判定罪后，仍在繼續(xù)為其處理金額達數(shù)百萬美元的交易。前美聯(lián)銀行可疑交易審查員馬丁·伍茲對此評論道：“一群西服革履的人正在以全世界人民的死亡悲劇為食。”

聯(lián)邦調(diào)查局特工在西班牙查扣俄羅斯富豪的游艇

如果說面對強大的全球金融巨頭美國聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)確實力有未逮，那么在另一種情況下這些機構(gòu)本身也難辭其咎。越來越多的人質(zhì)疑美聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)通過金融機構(gòu)報告收集到的大量敏感信息并沒有在打擊洗錢犯罪中充分發(fā)揮作用，反而成為一種監(jiān)控手段，以便于美國政府以“選擇性執(zhí)法”的手段實現(xiàn)其國內(nèi)和國際政治目標。如2020年美國大選結(jié)束后，各個聯(lián)邦執(zhí)法機關熱衷于利用金融機構(gòu)報告調(diào)查與特朗普家族成員存在密切聯(lián)系的外國銀行，在美國國內(nèi)引發(fā)了劇烈爭議。

在美國濫用“長臂管轄”對外國公司和個人實施無端制裁的多起案例中，金融機構(gòu)報告信息也被牽強附會地作為“調(diào)查線索”。又如2022年2月俄烏沖突爆發(fā)后，以美國為首的西方國家對俄羅斯富豪實行制裁也成為聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的重點任務，利用金融機構(gòu)報告四處搜索和扣押俄羅斯富豪的財產(chǎn)，不少西方金融和法律專家也認為此舉不僅缺乏可靠的法律依據(jù)，而且破壞了國際金融秩序，從長遠來看將對以美國為首的西方國家在全球金融體系的中心地位造成破壞性影響。