呂德文

“縣官不如現(xiàn)管”是一句俗語，通俗理解是“管事的”不如“辦事的”，這是長期以來國家治理的實踐樣態(tài)，乃至于成了基層社會的共識。站在國家的角度，“縣官不如現(xiàn)管”當然不是一件好事。因為，它意味著正式權(quán)力很可能被非正式權(quán)力所歪曲、架空，國家治理的統(tǒng)一性和有效性都無法實現(xiàn)。時至今日，“縣官不如現(xiàn)管”仍然是一個有待解釋的國家治理命題。

一個優(yōu)秀的縣級官員，應該既是政務官也是事務官

所謂“郡縣治，天下安”，縣域治理是國家治理的基石。在今天，“縣官”在國家治理體系中的位置仍然關鍵。這不在于其權(quán)力有多大，管轄人口有多少，處理事務有多復雜，而在于縣級行政是國家與社會的交匯點。

某種意義上，“縣官”既是政務官，又是事務官。他們需要有全局意識，主動貫徹中央精神，因此需要對政治原則有深切理解。與此同時，他們又是“父母官”，需要對一方百姓負責。歷史上，一個好的“縣官”往往既是一個文人或?qū)W者，又是一個熟練的行政官員。前一個身份意味著，他對政治倫理有深切體會，維護皇權(quán)和國家治理的合法性。后一個身份則意味著，他能夠體察民情，駕馭地方勢力，保證國家治理的有效性。

今天，一個優(yōu)秀的縣級官員，應該既是政務官也是事務官。縣是一個完整的治理單元，具有所有政治實踐的元素，如果沒有大局意識和政治駕馭能力，也就談不上“和中央保持高度一致”。而相較于傳統(tǒng)社會，當前的縣域社會已經(jīng)是一個高度分化和異常復雜的現(xiàn)代社會，對縣級官員的行政能力的要求更高。

縣域治理的主要目標在于真正激活基層社會活力

在這個意義上，縣一級的吏治具有雙重性，既要防止其亂作為，又要防止其不作為。從自上而下的視角看，吏治的首要任務是防止“亂作為”，避免地方政治的豪強化。具體而言，“縣官”必然是國家權(quán)力在地方治理中的人格化象征，他們不能成為“土皇帝”，對上欺瞞對下施壓，也不能被地方勢力架空，出現(xiàn)“皇權(quán)不下縣”的情況。

但從自下而上的視角看，吏治的主要任務是防止“不作為”，避免官僚主義、形式主義泛濫。具體說來，“縣官”不能僅僅是一個象征和擺設，不能僅僅成為上級的傳聲筒，而應該實實在在地回應基層訴求，為地方做實事。

與之相關的是，國家治理也具有雙重性，是統(tǒng)一性和靈活性的結(jié)合。地方官員只有嚴格執(zhí)行上級決策，準確領會政策精神，才能實現(xiàn)國家治理的統(tǒng)一性。也因此，“縣官”雖然是一個職業(yè)身份，但更是一種制度設置，是科層體制中的一個環(huán)節(jié)。如果地方上各行其是，就容易導致政策被扭曲?？陀^上，這就要求“縣官”們不能亂作為。反過來，由于每個地方的歷史條件和環(huán)境條件都不一樣，這就要求地方治理需要靈活性，“縣官”們應該按照地方實際創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。因此，“縣官”不作為，變成“太平官”，是不能允許的。

吏治的雙重性和基層治理的雙重性之間，存在矛盾。通常而言，如果在國家治理中強調(diào)統(tǒng)一性，地方官員的理性選擇也許是“不作為”，從形式上應付上級要求，卻并不一定會認真對待地方實際。如果國家治理強調(diào)靈活性，地方官員又很可能“亂作為”，將國家賦予基層的自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)化為個人的權(quán)力任性而為。

因此，在縣域治理中，要實現(xiàn)“縣官”和“現(xiàn)管”的有機結(jié)合，著實不容易。在帝制時代，“縣官”是流官，是國家權(quán)力的代表，也是政策統(tǒng)一性的保障，縣域治理的主要目標是防止“縣官”被數(shù)量龐大的地方勢力取代，“現(xiàn)管”這一潛規(guī)則泛濫成災。

當前，地方治理中的灰色地帶仍然存在，潛規(guī)則也還有一定的生存空間。然而，更重要的事實是，縣域治理的科層化程度已經(jīng)極大提高，縣鄉(xiāng)村三級之間已經(jīng)有了正式的上下級關系。尤其是在監(jiān)督下鄉(xiāng)背景下，基層干部的自由裁量空間越來越小。因此，縣域治理的主要目標在于真正激活基層社會活力，重構(gòu)基層治理自主性，讓“現(xiàn)管”起點作用。

“縣官不如現(xiàn)管”，不是“人”的問題，而是制度問題

很多年來，學術(shù)界和社會各界都流行一個看法，把國家治理中出現(xiàn)的一些問題，歸咎于“人治”，而解決之道是“法治”。至少從縣域治理的經(jīng)驗看，問題沒那么簡單。

歷史上的“人治”，與其說是依靠人去治理，還不如說是依“禮”而治，而“禮”源自儒家經(jīng)典、社會情理，它實際上是另一種制度形態(tài)。在這個意義上，在基層治理中強調(diào)重視“人治”，并非完全沒有道理。今天強調(diào)“法治”，強調(diào)發(fā)揮制度的功能，并不能代替人的主觀能動性，也不能消滅社會情理在治理中的作用。如果制度健全了，但人的積極性沒有了，也不可能有好的治理效果。事實上，我們今天還如此強調(diào)地方領導者的德行與素養(yǎng)，強調(diào)群眾工作要動“情”，甚至把“德治”與自治、法治的結(jié)合當作鄉(xiāng)村治理新體系的方向，恰恰說明“人治”還沒有過時。

因此，“縣官不如現(xiàn)管”的問題，顯然不是“人”的問題，而是制度問題。“縣官”的權(quán)責設置，對其行為規(guī)范的要求，甚至于對其形象的塑造，都是制度運作的結(jié)果，絕非地方官員的個性使然。反過來說，縣域治理中一系列制度要件要發(fā)揮作用，也離不開基層干部尤其是地方主要領導的領導藝術(shù)?；鶎又卫碛腥烁窕奶卣?，想必是符合國家治理邏輯的。

（摘自《理論周刊》）