孔麗霞 葉 毅

（北方民族大學(xué)，寧夏·銀川 750021）

生態(tài)減貧是以生態(tài)可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化以促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)西北民族地區(qū)人口脫貧的一種減貧方式。寧夏退耕還林還草工程是實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)和減貧脫貧雙重目標(biāo)的重要模式。寧夏中南部少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)施的新一輪退耕還林還草工程減貧力度大、生態(tài)保護(hù)效果好。該工程通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)和生態(tài)減貧政策，消除了絕對(duì)貧困，提升了環(huán)境承載能力，夯實(shí)了生態(tài)移民遷出區(qū)和遷入?yún)^(qū)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。

一、寧夏退耕還林還草的政策背景

生態(tài)安全屏障建設(shè)是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的戰(zhàn)略舉措和推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。退耕還林還草工程以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，將水土流失嚴(yán)重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的耕地，以及糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的耕地，有計(jì)劃、有步驟地停止耕種，依據(jù)生態(tài)植被分布格局和“宜林則林、宜草則草”的原則造林種草、恢復(fù)植被。為了減緩水土流失，恢復(fù)植被覆蓋度，中國(guó)政府于1999年在甘肅、陜西、四川3省率先開(kāi)展退耕還林工程試點(diǎn)，揭開(kāi)了中國(guó)退耕還林還草工程序幕。2014年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《新一輪退耕還林還草總體方案》，提出到2020年將全國(guó)具備條件的坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地約4240萬(wàn)畝退耕還林還草。退耕還林還草工程成為保護(hù)和修復(fù)我國(guó)西北地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的重要舉措。

西北地區(qū)干旱少雨、水土流失嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱，退耕還林還草工程是西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重大舉措，也是全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)宏偉生態(tài)工程。2016年和2020年，習(xí)近平總書(shū)記在寧夏視察時(shí)指出：“寧夏作為西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，承擔(dān)著維護(hù)西北乃至全國(guó)生態(tài)安全的重要使命”。寧夏生態(tài)戰(zhàn)略地位顯著，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆?017年11月13日，寧夏自治區(qū)黨委、政府召開(kāi)實(shí)施生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)會(huì)，會(huì)上提出，要“讓居民望得見(jiàn)賀蘭山、看得見(jiàn)黃河水、記得住塞上江南風(fēng)情”。會(huì)議出臺(tái)了《自治區(qū)黨委人民政府關(guān)于推進(jìn)生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》明確提出：“爭(zhēng)取國(guó)家支持，推進(jìn)新一輪退耕還林還草。”

二、寧夏南部新一輪退耕還林還草工程的效益評(píng)估

（一） 新一輪退耕還林還草任務(wù)安排

按照國(guó)家新一輪退耕還林還草總體方案的要求，2015 年8月3日，寧夏召開(kāi)退耕退草工作會(huì)議，啟動(dòng)新一輪退耕還林還草工程。結(jié)合寧夏實(shí)際，編制了《寧夏新一輪退耕還林還草工程實(shí)施方案（2015—2020年）》。寧夏新一輪退耕還林還草工程建設(shè)在前期項(xiàng)目基礎(chǔ)上再完成163萬(wàn)畝退耕還林還草，森林覆蓋率超過(guò)16.8%。新一輪退耕還林還草區(qū)域分成黃土丘陵溝壑區(qū)、土石質(zhì)山區(qū)、干旱風(fēng)沙區(qū)三個(gè)類型。主要分布在南部地區(qū)和中部干旱帶上25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地的15°～25°坡耕地。這一區(qū)域包括固原市西吉縣、原州區(qū)、彭陽(yáng)縣、隆德縣、涇源縣及吳忠市紅寺堡區(qū)、鹽池縣、同心縣等多個(gè)貧困連片的生態(tài)脆弱區(qū)與少數(shù)民族聚居地區(qū)。

（二） 退耕還林還草工程生態(tài)效益與減貧效益分析

1. 生態(tài)效益

生態(tài)效益是通過(guò)實(shí)施生態(tài)工程來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)生態(tài)收支的平衡。寧夏中南部山區(qū)25°以上坡地比例較大。此類坡地與梯田和緩坡地相比，其各項(xiàng)肥力指標(biāo)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后兩者。由于寧夏中南部山區(qū)土地貧瘠，歷史上農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入產(chǎn)出少，廣種薄收，產(chǎn)出率低，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民依靠土地生計(jì)難以脫貧致富。新一輪退耕還林還草工程實(shí)施了對(duì)地面坡度大于15°或25°坡地的退耕還林還草，改變了坡地地面環(huán)境特征，土地涵養(yǎng)水分增加，地面蒸發(fā)量減少，改善了局部小環(huán)境氣候，昔日跑水、跑肥、跑土的“三跑田”變成了保水、保肥、保土的“三保田”。

（1） 水土保持效益明顯

實(shí)施新一輪退耕還林還草工程，改變了寧夏中南部地區(qū)的植被特征和土壤結(jié)構(gòu)，退耕區(qū)域水土流失得到有效控制。由于林草植被覆蓋度的增加和土壤耕作擾動(dòng)的減少，退耕區(qū)土壤侵蝕模數(shù)降低，地面徑流泥沙量減少，合理調(diào)配了地表和地下徑流的格局，水土流失造成的生態(tài)惡性循環(huán)被遏制，實(shí)現(xiàn)“雨水不下山，泥土不出溝，暴雨不成災(zāi)，洪水不泛濫”的生態(tài)效果。據(jù)寧夏農(nóng)林科學(xué)院荒漠化治理研究所監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，截止2017年12月底，在寧夏3市9縣的10.72萬(wàn)公頃沙化土地，2市3縣的1.71萬(wàn)公頃嚴(yán)重沙化土地實(shí)施退耕還林還草，分別占總退耕面積的12.40%和1.98%，固土固沙4778.10萬(wàn)噸/年。實(shí)施新一輪退耕還林還草工程，寧夏南部山區(qū)水土流失面積將再減少5萬(wàn)余公頃。

（2） 增加涵養(yǎng)水源能力

實(shí)施新一輪退耕還林還草工程增加的林地具有類似于水庫(kù)的水源涵養(yǎng)調(diào)節(jié)功能。森林生態(tài)系統(tǒng)林冠截留降雨，枯枝落葉層涵養(yǎng)水分，林下土壤保水持水。土壤有機(jī)碳的加權(quán)平均含量、土壤有機(jī)碳儲(chǔ)量隨退耕年限逐年增加，從土壤有機(jī)碳蓄積的角度考慮，沙棘更有利于土壤有機(jī)碳的積累，同時(shí)可以用0～20cm 土層土壤有機(jī)碳儲(chǔ)量來(lái)估算退耕還林的固碳潛力。工程將滯后洪澇時(shí)間、消減洪峰流量、補(bǔ)給枯水期水流、增加土壤含水量。從而達(dá)到凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)水土平衡、遏制區(qū)域水土流失、涵養(yǎng)水源等生態(tài)目的。

（3） 調(diào)節(jié)凈化空氣質(zhì)量

新一輪退耕還林還草工程自實(shí)施以來(lái)，寧夏中南部地區(qū)累計(jì)完成退耕還林還草面積40多萬(wàn)畝。據(jù)測(cè)算，寧夏中南部地區(qū)新增的退耕還林還草工程森林生態(tài)系統(tǒng)和草地生態(tài)系統(tǒng)在氣候調(diào)節(jié)方面吸收二氧化碳12.76萬(wàn)噸/年，釋放氧氣27.76萬(wàn)噸/年，在生物控制功能上吸收污染物1.607萬(wàn)噸/年，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能折合人民幣47.07億元。

2. 直接減貧經(jīng)濟(jì)效益

寧夏中南部秉持“退耕一座山、治理一條流域、改善一片生態(tài)、富裕一方群眾”的理念，實(shí)現(xiàn)了退耕還林還草工程實(shí)施區(qū)生態(tài)效益和生計(jì)變遷的雙贏，扶貧減貧經(jīng)濟(jì)效果凸顯。

（1） 通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助增加貧困農(nóng)戶收入

寧夏根據(jù)《新一輪退耕還林還草總體方案》的規(guī)定對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行各種補(bǔ)助。國(guó)家發(fā)改委通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資安排，按照標(biāo)準(zhǔn)——造林補(bǔ)助300元/畝，種草補(bǔ)助120元/畝對(duì)造林種草和退耕農(nóng)戶進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)助；財(cái)政部通過(guò)專項(xiàng)資金安排，按照標(biāo)準(zhǔn)1200 元/畝對(duì)還林農(nóng)戶進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)助，680元/畝對(duì)還草農(nóng)戶進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)助，退耕還林補(bǔ)助1500元/每畝，總投資217114萬(wàn)元。其中，41358萬(wàn)元用于補(bǔ)助種子苗木種植，包括36318萬(wàn)元用于造林和5040 萬(wàn)元用于種草；173832萬(wàn)元用于兌現(xiàn)退耕農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)助，包括145272萬(wàn)元用于兌現(xiàn)退耕還林農(nóng)戶的現(xiàn)金補(bǔ)助和28560萬(wàn)元用于兌現(xiàn)退耕還草農(nóng)戶的現(xiàn)金補(bǔ)助；工作經(jīng)費(fèi)1631萬(wàn)元。造林種草補(bǔ)助大大降低了農(nóng)戶植被種植成本，退耕補(bǔ)助增加了農(nóng)戶生計(jì)轉(zhuǎn)型方面的經(jīng)濟(jì)能力，總體上提高了農(nóng)戶的生活水平。在談到生計(jì)改善的感受時(shí)，71%的農(nóng)民認(rèn)為生活質(zhì)量與退耕前相比有較大改善，29%的農(nóng)民認(rèn)為生活水平?jīng)]有明顯改善。在退耕補(bǔ)助對(duì)農(nóng)戶收入的影響方面，認(rèn)為退耕補(bǔ)助對(duì)家庭收入很重要的占78.2%，一般的占21.8%，退耕補(bǔ)助占農(nóng)戶收入平均為20.5%。退耕還林還草補(bǔ)助對(duì)貧困戶的貢獻(xiàn)最大，年老體弱者家庭退耕還林還草補(bǔ)助占家庭年總收入的50%以上。

（2） 加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加貧困農(nóng)戶收入

新一輪退耕還林還草工程的實(shí)施，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代市場(chǎng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。新一輪退耕還林還草工程實(shí)施后，退耕區(qū)政府在名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品上下工夫，扶持苗木培養(yǎng)、馬鈴薯種植、牲畜飼養(yǎng)等地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益突出。據(jù)測(cè)算，2015年寧夏南部山區(qū)糧食種植面積占農(nóng)作物總播種面積的64.3%。2018年新一輪退耕還林還草工程實(shí)施后，寧夏南部山區(qū)糧食種植面積占農(nóng)作物總播種面積的63.6%，比退耕還林還草工程實(shí)施前的2015年降低了0.7個(gè)百分點(diǎn)。在糧食種植面積基本保持不變的情況下，其他涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整步幅加快。2018 年寧夏中南部9縣糧食總產(chǎn)量121.22萬(wàn)噸，2015 年為116.8萬(wàn)噸，2018年比2015年增長(zhǎng)3.78%。2018 年馬鈴薯種植面積為367.48萬(wàn)畝，較2015年增加13.48萬(wàn)畝，增長(zhǎng)3.8%。同時(shí)，苗木培養(yǎng)、養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由單一化向多元化轉(zhuǎn)型。新一輪退耕還林還草工程加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)所種農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量向優(yōu)質(zhì)化轉(zhuǎn)變。

（3） 提高生產(chǎn)效率，優(yōu)化農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)

從調(diào)查數(shù)據(jù)看，退耕還林還草工程不僅可以增加收入和減輕貧困，還具有促進(jìn)農(nóng)民提高勞務(wù)收入的作用。在提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率方面，由于新一輪退耕還林還草工程實(shí)施區(qū)為寧夏南部山區(qū)和中部干旱帶上25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地，因此通過(guò)工程的實(shí)施，不易耕種的坡耕地面積減少，農(nóng)民耕種耕地主要為水平梯田等優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，田間道路明顯改善，農(nóng)業(yè)機(jī)械廣泛使用，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度降低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，退耕后1個(gè)成年農(nóng)民勞動(dòng)力一年可經(jīng)營(yíng)10畝耕地，相比退耕前節(jié)約50%的勞動(dòng)力。調(diào)查表明，新一輪退耕還林還草工程實(shí)施前的2015年寧夏中南部地區(qū)農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力占從業(yè)人員總數(shù)的42.6%，而在新一輪退耕還林還草工程實(shí)施后的2018年占比增加至45.2%，上升了2.6個(gè)百分點(diǎn)。2015年外出打工人員占勞動(dòng)力比例為43.3%，2018 年增至47.5%，增長(zhǎng)了4.2個(gè)百分點(diǎn)。2015 年外出打工人員人均收入為3412元，2018年增加到3726元，增加了314元。由此可見(jiàn)，新一輪退耕還林還草工程使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余勞動(dòng)力從土地中轉(zhuǎn)移出來(lái)，增加了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力資源。

3. 間接減貧經(jīng)濟(jì)效益

間接減貧經(jīng)濟(jì)效益對(duì)貧困地區(qū)后續(xù)發(fā)展影響巨大，決定了退耕還林還草地區(qū)未來(lái)發(fā)展的后勁與潛力。

（1） 庇護(hù)農(nóng)田作用顯現(xiàn)

退耕還林還草等生態(tài)工程具有減緩工程實(shí)施區(qū)及周邊區(qū)域極端干旱、沙塵暴、霜凍、冰雹等自然災(zāi)害的干擾。2007年，寧夏中南部地區(qū)受旱災(zāi)等自然災(zāi)害的危害面積達(dá)到61.7%，而在2018年，旱災(zāi)對(duì)農(nóng)作物的危害面積降低到51%。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局寧夏調(diào)查總隊(duì)測(cè)算，2018年與2015年相比，寧夏中南部地區(qū)糧食作物種植面積減少30多萬(wàn)畝，糧食總產(chǎn)增長(zhǎng)4.2%。2015—2018年寧夏中南部地區(qū)糧食平均畝產(chǎn)量分別為169.5公斤、171.9公斤、174.6公斤，呈明顯增加趨勢(shì)，確保貧困戶達(dá)到或超過(guò)溫飽保障線。

（2） 有效保護(hù)水利設(shè)施

退耕還林還草工程的實(shí)施改變了地表植被覆蓋，降低了退耕區(qū)土壤侵蝕模數(shù)，減少了地表徑流泥沙量，控制水土流失，減輕了水庫(kù)、塘壩、溝道的淤積，有利于高效使用和保護(hù)水利設(shè)施。據(jù)測(cè)量，2015年寧夏中南部民族聚居地區(qū)主要河流泥沙平均含量為40.3公斤/立方米，2018年減少為39.6公斤/立方米，可見(jiàn)，新一輪退耕還林還草工程實(shí)施對(duì)減少河流泥沙含量效果明顯。

（3） 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)增強(qiáng)

新一輪退耕還林還草工程實(shí)施以來(lái)，寧夏中南部地區(qū)農(nóng)民除了掌握較為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和種養(yǎng)殖技術(shù)外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)得到不斷增強(qiáng)，同時(shí)，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品商品率明顯提高。新一輪退耕還林還草工程實(shí)施前的2015年糧食商品率為35.7%，2018年上升到36.6%；油料商品率由2015年的28.5%增加到2018年的29.7%。工程實(shí)施區(qū)域豬、牛、羊、家禽出欄率2018年分別達(dá)52%、37%、40%、62%，較2015年分別提高了3.5、4.2、2.1、3.2個(gè)百分點(diǎn)。

三、新一輪退耕還林還草工程面臨的問(wèn)題

（一） 退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低不利于防貧減貧

課題組于2018年5月—8月在中衛(wèi)、固原、吳忠等市的九個(gè)縣區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查對(duì)象主要為移民遷出區(qū)、重要水保區(qū)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的農(nóng)戶，以戶為單位展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查，采取面對(duì)面訪談形式共收集有效農(nóng)戶問(wèn)卷1516份。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，86.64%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為“新一輪退耕還林還草工程政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低”，32.53%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為“退耕還林和還草應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)差別對(duì)待”，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低且存在差別將不利于激發(fā)農(nóng)戶退耕的積極性。2018年，中央財(cái)政將造林種苗補(bǔ)助資金提高到400元/畝，自治區(qū)政府安排配套現(xiàn)金補(bǔ)助300元/畝，農(nóng)戶退耕還林現(xiàn)金補(bǔ)助為1500元/畝。雖然新一輪退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，但考慮到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲、種糧等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不斷提高等因素，退耕還林補(bǔ)助政策的比較效益優(yōu)勢(shì)并不明顯。根據(jù)課題組調(diào)查測(cè)算，研究區(qū)被訪農(nóng)戶在非退耕還林地投入產(chǎn)出比為1/15.6,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于退耕還林地的1/7.2，前者為后者的2.17倍?？梢?jiàn)，退耕還林補(bǔ)助政策的比較效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非退耕還林地的種植效益。另外，鹽池、同心、沙坡頭區(qū)等地屬于中部干旱帶，每年降水量極其有限，蒸發(fā)量卻比較高，僅有的灌渠水只能用來(lái)灌溉農(nóng)作物，嚴(yán)重缺水導(dǎo)致還林樹(shù)苗成活率不高，退耕后每年都需要大面積補(bǔ)植。退耕還林補(bǔ)助中包含400元種苗費(fèi)，這筆費(fèi)用僅是一次性購(gòu)買種苗的費(fèi)用，后期補(bǔ)植的種苗費(fèi)只能占用補(bǔ)助給農(nóng)戶的其他費(fèi)用。據(jù)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門(mén)工作人員反映，部分干旱少雨地區(qū)的農(nóng)戶面臨不斷補(bǔ)植的困境，實(shí)際還林成本可能達(dá)到1000元左右，還林成本的增加，導(dǎo)致農(nóng)戶退耕意愿減弱，寧可放棄后期補(bǔ)助資金，也不愿繼續(xù)完成退耕任務(wù)。

（二） 新型經(jīng)營(yíng)主體與退耕農(nóng)戶之間的利益難以平衡

新一輪退耕還林鼓勵(lì)興辦家庭林場(chǎng)，不同的新型經(jīng)營(yíng)主體參與退耕還林的積極性較高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，75.65%的被訪農(nóng)戶表示“愿意將自家適合退耕的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)合作社或者某個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行退耕還林，以方便種植和管理”，這樣可以將農(nóng)戶從土地中解放出來(lái)投身到其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。由于我國(guó)處于合作社組建初期，種植大戶和龍頭企業(yè)通過(guò)投資形式進(jìn)入合作社，擁有較大的決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和剩余索取權(quán)，產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格過(guò)低、按股分配比例過(guò)高、農(nóng)戶對(duì)合作社控制權(quán)和決策權(quán)弱監(jiān)管比較嚴(yán)重，農(nóng)戶的應(yīng)得利益得不到有效保障。

（三） 市場(chǎng)銷售跟不上經(jīng)濟(jì)林的發(fā)展需要

根據(jù)新一輪退耕還林相關(guān)政策，農(nóng)民可以選擇退耕還林樹(shù)種，生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林比例不再?gòu)?qiáng)調(diào)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在此政策引導(dǎo)下，當(dāng)?shù)卣块T(mén)為了提高林地的經(jīng)濟(jì)效益，將經(jīng)濟(jì)林作為退耕還林的主導(dǎo)，生態(tài)林不再是新一輪退耕還林還草的工作重點(diǎn)。即使是在生態(tài)條件極為脆弱的鹽池縣，紅梅杏等經(jīng)濟(jì)作物依舊成為新一輪退耕還林的首選。從退耕農(nóng)戶的角度看，經(jīng)濟(jì)林雖然收益大，但技術(shù)要求和資金投入都比較高，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，加上規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)推進(jìn)速度不一，部分農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益可能比預(yù)想的低。鹽池縣的農(nóng)戶普遍反映，新一輪退耕還林還草工程開(kāi)始后，鹽池縣為進(jìn)一步提高農(nóng)戶退耕積極性，增加農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入，規(guī)劃種植紅梅杏。但種植紅梅杏出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題：一是由于干旱缺水，紅梅杏樹(shù)成活率較低，次年要進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)種，退耕戶不僅未獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益，還提高了種植成本。二是鹽池縣因人口較少自身消費(fèi)能力有限，加之向外的銷售渠道狹窄，導(dǎo)致紅梅杏銷售情況較差。為減少退耕戶經(jīng)濟(jì)損失，縣政府采取定向銷售的方式，組織縣黨政事業(yè)單位工作人員以8～10元/斤的高價(jià)購(gòu)買紅梅杏。這種兜底幫扶措施雖然降低了退耕戶經(jīng)濟(jì)損失，但增加了黨政事業(yè)單位工作人員的經(jīng)濟(jì)壓力，以致無(wú)法長(zhǎng)久實(shí)施。因此，如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林的退耕比例，開(kāi)拓銷售市場(chǎng)，在退耕經(jīng)濟(jì)林時(shí)兼顧產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益是新一輪退耕還林還草工程中必須注意的問(wèn)題。

四、多措并舉，闖出生態(tài)防貧新路

（一） 提高退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)

退耕還林還草工程實(shí)施的基本前提是農(nóng)戶的積極參與，新一輪退耕還林還草工程遵循自愿參與原則，合理的退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是激勵(lì)農(nóng)戶積極參與退耕還林、維持移民環(huán)境友好行為的有效措施。對(duì)收入來(lái)源單一的貧困戶和生態(tài)移民來(lái)說(shuō)，提高退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)維持家庭良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有積極影響。盡管2018年中央財(cái)政造林種苗補(bǔ)助資金提高至400元/畝，自治區(qū)配套現(xiàn)金補(bǔ)助高達(dá)300元/畝，農(nóng)戶退耕還林現(xiàn)金補(bǔ)助為1500元/畝，但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題還是在實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)。2022年應(yīng)進(jìn)一步提高退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，要適當(dāng)提高糧食如小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)，根據(jù)市場(chǎng)波動(dòng)加大對(duì)玉米、大豆和稻谷生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，調(diào)動(dòng)工程實(shí)施區(qū)農(nóng)戶參與退耕還林還草的積極性，增加農(nóng)戶收入，實(shí)現(xiàn)退耕還林還草工程的增收成效。

（二） 合理調(diào)整地塊，實(shí)現(xiàn)退耕規(guī)?；?/h3>

按照2014年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《新一輪退耕還林還草總體方案》相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格限定25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15°至25°坡耕地為新一輪退耕還林還草主要對(duì)象，不得將基本農(nóng)田納入退耕范圍。但在寧夏的生態(tài)移民遷出區(qū)，基本農(nóng)田與非基本農(nóng)田多呈犬牙交錯(cuò)的分布格局。為了減小退耕操作難度，形成規(guī)模效益，提升退耕生態(tài)效果，應(yīng)合理調(diào)整生態(tài)移民遷出區(qū)的基本農(nóng)田布局，大力推動(dòng)新一輪退耕還林還草工程的實(shí)施。工程實(shí)施重點(diǎn)市、縣應(yīng)在確?；巨r(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定的前提下，優(yōu)化基本農(nóng)田的空間布局，實(shí)施節(jié)水控水工程，提升用水效率，整體推進(jìn)水環(huán)境保護(hù)。通過(guò)合理調(diào)整地塊，強(qiáng)化節(jié)水配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將用于退耕的非基本農(nóng)田集中連片經(jīng)營(yíng)，不僅方便后期管護(hù)，還穩(wěn)定了糧食播種面積，最終實(shí)現(xiàn)退耕的規(guī)模效益和生態(tài)效益。

（三） 引進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)退耕產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)

生態(tài)移民遷出縣（區(qū)） 應(yīng)通過(guò)退耕工程公開(kāi)招標(biāo)，引進(jìn)農(nóng)業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體，明確中標(biāo)主體退耕還林林木種植、管理和維護(hù)主體負(fù)責(zé)。推動(dòng)形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局，引導(dǎo)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)向多元化、深加工、規(guī)模化轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)型。確保退耕補(bǔ)助資金安全發(fā)放，退耕補(bǔ)助資金要由移民遷出區(qū)當(dāng)?shù)卣?cái)政掌管，在保障退耕移民利益的前提下，按照一定分配比例及時(shí)劃撥給退耕移民和中標(biāo)的新型經(jīng)營(yíng)主體，保證生態(tài)移民獲得退耕現(xiàn)金補(bǔ)助，而不是由新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)退耕移民耕地后，將退耕補(bǔ)助直接撥付給新型經(jīng)營(yíng)主體。為推進(jìn)遷出區(qū)實(shí)施退耕，退耕還林工程應(yīng)由新型經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，保障退耕工程質(zhì)量、新型經(jīng)營(yíng)主體利益和生態(tài)移民切身經(jīng)濟(jì)利益

（四） 合理增加補(bǔ)償基金金額和補(bǔ)助年限，鞏固退耕還林還草成效

退耕還林還草工程以實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民的生態(tài)效益和生計(jì)效益雙贏為目標(biāo)，加上有相應(yīng)補(bǔ)助的支出，因而工程實(shí)施區(qū)域農(nóng)戶退耕還林還草的積極性較高。隨著國(guó)家補(bǔ)助期滿，如果沒(méi)有后續(xù)資金支持和支柱產(chǎn)業(yè)扶持政策，則在一定程度上存在林草復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)。為此，寧夏需要積極引導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施各縣（區(qū)），結(jié)合本區(qū)域林地管護(hù)現(xiàn)狀，因地制宜、切合實(shí)際，建立起退耕還林還草生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，增加森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。一是補(bǔ)助到期后，在鞏固退耕還林還草成果期間，降低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)給予生態(tài)移民適當(dāng)補(bǔ)助；二是補(bǔ)助到期后，生態(tài)林補(bǔ)助延長(zhǎng)4年至6年、經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助延長(zhǎng)3年至5年；三是補(bǔ)助到期后，逐年遞減補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。多種方式相結(jié)合，將有力確保生態(tài)移民獲得長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)收入，提高生態(tài)移民管護(hù)退耕還林還草地的積極性，防止復(fù)墾現(xiàn)象發(fā)生。

（五） 生態(tài)修復(fù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)并舉，促進(jìn)移民穩(wěn)定增收

要堅(jiān)持生態(tài)修復(fù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)并舉，執(zhí)行常態(tài)化執(zhí)法監(jiān)管，確保生態(tài)脆弱區(qū)得到有效恢復(fù)。為了促進(jìn)生態(tài)移民穩(wěn)定增收，應(yīng)防止復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)生態(tài)工程的減貧目標(biāo)。生態(tài)工程實(shí)施縣（區(qū)） 要根據(jù)“自主經(jīng)營(yíng)、自主管護(hù)”的管護(hù)原則，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提高退耕還林還草地產(chǎn)品產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)附加值，激發(fā)生態(tài)移民開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)林草地的積極性。一是在發(fā)展條件合適區(qū)域發(fā)展以林苗、林藥、林果、林菜、林瓜間作的林下種植業(yè)。二是依托林草資源的林下養(yǎng)殖示范基地，大力發(fā)展林下養(yǎng)殖業(yè)。三是以寧夏全域旅游發(fā)展為契機(jī)，合理利用退耕還林還草的森林景觀、林草資源、水資源，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂(lè)等生態(tài)旅游業(yè)。