盧 志 軍 楊 宗 輝

監(jiān)察機關作為我國的政治機關，已成為對涉嫌職務犯罪進行調(diào)查取證的主體力量。但是，監(jiān)察機關在職能范圍、立案、調(diào)查取證等方面存在與檢察機關、審判機關的有關工作在法律適用上銜接不暢的問題。本文將此問題稱作“法法銜接”問題。2021年3月1日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱新《刑訴法解釋》)在一定程度上回應了監(jiān)察實務中的一些問題，但尚未完全解決“法法銜接”問題。本文審視這一問題產(chǎn)生的深層原因，進而提出解決思路，以期推進我國《監(jiān)察法》的實施。

一、法理共融：《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》相互銜接的根本基礎

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》在體系定位、立法模式、所屬部門法等方面存在差異，但都是對涉嫌職務違法犯罪進行調(diào)查的主要法律根據(jù)，存在法理融通性和適用目的一致性，這是兩者能夠銜接適用的法理根基。

第一，監(jiān)察機關雖然具有部分刑事案件的調(diào)查權，但性質(zhì)上不同于司法機關；承擔著類似政府部門的部分職責，卻不等同于行政機關，而是基于其職責范圍被定位為政治機關。根據(jù)《監(jiān)察法》的有關規(guī)定，監(jiān)察適用對象主要是涉嫌職務違法、職務犯罪的公職人員，相對應的責任承擔方式主要是政務處分、刑事處罰?？梢?，較之檢察機關和審判機關，監(jiān)察機關的職責更為廣泛，兼具政治任務與法律任務。從《監(jiān)察法》的制定主體、制定流程以及制定的嚴格程度來看，其與《刑事訴訟法》都屬于《憲法》之下的基本法律，在法律效力和法律位階上一致，在對職務犯罪的規(guī)定上并不存在《監(jiān)察法》指導《刑事訴訟法》或者《刑事訴訟法》的適用需要以《監(jiān)察法》為前提。因此，從法理本源上講，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》只存在分工上的差別，不存在效力上的高低，具有法源的一致性。

第二，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的立法目的都是維護國家與社會的整體利益，尤其在對待職務違法犯罪行為的態(tài)度上，都通過有關規(guī)范，切實表明國家對腐敗現(xiàn)象“零容忍”的決心。從立法主旨上看，這兩部法律相互協(xié)調(diào)，不僅能補強各自有關職務犯罪的規(guī)定，還能通過對多方反腐敗力量和資源的整合，加強對公職人員的監(jiān)督，懲治腐敗，保障國家公權力合法有序運行，最終推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，《監(jiān)察法》規(guī)定了各級監(jiān)察委員會的職責與任務，包括維護憲法和法律的權威等；《刑事訴訟法》明確了該法的任務，包括積極同犯罪行為作斗爭，保障社會主義建設事業(yè)順利進行等。這兩方面有明顯的共通性。從完成任務的路徑來看，這兩部法律需要相互銜接。對于涉嫌職務違法犯罪行為，先由監(jiān)察機關立案、調(diào)查，在調(diào)查過程中根據(jù)所掌握的證據(jù)判斷被調(diào)查行為的性質(zhì)，區(qū)分一般違紀與職務違法犯罪，經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，依法對接檢察機關啟動刑事追訴程序。

二、涵攝不足：新《刑訴法解釋》關于“法法銜接”的規(guī)范狀況

基于《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》具有法理共融性，兩者必須有效銜接、互相配合，才能實現(xiàn)反腐敗的目標。新《刑訴法解釋》將監(jiān)察機關與檢察機關等方面力量相銜接作為一項重要內(nèi)容，既回應了理論界和實務部門所關注的問題，又在一定程度上彌補了立法空白。但是，該解釋對于解決《監(jiān)察法》實施中的“法法銜接”問題，仍存在不盡如人意之處。

1.監(jiān)檢銜接的證據(jù)方面的規(guī)定較為模糊

新《刑訴法解釋》增加了第76條，主要規(guī)定刑事證據(jù)材料的審查、判斷，有利于實現(xiàn)與《監(jiān)察法》第33條關于監(jiān)察機關收集證據(jù)的種類的規(guī)定相銜接。但是，該解釋中缺乏監(jiān)檢銜接的證據(jù)方面的明確規(guī)定，存在證據(jù)的種類不明、標準模糊等問題。

第一，監(jiān)察機關調(diào)查、收集證據(jù)的種類不夠細化，監(jiān)檢銜接的證據(jù)轉(zhuǎn)化程序存在瑕疵。這在一定程度上阻礙證據(jù)在監(jiān)檢程序銜接中的轉(zhuǎn)化和運用。對涉嫌職務犯罪的調(diào)查客觀上需要采取技術調(diào)查措施，但綜合分析《監(jiān)察法》第28條、33條以及《監(jiān)察法實施條例》第55條、59條的內(nèi)容，其中并沒有規(guī)定通過技術調(diào)查手段獲取的證據(jù)如何運用。另外，對新《刑訴法解釋》第76條進行解讀可知，監(jiān)察機關調(diào)查、收集的證據(jù)可以直接作為刑事案件證據(jù)移送檢察機關，不存在證據(jù)轉(zhuǎn)化的問題。換言之，對于監(jiān)察機關移送案件中的證據(jù)材料，只需審查、判斷其是否達到刑事案件的證據(jù)要求和標準，以確定能否在刑事訴訟中作為證據(jù)使用。該規(guī)定存在值得商榷之處。一方面，監(jiān)察檢查與監(jiān)察調(diào)查的啟動條件不同，證據(jù)收集的程序會有差異。相較于對涉嫌職務犯罪調(diào)查程序的啟動，監(jiān)察檢查程序的啟動標準更為寬松。另一方面，將監(jiān)察機關檢查、調(diào)查收集的證據(jù)不加區(qū)分地直接作為刑事證據(jù)，與職務犯罪案件的特殊性不相協(xié)調(diào)。盡管《監(jiān)察法》第4條第2款規(guī)定監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約，但較之刑事案件偵查程序，監(jiān)察調(diào)查程序具有一定的密閉性，這有利于減少外界干擾、保證調(diào)查效率，但也使調(diào)查程序不合規(guī)范、對被調(diào)查人權利保障不夠充分等問題發(fā)生的可能性增加。因此，參照行政機關收集的證據(jù)需要經(jīng)過嚴格審查和轉(zhuǎn)化才能在刑事案件中作為證據(jù)使用，對于監(jiān)察機關檢查、調(diào)查收集的證據(jù)，不宜一律直接作為刑事案件證據(jù)移送檢察機關，有的證據(jù)特別是檢查收集的證據(jù)設置一定的轉(zhuǎn)化程序予以過渡后再行銜接檢察程序為宜。

第二，監(jiān)察實務中能否適用刑事非法證據(jù)排除規(guī)則尚無定論。對于《監(jiān)察法》第33條第3款的規(guī)定，有學者認為其僅明確了監(jiān)察機關自我排除非法證據(jù)的義務，并未明確檢察院、法院在后續(xù)刑事司法程序中能否排除非法證據(jù)?！侗O(jiān)察法》第40條第2款關于非法收集證據(jù)的規(guī)定，即“嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員”，與《刑事訴訟法》關于非法證據(jù)排除的規(guī)定相比較，顯得過于籠統(tǒng)。《刑事訴訟法》第56條明確了非法證據(jù)的范圍，但未明確在此范圍內(nèi)監(jiān)察機關調(diào)查、收集的證據(jù)種類中是否包含“被害人陳述”?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的“被調(diào)查人供述和辯解”能否認定為“犯罪嫌疑人、被告人供述”，也需要進一步解釋。從“犯罪嫌疑人、被告人”稱謂的產(chǎn)生來看，“被調(diào)查人”顯然不能劃歸其中。另外，“刑訊逼供”這一用語在《監(jiān)察法》中并未出現(xiàn)，其是否等同于《監(jiān)察法》第40條中的“侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰”，有待進一步明確。事實上，《監(jiān)察法》關于排除以非法方法收集的證據(jù)的規(guī)定比刑事訴訟法上的非法證據(jù)排除規(guī)則更為嚴格。新《刑訴法解釋》第124條增加了非法言詞證據(jù)排除的兩種例外情形，這是《監(jiān)察法》所未規(guī)定的，表明非法證據(jù)排除規(guī)則在監(jiān)察調(diào)查過程中的適用更為嚴苛。因此，關于監(jiān)察機關與檢察機關對非法證據(jù)排除規(guī)則的適用，需要在法律明確規(guī)定的基礎上進一步細化、完善，以保證監(jiān)檢工作在非法證據(jù)排除的內(nèi)涵及其適用上有效銜接。這一點，是新《刑訴法解釋》未給予充分考慮的。

2.監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟在程序銜接上不夠明確

《監(jiān)察法》第31條規(guī)定了對涉嫌職務犯罪的監(jiān)察調(diào)查過程中如何適用認罪認罰從寬制度，但僅對該制度作了原則性規(guī)定，而《刑事訴訟法》對認罪認罰從寬制度的規(guī)定較為詳細。因此，監(jiān)察程序與刑事訴訟程序在認罪認罰從寬制度的銜接上便會出現(xiàn)沖突，如何銜接尚不明確。一方面，《監(jiān)察法》規(guī)定的認罪標準較為嚴格?！侗O(jiān)察法》中的認罪認罰從寬制度在認罪認罰的基礎上規(guī)定了四種特殊情況，即：自動投案，真誠悔罪悔過的；積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為的；積極退贓，減少損失的；具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的。從法條表述來看，《監(jiān)察法》中的認罪標準要高于《刑事訴訟法》中的認罪標準。這會導致一個問題，即被調(diào)查人的行為符合審查起訴階段的認罪認罰標準，但因不滿足監(jiān)察調(diào)查階段關于認罪的特殊條件而不能適用認罪認罰從寬制度。另一方面，《監(jiān)察法》對認罪認罰從寬處理建議的效力尚未明確，導致檢察機關面對監(jiān)察機關的此種建議時辦理依據(jù)不充分。

三、微觀調(diào)控：《監(jiān)察法》實施中“法法銜接”的路徑建議

針對上文歸納的新《刑訴法解釋》在解決“法法銜接”問題上的疏漏之處，出于維護法律的穩(wěn)定性考量，不妨對該解釋從細節(jié)處查漏補缺，以盡量少修改條文的方式實現(xiàn)反腐效益最大化。

1.確立相對一致的證據(jù)標準

《監(jiān)察法》對監(jiān)察機關的調(diào)查程序與《刑事訴訟法》對檢察機關的偵查、審查起訴等程序在所涉證據(jù)的規(guī)定上并不存在本質(zhì)矛盾，因此，可以確立統(tǒng)一的證據(jù)標準以促進監(jiān)檢有效銜接。首先，按照《刑事訴訟法》的有關規(guī)定去理解、適用監(jiān)察調(diào)查過程中所涉證據(jù)，明確監(jiān)察調(diào)查過程中通過技術調(diào)查手段所得證據(jù)的審查和運用。為此，既要明確技術調(diào)查的主體范圍與資格、程序與方式，又要明確技術調(diào)查所得證據(jù)的效力、運用規(guī)范等。其次，建立監(jiān)察調(diào)查和檢察程序之間的證據(jù)轉(zhuǎn)化機制，該機制不僅與監(jiān)察機關的職能相適應，還要在增強證據(jù)合法性的同時避免調(diào)查中心主義。至于證據(jù)轉(zhuǎn)化銜接的規(guī)則設計，可在證據(jù)收集標準的基礎上根據(jù)案件性質(zhì)選擇相應的證據(jù)適用標準，對按照低標準收集的實物證據(jù)可以直接采納，對言詞證據(jù)則按照較高標準重新收集。最后，關于監(jiān)察機關對調(diào)查、收集的非法證據(jù)的自行排除，不妨參考新《刑訴法解釋》的相關規(guī)定細化《監(jiān)察法》規(guī)定的排除規(guī)則。具體而言，對于監(jiān)察調(diào)查過程中收集的實物證據(jù)，規(guī)定在不嚴重影響司法活動的情況下，可以通過補正或作出合理解釋的方式彌補證據(jù)瑕疵；對物證、書證等實物證據(jù)的排除，附加“可能嚴重影響司法公正”“不能補正或者作出合理解釋”等條件；對于監(jiān)察調(diào)查過程中的被調(diào)查人供述，設置非法證據(jù)排除的例外情形。關于檢察機關對監(jiān)察機關調(diào)查、收集證據(jù)的審查，應當從兩個方面加以明確：一是將監(jiān)察調(diào)查階段收集的證據(jù)納入《刑事訴訟法》中非法證據(jù)排除的范圍，進一步明確刑訊逼供的方式、方法，進而將《監(jiān)察法》中有關條文表述的侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰納入刑訊逼供的范圍。不過，對于《監(jiān)察法》中有關條文表述的威脅、引誘、欺騙等非法方式，不宜納入刑訊逼供的范圍，是否排除通過這些方式取得的言詞證據(jù)也應進行具體分析。二是將監(jiān)察調(diào)查人員收集證據(jù)的合法性納入檢察機關的審查核實范圍，以明確和完善非法證據(jù)排除規(guī)則，也強化對監(jiān)察調(diào)查活動的監(jiān)督。

2.明確認罪認罰程序銜接機制

認罪認罰從寬制度在《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》中有序銜接，不僅能保障程序自身的穩(wěn)定性，還有助于“法法銜接”的暢通性。為此，一要統(tǒng)一認罪標準。鑒于《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》對認罪標準缺乏明確、具體的規(guī)定，建議修訂《監(jiān)察法實施條例》時增加“認罪標準應參照刑事訴訟法相關規(guī)定”，進而以新《刑訴法解釋》中的有關規(guī)定為基礎為監(jiān)察機關在辦理案件過程中適用認罪認罰從寬制度提供規(guī)范指引。二要規(guī)范從寬處理。對于監(jiān)察機關提出的從寬處理建議，可以參照《刑事訴訟法》規(guī)定的認罪認罰具結書的形式，將從寬處理建議改為職務犯罪認罪認罰具結書，并由被調(diào)查人簽字，以保障被調(diào)查人的知情權，進而確保被調(diào)查人適用認罪認罰從寬制度的主動性和自愿性。實踐中，已有地方采用這種具結書的形式，相關經(jīng)驗值得推廣。

3.完善對監(jiān)察調(diào)查的外部監(jiān)督機制

《監(jiān)察法》第53條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應當接受本級人大及其常委會的監(jiān)督。人大及其常委會對監(jiān)察機關的監(jiān)督方式僅有聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢四種，很難形成常態(tài)化的監(jiān)督機制；人大及其常委會的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，其效果較之事前監(jiān)督和事中監(jiān)督要弱化得多。從現(xiàn)實情況來看，應將檢察機關、審判機關納入對監(jiān)察調(diào)查的監(jiān)督主體范圍，尤其是將檢察機關作為主要監(jiān)督力量?？梢钥紤]將檢察機關對監(jiān)察調(diào)查活動的監(jiān)督職責概括規(guī)定于《刑事訴訟法》中，對監(jiān)督方式作出較為細化的規(guī)定，避免“必要時”“特殊情況下”之類的模糊性表述，使條文具有明確的指引性。關于審判機關對監(jiān)察機關的監(jiān)督，建議通過對職務犯罪案件庭審活動的細化予以進一步明確。因為審判機關很難了解案件的具體情況，其性質(zhì)和職能決定其對監(jiān)察調(diào)查的監(jiān)督不宜過早介入。新《刑訴法解釋》規(guī)定的調(diào)查人員出庭出示證據(jù)、就證據(jù)收集情況進行說明以及有針對性地播放錄音錄像、接受控辯雙方詢問等，為審判機關對監(jiān)察調(diào)查實施監(jiān)督提供了方向指引?？紤]到執(zhí)法部門自身權限等因素，暫不宜將其納入對監(jiān)察調(diào)查享有監(jiān)督權力的主體范圍。但是，執(zhí)法部門在與監(jiān)察機關的工作配合中往往可以知曉監(jiān)察調(diào)查中有無違法違規(guī)行為，因而建議賦予執(zhí)法部門就所知情況向檢察機關、審判機關進行檢舉的權力，從而建立各機關、部門分工配合的對監(jiān)察調(diào)查活動的外部監(jiān)督機制。

四、余論：缺席審判程序與職務犯罪違法所得沒收程序的銜接思路

基于反腐敗國際追逃追贓工作的需要，對于《刑事訴訟法》對貪污賄賂犯罪案件中犯罪嫌疑人、被告人在境外時缺席審判的規(guī)定以及《監(jiān)察法》中的職務犯罪違法所得沒收程序，新《刑訴法解釋》設專章進行補充和完善，強化了此兩類程序的可操作性。其實，從相關立法的價值取向不難看出，此兩類程序存在目的一致性，都旨在打擊腐敗、提高訴訟效率等；也存在程序上的相似性，都屬于對犯罪嫌疑人、被告人缺席審判的特殊程序；還存在審級上的協(xié)調(diào)性，一審管轄法院均為中級人民法院。此兩類程序必定在相關案件的贓款追回和審判范圍上產(chǎn)生交叉重疊，而新《刑訴法解釋》僅設計了不同情形下此兩類程序的適用規(guī)則，尚未涉及此兩類程序區(qū)別適用的界限及其交叉重疊時的銜接機制。對此，以下兩種思路或許可以推進完善相關機制：一是探尋此兩類程序相銜接的紐帶或節(jié)點，以此為基礎對兩者的銜接作出更為細致的規(guī)定；二是統(tǒng)一此兩類程序適用的前提條件，將職務犯罪違法所得沒收程序整合至缺席審判程序中，減小程序過多帶來適用不便的可能性。對于此兩類程序的整合，還需要深入考慮相關立法目的，從立法的協(xié)調(diào)性和體系的統(tǒng)一性出發(fā)，設計合并程序的各項規(guī)則。

①參見姚莉、秦文峰：《國家監(jiān)察體制改革語境下的若干刑訴法問題應和》，《求索》2018年第4期。②參見孟穗、馮靖：《監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接問題研究》，《河北法學》2019年第4期。③參見程雷：《刑事訴訟法與監(jiān)察法的銜接難題與破解之道》，《中國法學》2019年第2期。④參見徐子航：《論監(jiān)察體制改革下的“監(jiān)—檢”銜接機制的構建》，《牡丹江大學學報》2021年第1期。⑤參見王洪宇：《監(jiān)察體制下監(jiān)檢關系研究》，《浙江工商大學學報》2019年第2期。