陳文鑫

［內(nèi)容提要］美國總統(tǒng)拜登簽署《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法》，拉開了美國新一輪大規(guī)?；ǖ男蚰?。拜登團(tuán)隊(duì)稱其是對美國基礎(chǔ)設(shè)施和競爭力的一項(xiàng)“一代人一遇的投資”，事關(guān)美國能否贏得21 世紀(jì)的競爭。拜登基建計(jì)劃包含國內(nèi)基建和全球基建兩部分，企圖通過統(tǒng)籌長短目標(biāo)、軟硬基建、內(nèi)外布局來提升國家競爭力，重塑美國霸權(quán)根基。拜登雄心勃勃的基建計(jì)劃與現(xiàn)實(shí)之間還存在比較大的差距，而政治障礙是拜登基建計(jì)劃推進(jìn)過程中最大的絆腳石。

2021 年11 月 15 日，美國總統(tǒng)拜登正式簽署《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法》（公法117—58號(hào)），拉開了美國新一輪大規(guī)模基建的序幕。這份被稱作“兩黨基建協(xié)議”的法案歷經(jīng)近8 個(gè)月才艱難達(dá)成。拜登團(tuán)隊(duì)稱其是對美國基礎(chǔ)設(shè)施和競爭力的一項(xiàng)“一代人一遇的投資”，事關(guān)美國競爭力提升，事關(guān)美國能否贏得21 世紀(jì)競爭。在白宮南草坪舉行的法案簽字儀式上，拜登激動(dòng)地說：“我真的相信，50 年后歷史學(xué)家會(huì)在回顧這一刻時(shí)說，‘那是美國開始贏得21世紀(jì)競爭的時(shí)刻’?！卑莸腔ㄓ?jì)劃能否如其所愿幫助美國贏得21 世紀(jì)競爭？本文擬從拜登基建計(jì)劃的構(gòu)想、特點(diǎn)、進(jìn)展、影響等方面進(jìn)行評估。

一

基建是“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”的重要支柱。面對世紀(jì)疫情和大蕭條以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，拜登秉持“大政府”理念，試圖通過經(jīng)濟(jì)紓困、基建投資、產(chǎn)業(yè)鏈重塑、稅收改革、綠色發(fā)展等途徑，兼顧短期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和長期競爭力提升，帶領(lǐng)美國走出困境，為“重振世界領(lǐng)導(dǎo)地位”夯實(shí)根基。為此，拜登祭出“重建更美好未來”（Build Back Better）內(nèi)政藍(lán)圖，提出美國救濟(jì)計(jì)劃、美國就業(yè)計(jì)劃和美國家庭計(jì)劃三大計(jì)劃。美國救助計(jì)劃著眼當(dāng)前，計(jì)劃投入1.9 萬億美元，為受新冠肺炎疫情影響的美國家庭和社區(qū)提供直接救助，以抗擊疫情、拯救經(jīng)濟(jì)。美國就業(yè)計(jì)劃和美國家庭計(jì)劃則更著眼長遠(yuǎn)，重在投資未來，拜登的國內(nèi)基建計(jì)劃就包含在這兩個(gè)計(jì)劃之中。

2021 年3 月31 日，拜登在賓夕法尼亞州匹茲堡正式宣布總支出2.25 萬億美元的美國就業(yè)計(jì)劃。白宮宣稱，該計(jì)劃將以“自建造州際高速公路和贏得太空競賽以來從未有過的方式”投資美國，在8年內(nèi)每年投入GDP 的1%來升級(jí)美國基礎(chǔ)設(shè)施、振興制造業(yè)、投資基礎(chǔ)研究和科學(xué)、支撐供應(yīng)鏈、鞏固護(hù)理基礎(chǔ)設(shè)施。該計(jì)劃主要包含四類基礎(chǔ)設(shè)施投資：一是交通基礎(chǔ)設(shè)施，包括公路、橋梁、鐵路、港口、機(jī)場和公交系統(tǒng)等。拜登政府計(jì)劃投入6210 億美元用于維修公路和橋梁、190 億美元用于升級(jí)公交系統(tǒng)、250 億美元用于機(jī)場建設(shè)、800 億美元用于鐵路建設(shè)、170 億美元用于沿海港口和內(nèi)陸水道建設(shè)、1740 億美元用于支持電動(dòng)車和電動(dòng)車充電站的發(fā)展。二是公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，包括水、電、網(wǎng)等。拜登政府計(jì)劃投入1110 億美元用于清潔水項(xiàng)目、1000億美元用于電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、1000 億美元用于寬帶和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是護(hù)理基礎(chǔ)設(shè)施。拜登政府計(jì)劃投入4000 億美元用于擴(kuò)大老年人和殘疾人享受負(fù)擔(dān)得起的優(yōu)質(zhì)居家護(hù)理或社區(qū)護(hù)理的機(jī)會(huì)、250 億美元用于升級(jí)和增建兒童護(hù)理中心。四是制造業(yè)、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新方面的投資。拜登政府計(jì)劃投入3000 億美元用于提升美國制造業(yè)競爭力和供應(yīng)鏈彈性、1800 億美元用于科技研發(fā)。對綠色基建的重視貫穿在上述各類投資之中，相關(guān)研究顯示，美國就業(yè)計(jì)劃中大約56%的支出與氣變議題有關(guān)。此外，除了白宮明列的各項(xiàng)支出計(jì)劃外，還有未明列的各項(xiàng)清潔能源稅收抵免，預(yù)計(jì)抵免總額將達(dá)4000 億美元。因此，拜登政府的美國就業(yè)計(jì)劃總計(jì)將在8年內(nèi)投入2.65萬億美元。

2021 年4 月28 日，拜登在國會(huì)參眾兩院聯(lián)席會(huì)議的首次演講中又宣布推出美國家庭計(jì)劃。拜登基建計(jì)劃的“軟基建”或稱“人力基礎(chǔ)設(shè)施”部分蘊(yùn)含其中。該計(jì)劃包括1萬億美元的投資和8000億美元的稅收抵免，總共將在10年內(nèi)投入1.8萬億美元，用于為美國兒童和家庭提供關(guān)鍵援助，從而提高勞動(dòng)參與率和未來經(jīng)濟(jì)競爭力。投資主要包括兩方面：一是教育，計(jì)劃總共投入5110億美元，用于向所有3～4歲兒童提供普及的免費(fèi)學(xué)前教育，提供2年的免費(fèi)社區(qū)大學(xué)教育及教師培訓(xùn)等。二是為兒童和家庭提供直接支持，計(jì)劃投入4950 億美元，用于提供高質(zhì)量和負(fù)擔(dān)得起的托兒服務(wù)，設(shè)立國家全面帶薪家庭休假和醫(yī)療休假計(jì)劃，改善兒童營養(yǎng)安全等。

為解決資金來源問題，拜登政府在推出上述兩個(gè)計(jì)劃時(shí)均附帶推出稅收計(jì)劃，擬扭轉(zhuǎn)特朗普政府的2017 年稅法，把對高收入群體、大型企業(yè)和跨國公司增稅作為資金開源的重要一環(huán)。其中，美國就業(yè)計(jì)劃主要靠提高企業(yè)稅，美國家庭計(jì)劃則主要靠征收富人稅。企業(yè)稅方面，拜登政府提出的“美國制造”稅收計(jì)劃擬將企業(yè)所得稅從21%提高到28%，將跨國公司的全球最低稅率從特朗普時(shí)期的10.5%提高至21%，同時(shí)改變原來按全球總利潤計(jì)算稅收的辦法，采用逐國計(jì)算，并取消對美國公司海外投資前10%收益不納稅的規(guī)定，新增對大型企業(yè)利潤征稅15%的做法等。拜登政府預(yù)計(jì)，該稅收計(jì)劃將在未來15 年內(nèi)為美國聯(lián)邦政府增加約2 萬億美元收入。富人稅方面，拜登政府?dāng)M將前1%富人的最高所得稅稅率從37%恢復(fù)到39.6%，將年收入超過100 萬美元的納稅人的資本利得稅稅率從20%提高到39.6%。此項(xiàng)稅改預(yù)計(jì)10 年內(nèi)將為聯(lián)邦政府增加約1.5萬億美元收入。

在推出國內(nèi)基建計(jì)劃之后，拜登政府繼而提出“重建更美好世界”（B3W）全球基建計(jì)劃，試圖以國內(nèi)“重建更美好未來”和國外“重建更美好世界”雙輪驅(qū)動(dòng)，全面提升美國競爭力。2021年6月，在英國康沃爾召開的七國集團(tuán)峰會(huì)上，美國以“對華戰(zhàn)略競爭”為號(hào)召，聯(lián)合G7 伙伴國推出“重建更美好世界”構(gòu)想。該構(gòu)想突出兩大特點(diǎn)。一是調(diào)動(dòng)私營資本。B3W 旨在通過加強(qiáng)盟友伙伴國間開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，加大催化性投資，調(diào)動(dòng)私營資本投資全球基建，在2035年前填補(bǔ)中低收入國家基建投資所需的40萬億美元資金缺口，為中國“一帶一路”提供替代方案。二是以所謂的“人力基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)為重點(diǎn)。B3W 標(biāo)榜建立一種價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)、高標(biāo)準(zhǔn)和透明的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系，聚焦于氣候變化、健康和衛(wèi)生安全、數(shù)字技術(shù)、性別平等四個(gè)領(lǐng)域。相較于有形的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，B3W 更注重?zé)o形的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等方面的建設(shè)。

二

拜登將建設(shè)“現(xiàn)代化”“可持續(xù)”的基礎(chǔ)設(shè)施作為提升美國經(jīng)濟(jì)韌性和可持續(xù)性的頭等大事來抓。早在2020年競選總統(tǒng)期間，拜登便提出要對美國的基礎(chǔ)設(shè)施和未來進(jìn)行“變革式投資”，以提升美國中產(chǎn)階級(jí)在全球經(jīng)濟(jì)中競爭和獲勝的能力，使美國實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放，并確保全美各地的城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)分享這種增長。綜觀其基建計(jì)劃，具有如下特點(diǎn)：

從思想根源看，拜登基建計(jì)劃源于“新政式”的大政府理念。作為一位不折不扣的“危機(jī)總統(tǒng)”，拜登自認(rèn)為“美國歷史上罕有比現(xiàn)在更具挑戰(zhàn)或更加困難的時(shí)期”。甫一上任，他便在白宮橢圓形辦公室的壁爐上方最中心位置懸掛富蘭克林·羅斯福的畫像，試圖對標(biāo)羅斯福，打造“新政式”的歷史遺產(chǎn)，做一位“變革式”而非“過渡性”總統(tǒng)。眾所周知，羅斯福新政從根本上改變了美國聯(lián)邦政府的角色，確立了聯(lián)邦政府在提供國家基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)福利方面的作用，是大政府理念的典型代表。20世紀(jì)60年代另一位民主黨總統(tǒng)林登·約翰遜的“偉大社會(huì)”計(jì)劃，是大政府理念的再一次實(shí)踐。但從里根時(shí)代開始，小政府、低稅收、緊預(yù)算、松監(jiān)管等就成為美國的基本政治路線。即便力推信息高速公路建設(shè)的克林頓和力推醫(yī)保改革與救市計(jì)劃的奧巴馬等民主黨前任，也不得不向該路線低頭?？肆诸D在其1996 年的國情咨文中有句名言——“大政府時(shí)代已經(jīng)結(jié)束”，直接為“大政府時(shí)代”唱了挽歌。作為一個(gè)自尼克松時(shí)代就在美國政界摸爬滾打、既當(dāng)過參議員又任過副總統(tǒng)的政壇耆老，拜登堅(jiān)信“當(dāng)前是美國史上另一個(gè)呼喚政府干預(yù)的時(shí)刻”。他直言不諱地批評里根的“涓滴經(jīng)濟(jì)學(xué)”（trickle-down economics），強(qiáng)調(diào)那種認(rèn)為“給富人優(yōu)待，然后財(cái)富會(huì)由上涓滴而下，最終使各階層受益”的理論無效，提出要“自下而上、由中而外”重建美國經(jīng)濟(jì)。與里根認(rèn)為“政府本身就是問題”不同，拜登強(qiáng)調(diào)“政府是問題解決方案”，要向世人證明“政府依然有效，能夠?yàn)槿嗣穹?wù)”。為此，拜登主張建立一種“新范式”，達(dá)成“新交易”。其種種執(zhí)政表現(xiàn)被視作“大政府時(shí)代的回歸”。

從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，拜登基建計(jì)劃瞄準(zhǔn)美國基礎(chǔ)設(shè)施落后和投資不足的痛點(diǎn)。一段時(shí)期以來，基礎(chǔ)設(shè)施一直是美國兩黨共同關(guān)心的問題。奧巴馬曾提出啟動(dòng)艾森豪威爾州際高速公路工程以來最宏大的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，將修建高鐵作為其任內(nèi)一項(xiàng)重要任務(wù)，謀求打造“世界級(jí)的高鐵客運(yùn)系統(tǒng)”，“25年內(nèi)讓80%的美國人都能坐上高鐵”。但在共和黨控制眾議院之后，卻拒絕為高鐵項(xiàng)目撥款。地產(chǎn)商出身的特朗普在競選總統(tǒng)期間曾承諾投入1萬億美元，以建設(shè)首屈一指的基礎(chǔ)設(shè)施，其上任后也數(shù)次宣布舉辦“基建周”，但成效寥寥。拜登及其團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，美國對基建的投資長期不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施老舊落后，與其大國地位極不相稱。據(jù)美國官方相關(guān)統(tǒng)計(jì)，美國每5 英里的高速公路和主干道就有1 英里（共約17.3 萬英里）“狀況不佳”；全美有4.5 萬座橋梁“存在結(jié)構(gòu)性缺陷”；全球排名前25位的機(jī)場沒有美國一席之地，美國客運(yùn)鐵路在可靠性、速度和覆蓋范圍等方面也都落后于世界其他地區(qū)；多達(dá)1000 萬個(gè)美國家庭和40 萬所學(xué)校和兒童保育中心缺乏安全飲用水；超過3000萬美國人無法使用高速寬帶；停電每年給美國經(jīng)濟(jì)造成高達(dá)700 億美元損失。美國土木工程師學(xué)會(huì)（ASCE）2021 年報(bào)告將美國基礎(chǔ)設(shè)施平均水平定為“C-”級(jí)，高于2017年的“D+”，是20 年來的最高等級(jí)。但該機(jī)構(gòu)同時(shí)估計(jì)，21 世紀(jì)的第二個(gè)十年內(nèi)，美國仍有近2.6 萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口；若得不到解決，到2039 年前美國將損失10萬億美元GDP。從國際比較看，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球競爭力報(bào)告》，2019 年美國在基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的廣義衡量指標(biāo)上僅排在全球第13位，落后于法國、德國、日本、西班牙、阿聯(lián)酋和英國等國。拜登2020 年競選總統(tǒng)時(shí)就表示，“美國的基礎(chǔ)設(shè)施正在崩潰”，這種狀況“不可接受”。

從政策設(shè)計(jì)看，拜登基建計(jì)劃企圖通過統(tǒng)籌長短目標(biāo)、軟硬基建、內(nèi)外布局來提升國家競爭力，重塑美國霸權(quán)根基。具體而言，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是長短兼顧。拜登認(rèn)為，在多重危機(jī)背景下，美國除了要著眼當(dāng)前，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行短期干預(yù)，還應(yīng)著眼長遠(yuǎn)，通過投資基礎(chǔ)設(shè)施來提升國家長期生產(chǎn)力和競爭力。短期看，基建可以刺激經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造就業(yè)，預(yù)計(jì)平均每年可帶來150萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)；長遠(yuǎn)看，基建可以“重振中產(chǎn)階級(jí)”，為“強(qiáng)大、公平、富有韌性和競爭力的經(jīng)濟(jì)”重建基礎(chǔ)。拜登在國會(huì)參眾兩院聯(lián)席會(huì)議的首次演講中指出：“縱觀歷史，公共投資和基建確實(shí)改變了美國。”二是軟硬兼顧。在拜登及其團(tuán)隊(duì)看來，基建不僅包括硬基建，也包括軟基建。硬基建主要針對物理基礎(chǔ)設(shè)施，軟基建主要針對人力基礎(chǔ)設(shè)施。美國不僅要投資硬基建，也要投資軟基建。所以，拜登基建計(jì)劃里包含了兒童保育、免費(fèi)學(xué)前教育、免費(fèi)社區(qū)教育等社保民生方面的內(nèi)容。三是內(nèi)外兼顧。拜登基建計(jì)劃不僅包括在國內(nèi)“重建更美好未來”的系列主張，還包括在國外“重建更美好世界”的倡議構(gòu)想。

總體而言，拜登基建計(jì)劃在政策設(shè)計(jì)上與克林頓政府如出一轍。克林頓也認(rèn)為，基建不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的道路橋梁，還應(yīng)投資于信息技術(shù)設(shè)施和人力基礎(chǔ)設(shè)施。為此，克林頓政府除了投入大量資金重建美國道路橋梁等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施外，更重要的是實(shí)施國家信息基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略（NII，俗稱信息高速公路戰(zhàn)略），繼而又推出全球信息基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略（GII），聯(lián)合G7 國家共同創(chuàng)建全球信息基礎(chǔ)設(shè)施。巧的是，拜登的“重建更美好世界”倡議也是聯(lián)合G7 國家共同推出。在資金來源上，克林頓政府主張通過向富人、海外企業(yè)征稅及刺激私營部門投資等手段來籌集，而這也是拜登國內(nèi)基建計(jì)劃所包含的配套稅改計(jì)劃的思路。不同的是，拜登國內(nèi)基建計(jì)劃還包含“購買美國貨”條款，以確?！懊绹绹ā?，依靠美國公司、美國工人、美國供應(yīng)鏈來完成，體現(xiàn)了較強(qiáng)的保護(hù)主義特征。

三

拜登基建計(jì)劃雄心勃勃，但在實(shí)施中囿于美國府會(huì)政治生態(tài)，頻遭共和黨對手和民主黨同僚掣肘。

共和黨人之所以反對拜登基建計(jì)劃，主要有四方面原因。一是認(rèn)為計(jì)劃涉及面太廣。拜登基建計(jì)劃不僅包含傳統(tǒng)基建，還包含社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)等“人力基建”（或曰“社會(huì)基建”）及應(yīng)對氣候變化的“綠色基建”。共和黨人對投資傳統(tǒng)基建尚可接受，但對投資“社會(huì)基建”和“綠色基建”則難以接受。參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖麥康奈爾批評拜登的所謂基建計(jì)劃其實(shí)是一份“自由派的愿望清單”，基建只不過充當(dāng)特洛伊木馬，把極左的政治議程潛藏其中。二是認(rèn)為計(jì)劃成本太高。拜登的美國就業(yè)計(jì)劃和美國家庭計(jì)劃共擬投入超4萬億美元。在共和黨人眼里，拜登的計(jì)劃“過于昂貴”且“目標(biāo)不夠明確”。為此，共和黨人接連提出總額僅為5680 億美元和總額9280億美元等幾個(gè)基建投資計(jì)劃，與拜登龐大的基建計(jì)劃相比大為縮水。三是反對用提高企業(yè)稅和征收富人稅的方式來為計(jì)劃提供資金。共和黨人希望從1.9 萬億美元的美國救助計(jì)劃中拿出一部分資金用于基建，并通過提高燃油稅等方式來籌集資金。四是擔(dān)心將基建的成果拱手讓給拜登政府?；A(chǔ)設(shè)施重建在美國擁有較廣泛的民意基礎(chǔ)，兩黨均希望從中撈取政治好處，誰也不想輕易將這塊政治蛋糕讓給對方。根據(jù)芝加哥全球事務(wù)委員會(huì)2008年開始的一項(xiàng)調(diào)查，大多數(shù)美國人贊成擴(kuò)大聯(lián)邦預(yù)算，以改善公路、橋梁和機(jī)場等公共基礎(chǔ)設(shè)施。其中2020 年的調(diào)查顯示，69%的民主黨人、66%的獨(dú)立派人士和62%的共和黨人支持?jǐn)U大基建預(yù)算。其他相關(guān)的民調(diào)也有大致相同的發(fā)現(xiàn)。兩黨誰能解決好基建問題，將在政治上加分，并留下重要政治遺產(chǎn)。

拜登基建計(jì)劃面臨的黨內(nèi)阻力則主要來自民主黨進(jìn)步派和溫和派。由于民主黨在當(dāng)前第117屆國會(huì)僅占微弱優(yōu)勢，來自黨內(nèi)任何一方的反對均可能使計(jì)劃流產(chǎn)。進(jìn)步派在參議院以佛蒙特州聯(lián)邦參議員、參議院預(yù)算委員會(huì)主席伯尼·桑德斯為代表，其雖屬無黨派獨(dú)立議員，但參加民主黨黨團(tuán)；在眾議院以賈馬爾·鮑曼、亞歷山德里婭·奧卡西奧—科爾特斯、科里·布什、伊爾汗·奧馬爾、阿亞娜·普萊斯利和拉希達(dá)·特萊布等人為代表。進(jìn)步派重視“社會(huì)基建”和“綠色基建”，主張將這兩種基建與傳統(tǒng)基建一起推進(jìn)，反對向共和黨妥協(xié)讓步，在基建議題上立場激進(jìn)。溫和派以西弗吉尼亞州聯(lián)邦參議員喬·曼欽和亞利桑那州聯(lián)邦參議員基爾斯滕·希尼瑪為代表。溫和派擔(dān)心計(jì)劃過于龐大導(dǎo)致赤字激增，反對拜登基建計(jì)劃中“社會(huì)基建”和“綠色基建”的部分。

為爭取跨黨派支持，拜登團(tuán)隊(duì)與參議院共和黨人就基建計(jì)劃展開多輪談判，但終未談攏，故轉(zhuǎn)而與參議院一個(gè)跨黨派小組協(xié)商談判。2021 年6 月10日，由兩黨各5 名參議員組成的跨黨派小組提出一項(xiàng)不包括任何增稅條款的基礎(chǔ)設(shè)施投資法案框架，計(jì)劃5 年內(nèi)投入9740 億美元或8 年內(nèi)投入1.2 萬億美元，其中包括5790億美元的新支出?？偨y(tǒng)顧問史蒂夫·里切蒂、白宮立法事務(wù)辦公室主任路易莎·特雷爾、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任布萊恩·迪斯代表白宮與該小組舉行多輪談判，于6 月23 日達(dá)成初步協(xié)議。該兩黨基礎(chǔ)設(shè)施框架得到總統(tǒng)拜登和副總統(tǒng)哈里斯支持。在此基礎(chǔ)上，白宮與該跨黨派小組于7 月28日就基建支出的具體細(xì)節(jié)達(dá)成一致，并將兩黨基建協(xié)議提交參議院討論。該協(xié)議在新增支出規(guī)模上由原先的5790 億美元縮水至5500 億美元，并集中在傳統(tǒng)基建。與此同時(shí)，拜登于7 月14 日與參議院民主黨人就總值3.5 萬億美元的預(yù)算案達(dá)成一致，該預(yù)算案重點(diǎn)為家庭和社會(huì)福利支出。如此一來，拜登國內(nèi)基建計(jì)劃就落在兩個(gè)法案之中，美國就業(yè)計(jì)劃中的傳統(tǒng)基建部分通過兩黨基建協(xié)議（即“基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案”）來落實(shí)，而美國就業(yè)計(jì)劃中有關(guān)氣候變化和家庭護(hù)理的部分則與美國家庭計(jì)劃中有關(guān)社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)的部分，一起被納入預(yù)算案（即“重建更美好未來法案”）之中。

經(jīng)過一系列波折，“基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案”完成國會(huì)立法程序，得到除6 名民主黨眾議員外的全體民主黨國會(huì)議員及19 名共和黨參議員和13 名共和黨眾議員的支持，于2021 年11 月15 日由拜登簽署成為法律；“重建更美好未來法案”的總支出由3.5 萬億美元縮水為1.85 萬億美元，法案于11 月19日在眾議院以微弱多數(shù)獲得通過，但在參議院則遭遇全體共和黨人反對。在兩黨各占50席的格局下，西弗吉尼亞州民主黨參議員曼欽出于對赤字和通脹的擔(dān)憂及政治上的考慮，在關(guān)鍵時(shí)刻撤回對法案的支持，致使該法案的通過功虧一簣。也就是說，截至目前拜登雄心勃勃的基建計(jì)劃僅有美國就業(yè)計(jì)劃中一部分傳統(tǒng)基建項(xiàng)目得到立法支持。根據(jù)已通過的立法，未來5年，美國將新增5500億美元用于公路、橋梁、鐵路、港口、機(jī)場和公交系統(tǒng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施以及清潔飲用水、高速寬帶、電力基礎(chǔ)設(shè)施等公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；外加國會(huì)已批準(zhǔn)的基建支出，構(gòu)成大約1.2萬億美元的基建盤子。全球基建方面，拜登政府在拉美、非洲、中東歐、中東、亞太等地區(qū)積極尋找投資項(xiàng)目。2021 年9 月，美國負(fù)責(zé)國際經(jīng)濟(jì)事務(wù)的副國家安全顧問達(dá)利普·辛格率團(tuán)訪問哥倫比亞、厄瓜多爾和巴拿馬，開啟B3W 倡議“傾聽之旅”；11月又率團(tuán)訪問加納和塞內(nèi)加爾，據(jù)稱確定了至少10 個(gè)有希望投資的項(xiàng)目。美國原計(jì)劃于2022年1 月在全球投資5 至10 個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但截至目前，尚未見美方公布相關(guān)的投資項(xiàng)目。而作為拜登B3W 倡議重要投融資機(jī)構(gòu)的國際開發(fā)金融公司（DFC），2021 年第4 季度批準(zhǔn)了 21 項(xiàng)新投資，金額超過11億美元，投向非洲、拉美、東南亞以及印度等地，其中有一部分資金投入基建。

2022 年2 月23 日，在《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法》簽署100 天之際，白宮發(fā)布一份拜登政府落實(shí)基建投資的事實(shí)清單，包括設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施特別工作組，頒布《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法指南》第一版，公布總額約1000億美元的各類基建項(xiàng)目，涵蓋交通、氣候、能源、環(huán)境、高速寬帶等。3 月1 日，拜登在國會(huì)發(fā)表首次國情咨文演講時(shí)強(qiáng)調(diào)，將開始修復(fù)總長超過6.5萬英里的公路和1500座年久失修的橋梁，約占全美“狀況不佳”公路總長的38%和“存在結(jié)構(gòu)性缺陷”橋梁的3%。

綜上可見，目前的相關(guān)進(jìn)展與拜登雄心勃勃的基建計(jì)劃相比，還相當(dāng)有限。拜登要實(shí)現(xiàn)其基建夢，還有很長的路要走。

四

拜登基建計(jì)劃能取得多大成就、對美國長期競爭力能產(chǎn)生多大影響，取決于其后續(xù)的落實(shí)推進(jìn)情況。美國歷史上有數(shù)次影響深遠(yuǎn)的大規(guī)?；?，如19 世紀(jì) 30 年代興起的鐵路修建熱潮、20 世紀(jì) 30 年代羅斯福新政時(shí)期的公共工程建設(shè)、50年代艾森豪威爾政府時(shí)期的州際高速公路計(jì)劃、90 年代克林頓政府的信息高速公路計(jì)劃等，都給美國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新乃至社會(huì)生活方式等帶來深刻的影響，大大提升了美國的國家競爭力。當(dāng)然也不乏一些失敗的案例，比如奧巴馬政府時(shí)期曾提出啟動(dòng)艾森豪威爾州際高速公路工程以來最宏大的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，國會(huì)批準(zhǔn)《美國復(fù)興與再投資法》（ARRA），計(jì)劃為高鐵建設(shè)投資100億美元。但在共和黨控制眾議院之后，卻拒絕為高鐵項(xiàng)目撥款，已經(jīng)準(zhǔn)備修建高鐵的幾個(gè)州紛紛取消高鐵計(jì)劃并退回聯(lián)邦政府的撥款，奧巴馬的高鐵藍(lán)圖成為泡影。

拜登基建計(jì)劃會(huì)青史留名，如其所愿幫助美國“贏得21 世紀(jì)競爭”，還是雷聲大雨點(diǎn)小，在黨派斗爭的陰云之下化為泡影，現(xiàn)在下判斷還為時(shí)尚早。截至目前，已獲國會(huì)批準(zhǔn)的拜登國內(nèi)基建的盤子約1.2 萬億美元，被視作縮水版的計(jì)劃。但事實(shí)上，拜登在2020 年大選時(shí)曾承諾10 年內(nèi)投入1.3 萬億美元，對美國的基礎(chǔ)設(shè)施和未來進(jìn)行變革性投資。目前立法達(dá)成的預(yù)算規(guī)模與拜登競選承諾大體相符，因此拜登政府在美國就業(yè)計(jì)劃和美國家庭計(jì)劃中提出超4 萬億美元的預(yù)算也不妨視作一種談判策略。

拜登基建計(jì)劃的前景和影響如何？除了比較預(yù)期投入和實(shí)際投入之外，還有必要從以下四個(gè)維度進(jìn)行評估。

一是橫向的維度，即從國際比較的角度來評估。在世界百年變局和大國競爭的背景下，各大國都將升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施作為贏得未來競爭的重要途徑。英國2020 年11 月出臺(tái)《國家基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略》，提出2021～2022年投入1000億英鎊用于基建，并成立國家基礎(chǔ)設(shè)施銀行拉動(dòng)私人投資進(jìn)入基建領(lǐng)域，幫助英國政府在今后5 年實(shí)現(xiàn)超過6000 億英鎊的投資。印度也于2021 年8 月出臺(tái)一項(xiàng)規(guī)模達(dá)1.35 萬億美元的全國基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，莫迪政府希望通過這項(xiàng)名為“加蒂—沙克蒂計(jì)劃”的基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，創(chuàng)造就業(yè)、擴(kuò)大清潔能源使用、提振經(jīng)濟(jì)。中國作為基建強(qiáng)國，在“十四五”期間也將加大基建投入。據(jù)中國信息通信研究院測算，“十四五”時(shí)期中國新基建投資將達(dá)10.6 萬億元人民幣，占全社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資10%左右。根據(jù)該測算，中國“十四五”時(shí)期全社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模將超過100萬億元人民幣。橫向比較，拜登政府目前通過的5年1.2萬億美元的基建計(jì)劃，從投資規(guī)模上看并不突出。但通常，美國公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金中只有25%來自聯(lián)邦政府。聯(lián)邦政府主要以四種方式支持基礎(chǔ)設(shè)施投資：1）直接投資于聯(lián)邦擁有的基礎(chǔ)設(shè)施；2）向非聯(lián)邦實(shí)體，特別是州和地方政府提供贈(zèng)款；3）提供稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)非聯(lián)邦實(shí)體投資基礎(chǔ)設(shè)施；4）向非聯(lián)邦實(shí)體提供貸款和其他類型的信貸援助?？紤]到聯(lián)邦政府在美國基礎(chǔ)設(shè)施投資中作用有限，州和地方政府以及私營部門提供了大部分的基礎(chǔ)設(shè)施投資，拜登基建計(jì)劃對美國基建的投資拉動(dòng)會(huì)更大些。

二是縱向的維度，即從歷史比較的角度來評估。根據(jù)美國國會(huì)研究局的報(bào)告，自20 世紀(jì)60 年代以來，美國聯(lián)邦、州和地方政府在非國防項(xiàng)目上的公共投資大體呈下降趨勢，從占GDP 的4%以上降至2019 年的2.7%。其中，聯(lián)邦政府在非國防項(xiàng)目上的直接投資占GDP的比例在20世紀(jì)30年代達(dá)到頂峰。之后由于二戰(zhàn)爆發(fā)，聯(lián)邦政府在非國防項(xiàng)目上的公共投資減少，直到20 世紀(jì)60 年代才又增長至另一高點(diǎn)，但此后數(shù)十年又逐漸下降，從1966年占GDP 的1.4%降至2019 年的0.7%左右。聯(lián)邦政府對水系統(tǒng)、道路、橋梁等結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)設(shè)施的直接投資在20 世紀(jì)30 年代達(dá)到頂峰，一度超過GDP的1%，40年代末和60年代中期是兩個(gè)階段性頂點(diǎn)，聯(lián)邦政府直接投資約占GDP 的0.4%，但自2000 年以來，該比例一直徘徊在0.1%左右。 Lida R. Weinstock,“Infrastructure and the Economy,”November 29,2021,p.11.拜登5年1.2萬億美元的基建投資規(guī)模占2021 年GDP 的比例約為5%，平均每年約投入GDP 的1%。這也是拜登政府美國就業(yè)計(jì)劃的初衷：“每年投入GDP的1%來升級(jí)美國基礎(chǔ)設(shè)施”。從歷史比較的角度看，該比例也是比較高的。

三是經(jīng)濟(jì)的維度，即從對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用來評估。如前所述，拜登基建計(jì)劃無論從橫向的國際比較還是從縱向的歷史比較看，規(guī)模都可圈可點(diǎn)。但其對美國經(jīng)濟(jì)和競爭力有多大影響，這卻是個(gè)頗有爭議的問題。一方面，基建投資具有“乘數(shù)效應(yīng)”。馬里蘭大學(xué)2014年的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，在基礎(chǔ)設(shè)施上每投資1美元，會(huì)帶來多達(dá)3美元的GDP增長，且在經(jīng)濟(jì)衰退期基建投資對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用會(huì)更大。美國經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)的研究則認(rèn)為，在2008年金融危機(jī)最嚴(yán)重的時(shí)期，1 美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資會(huì)帶來1.5 美元的GDP 增長；穆迪的估算是會(huì)帶來1.6 美元的GDP 增長；而國會(huì)預(yù)算辦公室的估算是會(huì)帶來1美元到2.5 美元不等的GDP 增長。 Elizabeth C. McNichol,“It’s Time for States to Invest in Infrastructure,”March 19,2019,p.13.基礎(chǔ)設(shè)施投資一般會(huì)通過刺激需求、創(chuàng)造就業(yè)等在短期內(nèi)提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，從長期看則會(huì)通過提高總體生產(chǎn)力提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。另一方面，基建投資對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用還受多種因素影響?，F(xiàn)有研究顯示，融資類型（是否赤字融資）、經(jīng)濟(jì)周期（經(jīng)濟(jì)衰退或經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期）等因素，會(huì)影響基建投資對經(jīng)濟(jì)的短期拉動(dòng)作用。評估拜登基建計(jì)劃，需要考慮美國聯(lián)邦債務(wù)激增、通脹高企的背景。2020 年美國聯(lián)邦債務(wù)在疫情沖擊下猛增4.2萬億美元，總額達(dá)到21萬億美元，與GDP的比值突破100%，接近二戰(zhàn)時(shí)106%的歷史極值。拜登基建計(jì)劃將增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，國會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)計(jì)，《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法》的實(shí)施將使美國2021～2031 年的財(cái)政赤字增加2560 億美元。 Lida R. Weinstock,“Infrastructure and the Economy,”November 29,2021,pp.4-8,14.不少人擔(dān)憂，不斷增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)和創(chuàng)紀(jì)錄的高額國債可能會(huì)使美國甚至全球經(jīng)濟(jì)陷入另一場經(jīng)濟(jì)危機(jī)。而在新冠肺炎疫情和俄烏沖突影響下，美國通脹率創(chuàng)40 年來新高。據(jù)美國勞工部2022 年3 月11日公布的《消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)報(bào)告》，美CPI 同比增長7.9%，創(chuàng)1982 年1 月以來最高。美國基建的成本本來就很高，知名媒體人法里德·扎卡里亞曾指出，美國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的成本通常是歐洲的數(shù)倍；在紐約地鐵系統(tǒng)中僅增加兩英里的新軌道和三個(gè)車站最后就花費(fèi)了45億美元。高通脹將進(jìn)一步抬高美國基建的成本，尤其是拜登政府強(qiáng)調(diào)“美國基建美國建”，要雇美國人、用“美國造”。原材料、人力等基建成本的提高，事實(shí)上降低了拜登基建投資的效力。

目前獲國會(huì)授權(quán)的拜登基建計(jì)劃主要集中于傳統(tǒng)基建，并未體現(xiàn)出引領(lǐng)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的長期產(chǎn)業(yè)趨勢，從長期看也難以推動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)走向持久繁榮。在美國歷史上，基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)進(jìn)步是驅(qū)動(dòng)國家長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩翼。第一次工業(yè)革命（18、19世紀(jì)）得到河流、道路、運(yùn)河、郵政系統(tǒng)和漢密爾頓金融系統(tǒng)的支持；第二次工業(yè)革命（19 世紀(jì)中葉）與鐵路、電報(bào)、電話、電力、天然氣、地方銀行及全國性和國際性的證券交易所密切相關(guān)；第三次工業(yè)革命（20 世紀(jì)中葉至今）在上述所有基礎(chǔ)設(shè)施外加高速公路、互聯(lián)網(wǎng)和州際銀行的共同推動(dòng)下發(fā)生。如果沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)，僅靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以帶來經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。

四是政治的維度，即從黨派角力的角度來評估。拜登基建計(jì)劃能走多遠(yuǎn)，政治是決定性因素。先不論拜登正在力推的“重建更美好未來法案”能否克服政治障礙取得突破，就是目前國會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)的基建計(jì)劃也存在變數(shù)，就像奧巴馬政府時(shí)期共和黨在控制眾議院之后拒絕為高鐵項(xiàng)目撥款一樣。目前民主、共和兩黨在基建議題上還是高度分裂。國會(huì)的兩黨角力自不待言，民意也呈分化之勢?！皟牲h基建法案”通過后，美國廣播公司新聞網(wǎng)（ABC News）和《華爾街日報(bào)》于2021 年11 月聯(lián)合進(jìn)行的一項(xiàng)民調(diào)發(fā)現(xiàn)，63%的受訪者支持“聯(lián)邦政府在道路、橋梁和其他基礎(chǔ)設(shè)施上花費(fèi)1萬億美元”。此前昆尼皮亞克10 月的民調(diào)和《今日美國》/薩福克大學(xué)8 月的民調(diào)均顯示類似支持度，但也呈現(xiàn)明顯的黨派色彩。在前者的民調(diào)中，85%的民主黨人和62%的無黨派人士支持該法案，但只有38%的共和黨人支持該法案，后者的民調(diào)也出現(xiàn)相似的結(jié)果。拜登基建計(jì)劃的最大政治危險(xiǎn)在于，一旦高債務(wù)高通脹的現(xiàn)狀延續(xù)，政治對手的反對將趨于激烈，在2022 年中期選舉背景下更是如此，而一旦共和黨在中期選舉中實(shí)現(xiàn)國會(huì)控制權(quán)反轉(zhuǎn)，拜登基建計(jì)劃前景堪憂。

結(jié)語

拜登在向公眾推銷其基建計(jì)劃時(shí)，一次次提及中國，將中國作為競爭目標(biāo)，并將基建作為贏得與中國競爭的重要戰(zhàn)略手段。拜登企圖復(fù)刻歷史上的光輝時(shí)刻，以基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)換代引領(lǐng)美國走向新的發(fā)展階段，夯實(shí)大國競爭的實(shí)力根基。從目前進(jìn)展看，拜登雄心勃勃的基建計(jì)劃與現(xiàn)實(shí)之間還存在比較大的差距，而政治障礙是拜登基建計(jì)劃推進(jìn)過程中最大的絆腳石。

拜登能否通過基建贏得與中國的競爭，美國公眾并沒有多大信心。芝加哥全球事務(wù)委員會(huì)2021年的調(diào)查顯示，美國公眾普遍關(guān)注來自中國的競爭，與兩年前相比，他們對美國經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力的信心明顯下降。美國人似乎并沒有將國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的改善與美國的全球影響力聯(lián)系起來。當(dāng)被問及不同的政策及其對美國在世界各地影響力的重要性時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他項(xiàng)目，在12 項(xiàng)中排在第10位，只有43%的人認(rèn)為這些改善對美國的全球影響力非常重要。而在B3W 與中國“一帶一路”競爭的問題上，不少美國有識(shí)之士也表示難言樂觀。

但在世界百年變局和大國競爭的時(shí)代背景下，各大國都注重國內(nèi)發(fā)展，爭取在競爭中贏得主動(dòng)、搶占先機(jī)。從運(yùn)籌中美關(guān)系的角度出發(fā)，需要密切關(guān)注拜登基建計(jì)劃的進(jìn)展及其對美國長期競爭力的影響，同時(shí)也要關(guān)注美國及其盟友的B3W 倡議在無形的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等軟基建方面給中國的“一帶一路”帶來的挑戰(zhàn)。