○奉 卓 禹竹蕊

（1.中共四川省委黨校〈四川行政學(xué)院〉法學(xué)教研部；2.中共四川省委黨?！此拇ㄐ姓W(xué)院〉黨建教研部，四川成都 610000）

隨著黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量的不斷增多和理論研究的不斷深入，學(xué)界對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)研究的視野不再僅局限于黨內(nèi)法規(guī)本身，尤其是黨的十八屆四中全會(huì)以來，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)問題受到越來越多的關(guān)注，越來越多地被提及。處于黨規(guī)與國法中間地帶的黨政聯(lián)合發(fā)文更加備受關(guān)注，其合法性也頗受學(xué)界的質(zhì)疑。從目前已有的討論議題看，學(xué)者們大多圍繞黨政聯(lián)合發(fā)文的文件性質(zhì)、基本屬性、備案審查機(jī)制等進(jìn)行研究，并取得了相當(dāng)豐碩的理論成果。但總體而言，學(xué)界眾說紛紜，專門針對(duì)聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性探討的成果相對(duì)匱乏，也尚未達(dá)成一致認(rèn)識(shí)。鑒于此，本文擬從三個(gè)維度對(duì)聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)問題進(jìn)行探討，著重分析聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的形式識(shí)別機(jī)制、雙重屬性的再思考和司法適用的法律隱憂，以期起到拋磚引玉之效。

一、方法論：聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的形式識(shí)別

方法論維度重在探討如何從形式上判定聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)。黨政聯(lián)合發(fā)文是同級(jí)黨委與政權(quán)機(jī)關(guān)因共治共管事項(xiàng)而共同制定的制度規(guī)范，是黨政機(jī)構(gòu)融合改革的實(shí)踐需要，是反映中國特色政黨體制的重要載體。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的形式識(shí)別可從聯(lián)合發(fā)文層面與規(guī)范識(shí)別層面進(jìn)行二階識(shí)別，做類型化區(qū)分。

（一）一階：聯(lián)合發(fā)文層面

一階識(shí)別階段，旨在判斷一個(gè)文件是否屬于黨政聯(lián)合發(fā)文。黨政聯(lián)合發(fā)文具有兩大核心特征：一是制定主體具有復(fù)合性，既包括黨組織，又包括國家行政機(jī)關(guān)；二是規(guī)范事項(xiàng)具有雙重性，屬于黨規(guī)與國法共管共治領(lǐng)域。故而，在此階段可以制定主體的復(fù)合性和規(guī)范事項(xiàng)的雙重性為標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)一文件進(jìn)行具體識(shí)別，若同時(shí)滿足這兩大特征，即可判定為黨政聯(lián)合發(fā)文。

但在識(shí)別的過程中應(yīng)注意以下問題：首先，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體必須是黨委和政府。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《公文條例》）第17條可見，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體僅限于黨委和政府，并不包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等組織。嚴(yán)格來說，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等組織與黨委或政府聯(lián)合制作的文件并不能稱之為黨政聯(lián)合發(fā)文。其次，制定主體不包括黨委及政府的工作部門。根據(jù)《公文條例》第17條，部門間的行文是相互行文，而非黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文。最后，黨政聯(lián)合發(fā)文也僅限于同級(jí)別黨委政府。不同級(jí)別主體間的聯(lián)合發(fā)文，只可被視為上行文或下行文，并非黨政聯(lián)合發(fā)文。

（二）二階：規(guī)范識(shí)別層面

二階識(shí)別階段，意在對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文做類型化區(qū)分。通過一階判斷為黨政聯(lián)合發(fā)文的文件則可進(jìn)入二階識(shí)別階段，在二階層面可按照形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行類型化處理，以形式標(biāo)準(zhǔn)為原則，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為例外。

1.形式標(biāo)準(zhǔn)。黨政聯(lián)合發(fā)文是黨政關(guān)系的外在表現(xiàn)形式，是具有較高文本規(guī)范性程度的制度規(guī)范。針對(duì)聯(lián)合發(fā)文的具體類型識(shí)別，可通過發(fā)文文號(hào)、發(fā)文主體的排列順序等外在形式標(biāo)準(zhǔn)對(duì)聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行形式標(biāo)準(zhǔn)判斷，若發(fā)文文號(hào)屬于黨組織且發(fā)文主體排列順序黨組織在前則可判斷其為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，反之則為行政規(guī)范性文件。然而，發(fā)文文號(hào)、發(fā)文主體順序等外在形式標(biāo)準(zhǔn)并非黨政聯(lián)合發(fā)文識(shí)別的絕對(duì)依據(jù)。對(duì)于司法實(shí)踐中黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開案件，各級(jí)法院基本已達(dá)成了采用形式標(biāo)準(zhǔn)的識(shí)別方式的共識(shí)，通常以發(fā)文文號(hào)、發(fā)文主體涉及黨組織，判定相關(guān)信息不屬于可公開范圍。從司法實(shí)踐來看，形式標(biāo)準(zhǔn)的識(shí)別方式具有客觀性，可限制法官的自由心證程度，規(guī)制法官的自由裁量權(quán)，從某種意義上具有一定的合理性。但從公民權(quán)利的保護(hù)角度看，這種單一的形式判斷標(biāo)準(zhǔn)或許會(huì)限縮公民知情權(quán)，形成公民權(quán)利救濟(jì)的盲區(qū)。因此，還應(yīng)在形式標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上引入實(shí)質(zhì)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)視為形式標(biāo)準(zhǔn)的排除性例外規(guī)定。

2.實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。形式標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別是聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)識(shí)別的主要方式，但基于現(xiàn)實(shí)情境，司法領(lǐng)域單一運(yùn)用形式標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)造成一定的現(xiàn)實(shí)問題。黨委與政府是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，部分黨政聯(lián)合發(fā)文無論是基于何種事項(xiàng)而制定，皆采取以黨的文號(hào)形式發(fā)出，以期賦予其黨委高度重視的強(qiáng)烈“政治信號(hào)”，這種非規(guī)范做法難免會(huì)造成巨大的“虹吸效應(yīng)”，背離黨政聯(lián)合發(fā)文的初衷。因此，如果存在黨組織以行政機(jī)關(guān)名義或行政機(jī)關(guān)以黨組織名義行文的現(xiàn)象，則可運(yùn)用實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行二次識(shí)別。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別的重心應(yīng)放在黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范內(nèi)容的黨內(nèi)職權(quán)與行政職權(quán)的判定上。若是黨組織以行政機(jī)關(guān)名義制定的聯(lián)合發(fā)文，其特征表現(xiàn)為，發(fā)文文號(hào)為行政機(jī)關(guān)、發(fā)文主體行政機(jī)關(guān)在前、規(guī)范事項(xiàng)偏屬于黨內(nèi)職權(quán)一側(cè)，此時(shí)應(yīng)摒棄形式識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，采用實(shí)質(zhì)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，判定其為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件。反之亦然，可判定其為行政規(guī)范性文件。形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不能割裂對(duì)待，應(yīng)加強(qiáng)二者的效用銜接，將實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為形式標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別后的審查標(biāo)準(zhǔn)，綜合上文，黨政聯(lián)合發(fā)文識(shí)別過程如圖1所示。

二、認(rèn)識(shí)論：聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的屬性判定

認(rèn)識(shí)論維度重在探討聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的屬性問題。這一問題在學(xué)界歷來存在爭(zhēng)議，有著激烈的探討，目前尚未達(dá)成一致，形成了多種學(xué)說。對(duì)聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)雙重屬性論進(jìn)行再思考，證成二者具有明顯的位階順序，對(duì)于準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)具有十分重要的作用。

（一）聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的屬性論爭(zhēng)

近年來，有關(guān)聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)屬性的討論主要存在以下四種觀點(diǎn)。

1.非法論。黨內(nèi)法規(guī)是否具有“法屬性”曾在學(xué)術(shù)界掀起一波討論的浪潮。持否定觀點(diǎn)的學(xué)者秉持傳統(tǒng)“國家法律中心主義”理念，一方面，他們認(rèn)為從傳統(tǒng)的法學(xué)意義上講，“法是由國家制定或認(rèn)可的、以國家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和”，法一般都與國家相聯(lián)系，二者緊緊捆綁在一起，進(jìn)而主張將黨內(nèi)法規(guī)，甚至是含有黨組織作為制定主體的聯(lián)合發(fā)文應(yīng)嚴(yán)格地排除在法之外，其并不具有“法屬性”；另一方面，他們通過規(guī)范主義視角進(jìn)一步證成，認(rèn)為《立法法》并未授予政黨組織一定的立法權(quán)，政黨組織顯然并不屬于法定的立法主體，因而其所制定的規(guī)范并不具有法的特性，僅應(yīng)視為政黨內(nèi)部的自治規(guī)范。更有學(xué)者將黨的聯(lián)合發(fā)文視為一種背離法治的不良現(xiàn)象，主張將黨政聯(lián)合發(fā)文的習(xí)慣做法予以革新。非法論的提出引起了法學(xué)界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文“法屬性”的思考。但黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系明確地納入中國特色社會(huì)主義法治體系范疇，大家對(duì)于黨規(guī)與國法關(guān)系的認(rèn)識(shí)發(fā)生了深刻變化，非法論隨之逐漸淡出人們視野。

2.軟法論。中國特色社會(huì)主義法治體系概念的生成，為黨內(nèi)法規(guī)入“法”打開了一扇大門。部分學(xué)者通過對(duì)法概念進(jìn)行擴(kuò)大解釋，試圖給黨內(nèi)法規(guī)具有“法屬性”提供正當(dāng)性證成。2006年，羅豪才教授等對(duì)軟法理論開始給予更多關(guān)注，他們認(rèn)為軟法是一種無需國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范，并將是否以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施作為軟法與硬法的重要區(qū)分原則。換言之，軟法論的引入在一定程度上否定了國家法中心主義的制定主體論標(biāo)準(zhǔn)，無論制定主體是國家機(jī)關(guān)還是社會(huì)團(tuán)體組織等，只要不以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施而具有社會(huì)實(shí)效的規(guī)范均可納入軟法范疇。這樣一來，黨內(nèi)法規(guī)便順理成章地被支持這一觀點(diǎn)的學(xué)者納入“法”的范疇之中，而作為非以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)，便也被歸于軟法之列。

（圖1）聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的二階識(shí)別

軟法論雖為“黨內(nèi)法規(guī)姓法”提供重要的理論支撐，但同樣存在一定局限。一是它并未完全對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的性質(zhì)區(qū)別給予明確回應(yīng)，正如羅豪才教授所言，國家機(jī)關(guān)創(chuàng)制的法律，既有硬法文本，也有軟法文本，并非全部國家法律均被納入硬法之中，仍存有部分國家法律與黨內(nèi)法規(guī)一同歸于軟法。這也正是無法用軟法論來解釋具有“跨界性”的聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的重要原因。二是黨內(nèi)法規(guī)并不“軟”，從實(shí)踐來看，依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)，在行為規(guī)則方面劃出的“底線”“紅線”遠(yuǎn)比硬法還要嚴(yán)格。作為具有雙重色彩的聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)，就其制定主體而言，一方面是自帶國家強(qiáng)制力色彩的國家機(jī)關(guān)，另一方面又是具有“準(zhǔn)國家強(qiáng)制力”性質(zhì)的不同于其他普通政黨的執(zhí)政黨，從這個(gè)意義上講，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)也很難被認(rèn)定為具有單一的軟法屬性。

3.黨規(guī)論。隨著依規(guī)治黨的思想不斷深入，黨內(nèi)法規(guī)的重要性不斷提升，部分學(xué)者基于單一屬性論出發(fā)，認(rèn)為聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)僅具有黨內(nèi)法規(guī)屬性，并從不同角度進(jìn)行論證。一是有學(xué)者從制度條文規(guī)范分析，認(rèn)為2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）第13條對(duì)聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的單一黨內(nèi)法規(guī)屬性給予了正面回應(yīng)，明確了黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)法規(guī)屬性；二是有學(xué)者從文本屬性角度探析，指出聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)可稱之為“混合性黨規(guī)”，其雖具有制定主體多元、調(diào)整范圍跨界等特性，但就其以黨的文號(hào)發(fā)文這一最為基本的文本屬性而言具有鮮明的單一性，即黨內(nèi)法規(guī)屬性；三是有學(xué)者從司法實(shí)踐角度證成，指出在目前的聯(lián)合發(fā)文信息公開司法實(shí)踐領(lǐng)域已然形成一種普遍性裁判邏輯，即將含有黨組織作為制定主體之一的聯(lián)合發(fā)文信息統(tǒng)一認(rèn)定為黨務(wù)信息，將聯(lián)合發(fā)文的黨務(wù)信息和政府信息雙重屬性簡(jiǎn)化為單一黨務(wù)信息屬性?？梢哉f，在這一認(rèn)定邏輯下，聯(lián)合發(fā)文在司法實(shí)踐領(lǐng)域?qū)嵢槐徽J(rèn)定為黨內(nèi)法規(guī)。

黨規(guī)論雖然從三個(gè)不同角度證成其合理性，但仍面臨兩大難題。一是無法回應(yīng)溢出效力的正當(dāng)性，由于聯(lián)合發(fā)文的黨政交融特性，在相當(dāng)程度上會(huì)不可避免地對(duì)非黨組織、公民的行為進(jìn)行一定的規(guī)范與限制，黨規(guī)論將聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)限定于黨內(nèi)法規(guī)這一特定領(lǐng)域，這就使黨規(guī)論面臨著“越權(quán)論”的質(zhì)疑，不能很好地解釋此種溢出效力；二是形成溢出效力的救濟(jì)盲區(qū)，正如上文所言，在司法實(shí)踐中已然形成由單一黨務(wù)信息屬性到單一黨內(nèi)法規(guī)屬性的邏輯推演，進(jìn)而使聯(lián)合發(fā)文在很大程度上成為制定主體對(duì)于政府信息公開責(zé)任的“規(guī)避”通道，導(dǎo)致了公民知情權(quán)救濟(jì)的盲區(qū)。

4.雙重屬性論。隨著聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量不斷增多，學(xué)者們逐漸意識(shí)到單一的非法論、軟法論和黨規(guī)論等學(xué)說并不能很好地解釋這種獨(dú)特的中國特色治理實(shí)踐，探尋新的理論邏輯來重新構(gòu)建聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的自有學(xué)術(shù)場(chǎng)域，成為學(xué)界無法回避的理論難題。由此，雙重屬性論逐漸進(jìn)入學(xué)界的理論視野之中。

雙重屬性論的觀點(diǎn)旨在打破傳統(tǒng)“單一屬性論”的理論構(gòu)架，并引發(fā)了聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)具體內(nèi)含哪兩種雙重屬性的思考，但學(xué)界目前似乎并未達(dá)成共識(shí)。屠凱教授從法律與政策的二元交集視角出發(fā)，指出在不同的規(guī)范集合體中，聯(lián)合發(fā)文具有不同的特征，具有法律與政策雙重屬性。徐信貴教授從聯(lián)合發(fā)文備案審查角度分析，認(rèn)為聯(lián)合發(fā)文是黨政協(xié)作特色治理模式的具體文本表現(xiàn)形式，兼具黨的文件與行政規(guī)范性文件“雙重屬性”。金龍君等人從文本規(guī)范內(nèi)容角度分析，指出聯(lián)合發(fā)文具有黨務(wù)性與行政性雙重內(nèi)涵，是黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件的聯(lián)合。封麗霞教授從聯(lián)合發(fā)文的身份定性角度出發(fā)，提出聯(lián)合發(fā)文牽涉“黨”與“政”兩類主體，具有“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。

持雙重屬性論觀點(diǎn)的學(xué)者雖然對(duì)具體的屬性類別并未達(dá)成共識(shí)，但卻不約而同地看到黨政聯(lián)合發(fā)文使黨內(nèi)法規(guī)直接或間接地對(duì)國家法律系統(tǒng)產(chǎn)生一定影響，因而指出黨政聯(lián)合發(fā)文不僅僅具有黨內(nèi)法規(guī)屬性，可能兼具國家法律屬性的思維路徑。這種基于規(guī)范主義的探討較單一的“一元論”而言有巨大進(jìn)步，但仍存有一些局限性認(rèn)識(shí)。一方面，已有的雙重屬性論僅僅對(duì)雙重屬性進(jìn)行簡(jiǎn)單判定，并未對(duì)其背后的理論邏輯進(jìn)行詳盡的闡釋，缺乏理論性支撐；另一方面，已有的雙重屬性論從理論層面上看似乎合理地解釋了聯(lián)合發(fā)文的溢出效力，認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文具有法律屬性，但卻未能從法治實(shí)踐層面提供指引。例如，在承認(rèn)黨規(guī)體系與國法體系相對(duì)獨(dú)立的前提下，黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性是否可以等量齊觀，是否具有優(yōu)先順序？此外，在具體適用時(shí)是否能夠“二選一”？如何進(jìn)行“二選一”？這些都是雙重屬性論亟待考量和回應(yīng)的問題。

（二）聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)雙重屬性的再思考

1.兼具雙重屬性。首先，從內(nèi)容考量來看，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。一方面，基于功能主義視角，黨政聯(lián)合發(fā)文內(nèi)容涉及政黨組織和國家治理等多個(gè)方面，深深影響著政黨和國家治理制度體系，具有黨內(nèi)治理和國家治理兩大功能。因此，在一定程度上黨政聯(lián)合發(fā)文的價(jià)值原則理念是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的重要考量。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文兼具政黨意志與國家意志，是政黨意志與國家意志的公共重合體。按照傳統(tǒng)馬克思主義法學(xué)理論來講，國家法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，國家法律代表著大多數(shù)公民的意志。黨內(nèi)法規(guī)是通過民主集中制將各級(jí)黨組織和黨員的意志調(diào)整反映之后形成的黨的統(tǒng)一意志的集中體現(xiàn)，而黨員顯然也是公民的一部分，從這個(gè)意義上講，黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一意志的產(chǎn)生自始包含了部分公民意志。因此，作為黨政聯(lián)合發(fā)文下的黨內(nèi)法規(guī)也理應(yīng)兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。

其次，從理論邏輯來看，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。文義解釋不僅是法律解釋的首要解釋方法，也是黨內(nèi)法規(guī)解釋的重要方法。對(duì)《公文條例》第17條進(jìn)行文義解釋可見，黨政聯(lián)合發(fā)文的主體必須是雙機(jī)關(guān)，發(fā)文事項(xiàng)涉及雙領(lǐng)域，若屬各自職責(zé)范圍內(nèi)的單一事項(xiàng)不得采用聯(lián)合發(fā)文。雖然在實(shí)踐中黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)文字號(hào)大多為單一機(jī)關(guān)，且多以黨的文號(hào)發(fā)出，但這并不能否認(rèn)行政機(jī)關(guān)在聯(lián)合發(fā)文制作等過程中的參與性和聯(lián)合發(fā)文規(guī)范事項(xiàng)的雙重性。簡(jiǎn)言之，黨政聯(lián)合發(fā)文由于制定主體的復(fù)合性與規(guī)范事項(xiàng)的雙重性，因而兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。

再次，從實(shí)踐邏輯來看，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。黨政聯(lián)合發(fā)文既是中國特色政黨制度下的治理模式，也是中國特色“雙軌制”權(quán)力體系運(yùn)行的特有表現(xiàn)形式。在“雙軌制”權(quán)力體系的特殊模式下，黨的機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)分工明確、齊頭并進(jìn)，但作為不同于普通政黨的長(zhǎng)期執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨早已深深地內(nèi)嵌于各級(jí)政權(quán)組織結(jié)構(gòu)體系中，通過國家機(jī)構(gòu)改革、“黨組”模式、歸口管理和領(lǐng)導(dǎo)小組等方式自然形成了“黨”與“政”的高度融合與身份上的競(jìng)合。此時(shí)，在黨政交叉共管領(lǐng)域，黨政聯(lián)合發(fā)文展現(xiàn)出獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)，有力推動(dòng)了二元權(quán)力體系的統(tǒng)籌與統(tǒng)一，對(duì)協(xié)調(diào)黨政關(guān)系具有重要意義。不容置喙，黨政聯(lián)合發(fā)文是黨規(guī)與國法相互融合的重要形式。

2.強(qiáng)調(diào)位階順序。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)雖然兼具雙重屬性，但從重要程度來分析，這雙重屬性具有鮮明的位階順序，即黨內(nèi)法規(guī)屬性優(yōu)于國家法律屬性，國家法律屬性從屬于黨內(nèi)法規(guī)屬性。換言之，對(duì)于聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)，在重視其“國法”屬性的同時(shí)，更要把“黨規(guī)”屬性擺在首位，避免陷入西方法學(xué)的價(jià)值中立陷阱，這是由中國特有政黨制度與生俱來的基因所決定的。

一方面，2018年通過的第5次憲法修正案將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在憲法層面予以確認(rèn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)通過顯性規(guī)范與隱形規(guī)范兩種形式貫穿于黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系始終。一是在黨內(nèi)法規(guī)體系領(lǐng)域，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度占據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度的大半江山；二是在國家法律體系領(lǐng)域，立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)都必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。從聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)制度本身來講，作為效力絕對(duì)低于憲法的制度規(guī)范，勢(shì)必要以憲法為遵循，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)又是黨的統(tǒng)一意志的集中表達(dá)。因此，從這個(gè)層面上講，黨內(nèi)法規(guī)屬性優(yōu)先于國家法律屬性。

另一方面，黨自成立伊始就肩負(fù)著獨(dú)特的歷史使命，帶領(lǐng)中國人民創(chuàng)立了新中國。從發(fā)生學(xué)角度看，國家與政黨的關(guān)系具有兩種形態(tài)，按照國家與政黨成立的先后順序分為“國家-政黨”和“政黨-國家”。與西方迥然不同的是，中國是先有政黨，再有國家，政黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建了國家，應(yīng)歸于“政黨-國家”形態(tài)。從新中國成立之初，中國共產(chǎn)黨就與國家相伴而生、密不可分，政黨權(quán)力與國家權(quán)力具有內(nèi)生的高度統(tǒng)一性。概言之，歷史事實(shí)證明，在中國，中國共產(chǎn)黨與國家的成立具有明顯的先后順序，且含有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，在這一框架下，雙重屬性的位階順序表現(xiàn)為國家法律屬性從屬于黨內(nèi)法規(guī)屬性。

三、實(shí)踐論：聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的具體適用

實(shí)踐論維度重點(diǎn)討論聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的適用問題。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的具體適用可分為黨內(nèi)適用和黨外適用兩種不同路徑。厘清二者的適用路徑、構(gòu)建具體的適用規(guī)則，對(duì)充分發(fā)揮聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的治理實(shí)效具有重要意義。

（一）黨內(nèi)適用

1.直接適用。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)的“真子集”。從功能主義視角看，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的制定主要是為了解決單一主體制定規(guī)范所無法解決的現(xiàn)實(shí)問題，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)本身就理應(yīng)具有解決問題的內(nèi)化功能。同時(shí)，從規(guī)范主義視角看，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)作為一種橫跨“黨”“政”兩大領(lǐng)域的特殊制度規(guī)范，在黨內(nèi)適用方面無疑具有絕對(duì)的正當(dāng)性，其制度文本中對(duì)黨組織或黨員的規(guī)范具有直接效力，可直接適用。例如，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》，其文本既涉及對(duì)信訪工作的實(shí)體規(guī)定，又含有程序規(guī)定，最后還專設(shè)“監(jiān)督和追責(zé)”一章，但該章下的責(zé)任追究條款規(guī)范對(duì)象僅為黨的信訪機(jī)關(guān)和工作人員，這也可以看出聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)在對(duì)公民、法人組織等對(duì)象的權(quán)利義務(wù)規(guī)定上仍秉持審慎態(tài)度，具有高度的謙抑性。同時(shí)，基于《信訪工作條例》的雙重屬性，相關(guān)條文應(yīng)是系統(tǒng)性適用，在黨內(nèi)，對(duì)黨的信訪機(jī)關(guān)、黨的信訪工作人員等人員的違規(guī)責(zé)任則可直接依據(jù)其第五章進(jìn)行問責(zé)。

2.銜接適用。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)處于黨內(nèi)法規(guī)制度這個(gè)巨大的“生態(tài)圈”之中，其制定、實(shí)施等環(huán)節(jié)均需與其他黨內(nèi)法規(guī)銜接，勢(shì)必不能獨(dú)善其身。隨著黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量的“井噴式”增長(zhǎng)，規(guī)與規(guī)之間的適用銜接目前亟須規(guī)范。實(shí)際上，大多數(shù)聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)都需與其他黨內(nèi)法規(guī)有機(jī)銜接適用。例如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》專設(shè)“第五章監(jiān)督問責(zé)”，對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員公務(wù)用車方面的違規(guī)違紀(jì)情形作出規(guī)定，但主要是對(duì)違規(guī)違紀(jì)情形的具體羅列，在責(zé)任承擔(dān)方面則用“依紀(jì)依法追究相關(guān)人員責(zé)任”一筆帶過，并未規(guī)定具體承擔(dān)何種責(zé)任，但這并非語焉不詳，而是表明責(zé)任適用方面應(yīng)與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)銜接適用，避免了重復(fù)贅述。

3.適用原則。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)適用與其他黨內(nèi)法規(guī)一同須嚴(yán)格遵循效力位階原則。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)的一種特殊形式，理應(yīng)恪守黨內(nèi)法規(guī)的效力位階原則。黨內(nèi)法規(guī)的效力位階呈現(xiàn)以制定主體與法規(guī)名稱兩條區(qū)分路徑。一方面，從制定主體角度看，每一部黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)與背后的制定主體地位休戚相關(guān)。目前，《制定條例》依據(jù)制定主體的地位規(guī)定了“黨章〉中央黨內(nèi)法規(guī)〉部委黨內(nèi)法規(guī)〉部門黨委黨內(nèi)法規(guī)〉地方黨內(nèi)法規(guī)”的縱向“1+4”效力位階體系。另一方面，有學(xué)者從法規(guī)名稱出發(fā)，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍和規(guī)范事項(xiàng)的重要程度提出了“黨章——準(zhǔn)則——條例——規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”的四重效力位階體系。實(shí)際上，僅憑調(diào)整范圍和規(guī)范事項(xiàng)的重要程度并不當(dāng)然決定黨內(nèi)法規(guī)的效力位階。衡量黨內(nèi)法規(guī)效力位階的標(biāo)準(zhǔn)，還是應(yīng)主要依據(jù)制定主體級(jí)別和審批程序規(guī)格的高低。實(shí)踐證明，《制定條例》對(duì)法規(guī)名稱的區(qū)分更多是基于對(duì)調(diào)整范圍的釋明，黨內(nèi)法規(guī)間效力位階的高低還應(yīng)主要結(jié)合縱向“1+4”位階體系具體判斷。

（二）黨外適用

1.行政適用。立法立規(guī)不易，執(zhí)法執(zhí)規(guī)更難。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)制定主體的復(fù)合性，天然地決定了其在黨外適用必須要厘清其行政適用的基本邏輯，注重黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)。基于聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性，規(guī)范對(duì)象并非僅僅限于各級(jí)黨組織和全體黨員，還包括黨外人士和團(tuán)體。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)在行政適用方面仍應(yīng)具有兩面性，一方面，在行政機(jī)關(guān)的工作人員大多為黨員，其行為與決策勢(shì)必要受到黨的影響與黨內(nèi)法規(guī)的約束；另一方面，基于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，黨委與行政機(jī)構(gòu)屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的特殊關(guān)系，行政行為無疑要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。但在依法行政與“依黨內(nèi)法規(guī)行政”之間理應(yīng)存在一定的張力，否則易造成“以黨代政”的不良現(xiàn)象。因此，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)在行政適用層面存在抽象指引和具體規(guī)定兩個(gè)不同的面向。具體而言，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)基于其本身特性與黨的領(lǐng)導(dǎo)地位應(yīng)作為一種廣義上的規(guī)范，在行政適用時(shí)宜進(jìn)行抽象層面的指引，不可具體涉及公民、法人組織的具體權(quán)利義務(wù)。同時(shí)，牽涉公民、法人組織等的具體權(quán)利義務(wù)仍應(yīng)交由行政法等其他國家法律來具體規(guī)定，進(jìn)而形成黨內(nèi)法規(guī)抽象指引，行政法律具體規(guī)定的規(guī)范機(jī)制，堅(jiān)持黨務(wù)與政務(wù)、黨紀(jì)與政紀(jì)相對(duì)分工的原則。例如，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》第60條第2款就很好地體現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)在行政適用方面的相對(duì)分工原則。

2.司法適用。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)作為一種廣義上的“法”規(guī)范，其在司法領(lǐng)域的適用問題也理應(yīng)得到理論界與實(shí)務(wù)界的更多關(guān)注。我們應(yīng)該看到，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)在司法領(lǐng)域的適用具有一定的正當(dāng)性。從理論層面講，“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性應(yīng)是兼具，而不是“二選一”，這就使聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)然地具有了司法適用的“合法身份”；從實(shí)踐層面看，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入司法適用領(lǐng)域已然得到實(shí)踐印證。在范宏忠、蘭考縣人民政府桐鄉(xiāng)街道辦事處買賣合同糾紛再審監(jiān)督一案中，人民法院引用《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》第六條，判定蘭考縣城關(guān)鄉(xiāng)勞動(dòng)服務(wù)公司解散時(shí)蘭考縣城關(guān)鄉(xiāng)人民政府未對(duì)其進(jìn)行清算，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

但值得注意的是，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)在司法領(lǐng)域的適用并非毫無邊界，應(yīng)進(jìn)行必要限制。首先，適用資格的限制?；谒痉ú门械膰?yán)肅性和權(quán)威性，司法裁判的結(jié)果往往會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生巨大影響。因此，建議僅限于位階較高的聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)可進(jìn)入司法適用領(lǐng)域，例如將位階嚴(yán)格限定為中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)法規(guī)。其次，適用位置的限制。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)在司法領(lǐng)域的適用整體表現(xiàn)為將其寫入裁判文書的過程，但根據(jù)所起到的不同作用可分為裁判說理部分和裁判依據(jù)部分。根據(jù)最高人民法院的相關(guān)規(guī)定，對(duì)裁判依據(jù)的范圍進(jìn)行了限定性的窮盡式列舉，并不包含聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)，較裁判依據(jù)而言，裁判說理則具有很大的開放性，為聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)作為裁判說理的司法適用提供了正當(dāng)性依據(jù)。故而，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)尚且不能直接作為裁判依據(jù)，而可考慮用以裁判說理適用。最后，適用順序的限制。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)雖具有“國法”屬性，但并非純正的“國法”。因此，在具體案件審判中，法院應(yīng)當(dāng)先行尋找國家法律規(guī)范依據(jù)，只有窮盡國家法律之后，才可以考慮適用聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)。質(zhì)言之，其司法適用的順序應(yīng)置于國家法律之后。

四、結(jié)語

在中國特色社會(huì)主義語境之下，想要全面理解中國法治，必須根植于極具中國特色的黨政體系與黨政關(guān)系。聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)是中國獨(dú)有的黨政體系與黨政關(guān)系表現(xiàn)的有形載體，是全面貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式。從不同維度分析聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)靜態(tài)的制度文本與動(dòng)態(tài)的適用機(jī)制，探究聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的基本性質(zhì)，厘清聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的雙重屬性，規(guī)范聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)的具體適用，對(duì)協(xié)調(diào)黨政關(guān)系、推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)改革具有重大意義。以發(fā)展的眼光看，用法學(xué)思維、法學(xué)邏輯，利用法學(xué)軌道去規(guī)范黨內(nèi)程序性規(guī)范的建設(shè)，是推進(jìn)依法執(zhí)政和依法治國的現(xiàn)實(shí)需要，也是持續(xù)優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的必然選擇。同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊的制度規(guī)范，勢(shì)必會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的法治理念與法治理論造成一定的沖擊，產(chǎn)生一系列亟需回答的法治新課題，這有待各位學(xué)者予以更為深入的探究，有待黨和國家更為科學(xué)合理的統(tǒng)籌安排。