李 鵬

《中國教育現(xiàn)代化2035》明確將推進(jìn)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化列為教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一。為適應(yīng)教育發(fā)展新階段的客觀要求，從教育管理轉(zhuǎn)向教育治理體現(xiàn)了鮮明的問題導(dǎo)向。美國高等教育學(xué)者馬丁·特羅教授認(rèn)為“數(shù)量增長對(duì)高等教育的每一個(gè)活動(dòng)和表現(xiàn)形式都產(chǎn)生了影響”，并以高等教育毛入學(xué)率和高等教育多樣性變化為依據(jù)，將高等教育發(fā)展劃分為精英（高等教育毛入學(xué)率15%以下）、大眾化（毛入學(xué)率在15%～50%之間）、普及化（毛入學(xué)率在50%以上）三個(gè)階段。推進(jìn)中國高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化要透視高等教育規(guī)?；l(fā)展背后的問題實(shí)質(zhì)，以制度治理的現(xiàn)代化推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，通過“共治”實(shí)現(xiàn)“善治”。

一、制度治理是普及化階段高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求

（一）高等教育普及化是時(shí)代場(chǎng)域

1999 年擴(kuò)招以來，中國高等教育規(guī)模迅速擴(kuò)大，高等教育毛入學(xué)率于2007年達(dá)到23%，2013年達(dá)到34.5%。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，截止到2019 年，我國各類高等教育在學(xué)總規(guī)模已達(dá)4002萬人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到51.6%，這標(biāo)志著我國開始邁入高等教育普及化發(fā)展階段。2022 年全國高考人數(shù)1193萬，連續(xù)三年突破1000 萬，這在全世界都是一個(gè)絕無僅有的規(guī)模。美國高等教育毛入學(xué)率從3.2%提高到21.3%花了50 年（1899 至1949 年），而中國從3.4%提高到21.0%僅用了15 年。與西方高等教育在外部社會(huì)結(jié)構(gòu)和需求的變化中“自然發(fā)展”不同，中國高等教育短時(shí)間內(nèi)的快速擴(kuò)張，更多是在政府主導(dǎo)下的“計(jì)劃式發(fā)展”。與之相伴隨的，是新中國成立尤其是改革開放以來中國社會(huì)波濤洶涌的巨變，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、人民生活習(xí)慣和思想觀念都發(fā)生著迅疾的變化。這種內(nèi)外部雙重疊加的變化，客觀上為中國高等教育治理“濃縮”了很多問題。

高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理制度不健全，制度與學(xué)校發(fā)展需求不適應(yīng)，制度與實(shí)踐分離等問題日益突出，高校內(nèi)部治理氣氛日益緊張。高校學(xué)生群體迅速擴(kuò)大，并在大學(xué)管理和決策中顯示出不容忽視的影響力。比如2021年獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)維權(quán)事件中，學(xué)生集體反對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)本科高校，導(dǎo)致多個(gè)省份暫停獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。當(dāng)然，這也從另一方面顯示出社會(huì)對(duì)職業(yè)教育的偏見，以及對(duì)高等教育的理想化期許。與之相伴的是教師群體的迅速擴(kuò)大。因規(guī)?；l(fā)展需要，高校大量引才，導(dǎo)致高校教師群體變化迅速，人才的流動(dòng)性成為時(shí)代的一大特點(diǎn)。迅速變動(dòng)且價(jià)值觀日益多元化的學(xué)術(shù)群體，也必定對(duì)院校的學(xué)術(shù)生活帶來影響。正如馬丁·特羅教授所言，在高等教育普及化階段，“構(gòu)成精英高校的師生意志一致性崩潰了”，這不論對(duì)于學(xué)術(shù)治理還是學(xué)生管理都提出了新的命題。隨著學(xué)生多樣化、規(guī)模數(shù)量的增大和教育價(jià)值功能的變化，高等教育整個(gè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和院校結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大變化。高等教育普及化階段，高等教育機(jī)構(gòu)及其功能需要多元化發(fā)展，但是高等教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)依然相對(duì)單一。多年來，高校對(duì)學(xué)術(shù)論文和科研項(xiàng)目不成比例的“重賞”，導(dǎo)致高校嚴(yán)重“內(nèi)卷”，造成大量的資源浪費(fèi)。學(xué)校的內(nèi)部管理制度沒有跟上快速變化的發(fā)展環(huán)境，學(xué)術(shù)治理和行政管理之間的矛盾也日益尖銳。

高等教育系統(tǒng)與整個(gè)社會(huì)治理之間的關(guān)系也變得日益緊張。我國高等教育主要依靠政府財(cái)政的支撐，普及化階段政府財(cái)政壓力增大、難以繼續(xù)“包辦”；而高校尤其是地方高?！霸煅蹦芰Σ蛔悖苋菀紫萑胭Y源“瓶頸”。高等教育占用了大量的國家財(cái)政，但是人才培養(yǎng)質(zhì)量卻頗受詬病。社會(huì)的“文憑過度消費(fèi)”、大學(xué)生就業(yè)難等問題不斷涌現(xiàn)，挑撥著人們的神經(jīng)。普及化高等教育如果不能為受教育者的就業(yè)提供幫助，不能增強(qiáng)其就業(yè)能力，提高就業(yè)質(zhì)量，改善職業(yè)生活，就不可能受到普通民眾的歡迎。中國高等教育規(guī)?；瘮U(kuò)張的主要力量來自新建本科院校，這一批院校的辦學(xué)水平整體偏弱，而人們對(duì)高等教育的期許偏于理想。數(shù)量擴(kuò)張與質(zhì)量建設(shè)的“不同步”成為中國高等教育普及化階段的重要矛盾。中國有濃厚的“重教”傳統(tǒng)，讀大學(xué)原本是一種非常稀缺的“榮耀”，卻在不到一代人的時(shí)間跨度里，變成一種心理上的“剛需”。于此，高校專業(yè)設(shè)置、學(xué)生心理預(yù)期、家長期待和市場(chǎng)需求之間的相互適應(yīng)成為新的問題。再者，新冠肺炎疫情打破了高等教育國際化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在“逆全球化時(shí)代”，中國高等教育的國際化發(fā)展也面臨諸多阻力和不確定性。

高等教育普及化階段，師生意志之間的矛盾，學(xué)術(shù)治理與行政管理的矛盾，社會(huì)依賴與社會(huì)貢獻(xiàn)不對(duì)等的矛盾等日益顯著。矛盾的深層次原因，在于高等教育利益相關(guān)者變得更為多元并且全面覺醒，形成多種力量博弈的局面。解決這個(gè)問題的實(shí)質(zhì)在于協(xié)調(diào)不同利益主體的訴求，而過去自上而下單向、科層制的教育管理模式不再適用，僅僅依靠管理者的“領(lǐng)導(dǎo)魅力”也不是系統(tǒng)的解決方案。在這個(gè)問題場(chǎng)域中，高等教育治理成為社會(huì)關(guān)注和研究的熱點(diǎn)。

（二）多元主體參與是基本格局

1989年世界銀行首次使用了“治理危機(jī)（Crisis in Governance）”來概括當(dāng)時(shí)非洲的發(fā)展情形。此后，“治理”一詞在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域被廣泛地使用。治理的核心是規(guī)范利益相關(guān)者的互動(dòng)過程，以維持公共秩序、促進(jìn)公共利益。從教育管理走向教育治理的本質(zhì)變化在于從“一元主體”變?yōu)椤岸嘣黧w”。治理主體多元化，才能更好地呼應(yīng)多元化的利益主體，才能在不同的領(lǐng)域和組織內(nèi)形成更為自洽的治理結(jié)構(gòu)。只有存在多元的治理結(jié)構(gòu)，才會(huì)生長出多樣性的特色鮮明的優(yōu)勢(shì)學(xué)科和一流大學(xué)。

治理理論興起于對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的反思，希望在政府“包辦”和市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)之外開辟新路，通過構(gòu)建權(quán)力的新型對(duì)話和互動(dòng)關(guān)系，解決復(fù)雜的社會(huì)問題。但是從并不理想的社會(huì)實(shí)踐來看，治理理論高估了社會(huì)力量，或者說治理理論對(duì)多主體的對(duì)話互動(dòng)機(jī)制過于理想化了。國家、市場(chǎng)和治理都可能失敗。治理，并不是簡(jiǎn)單地弱化政府的力量、突出社會(huì)或市場(chǎng)的力量。杰索普指出，“鑒于治理機(jī)制五花八門，形形色色，以及因此相應(yīng)地需要建立適當(dāng)?shù)暮暧^組織能力，處理影響深遠(yuǎn)的組織間關(guān)系變化而又不致破壞民族國家的基本一致性和完整性，發(fā)揮元治理角色的作用就非常必要?！薄霸卫怼崩碚撍鲝埖?，不是繼續(xù)維持一個(gè)至高無上的政府，也并不意味著多主體相等的作用和地位，而是通過一種宏觀設(shè)計(jì)，使科學(xué)的制度安排促進(jìn)不同領(lǐng)域的自組織。這就需要轉(zhuǎn)變政府職能，有所為有所不為，使其擔(dān)任教育治理中的整合者和構(gòu)建者角色，發(fā)揮其在教育治理中的引領(lǐng)作用。從這個(gè)意義上，多元主體“共治”并不是要消解政府權(quán)威，而是提供一個(gè)政府改革的路徑。

隨著我國高等教育辦學(xué)理念的變化和教育體制機(jī)制改革的不斷深入，行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等越來越多地參與到高等教育治理過程中。2019年，全國共有高等學(xué)校2956 所，其中民辦高等學(xué)校757所，占比約25.6%；民辦高等學(xué)校在校生708.8萬人，占全國普通本?？圃谛Ｉ倲?shù)的比例為23.4%。可以看到，國家民辦高等教育不論是機(jī)構(gòu)數(shù)量占比還是在校生人數(shù)占比，都已經(jīng)頗具規(guī)模。雖然政府依然是高等教育的主要舉辦者，但是民間資本作為一股不容忽視的重要力量進(jìn)入了高等教育領(lǐng)域。與此同時(shí)，伴隨高等教育的大眾化和普及化，更多的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、智庫等社會(huì)組織也開始從“不怎么參與”到“邊緣性參與”，再逐步向“參與主體”過渡。2017年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕95 號(hào)）指出要“發(fā)揮企業(yè)重要主體作用”，在國家層面明確了企業(yè)在深化職業(yè)教育、高等教育等改革中的重要主體地位。同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，提出構(gòu)建“政府依法宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)有序參與、各方合力推進(jìn)的格局”的改革目標(biāo)，這也可以看作是高等教育治理現(xiàn)代化的基本圖景。

（三）制度現(xiàn)代化是實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

“制度問題是國家治理中的根本問題，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化。”“現(xiàn)代化”（Modernization）有兩層核心含義：一是指實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程；二是指現(xiàn)代化的狀態(tài)。從這個(gè)意義上講，高等教育治理現(xiàn)代化，主要體現(xiàn)在教育制度設(shè)計(jì)能力的現(xiàn)代化上，是一個(gè)在實(shí)踐中不斷完善的過程。從歷史源頭追溯，中國現(xiàn)代高等教育體系是“舶來品”，是在國外炮火和國內(nèi)“教育救國”的雙重壓力下，不斷借鑒學(xué)習(xí)西方高等教育模式和經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際發(fā)展起來的。無疑，中國高等教育還存有諸多問題，種種問題的表象之下，其根本在于制度。改革開放四十余年的時(shí)間里，高等教育是為數(shù)不多的一直處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式而沒有明顯改革的領(lǐng)域，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)起云涌的變革是嚴(yán)重不符的。高校根據(jù)指標(biāo)來招生、根據(jù)財(cái)政撥款來運(yùn)行、根據(jù)國家發(fā)布的課題來開展科研等等，對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)、對(duì)新技術(shù)的應(yīng)用顯得格外遲鈍。高等教育發(fā)展還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來的思維慣性。

高等教育制度現(xiàn)代化需要教育法治的現(xiàn)代化作為支撐。習(xí)近平總書記高度重視法治，明確提出堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路，在全國教育大會(huì)上又提出堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路?？梢哉f，法治道路和教育發(fā)展道路，統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義；教育制度現(xiàn)代化和教育法治現(xiàn)代化，統(tǒng)一于教育治理體系和治理能力的全部實(shí)踐。高等教育普及化發(fā)展階段的一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)都與制度有關(guān)。制度的不完善，使高等教育無法應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)而陷入困境。教育根本制度、教育基本制度、教育具體制度構(gòu)成教育制度的三個(gè)層次，其中國家教育方針是我們構(gòu)建高等教育制度體系、推進(jìn)教育制度現(xiàn)代化的根本遵循。如果說市場(chǎng)追求的是好產(chǎn)品，那么教育追求的則是高質(zhì)量的教育。滿足人民對(duì)教育的需求，讓每個(gè)人都享有人生出彩的機(jī)會(huì)，應(yīng)該是教育制度現(xiàn)代化的根本價(jià)值導(dǎo)向。

二、制度構(gòu)建是普及化階段高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心

（一）中國特色社會(huì)主義是制度構(gòu)建的根本方向

制度的改革是深層次的改革，而改革的根本是方向問題。高等教育制度的構(gòu)建，是國家制度構(gòu)建的重要組成，也是國家制度構(gòu)建的重要支撐。只有把握好方向，才能更好地推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能更好地支撐和引領(lǐng)中國特色社會(huì)主義強(qiáng)國建設(shè)。習(xí)近平總書記講到“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會(huì)主義實(shí)踐的前半程已經(jīng)走過了，前半程我們的主要?dú)v史任務(wù)是建立社會(huì)主義基本制度，并在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。后半程，我們的主要?dú)v史任務(wù)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”，明確指出中國特色社會(huì)主義就是根本方向。十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，是新時(shí)代的行動(dòng)綱領(lǐng)，把堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系放在首要位置，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，統(tǒng)領(lǐng)和貫穿其他制度。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中國邏輯，就是堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會(huì)主義教育體系的根本制度、基本制度、重要制度，以中國特色社會(huì)主義為方向，構(gòu)建國家治理的“制度群”“制度叢”。堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是關(guān)系黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題。這是中國過去幾十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更是未來要堅(jiān)持的原則和努力的方向。

“君子務(wù)本，本立而道生”?！氨尽敝副举|(zhì)，也指方向。把握住了中國特色社會(huì)主義辦學(xué)方向，也就抓住了高等教育制度構(gòu)建的“本”，抓住了高等教育治理的重心。高等教育培養(yǎng)的是直接面向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、面向國家建設(shè)的人才，具體到培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人這些問題，并非完全取決于對(duì)高等教育的理論思考，而更多取決于高等教育在整個(gè)社會(huì)中的實(shí)踐關(guān)系。教育規(guī)律深藏于社會(huì)發(fā)展的規(guī)律之中，并非獨(dú)立于社會(huì)自我運(yùn)行。我國是社會(huì)主義國家，這也是我國高等教育堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義方向的邏輯前提和實(shí)踐要求。當(dāng)前，國家正處在兩個(gè)大局的歷史交匯期，面臨國內(nèi)國外的雙重壓力和挑戰(zhàn)。在這種背景下，作為國家教育系統(tǒng)中人才培養(yǎng)的“最后一站”，高等教育在制度構(gòu)建上一定要立穩(wěn)腳跟，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向不動(dòng)搖，扎根中國大地，發(fā)展具有中國特色世界水平的現(xiàn)代教育。

（二）中國高等教育實(shí)踐是制度構(gòu)建的根本動(dòng)力

需求推動(dòng)實(shí)踐。馬克思認(rèn)為，“一切劃時(shí)代的體系的真正內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個(gè)時(shí)期的需要而形成起來的”。實(shí)踐是理論的歸宿，也是理論的來源。新中國成立以來，中國特色社會(huì)主義制度之所以取得巨大成就，在于從實(shí)踐探索與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的角度不斷提煉與升華制度現(xiàn)代化的理念。中國高等教育治理也要遵循中國的實(shí)際和特點(diǎn)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的自上而下的國家改革，是高等教育體系構(gòu)建的時(shí)代背景，也是動(dòng)力來源。在革命、建設(shè)和改革實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨從創(chuàng)建陜北公學(xué)到開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義高等教育發(fā)展道路，建成了世界上規(guī)模最大的高等教育體系。特別是新中國成立以來，經(jīng)歷了“學(xué)習(xí)蘇聯(lián)—學(xué)習(xí)歐美—全方位學(xué)習(xí)借鑒—扎根中國大地”的演變，從擴(kuò)招提質(zhì)到全面內(nèi)涵發(fā)展，走出了一條具有中國特色的現(xiàn)代化道路。其中，重視高校黨建工作，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)高等教育事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，是高等教育實(shí)踐的中國特色；黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的具體表現(xiàn)。

國家行動(dòng)是高等教育制度構(gòu)建的外在動(dòng)力。新中國成立以來，教育的戰(zhàn)略地位不斷提高。1985年5月召開的第一次全國教育工作會(huì)議上，鄧小平同志深刻闡述了教育在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性地位，并要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要像抓好經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣抓好教育工作。黨的十二大報(bào)告提出，“在今后的二十年內(nèi)，一定要牢牢抓住農(nóng)業(yè)、能源和交通、教育和科學(xué)這幾個(gè)根本環(huán)節(jié)，把它們作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)”，之后黨的歷次報(bào)告都充分肯定了教育在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用。從“將教育作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)”，到“把發(fā)展教育事業(yè)放在突出的戰(zhàn)略位置”，到“把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，到“教育具有先導(dǎo)性全局性作用”，再到“堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展”，這些表述的變化實(shí)質(zhì)上也反映了教育地位的顯著提升。“國家行動(dòng)”下的治理邏輯往往將教育的階段性、跨越式發(fā)展目標(biāo)上升為地方官員的“政治任務(wù)”。這一“政治任務(wù)”屬性，構(gòu)成教育發(fā)展最直接而有力的推動(dòng)力。我國高等教育的政府投入總量，自2004 年以來每年以8%左右的速度平穩(wěn)增長，2015 年政府財(cái)政投入相比2004 年增加了近三倍，達(dá)到了9518 億元。地方財(cái)政對(duì)高等教育的投入約為中央財(cái)政投入的7倍。2019年高等教育經(jīng)費(fèi)投入13464億元，比上一年增長11.99%。在教育質(zhì)量方面，國家出臺(tái)了一系列政策，從1978 年的《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告》、“211”工程、“985”工程到今天的“雙一流”建設(shè)，推動(dòng)我國高等教育整體水平顯著提升。2021 年QS 世界大學(xué)排名發(fā)布，有83 所中國高校上榜。在教育規(guī)模上，1949 年全國有5.5 億人口，但全國范圍內(nèi)僅有205所高校，到今天中國已經(jīng)建成了世界最大規(guī)模的高等教育體系。恢宏的“國家行動(dòng)”推動(dòng)中國高等教育取得了世所矚目的發(fā)展，也形塑了中國高等教育發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。

高校變革是高等教育制度構(gòu)建的內(nèi)在動(dòng)力。新中國成立初期，高等教育大多處于政治力量的“工具化”時(shí)期，發(fā)展空間逼仄。社會(huì)上對(duì)于教育公平、教育質(zhì)量的呼聲也總體偏弱。高校內(nèi)部真正具有實(shí)質(zhì)意義的變革，起步于十一屆三中全會(huì)以后。以十一屆三中全會(huì)的召開為起點(diǎn)，思想獲得空前解放。高校學(xué)者、專家和教師群體，從學(xué)科知識(shí)的發(fā)展邏輯出發(fā)，不斷拷問高等教育的本質(zhì)和基本價(jià)值追求，成為推動(dòng)高校變革的重要力量。在恢復(fù)高考的外部大環(huán)境下，高校積極開展對(duì)外交流合作、派遣留學(xué)生，封閉的大門和圍墻逐步打開。1986 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》出臺(tái)后，政府逐步放權(quán)，高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大，教學(xué)內(nèi)容方法、教學(xué)管理制度以及高校后勤社會(huì)化等變革拉開帷幕、持續(xù)走向深入。民辦高等教育也在這個(gè)時(shí)期興起。從1993 年國家發(fā)布《中國教育改革發(fā)展綱要》到黨的十八大召開，高等教育改革更為深入和全面，形成了“政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界參與辦學(xué)”的辦學(xué)體制格局，社會(huì)力量也成為高校變革的重要?jiǎng)恿Α?998年《高等教育法》頒布，我國政府開始在法律層面推動(dòng)高等教育的改革與發(fā)展，確立了高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律地位，促進(jìn)了高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的深化，進(jìn)一步激發(fā)了高等學(xué)校自主發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。高校自主發(fā)展的要求空前高漲，高等教育開始出現(xiàn)多主體分權(quán)協(xié)作、協(xié)同發(fā)力的改革訴求。在這種訴求下，政府“放管服”改革也在不斷推進(jìn)。十八大以來，習(xí)近平總書記先后提出堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路、堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路。依法治教成為中國教育改革的鮮明時(shí)代主題。中國教育的實(shí)踐探索，在這個(gè)時(shí)期凝結(jié)為一系列的政策文件和法律法規(guī)。習(xí)近平總書記指出，要扎根中國大地辦大學(xué)。這個(gè)大地，就是新中國高等教育的豐富實(shí)踐，這也是中國高等教育制度構(gòu)建的根本動(dòng)力。

（三）服務(wù)強(qiáng)國建設(shè)是制度構(gòu)建的根本追求

改革開放至今，教育制度體系的構(gòu)建問題一直被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。在我國，國家戰(zhàn)略目標(biāo)是高等教育改革和發(fā)展的主要依據(jù)。黨的十九屆五中全會(huì)提出，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局的一個(gè)重要主題，就是高質(zhì)量發(fā)展，通過高質(zhì)量發(fā)展?jié)M足人民群眾對(duì)美好生活的需要，支撐社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)。這也應(yīng)該是我國高等教育制度體系建構(gòu)的根本追求。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正在轉(zhuǎn)向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，向以高質(zhì)量發(fā)展為主的新周期轉(zhuǎn)變；高等教育發(fā)展也有其周期，正在經(jīng)歷由規(guī)?；l(fā)展的周期向結(jié)構(gòu)性改革的新周期轉(zhuǎn)變。在內(nèi)外兩個(gè)周期的轉(zhuǎn)變期、疊加期，高等教育制度體系的構(gòu)建面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的多重挑戰(zhàn)，既有來自過去快速工業(yè)化進(jìn)程中遺留下來的問題，也有來自智能化、數(shù)字化發(fā)展趨勢(shì)帶來的機(jī)遇。面對(duì)多重機(jī)遇和挑戰(zhàn)，高等教育要把住底線，瞄準(zhǔn)高標(biāo)，在服務(wù)強(qiáng)國建設(shè)的持續(xù)追求中，構(gòu)建高等教育制度體系。

把住底線，就是要求高等教育落實(shí)好立德樹人的根本任務(wù)。教育是培養(yǎng)人的事業(yè)。改革開放后中央關(guān)于教育體制改革的第一個(gè)決定，即1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，就把“多出人才、多出好人才”列為教育體制改革的根本目的。2019 年《中國教育現(xiàn)代化2035》提出建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系，形成全社會(huì)共同參與的教育治理新格局。共同參與、面向人人、服務(wù)強(qiáng)國建設(shè)，成為現(xiàn)代教育體系的重要特征。這就要求在微觀的高校治理上，既要保護(hù)好意識(shí)形態(tài)陣地，又要重視學(xué)科知識(shí)的研究與發(fā)展；既要在人才培養(yǎng)流程上有科學(xué)的設(shè)計(jì)與質(zhì)量把控，又要有基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的傳導(dǎo)機(jī)制，培養(yǎng)中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)需要的人。又因?yàn)楦叩冉逃龣C(jī)構(gòu)是國家的人才高地，是國家創(chuàng)新體系建設(shè)的主要驅(qū)動(dòng)力，這就要求通過制度設(shè)計(jì)將國家戰(zhàn)略需求傳導(dǎo)為科研和技術(shù)攻關(guān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，在提高科技供給質(zhì)量的同時(shí)，不斷提高科技供給的針對(duì)性，為雙循環(huán)的良性互動(dòng)提供強(qiáng)力支撐。

瞄準(zhǔn)“強(qiáng)引領(lǐng)”，即在制度構(gòu)建中，把高等教育放在更為廣闊的層面去思考，強(qiáng)化趨勢(shì)引領(lǐng)，全面構(gòu)建更有質(zhì)量、更有效率、更有活力的高等教育體系。在國內(nèi)，要充分考慮西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起以及粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、東部地區(qū)加快現(xiàn)代化等戰(zhàn)略布局，構(gòu)建與之相適應(yīng)的高等教育體系。在國際上，服務(wù)國家“一帶一路”倡議，把“一帶一路”教育行動(dòng)計(jì)劃作為推進(jìn)國際交流合作的重要抓手，積極參與全球教育治理，構(gòu)建開放、包容、現(xiàn)代化的制度體系。我國延續(xù)至今的高等教育布局，是過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代為適應(yīng)工業(yè)化發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整的一個(gè)結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性、周期性變革，在國家戰(zhàn)略布局發(fā)生重大調(diào)整時(shí)，高等教育制度體系也要從底層進(jìn)行重新思考和設(shè)計(jì)。

三、制度執(zhí)行是普及化階段高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

（一）樹立制度的權(quán)威

制度權(quán)威是制度執(zhí)行的基礎(chǔ)。只有當(dāng)建立起來的制度具備權(quán)威性，整個(gè)制度體系才能獲得根本保障。制度權(quán)威的邏輯包括合法性、認(rèn)同和權(quán)力強(qiáng)制三個(gè)方面，其中合法性是起點(diǎn)，認(rèn)同是關(guān)鍵，權(quán)力強(qiáng)制是保障，三者構(gòu)成完整的邏輯鏈條。高等教育普及化階段，制度合法性的首要原則就是充分體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度的價(jià)值取向，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，把辦好人民滿意的教育作為中國教育改革的根本旨?xì)w。

我們可以把制度理解為多元利益訴求的最大公約數(shù)。行業(yè)企業(yè)的訴求是畢業(yè)生除了應(yīng)有的學(xué)術(shù)理論素養(yǎng)，還要擁有出色的崗位匹配能力；家長和學(xué)生群體的訴求是獲得高質(zhì)量的教育，獲得社會(huì)身份的認(rèn)同；教師群體的訴求是學(xué)術(shù)自主以及相應(yīng)的學(xué)術(shù)治理權(quán)利；政府的訴求是通過優(yōu)化高等教育供給，為國家發(fā)展提供基礎(chǔ)性支撐和創(chuàng)新性引領(lǐng)，培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人等等。只有不同利益主體充分參與構(gòu)建的制度，才能得到最廣泛的認(rèn)同，提升制度價(jià)值。當(dāng)然，制度認(rèn)同并非完全求諸民眾，那樣將面臨淪為民粹主義的危險(xiǎn)。制度認(rèn)同，一定是建立在制度權(quán)威基礎(chǔ)上的。制度和多樣化的現(xiàn)實(shí)需要之間總是不同程度地存在著矛盾，這也是權(quán)力強(qiáng)制的使用空間。沒有制度認(rèn)同的權(quán)力強(qiáng)制，只能激化矛盾；而沒有權(quán)力強(qiáng)制的制度認(rèn)同，也無法取得應(yīng)有的制度效果。

（二）強(qiáng)化制度的效能

強(qiáng)化高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能，要進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，提升高校自主辦學(xué)的能力。與生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、基建等不同，高等教育既對(duì)社會(huì)其他領(lǐng)域起到基礎(chǔ)的支撐作用，同時(shí)又發(fā)揮著創(chuàng)新引領(lǐng)的作用，是一個(gè)智力和創(chuàng)新元素相對(duì)集聚的領(lǐng)域。雖然，高等教育普及化階段，高校早已不再是游離于政治邊緣的“象牙塔”，但是高等教育依然要保持其相對(duì)獨(dú)立和自主，才能更好發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)貢獻(xiàn)力。大學(xué)章程是我國高等教育改革的大事件。一般認(rèn)為，大學(xué)章程的功能主要是保障大學(xué)自治、維護(hù)學(xué)術(shù)自由、擴(kuò)大民主管理，這也即章程應(yīng)然層面的功能。高校章程治理，也是推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

強(qiáng)化制度效能，要加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力在高等教育治理中的實(shí)質(zhì)作用。《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》已經(jīng)將高等學(xué)校的教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)、審議權(quán)、評(píng)定權(quán)和咨詢權(quán)等進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)與安排，但如何將這些職權(quán)真正落地，是擺在高等學(xué)校面前的重要議題。強(qiáng)化效能，還要考慮激發(fā)董事會(huì)(理事會(huì))在高校辦學(xué)理念、戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、人才培養(yǎng)目標(biāo)等方面的積極性和主動(dòng)性，使之與高等學(xué)校、政府、社會(huì)、市場(chǎng)等相關(guān)利益主體之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)高等教育走向協(xié)商共治。

強(qiáng)化制度效能，還要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)行方式，把新技術(shù)作為改善執(zhí)行效果、提升制度效能的工具。當(dāng)前，新技術(shù)不斷呈現(xiàn)出集群式突破的態(tài)勢(shì)，大數(shù)據(jù)、5G、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，不斷催生新的社會(huì)業(yè)態(tài)。“數(shù)字化”成為社會(huì)新基建。數(shù)字技術(shù)應(yīng)該深度融入教育管理、教育評(píng)價(jià)、學(xué)習(xí)方式等各個(gè)方面，通過智能化的執(zhí)行方式，實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行的精準(zhǔn)化，進(jìn)而強(qiáng)化制度效能，構(gòu)建教育治理新格局。

（三）保障制度運(yùn)行可持續(xù)

制度運(yùn)行的可持續(xù)，除了在制度構(gòu)建時(shí)充分考慮未來可能的變化因素，更要預(yù)設(shè)自適應(yīng)、自我調(diào)整機(jī)制，不要讓制度成為刻板、僵化的桎梏。當(dāng)制度本身不適應(yīng)于各方利益主體的訴求時(shí)，制度的公眾認(rèn)同度將弱化，進(jìn)而影響到制度的可持續(xù)運(yùn)行。中國高等教育快速發(fā)展，相應(yīng)的問題和矛盾也在快速變化著；快速變化的矛盾，不斷對(duì)制度提出新的訴求。比如，作為高等教育招生門檻的高考，在分?jǐn)?shù)面前實(shí)現(xiàn)了機(jī)會(huì)平等，但是高考制度的刻板性也引起了社會(huì)上的批評(píng)聲音。社會(huì)對(duì)高等教育招錄方式新的訴求，也成為高考改革的推動(dòng)力量。當(dāng)前，我國教育正在經(jīng)歷由教育普及為主的長周期向以結(jié)構(gòu)性改革為主的新周期轉(zhuǎn)變。在結(jié)構(gòu)性改革的新周期，將面對(duì)人民群眾對(duì)高等教育發(fā)展需求的新變化、利益主體的新變化、教育外部環(huán)境的新變化，面對(duì)這些即將到來或者正在發(fā)生的變化，我們的制度是否能夠可持續(xù)運(yùn)行，是一個(gè)至關(guān)重要的問題。因?yàn)檎呖傆幸欢ǖ臏笮?，在可預(yù)見的未來，高等教育的變化將迅速而且巨大。在諸多變化中，抓住了教育現(xiàn)代化就是抓住了變化的“牛鼻子”；抓住高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是抓住了根本脈絡(luò)。沿著高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化這條主脈絡(luò)，在宏觀上考慮教育體系的構(gòu)建，在微觀上把握學(xué)校形態(tài)變革的趨勢(shì)，在體制機(jī)制上推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，是保障制度的可持續(xù)運(yùn)行，夯實(shí)高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。