胡 苗

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 甘肅 蘭州 730070）

自20世紀(jì)80年代初費(fèi)孝通提出“小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題”的著名觀點(diǎn)以來(lái)，城鎮(zhèn)化一直是我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)化的研究主要集中在城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵、動(dòng)力機(jī)制、路徑探索，城鎮(zhèn)化的分析與評(píng)價(jià)[1-2]，城鎮(zhèn)化與政府政策[3]、農(nóng)民土地權(quán)益[4]、經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]、生態(tài)保護(hù)[6]等關(guān)系的處理方面?？v觀國(guó)內(nèi)外研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)多從城鎮(zhèn)化的影響方面來(lái)研究其關(guān)系并提出相應(yīng)對(duì)策，而對(duì)西部地區(qū)建制鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行全面系統(tǒng)分析，并通過(guò)對(duì)比探索西部地區(qū)建制鎮(zhèn)發(fā)展方向的研究較少。在國(guó)家高度重視協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景下，有必要對(duì)甘肅省建制鎮(zhèn)區(qū)域差異與發(fā)展做進(jìn)一步的探討。

甘肅作為一個(gè)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯的欠發(fā)達(dá)省份，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平依然十分滯后，差距仍然非常明顯，2020底全省城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，城鎮(zhèn)化水平仍然較低，比全國(guó)平均水平（60%以上）落后了10個(gè)百分點(diǎn)。甘肅如何縮小城鄉(xiāng)差距，如何走出一條符合自身發(fā)展實(shí)際的城鄉(xiāng)一體化道路，究竟是以發(fā)展中小城市為主還是以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主，是一個(gè)亟待研究解決的重大課題。為此，本文將甘肅全省584個(gè)建制鎮(zhèn)中，除20個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)外的564個(gè)一般建制鎮(zhèn)納入本次研究，基于鄉(xiāng)村振興視角，在全面分析建制鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，建立評(píng)價(jià)體系，對(duì)甘肅省建制鎮(zhèn)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，旨在為甘肅新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提供有益借鑒。

一、建制鎮(zhèn)發(fā)展特征分析

從行政區(qū)域面積看，甘肅全省建制鎮(zhèn)面積最大的是肅北蒙古族自治縣馬鬃山鎮(zhèn)，達(dá)到316300公頃（3163平方公里），最小的是肅南裕固族自治縣紅灣寺鎮(zhèn)，僅為520公頃（5.2平方公里），平均面積為35156公頃（351.56平方公里）；從鎮(zhèn)區(qū)占地面積看，甘肅全省建制鎮(zhèn)的平均鎮(zhèn)區(qū)占地面積為316公頃（3.16平方公里）；從人口數(shù)量看，甘肅全省建制鎮(zhèn)的總?cè)丝谄骄鶠?.39萬(wàn)人，而鎮(zhèn)區(qū)平均人口尚不到0.6萬(wàn)人；從人口密度看，甘肅省建制鎮(zhèn)的人口密度為6158人/平方公里；從距離看，甘肅全省建制鎮(zhèn)距離縣城的平均距離為30公里，見(jiàn)表1。

表1 甘肅省建制鎮(zhèn)基本情況

從分布頻率看，甘肅省建制鎮(zhèn)行政區(qū)域面積在10000公頃（100平方公里）以下的占33.33%，在100000公頃（1000平方公里）以上的僅占3.55%；建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)占地面積在100公頃（1平方公里）以下的占44.32%，100—300公頃（1—3平方公里）的占29.79%，1000公頃（10平方公里）以上的僅占4.43%。

甘肅省建制鎮(zhèn)分布的人口密度特征、區(qū)域面積特征及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史特征較為明顯。甘肅省大部分建制鎮(zhèn)是在其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史過(guò)程中隨著人口的聚集、旱碼頭功能的補(bǔ)充等形成、發(fā)展和保留下來(lái)的，而在新時(shí)代背景下，新型小城鎮(zhèn)的發(fā)展特征不明顯。

（一）生產(chǎn)總值

甘肅省的生產(chǎn)總值具有明顯的地域差異性特征。2009年、2019年河西地區(qū)建制鎮(zhèn)GDP產(chǎn)值最高，排名第二、第三位的是隴中、隴東地區(qū)，隴南和民族地區(qū)產(chǎn)值最低。甘肅GDP總值超過(guò)億元的建制鎮(zhèn)由2009年的128個(gè)增加到2019年的141個(gè)，僅河西地區(qū)就由65個(gè)增加到74個(gè)，而且最高地區(qū)的GDP產(chǎn)值是最低地區(qū)產(chǎn)值的140倍左右；GDP產(chǎn)值在0.3萬(wàn)元以下的建制鎮(zhèn)由97個(gè)增加到了106個(gè)，僅僅甘南和臨夏民族地區(qū)就增加到了36個(gè)；人均GDP最高的鎮(zhèn)是最低鎮(zhèn)的約160倍，這一指標(biāo)則進(jìn)一步反映出區(qū)域間的差異性和發(fā)展不平衡性。

（二）人口規(guī)模

甘肅建制鎮(zhèn)人口規(guī)模由2009年1093.18萬(wàn)人增加到了2019年的1351.25萬(wàn)人，但平均人口規(guī)模變化不是很大，由25215人減少到了23958人。建制鎮(zhèn)總?cè)丝谠?萬(wàn)人以下的占到48.05%，在2—4萬(wàn)人之間的占到39.18%，4萬(wàn)人以上的僅占12.77%；鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝谠?000人以下的占31.03%，在2000—5000人之間的占38.30%，5000—10000人之間的占到16.66%，10000人以上的僅占14.01%。年均人口遞增的建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)小于年均遞減的建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)，分別為264個(gè)和300個(gè)，占比46.81%、53.19%。

從人口密度來(lái)看，2009年、2019年建制鎮(zhèn)人口密度主要聚集在100—300人/平方千米，建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)為187個(gè)和245個(gè)，占比為42.89%和43.44%；其次為100人/平方千米以?xún)?nèi)，建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)為133個(gè)和192個(gè)，占比為23.58%和34.04%；大于300人/平方千米的建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)較少，分別為116個(gè)、127個(gè)，占比為13.83%、22.52%。

從分區(qū)域總體情況看，2009—2019年期間，五大區(qū)域的平均人口規(guī)模差距都在加大，主要原因是近年來(lái)甘肅省加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，加快了建制鎮(zhèn)人口的聚集。但相對(duì)比而言，隴中區(qū)域增加幅度最小，由于鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力差，對(duì)人口的凝聚力弱，使得建制鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模發(fā)展緩慢。

（三）財(cái)政收入分析

從人均財(cái)政收入水平來(lái)看，2009年，甘肅省人均財(cái)政收入主要集中在200元以?xún)?nèi)，其建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)為320個(gè)，占比為73.39%，2019年，人均財(cái)政收入明顯增加。人均小于200元的建制鎮(zhèn)減幅達(dá)到43.78%，而人均400—600元的建制鎮(zhèn)增幅達(dá)到29.38%，人均大于1000元的建制鎮(zhèn)由2009的4個(gè)增加到2019年的80個(gè)，增幅達(dá)到13.27%。

從區(qū)域分布看，2009年河西、中部、隴東、隴中、兩南地區(qū)建制鎮(zhèn)平均財(cái)政收入為621元、331元、392元、213元、218元；2019年河西、中部、隴東、隴中、兩南地區(qū)建制鎮(zhèn)平均財(cái)政收入為1405元、1232元、1008元、919元、530元。如果以?xún)赡系貐^(qū)建制鎮(zhèn)的財(cái)政收入為1來(lái)計(jì)算，2009年這5個(gè)地區(qū)建制鎮(zhèn)平均財(cái)政收入之比為2.85∶1.58∶1.80∶0.98∶1，2019年這個(gè)比例縮小到2.65∶2.32∶1.90∶1.73∶1。由此可見(jiàn)，隨著建制鎮(zhèn)的發(fā)展，尤其是“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”政策的實(shí)施，使得建制鎮(zhèn)之間的差距在逐步減小，同時(shí)，河西、中部等條件好的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)建制鎮(zhèn)的發(fā)展，而條件較差的地區(qū)仍以當(dāng)?shù)卣顿Y為主。

二、建制鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)

將甘肅省建制鎮(zhèn)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為5級(jí)劃分，即：絕對(duì)優(yōu)勢(shì)、一般優(yōu)勢(shì)、中勢(shì)、一般劣勢(shì)和絕對(duì)劣勢(shì)，其評(píng)價(jià)的方法是根據(jù)564個(gè)建制鎮(zhèn)對(duì)應(yīng)指標(biāo)的分值進(jìn)行評(píng)價(jià)。在認(rèn)真核對(duì)原始數(shù)據(jù)無(wú)誤的情況下，對(duì)每一指標(biāo)列數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，使得各指標(biāo)列數(shù)據(jù)形成無(wú)差異的標(biāo)準(zhǔn)化矩陣；在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理的基礎(chǔ)上，分別以三級(jí)指標(biāo)列為單位進(jìn)行分值賦值，再進(jìn)行加權(quán)加總得各級(jí)指標(biāo)分值[7]。

（一）建制鎮(zhèn)綜合評(píng)價(jià)

從2019年甘肅省建制鎮(zhèn)綜合得分來(lái)看（見(jiàn)表2），均值為79.35，建制鎮(zhèn)綜合得分整體處于一般劣勢(shì)；極差為12.31，反映出研究建制鎮(zhèn)綜合得分最高與最低存在較大差異，發(fā)展相對(duì)不均衡的問(wèn)題；同時(shí)，方差為1.621，標(biāo)準(zhǔn)差為1.273，反映出研究建制鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力整體差異不大。結(jié)合均值、極差、方差及標(biāo)準(zhǔn)差，2019年甘肅省建制鎮(zhèn)整體而言在較低水平存在一定不均衡性。

表2 建制鎮(zhèn)評(píng)價(jià)描述統(tǒng)計(jì)量

從2019年甘肅省縣域競(jìng)爭(zhēng)力水平歸類(lèi)分布來(lái)看，絕對(duì)優(yōu)勢(shì)、絕對(duì)劣勢(shì)均為0個(gè)，一般優(yōu)勢(shì)4個(gè)，分別為隴西縣的鞏昌鎮(zhèn)、金川區(qū)的寧遠(yuǎn)堡鎮(zhèn)、雙灣鎮(zhèn)、涼州區(qū)的武南鎮(zhèn)，中勢(shì)99個(gè)，一般劣勢(shì)461個(gè)。其中相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力水平較好的103個(gè)建制鎮(zhèn)，除部分為河?xùn)|地區(qū)的外，其余均為河西地區(qū)及蘭州市周邊的鎮(zhèn)。所以，2019年甘肅省建制鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力分布與行政區(qū)域分布有較大相關(guān)性。

就2019年甘肅省建制鎮(zhèn)綜合評(píng)價(jià)5個(gè)一級(jí)指標(biāo)而言，從均值來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得分均值76.57、居民生活得分均值77.38、科技服務(wù)得分均值79.92，處于一般劣勢(shì)；社會(huì)服務(wù)得分均值為72.55，城市環(huán)境得分均值70.32，處于絕對(duì)劣勢(shì)。從極差、方差、標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)看，研究建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城鎮(zhèn)發(fā)展、居民生活、城市環(huán)境均存在較大差異，所以2019年甘肅省建制鎮(zhèn)各要素投入方面存在較大差異。

（二）建制鎮(zhèn)分類(lèi)指標(biāo)評(píng)價(jià)

2019年，甘肅省東中西部建制鎮(zhèn)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力得分，河西地區(qū)最高，為79.42，與隴中、隴東地區(qū)的差距不是很大，為77.36、76.47，甘南地區(qū)指數(shù)最低，為69.67。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)看，2019年甘肅省建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力得分處于前列的為涼州區(qū)的武南鎮(zhèn)、隴西縣的鞏昌鎮(zhèn)、西峰區(qū)的董志鎮(zhèn)、蘭州新區(qū)的中川鎮(zhèn)，得分居于后列的為迭部縣的電尕鎮(zhèn)、定西市臨洮縣的峽口鎮(zhèn)、武威市古浪縣的西靖鎮(zhèn)。甘肅省564個(gè)建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力得分均值為76.57，其標(biāo)準(zhǔn)差為1.19，方差為3.69，偏度為2.6，差異性較大。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平歸類(lèi)分布來(lái)看，行政區(qū)域特征明顯，縣（區(qū)）所在的城關(guān)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升較快，而其他的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升相對(duì)較慢。

從居民生活指標(biāo)看，2019年甘肅省建制鎮(zhèn)居民生活情況的得分最高為西峰區(qū)董志鎮(zhèn)92.98，最低為會(huì)寧縣漢家岔鎮(zhèn)75.33。甘肅省564個(gè)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)的民生改善情況得分均值為77.38，標(biāo)準(zhǔn)差為1.79，方差為3.20，反映出建制鎮(zhèn)整體差異不大，但整體發(fā)展水平較低。從3個(gè)二級(jí)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差、方差、偏度來(lái)看，醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育存在的差距較大，要素配置不均衡，地理位置特征及貧困特征較為明顯，經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)域居民生活相對(duì)較好，而貧困地區(qū)居民生活水平較低。

從社會(huì)服務(wù)指標(biāo)看，2019年甘肅省建制鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力得分處于前三位的是甘谷縣大像山鎮(zhèn)和新興鎮(zhèn)、隴西縣鞏昌鎮(zhèn)，最高為83.69，最低為玉門(mén)市老君廟鎮(zhèn)69.90，相差13.79。564個(gè)建制鎮(zhèn)的社會(huì)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力得分均值為72.55，標(biāo)準(zhǔn)差為1.677，方差為2.81，表明各研究區(qū)域存在一定的差異性。

從科技服務(wù)發(fā)展指標(biāo)看，2019年甘肅省建制鎮(zhèn)科技服務(wù)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力最高的是涇川縣黨原鎮(zhèn)90.49，最低為肅南裕固族自治縣紅灣寺鎮(zhèn)75，相差15.49。564個(gè)建制鎮(zhèn)科技服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力得分均值為79.92，標(biāo)準(zhǔn)差為2.07，方差為4.29，反映出研究范圍內(nèi)科技發(fā)展情況整體差異不大，但整體發(fā)展水平較低的情況。

從城鎮(zhèn)環(huán)境指標(biāo)看，2019年甘肅省城鎮(zhèn)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力得分最高為康縣陽(yáng)壩鎮(zhèn)91.67，最低為西固區(qū)東川鎮(zhèn)75，相差16.67。564個(gè)鎮(zhèn)農(nóng)村生活環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力得分均值為70.32，標(biāo)準(zhǔn)差為3.57，方差為12.80，反映出研究范圍內(nèi)生活環(huán)境整體差異性較大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為明顯，工業(yè)化發(fā)展較快的如永昌縣的河西堡鎮(zhèn)生活環(huán)境發(fā)展水平相對(duì)較低，而以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主的地區(qū)生活環(huán)境發(fā)展水平相對(duì)較高。

三、建制鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中面臨的問(wèn)題

（一）體制機(jī)制不順

體制機(jī)制不順的問(wèn)題已成為制約甘肅省建制鎮(zhèn)發(fā)展的嚴(yán)重桎梏，主要體現(xiàn)在：從行政管理體制來(lái)看，建制鎮(zhèn)雖為一級(jí)政府，但沒(méi)有全面的財(cái)政和行政權(quán)，嚴(yán)重影響了其綜合調(diào)控能力。而且，諸如工商、稅務(wù)、公安、國(guó)土、司法等部門(mén)基本屬于上級(jí)政府部門(mén)直接管理或派出機(jī)構(gòu)，大部分站所也以條塊管理為主，這進(jìn)一步分解了建制鎮(zhèn)的職能，導(dǎo)致其權(quán)小責(zé)大的尷尬處境。從財(cái)稅體制看，鎮(zhèn)級(jí)稅收的75%以上要上交，鎮(zhèn)上基本沒(méi)有多少預(yù)留，由此導(dǎo)致建制鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有招商引資謀發(fā)展的積極性，而“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的體制則更是“幾家歡喜幾家愁”。

（二）生產(chǎn)要素短缺

資金、土地、人才、水資源等要素短缺是當(dāng)前甘肅建制鎮(zhèn)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題。從資金要素看，目前國(guó)家財(cái)政直接投向建制鎮(zhèn)的很少，省上對(duì)建制鎮(zhèn)的財(cái)政投入也極為有限，市、縣兩級(jí)政府對(duì)建制鎮(zhèn)財(cái)政支持力度更不夠?！班l(xiāng)財(cái)縣管”后，鎮(zhèn)級(jí)基本沒(méi)有可支配資金，主要靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付度日。從土地要素看，由于國(guó)家一直實(shí)施用地“占補(bǔ)平衡”的原則，故建制鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)極為緊張，而且農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作難度大，建設(shè)用地置換有一套繁雜的程序和手續(xù)，審批時(shí)間長(zhǎng)，而小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目多，用地量大，開(kāi)工時(shí)間卻要求急。從人才要素看，建制鎮(zhèn)管理、項(xiàng)目建設(shè)人員緊缺，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)整體布局、項(xiàng)目的實(shí)施和管理都造成不利影響。從水資源要素看，甘肅中部干旱區(qū)以及河西等地的建制鎮(zhèn)普遍存在缺水問(wèn)題。

（三）機(jī)構(gòu)人員缺失

建制鎮(zhèn)與鄉(xiāng)的區(qū)別之一就在于其有較高的城鎮(zhèn)化水平。然而，建制鎮(zhèn)從機(jī)構(gòu)設(shè)置上與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)異，基本按照“五辦四中心”或“四辦四中心”的格局設(shè)立，這與日益發(fā)展壯大的建制鎮(zhèn)管理極不匹配，由此導(dǎo)致建制鎮(zhèn)的城建維護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等問(wèn)題無(wú)法解決，城鎮(zhèn)臟亂差的現(xiàn)象嚴(yán)重。為了改變這一現(xiàn)狀，一些建制鎮(zhèn)（如河西堡鎮(zhèn)、鹽官鎮(zhèn)、武南鎮(zhèn)等）嘗試設(shè)立了經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、環(huán)保分局、財(cái)政管理分局、城建分局以及國(guó)土資源分局等一系列管理機(jī)構(gòu)來(lái)加大對(duì)城鎮(zhèn)的管理。隨之而來(lái)的問(wèn)題是，這些機(jī)構(gòu)既沒(méi)有人員編制，也不具備行政執(zhí)法資質(zhì)，更無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，人、財(cái)、物三權(quán)仍牢牢控制在上一級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)手里，難以更好地發(fā)揮職能。鎮(zhèn)上只能從不同部門(mén)臨時(shí)抽調(diào)人員或臨時(shí)聘用人員來(lái)維護(hù)城鎮(zhèn)管理，這不僅增加了工作量，還增加了財(cái)政壓力。同時(shí)，人員配備也與建制鎮(zhèn)發(fā)展不匹配。

（四）政策落實(shí)不力

所謂試點(diǎn)就是給予一定的政策支持，先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)，小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)也不例外。然而，從試點(diǎn)實(shí)際情況看，一些試點(diǎn)政策并未落實(shí)，這嚴(yán)重影響到試點(diǎn)鎮(zhèn)的積極性，成為建制鎮(zhèn)健康發(fā)展的梗阻。按照相關(guān)文件精神，對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)從管理權(quán)限、財(cái)政改革、用地指標(biāo)等10個(gè)方面均要求給予扶持，但實(shí)際中各項(xiàng)扶持政策落實(shí)不夠，尤其是縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和干部管理權(quán)、社會(huì)管理權(quán)、土地利用、銀行貸款、城市建設(shè)配套費(fèi)返還等方面都沒(méi)有落到實(shí)處，試點(diǎn)建制鎮(zhèn)權(quán)限享有、各項(xiàng)管理費(fèi)用返還等方面還與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本一樣。只有河西地區(qū)的一些試點(diǎn)鎮(zhèn)落實(shí)了干部的副縣級(jí)待遇問(wèn)題，但在架構(gòu)設(shè)置上仍未有根本性改變，以致出現(xiàn)了“高職低配”的現(xiàn)象。

（五）項(xiàng)目管理繁雜

現(xiàn)行項(xiàng)目管理采用“上級(jí)設(shè)計(jì)、逐級(jí)申報(bào)、分散管理、條式下達(dá)、資金配套”的方式，呈現(xiàn)出“九龍治水”的混亂局面，導(dǎo)致項(xiàng)目資金無(wú)法配套、項(xiàng)目與基層需求脫節(jié)、項(xiàng)目申報(bào)程序復(fù)雜、審批周期長(zhǎng)、前期費(fèi)用大等問(wèn)題。以梯田建設(shè)項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目可分別從水利、林業(yè)、扶貧、農(nóng)辦、國(guó)土等部門(mén)申報(bào)，但各部門(mén)對(duì)同一項(xiàng)目的管理要求不盡相同，造成項(xiàng)目分散、反復(fù)論證、重復(fù)驗(yàn)收。

四、具體政策建議

（一）加大政策扶持，賦予建制鎮(zhèn)一定的發(fā)展自主權(quán)

應(yīng)賦予國(guó)家發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限。從財(cái)稅政策看，按照分稅制的原則，建立有利于增強(qiáng)建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活力的自上而下的新型財(cái)政分配體制。金融政策方面，增加基層銀行的審批權(quán)限和授信額度，改革和簡(jiǎn)化貸款的審批程序；在試點(diǎn)鎮(zhèn)放寬村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融組織準(zhǔn)入條件，積極發(fā)展資本市場(chǎng)。土地政策方面，以縣域自行平衡為主,省域內(nèi)調(diào)劑為輔,落實(shí)補(bǔ)充耕地，在縣域指標(biāo)的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)鎮(zhèn)每年確定一定數(shù)量用地指標(biāo)，適當(dāng)放寬重點(diǎn)小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)并實(shí)行邊報(bào)邊批；減免試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)用地省級(jí)土地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。戶(hù)籍政策方面，應(yīng)徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍政策，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、醫(yī)療、保障的一元化戶(hù)籍管理制度。環(huán)保政策方面，要對(duì)各類(lèi)污染物都采取切實(shí)可行的治理措施,嚴(yán)格控制在國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，從財(cái)政支出中劃撥一部分專(zhuān)項(xiàng)資金投入到環(huán)境保護(hù)方面；進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度。同時(shí)，采用法律分權(quán)制厘清國(guó)家與地方的各自的權(quán)職范圍，使建制鎮(zhèn)對(duì)本轄區(qū)享有相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)、人事權(quán)和財(cái)權(quán)。

（二）加大多方籌資，構(gòu)建多元化建制鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道

建制鎮(zhèn)發(fā)展所需資金完全依靠政府投資也不能解決根本問(wèn)題，必須要建立以政府扶持和社會(huì)投入為導(dǎo)向的多元化投資體系。對(duì)政府而言，在城鄉(xiāng)二元機(jī)制沒(méi)有打破之前，政府必須把小城鎮(zhèn)與三農(nóng)問(wèn)題作為一個(gè)統(tǒng)一體進(jìn)行考慮，應(yīng)由“汲取”政策向“返哺”政策轉(zhuǎn)變，省級(jí)和市縣在財(cái)政年度預(yù)算內(nèi)應(yīng)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定規(guī)范的小城鎮(zhèn)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，將交通道路、生態(tài)重點(diǎn)治理、給排水、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目列入總體布局并優(yōu)先支持。

同時(shí)，要實(shí)行多渠道籌集資金。首先，可從城市建設(shè)相關(guān)費(fèi)用中劃撥一部分用于建制鎮(zhèn)的建設(shè)與維護(hù)。其次，要建立小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展基金，專(zhuān)款專(zhuān)用的滾動(dòng)使用機(jī)制。最后，小城鎮(zhèn)公共市政事業(yè)可推行股份合作制，充分利用現(xiàn)有資源，建設(shè)完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高資源利用率。渠道興建的公用設(shè)施采取多家企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)的方式，誰(shuí)投資、誰(shuí)受益，一律實(shí)行有償使用。

（三）明確發(fā)展時(shí)序，集中力量進(jìn)行特色重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)

針對(duì)甘肅建制鎮(zhèn)發(fā)展快、規(guī)模小、聚集功能不強(qiáng)的特點(diǎn)，今后甘肅的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，有選擇地對(duì)條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒂玫貤l件寬松、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)帶動(dòng)能力的重點(diǎn)鎮(zhèn)做好前期規(guī)劃，給予政策傾斜，重點(diǎn)投資建設(shè)，促使其快速發(fā)展。同時(shí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)是現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)的地區(qū)，要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。

（四）積極探索創(chuàng)新，優(yōu)化建制鎮(zhèn)發(fā)展的軟環(huán)境

一是要完善導(dǎo)向型的財(cái)政撥付機(jī)制。結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)縣域的建制鎮(zhèn)，分別增加用于鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)修復(fù)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)信貸擔(dān)保和工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)文物保護(hù)和民生社會(huì)保障的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。二是要建立政策執(zhí)行反饋機(jī)制。各級(jí)各部門(mén)工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)不力的問(wèn)題，及時(shí)反映給省級(jí)督查部門(mén)，加大督查部門(mén)工作力度，形成由基層反映和領(lǐng)導(dǎo)批示相結(jié)合的督查工作機(jī)制，促進(jìn)政策有效落實(shí)。三是要探索區(qū)別化的干部管理制度。打破各建制鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一刀切的規(guī)定，根據(jù)各建制鎮(zhèn)人口、地域、工作任務(wù)等情況合理增減領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，增加建制鎮(zhèn)新設(shè)機(jī)構(gòu)人員指標(biāo)。四是要加大各方綜合協(xié)調(diào)力度。省市政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極協(xié)調(diào)垂直管理部門(mén)在電網(wǎng)建設(shè)、稅費(fèi)分成、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境治理、金融支持等方面的綜合協(xié)調(diào)，為建制鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境。五是應(yīng)加快小城鎮(zhèn)促進(jìn)法的制定，對(duì)中央財(cái)政支持、重點(diǎn)促進(jìn)發(fā)展的內(nèi)容確立有效的實(shí)施模式，引進(jìn)多元共建機(jī)制，從法律上明確界定。